Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Bumberger sowie die Hofrätin Dr. Hinterwirth und die Hofräte Dr. N. Bachler, Dr. Lukasser und Mag. Haunold als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Pitsch, über die Revisionen 1. der T AG in I, vertreten durch die Schönherr Rechtsanwälte GmbH in 1010 Wien, Schottenring 19 (Ra 2014/07/0002), und 2. der Tiroler Landesregierung in 6020 Innsbruck, Eduard-Wallnöfer-Platz 3 (Ra 2014/07/0003), gegen das Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2014, Zl. W 193 2000184-1/7E, betreffend Unterbrechung eines UVP-Verfahrens (mitbeteiligte Parteien: 1. Gemeinde S und 2. W eGen mbH, beide in S, beide vertreten durch die Eisenberger Herzog Rechtsanwalts GmbH in 8010 Graz, Hilmgasse 10), zu Recht erkannt:
Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhalts aufgehoben.
Das Land Tirol hat der erstrevisionswerbenden Partei Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Einleitend ist festzuhalten, dass die erstrevisionswerbende Partei einen Ausbau des bestehenden Kraftwerks K zu einer Kraftwerksgruppe (AK K) plant. Die Genehmigung dieses Projekts ist nur nach positivem Abschluss einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) möglich. Dieses Projekt konkurriert insoweit mit einem von den mitbeteiligten Parteien, der Gemeinde S und der W eGen mbH, verfolgten Kraftwerksprojekt an der G Ache (KW G Ache), als sich beide Projekte nebeneinander nicht verwirklichen lassen.
Zum bisherigen Verfahrensgang:
Mit Schriftsatz vom 27. August 2008 beantragten die mitbeteiligten Parteien beim zuständigen Landeshauptmann von Tirol (LH) die wasserrechtliche Bewilligung für das KW G Ache.
Mit Schriftsatz vom 20. Mai 2009 brachte die erstrevisionswerbende Partei für ihr Vorhaben AK K (u.a.) einen Bewilligungsantrag bei der Tiroler Landesregierung als Genehmigungsbehörde nach dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (UVP-G 2000) ein, wobei dieses Bewilligungsverfahren nach wie vor anhängig ist.
Ebenfalls mit Schriftsatz vom 20. Mai 2009 stellte die erstrevisionswerbende Partei beim Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (BMLFUW) (u.a.) den Antrag auf Einleitung eines Widerstreitverfahrens mit dem KW G Ache.
Mit Schriftsatz vom 6. August 2013 stellten die mitbeteiligten Parteien bei der Tiroler Landesregierung einen Antrag auf Unterbrechung des UVP-Genehmigungsverfahrens AK K "für die Dauer des anhängigen Widerstreitverfahrens".
Mit Bescheid vom 22. Oktober 2013 wies die Tiroler Landesregierung diesen Antrag als unzulässig zurück, wogegen die mitbeteiligten Parteien Berufung erhoben.
Zwischenzeitig erging der Bescheid des BMLFUW vom 2. Dezember 2013, mit welchem der Widerstreitantrag der erstrevisionswerbenden Partei vom 20. Mai 2009 wegen fehlender Projektsabsicht im Sperrzeitpunkt als unzulässig zurückgewiesen wurde. Die gegen diesen Bescheid erhobene Revision wurde mit dem hg. Erkenntnis vom heutigen Tag, Ro 2014/07/0033, als unbegründet abgewiesen.
Mit dem im hier gegenständlichen Verfahren angefochtenen Erkenntnis vom 27. Februar 2014 entschied das Bundesverwaltungsgericht (BVwG) über die gegen den Bescheid der Tiroler Landesregierung vom 22. Oktober 2013 erhobene und nunmehr als Beschwerde zu behandelnde Berufung der mitbeteiligten Parteien dahingehend, dass der Beschwerde stattgegeben wurde; dies mit der Maßgabe, dass der Spruch des angefochtenen Bescheids zu lauten habe:
"Dem (..) Antrag der Gemeinde S und der W eGen mbH auf Unterbrechung des UVP-Genehmigungsverfahrens AK der T AG für die Dauer des anhängigen Widerstreitverfahrens wird Folge gegeben."
