Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Beck sowie die Hofrätin Dr. Hinterwirth und die Hofräte Dr. N. Bachler, Dr. Lukasser und Mag. Haunold als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag. Schubert-Zsilavecz, über die Revision der Wirtschaftskammer Österreich in Wien, vertreten durch die Schönherr Rechtsanwälte GmbH in 1010 Wien, Schottenring 19, gegen den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. August 2017, Zl. W211 2148144 1/4E, betreffend Verletzung der Entscheidungspflicht in einer Angelegenheit des Auskunftspflichtgesetzes (Partei gemäß § 21 Abs. 1 Z 2 VwGG: Umweltbundesamt Gesellschaft mit beschränkter Haftung (UBA GmbH), vertreten durch die Finanzprokuratur, Singerstraße 17 19, 1011 Wien), zu Recht erkannt:
Der angefochtene Beschluss wird wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.
Der Bund hat der Revisionswerberin Aufwendungen in der Höhe von € 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
1 Die Revisionswerberin begehrte mit Schreiben vom 23. November 2015 bei der Umweltbundesamt Gesellschaft mit beschränkter Haftung (UBA GmbH; im Folgenden: Umweltbundesamt) unter Bezugnahme auf das Auskunftspflichtgesetz die Erteilung von Auskunft über deren Umsätze aus dem Jahr 2014 sowie darüber, für wen im Jahr 2014 Leistungen erbracht worden seien. Für den Fall, dass die Auskunft in einem oder mehreren Punkten des genannten Auskunftsersuchens verweigert werde, beantragte die Revisionswerberin gemäß § 4 Auskunftspflichtgesetz, die Verweigerung mit schriftlichem Bescheid auszusprechen.
2 Mit Schreiben vom 7. April 2016 teilte das Umweltbundesamt der Revisionswerberin mit, keine Adressatin des Auskunftspflichtgesetzes zu sein, weshalb eine Auskunft sowie eine bescheidmäßige Ablehnung aufgrund dieses Gesetzes nicht in Frage kämen. Im Übrigen wies das Umweltbundesamt darauf hin, als Gesellschaft mit beschränkter Haftung Jahresabschlüsse zu erstellen, welche über das Firmenbuch einzusehen seien und die wesentlichen Informationen zum Unternehmen enthielten.
3 Mit Schriftsatz vom 23. November 2016 brachte die Revisionswerberin eine Säumnisbeschwerde ein, in welcher sie zusammengefasst ausführte, das Umweltbundesamt sei durch das Umweltkontrollgesetz errichtet worden und sei eine Einrichtung des öffentlichen Rechts. Es nehme ausschließlich Aufgaben wahr, die ihm durch das Gesetz übertragen worden seien. Es handle sich dabei um Angelegenheiten des Umweltschutzes als hoheitliche Verwaltungsaufgabe; es sei ein Organ im funktionellen Sinn und unterliege daher dem Auskunftspflichtgesetz. Die sechsmonatige Entscheidungsfrist sei fruchtlos verstrichen, weshalb das Umweltbundesamt säumig sei. Die Revisionswerberin beantragte, das Bundesverwaltungsgericht (BVwG) möge feststellen, dass das Umweltbundesamt die Erteilung der beantragten Auskunft gemäß Auskunftspflichtgesetz zu Unrecht verweigert habe; in eventu, dass der Erteilung der beantragten Auskunft gemäß Auskunftspflichtgesetz eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht oder andere Gründe entgegenstünden, jedenfalls aber, gemäß § 24 VwGVG eine öffentliche mündliche Verhandlung durchzuführen.
4 Mit Schreiben vom 20. Februar 2017 führte die Finanzprokuratur als Vertreterin des Umweltbundesamtes aus, dass nicht jedes Organ im funktionellen Sinne der Auskunftspflicht unterliege. Ein Recht, hoheitlich mittels Bescheides aufzutreten, sei dem Umweltkontrollgesetz und anderen Rechtsnormen nicht zu entnehmen. Das Umweltbundesamt verfüge über keinerlei hoheitliche Befugnisse und es könne sich daher nicht um ein Organ des Bundes im Sinne des § 1 Auskunftspflichtgesetz handeln. Daher habe das Umweltbundesamt die Auskunft nicht zu Unrecht verweigert. Schließlich hätten Auskünfte Wissenserklärungen zum Gegenstand, die zum Zeitpunkt der Anfrage bereits bekannt seien. Einige der Fragen der Revisionswerberin wären mit umfangreichen Ausarbeitungen verbunden, weshalb schon deshalb der Säumnisbeschwerde der Erfolg versagt bleiben müsse. Antworten auf andere Fragen könnten den aus dem Firmenbuch ersichtlichen Jahresabschlüssen entnommen werden. Auch berührte die Weitergabe von Teilen der geforderten Informationen wirtschaftliche Interessen des Umweltbundesamtes oder Dritter bzw. hätte die Revisionswerberin ihr Interesse an diesen Informationen nicht kenntlich gemacht. Die Finanzprokurator stellte daher die Anträge an das BVwG, dieses möge die Säumnisbeschwerde wegen Unzuständigkeit zurückweisen, in eventu der Säumnisbeschwerde keine Folge geben und diese zurück bzw. abweisen.
5 Mit Schriftsatz vom 24. Mai 2017 brachte die Revisionswerberin im Wesentlichen vor, dass auf alle in Art. 20 Abs. 4 B VG genannten Organe die Auskunftspflichtgesetze (gegebenenfalls analog) anzuwenden seien. § 7 Abs. 1 Umweltkontrollgesetz sei lediglich eine besondere Anordnung zur Amtshilfe und keine Einschränkung der Auskunftspflicht.
6 Mit Beschluss vom 11. August 2017 wies das BVwG die Säumnisbeschwerde gemäß § 28 Abs. 1 iVm § 31 Abs. 1 VwGVG zurück (Spruchpunkt I.) und ließ die Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG an den Verwaltungsgerichtshof zu (Spruchpunkt II.).
7 Begründend führte das BVwG im Wesentlichen aus, gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 3 B VG würden die Verwaltungsgerichte über Beschwerden wegen Verletzung der Entscheidungspflicht durch eine Verwaltungsbehörde erkennen. Gemäß § 16 VwGVG könne die Behörde im Verfahren über Beschwerden wegen Verletzung der Entscheidungspflicht gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 3 B VG innerhalb einer Frist von bis zu drei Monaten den Bescheid erlassen. Werde der Bescheid erlassen oder werde er vor Einleitung des Verfahrens erlassen, sei das Verfahren einzustellen. Hole die Behörde den Bescheid nicht nach, habe sie dem Verwaltungsgericht die Beschwerde unter Anschluss der Akten des Verwaltungsverfahrens vorzulegen.
8 Aus der Formulierung des § 16 VwGVG ergebe sich eindeutig, dass die Säumnisbeschwerde an den Bescheid geknüpft sei. Eine „Verletzung der Entscheidungspflicht“ könne nur geltend machen, wer als Partei in einem Verwaltungsverfahren Anspruch auf Erlassung eines Bescheides habe. Nach Art. 132 Abs. 3 B VG iVm § 16 VwGVG könne auf das Verwaltungsgericht nur das Recht und die Pflicht zu einer Entscheidung, nicht aber die Pflicht übergehen, eine Leistung von der Art einer Auskunftserteilung zu erbringen, mit der keine Elemente behördlicher Festlegung von Rechten oder Pflichten verbunden seien. Die Säumnisbeschwerde schütze also nicht vor jeglicher behördlicher Untätigkeit. Behördliche Realakte könnten durch Säumnisbeschwerde nicht erzwungen werden. Zu einer Auskunftserteilung fehle dem BVwG aber eine Zuständigkeit, weil das BVwG nur eine rechtsprechende Tätigkeit entfalte, nicht aber faktische Leistungen erbringen und Realakte setzen könne.