Nach einleitender Schilderung des Verfahrensganges gab das BVwG in seiner rechtlichen Beurteilung zunächst die - vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 - ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zu § 66 Abs. 4 AVG wieder, wonach es der Berufungsbehörde im Fall der Zurückweisung eines Antrages durch die Unterinstanz verwehrt sei, meritorisch über diesen Antrag abzusprechen. Sache des Berufungsverfahrens iSd § 66 Abs. 4 AVG sei lediglich die Rechtmäßigkeit der Zurückweisung durch die Unterinstanz.
Demnach sei - so das BVwG weiter - nur die Frage verfahrensgegenständlich, ob die Zurückweisung des Antrags auf Unterbrechung des UVP-Genehmigungsverfahrens AK K durch die Tiroler Landesregierung rechtmäßig oder nicht rechtmäßig erfolgt sei.
Auch sei zu prüfen, ob ein Antrag auf Unterbrechung des UVP-Genehmigungsverfahrens AK K zulässig sei bzw. ob das Widerstreitverfahren gemäß §§ 17, 109 WRG 1959 eine Aussetzungsmöglichkeit des zu Grunde liegenden Bewilligungsverfahrens kenne. Nach Wiedergabe von Literatur und Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes zu § 109 WRG 1959, wonach die Bewilligungsbehörde im Fall eines Widerstreits verpflichtet sei, das Bewilligungsverfahren zwingend auszusetzen, kam das BVwG zum Ergebnis, dass der Antrag der hier mitbeteiligten Parteien auf Unterbrechung des UVP-Genehmigungsverfahrens AK K in dem Sinn zulässig sei, als die Tiroler Landesregierung "verpflichtet gewesen (wäre), dem genannten Antrag stattzugeben und das Genehmigungsverfahren nach UVP-G 2000 auszusetzen."
Das BVwG führte des Weiteren aus:
"Gemäß § 28 Abs. 3 VwGVG hat das Verwaltungsgericht, sofern die Beschwerde nicht zurückzuweisen oder das Verfahren einzustellen ist, immer in der Sache selbst zu entscheiden. Da eine inhaltliche Entscheidung über den Antrag auf Unterbrechung des UVP-Verfahrens im Beschwerdeverfahren unzulässig erscheint und, (...), lediglich über die Rechtmäßigkeit der behördlichen Zurückweisung des Antrages abgesprochen werden kann, war spruchgemäß zu entscheiden."
Die Revision an den Verwaltungsgerichtshof ließ das BVwG nicht zu und begründete dies damit, dass es zur hier relevanten Rechtsfrage, ob ein UVP-Genehmigungsverfahren unterbrochen werden könne, um die Entscheidung eines Widerstreitverfahrens gemäß §§ 17, 109 WRG 1959 abzuwarten, bereits einheitliche Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes gebe.
Gegen dieses Erkenntnis richten sich die beiden vorliegenden Revisionen.
Die mitbeteiligten Parteien haben zu beiden Revisionen Revisionsbeantwortungen erstattet.
Der Verwaltungsgerichtshof hat beschlossen, die Revisionen wegen ihres sachlichen und rechtlichen Zusammenhangs zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung zu verbinden und hat hierüber erwogen:
1. Nach Art. 133 Abs. 4 B-VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.
Nach § 34 Abs. 1a VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemäß § 25a Abs. 1 VwGG nicht gebunden. Die Zulässigkeit einer außerordentlichen Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG hat der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der dafür in der Revision vorgebrachten Gründe (§ 28 Abs. 3 VwGG) zu überprüfen.
2. Die revisionswerbenden Parteien machen im Rahmen ihrer gemäß § 28 Abs. 3 VwGG vorgebrachten Gründe u.a. geltend, dass die Revisionen deshalb zulässig seien, weil das angefochtene Erkenntnis insofern von der bisherigen Rechtsprechung des VwGH abweiche, als es in seiner rechtlichen Beurteilung - im Sinn der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes - zwar davon ausgehe, dass der Gegenstand seines Verfahrens auf die Rechtmäßigkeit der Zurückweisung des Unterbrechungsantrages durch die Tiroler Landesregierung beschränkt sei, sein Spruch aber letztlich - in Widerspruch zur Begründung seines Erkenntnisses und auch entgegen der bisherigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes - eine Entscheidung in merito darstelle. Durch die meritorische Entscheidung des BVwG habe dieses den Prozessgegenstand überschritten und dadurch sein Erkenntnis mit Rechtswidrigkeit belastet.
3. Damit zeigen die revisionswerbenden Parteien zutreffend eine Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung auf.