9 Der Verwaltungsgerichtshof habe jüngst (VwGH 13.9.2016, Ra 2015/03/0038) darauf verwiesen, dass er zur Rechtslage vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits Novelle 2012 ausgesprochen habe, dass nach einem Auskunftspflichtgesetz ein Bescheid auf Antrag des Auskunftswerbers lediglich dann zu erlassen sei, wenn eine Auskunft nicht erteilt werde. Der erteilten Auskunft komme hingegen als bloßer Wissenserklärung kein Bescheidcharakter zu. Eine Auskunft könne daher nicht Gegenstand des bescheidmäßigen Abspruchs einer Berufungsentscheidung sein. Eine Berufungsbehörde sei vielmehr allein zur spruchmäßigen Feststellung befugt, dass die mit einem Auskunftsbegehren befasste Behörde eine Auskunft zu Recht oder zu Unrecht verweigert habe. Wenn eine Berufungsbehörde zu der Auffassung gelangt sei, die betreffende Unterbehörde hätte die Auskunft zu Unrecht verweigert, so hätte sie lediglich diese Feststellung treffen können und die Unterbehörde allenfalls durch Weisung zur Auskunftserteilung zu verhalten gehabt. Zu einer bescheidmäßigen Auskunftserteilung sei die Berufungsbehörde nicht zuständig (VwGH 19.9.1989, 88/14/0198).
10 Diese Rechtsprechung habe der Verwaltungsgerichtshof auch auf das Verhältnis zwischen den zur Auskunft verpflichteten Verwaltungsbehörden und den Verwaltungsgerichten übertragen. Die Verwaltungsgerichte hätten gemäß Art. 130 Abs. 4 B VG und § 28 Abs. 2 VwGVG in der Sache selbst zu entscheiden. Da der erteilten Auskunft als bloßer Wissenserklärung kein Bescheidcharakter zukomme, könne eine Auskunft selbst nicht Gegenstand des in der Sache zu treffenden Spruchs des Erkenntnisses eines Verwaltungsgerichts sein.
11 Darüber hinaus sei festzuhalten, dass das VwGVG auch keine Rechtsgrundlage für die Erbringung einer Leistung von der Art einer Auskunftserteilung enthalte, zumal das Verwaltungsgericht gemäß § 28 VwGVG die Rechtssache durch Erkenntnis zu erledigen habe, sofern die Beschwerde nicht gemäß § 31 VwGVG mit Beschluss zurückzuweisen oder das Verfahren einzustellen sei. Die Bestimmung des § 28 Abs. 1 iVm § 31 Abs. 1 VwGVG ordne somit an, dass alle nicht durch Erkenntnis gefällten Entscheidungen und Anordnungen durch Beschluss zu erledigen seien; eine faktische Leistung sei gesetzlich nicht vorgesehen.
12 Gemäß § 1 Abs. 1 Auskunftspflichtgesetz hätten die Organe des Bundes über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereichs Auskünfte zu erteilen. Werde eine Auskunft nicht erteilt, so sei gemäß § 4 leg. cit. auf Antrag des Auskunftswerbers „hierüber“ ein Bescheid zu erlassen. Mit diesem Auskunftsverweigerungsbescheid werde ausschließlich über die Frage abgesprochen, ob ein subjektives Recht des Auskunftswerbers auf Erteilung der begehrten Auskunft bestehe oder nicht. Die begehrte Auskunft selbst sei keinesfalls Gegenstand dieses Bescheids. Bestehe das Recht auf Auskunftserteilung nicht, habe das ersuchte Organ die Nichterteilung der Auskunft bzw. das Fehlen einer Auskunftsverpflichtung mit Bescheid festzustellen und die Gründe hiefür darzulegen (VwGH 15.9.2006, 2004/04/0018). Andernfalls sei die Auskunft zu erteilen.