Zur Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Sache des Berufungsverfahrens im Fall einer Formalentscheidung in erster Instanz auf das Beschwerdeverfahren vor den Verwaltungsgerichten gibt es noch keine einschlägige Rechtsprechung. Im Falle der - auch vom BVwG angenommenen - Übertragbarkeit widerspricht das angefochtene Erkenntnis zudem der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes.
3.1. Zutreffend weisen die revisionswerbenden Parteien wie auch das BVwG selbst in der rechtlichen Beurteilung des angefochtenen Erkenntnisses auf folgende hg. Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zu § 66 Abs. 4 AVG (zur Rechtslage vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl I 2012/51) hin:
Hat die Behörde erster Instanz den Antrag zurückgewiesen, so ist für die Berufungsbehörde Sache im Sinn des § 66 Abs. 4 AVG die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Zurückweisung (vgl. u.a. das hg. Erkenntnis vom 30. Oktober 1991, 91/09/0069). Die Berufungsbehörde ist daher lediglich befugt, darüber zu entscheiden, ob die von der erstinstanzlichen Behörde ausgesprochene Zurückweisung als rechtmäßig anzusehen war. Dies allein bildet den Gegenstand des Berufungsverfahrens. Wenn die Berufungsbehörde den von der erstinstanzlichen Behörde herangezogenen Zurückweisungsgrund als nicht gegeben ansieht und in weiterer Folge eine inhaltliche Entscheidung trifft, überschreitet sie die ihr im Berufungsverfahren gesetzten Grenzen und belastet ihren Bescheid mit Rechtswidrigkeit (vgl. u.a. die hg. Erkenntnisse vom 29. September 2011, 2010/21/0429, vom 9. November 2010, 2007/21/0493, vom 18. Dezember 2006, 2005/05/0142, vom 22. Dezember 2005, 2004/07/0010, vom 19. Oktober 1988, 88/01/0002, und uam).
3.2. Diese Rechtsprechung lässt sich auch auf die durch das Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG), BGBl. I Nr. 33/2013, neu geschaffene Rechtslage - hier insbesondere auf das Verständnis des § 28 Abs. 2 und Abs. 3 VwGVG - übertragen.
Die Rechtslage gestaltet sich ab 1. Jänner 2014 folgendermaßen:
Durch die mit 1. Jänner 2014 in Kraft getretene Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl. I Nr. 51/2012, die eine weitgehende Abschaffung des verwaltungsinternen Instanzenzugs mit sich brachte und das verwaltungsinterne Rechtsmittel der Berufung nur mehr im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde vorsieht, wurde der Anwendungsbereich des § 66 Abs. 4 AVG stark beschränkt. Inhaltlich wurde die Bestimmung des § 66 Abs. 4 AVG nicht verändert. Demnach hat die Berufungsbehörde - außer im Fall des § 66 Abs. 2 AVG -, sofern die Berufung nicht als unzulässig oder verspätet zurückzuweisen ist, immer in der Sache selbst zu entscheiden.
§ 28 VwGVG stellt die dem § 66 Abs. 4 AVG entsprechende Vorschrift im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten dar. § 28 Abs. 2 VwGVG geht von einer Pflicht des Verwaltungsgerichtes zur Entscheidung in der Sache aus, wenn der maßgebliche Sachverhalt feststeht (Z 1) oder die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht selbst im Interesse der Raschheit gelegen oder mit einer erheblichen Kostenersparnis verbunden ist (Z 2).
Die Verwaltungsgerichte haben jedoch nicht nur bei Vorliegen der in den Z 1 und Z 2 des § 28 Abs. 2 VwGVG genannten Voraussetzungen in der Sache selbst zu entscheiden, sondern nach Maßgabe des § 28 Abs. 3 VwGVG grundsätzlich auch dann, wenn trotz Fehlens dieser Voraussetzungen die Verwaltungsbehörde dem nicht unter Bedachtnahme auf die wesentliche Vereinfachung oder Beschleunigung des Verfahrens widerspricht (vgl. dazu im Ganzen das hg. Erkenntnis vom 26. Juni 2014, Ro 2014/03/0063).