13 Da die begehrte Auskunft vom BVwG nicht erteilt werden könne, sei die Beschwerde als unzulässig zurückzuweisen.
14 Daran könne der Antrag nach § 4 Auskunftspflichtgesetz nichts ändern, weil ein Auskunftssuchender bei Nichterteilung der Auskunft auch wenn gemäß § 4 des Auskunftspflichtgesetzes die Erlassung eines Bescheides begehrt worden sei nicht berechtigt sei, eine Säumnisbeschwerde zu erheben (VwGH 28.11.2006, 2006/06/0115; 20.6.2012, 2012/01/0082).
15 Da also die gegenständliche Säumnisbeschwerde bereits zurückzuweisen sei, weil das Bundesverwaltungsgericht die begehrte Auskunft nicht erteilen könne, sei nicht weiter darauf einzugehen, ob das Umweltbundesamt dem Auskunftspflichtgesetz unterliege und gegebenenfalls Bescheide gemäß § 4 Auskunftspflichtgesetz erlassen könne.
16 Aus dem gleichen Grund könne auch der Beweisantrag der Revisionswerberin auf zeugenschaftliche Einvernahme des Geschäftsführers des Umweltbundesamtes nicht berücksichtigt werden. Schließlich sei auch dem Antrag der Revisionswerberin auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung aus näher dargestellten Gründen nicht zu folgen.
17 Zur Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG an den Verwaltungsgerichtshof brachte das BVwG vor, es fehle an aktueller Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes dazu, ob die Unzulässigkeit einer Säumnisbeschwerde an das BVwG auch das Begehren eines Auskunftswerbers betreffe, an Stelle einer säumigen Behörde den beantragten Auskunftsverweigerungsbescheid zu erlassen.
18 Gegen diesen Beschluss richtet sich die vorliegende Revision, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes in eventu Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht wird.
19 Die Revisionswerberin macht die seitens des BVwG genannte Rechtsfrage als Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung geltend. Sie meint, das BVwG habe sich mit der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zur alten Rechtslage (vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits Novelle 2012) und somit zur Zulässigkeit von Säumnisbeschwerden an den Verwaltungsgerichtshof beschäftigt. Die Frage der Zulässigkeit von Säumnisbeschwerden an Verwaltungsgerichte in Angelegenheiten des Auskunftspflichtgesetzes sei davon zu unterscheiden. Es fehle daher Rechtsprechung zur Frage, ob ein Verwaltungsgericht anstelle der säumigen Behörde den beantragten bescheidmäßigen Ausspruch über die Auskunftsverweigerung nach § 4 Auskunftspflichtgesetz treffen könne. Die Revisionswerberin legt näher dar, dass ihres Erachtens eine uneinheitliche Rechtsprechung zum Säumnisschutz bei Realakten zum einen und im Zusammenhang mit § 4 des Auskunftspflichtgesetzes zum anderen bestehe.
20 Mit Schriftsatz vom 20. Oktober 2017 brachte das Umweltbundesamt eine Revisionsbeantwortung ein, in der es die kostenpflichtige Zurück bzw. Abweisung der Revision beantragte.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
21 1. Nach Art. 133 Abs. 4 B VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.
22 Nach § 34 Abs. 1 VwGG sind Revisionen, die sich wegen Nichtvorliegens der Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B VG nicht zur Behandlung eignen, ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung mit Beschluss zurückzuweisen.
23 Nach § 34 Abs. 1a erster Satz VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemäß § 25a Abs. 1 VwGG nicht gebunden.
24 2. Die Revision ist zulässig. Sie ist auch berechtigt.
25 2.1. Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundes Verfassungsgesetzes (B VG), BGBl. Nr. 1/1930 idF BGBl. I Nr. 106/2016, lauten:
„ Artikel 20. (1) ...
...