3.3. Wenngleich also § 66 Abs. 4 AVG einerseits und § 28 Abs. 2 und Abs. 3 VwGVG andererseits unter jeweils verschiedenen Tatbestandsvoraussetzungen eine Pflicht zur Entscheidung "in der Sache selbst" normieren, ist das Verständnis dessen, was unter "Sache des Verfahrens" zu verstehen ist, unverändert geblieben. Hat die Behörde einen Antrag zurückgewiesen, dann ist "Sache" sowohl eines Berufungsverfahrens vor einer im administrativen Instanzenzug übergeordneten Berufungsbehörde als auch eines Beschwerdeverfahrens vor dem Verwaltungsgericht ausschließlich die "Rechtmäßigkeit der Zurückweisung".
Dies ist damit zu begründen, dass der zitierten, zu § 66 Abs. 4 AVG ergangenen Judikatur folgende Rechtsschutzerwägungen zugrunde liegen, die ihrerseits auch für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht gelten:
Es war und ist der Berufungsbehörde nämlich deshalb verwehrt, über den Rahmen der bloßen Prüfung der Rechtmäßigkeit der Zurückweisungsentscheidung der Vorinstanz hinaus mit einer Entscheidung über den Gegenstand des Verfahrens vorzugehen, weil dadurch der sachlichen Prüfung des gestellten Antrages und damit den Parteien eine Instanz genommen würde (vgl. in diesem Sinne die hg. Erkenntnisse vom 20. März 2012, 2012/11/0013, vom 27. April 2004, 2004/21/0014, vom 23. Oktober 2002, 2002/12/0232, vom 28. April 1995, 94/18/1046, uam).
Dieser Gedanke hat auch im Anwendungsbereich des § 28 Abs. 2 und Abs. 3 VwGVG unverändert Gültigkeit, zumal Zweck der mit der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 erfolgten Einführung einer zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit gerade "ein Ausbau des Rechtsschutzsystems" (vgl. dazu die Erläuterungen der Regierungsvorlage zur Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 - RV 1618 BlgNR XXIV. GP, S. 3) ist; damit stünde es im Widerspruch, wenn es einem Verwaltungsgericht möglich wäre, eine Entscheidung in der Sache unter Umgehung der zuständigen Behörde zu treffen.
3.4. Weil das BVwG aber - wie die revisionswerbenden Parteien zutreffend aufzeigen - nicht bloß über die Rechtmäßigkeit der Zurückweisung des Unterbrechungsantrags durch die Tiroler Landesregierung, sondern in merito über diesen Antrag entschieden hat, belastete es sein Erkenntnis mit Rechtswidrigkeit des Inhalts.
Es erübrigte sich daher, auf das weitere Vorbringen der revisionswerbenden Parteien einzugehen.
4. Ergänzend wird für das fortgesetzte Verfahren auf Folgendes hingewiesen:
Es kann hier dahin stehen, ob die Wirkung der Aussetzung (Unterbrechung) der widerstreitenden Bewilligungsverfahren bereits ex lege eintritt, ob es diesbezüglich eines Aussetzungsbescheides bedarf und ob diese Überlegungen auch für das Bewilligungsverfahren nach dem UVP-G 2000 Geltung hätten. Jedenfalls endete im vorliegenden Fall der Zeitraum, in dem eine Aussetzung von widerstreitenden Bewilligungsverfahren eintrat oder eintreten hätte können, bereits mit der Rechtskraft des Bescheides des BMLFUW vom 2. Dezember 2013. Die durch ein anhängiges Widerstreitverfahren bewirkte (oder ermöglichte) Aussetzung aller Bewilligungsverfahren wird mit dem das Widerstreitverfahren entscheidenden Bescheid beendet; an ihre Stelle tritt in Bezug auf die nicht bevorzugten Vorhaben ein Genehmigungshindernis, an welches auch die UVP-Behörde gebunden ist (vgl. dazu das hg. Erkenntnis vom heutigen Tag, Ro 2014/07/0033).
4. Aus den oben näher dargestellten Gründen war das angefochtene Erkenntnis gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit aufzuheben.
5. Der Ausspruch über den Aufwandersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014 in der Fassung der Verordnung BGBl. II Nr. 8/2014. Nach § 47 Abs. 5 VwGG ist der dem Revisionswerber zu leistende Aufwandersatz von jenem Rechtsträger zu tragen, in dessen Namen die Behörde in dem dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vorangegangenen Verwaltungsverfahren gehandelt hat. In diesem Verfahren hat die Tiroler Landesregierung als UVP-Behörde und damit im Namen des Landes Tirol gehandelt, weshalb auch dem Land Tirol die Verpflichtung zum Kostenersatz aufzuerlegen war.
Wien, am 18. Dezember 2014
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RIS