(4) Alle mit Aufgaben der Bundes , Landes und Gemeindeverwaltung betrauten Organe sowie die Organe anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts haben über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches Auskünfte zu erteilen, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht; berufliche Vertretungen sind nur gegenüber den ihnen jeweils Zugehörigen auskunftspflichtig und dies insoweit, als dadurch die ordnungsgemäße Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben nicht verhindert wird. Die näheren Regelungen sind hinsichtlich der Organe des Bundes sowie der durch die Bundesgesetzgebung zu regelnden Selbstverwaltung in Gesetzgebung und Vollziehung Bundessache, hinsichtlich der Organe der Länder und Gemeinden sowie der durch die Landesgesetzgebung zu regelnden Selbstverwaltung in der Grundsatzgesetzgebung Bundessache, in der Ausführungsgesetzgebung und in der Vollziehung Landessache.
...
Artikel 22. Alle Organe des Bundes, der Länder, der Gemeinden und der Gemeindeverbände sowie der sonstigen Selbstverwaltungskörper sind im Rahmen ihres gesetzmäßigen Wirkungsbereiches zur wechselseitigen Hilfeleistung verpflichtet.
Artikel 130. (1) Die Verwaltungsgerichte erkennen über Beschwerden
...
3. wegen Verletzung der Entscheidungspflicht durch eine Verwaltungsbehörde;
...
Artikel 132. (1) ...
...
3. Wegen Verletzung der Entscheidungspflicht kann Beschwerde erheben, wer im Verwaltungsverfahren als Partei zur Geltendmachung der Entscheidungspflicht berechtigt zu sein behauptet.
...“
26 2.2. Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Umweltkontrolle und die Einrichtung einer Umweltbundesamt Gesellschaft mit beschränkter Haftung (Umweltkontrollgesetz), BGBl. I Nr. 152/1998 idF BGBl. I Nr. 40/2014, lauten:
„ II. Abschnitt
Umweltbundesamt GmbH
Errichtung
§ 5. (1) Die bisherige Dienststelle ‚Umweltbundesamt‘ des Bundesministeriums für Umwelt, Jugend und Familie wird aus der Bundesverwaltung ausgegliedert. Ihre Aufgaben übernimmt nach Maßgabe dieses Bundesgesetzes eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Die Gesellschaft führt die Firma ‚Umweltbundesamt Gesellschaft mit beschränkter Haftung (UBA GmbH)‘. Im Folgenden wird diese Gesellschaft als ‚Umweltbundesamt‘ bezeichnet.
...
(4) Die Anteile am Umweltbundesamt stehen zu 100% im Eigentum des Bundes. Die Veräußerung von Geschäftsanteilen des Bundes ist nicht zulässig. Die Ausübung der Gesellschaftsrechte für den Bund obliegt dem Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie. Der Sitz des Umweltbundesamtes ist Wien. Das Geschäftsjahr ist das Kalenderjahr. Das Umweltbundesamt ist berechtigt, seiner Firma das Bundeswappen beizusetzen.
...
Gesellschaftszweck und Aufgaben
§ 6. (1) Das Umweltbundesamt ist die Umweltschutzfachstelle des Bundes. Als solche hat das Umweltbundesamt
a) die Umweltpolitik sowie die Vollziehung des Bundes, insbesondere im Bereich Umwelt, nach Maßgabe dieses Bundesgesetzes durch fachliche Arbeiten und durch sonstige IT und Laborleistungen zu unterstützen; bei Aufträgen von ausgegliederten Einheiten des Bundes ist von diesen die Zustimmung des zuständigen Eigentümervertreters einzuholen,
b) die auf Grund anderer Bundesgesetze dem Umweltbundesamt übertragenen Aufgaben durchzuführen,
c) soweit es im Allgemeininteresse gelegen ist und es die Erfüllung der Aufgaben gemäß lit. a bis c zuläßt, gegenüber Dritten gegen ein zumindest kostendeckendes Entgelt einschlägige Leistungen zu erbringen.
(2) Insbesondere hat das Umweltbundesamt gemäß Abs. 1 folgende Aufgaben:
...
(3) Im Rahmen des durch Gesetz übertragenen Tätigkeitsbereiches kann der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie das Umweltbundesamt weiters beauftragen, bestimmte Arbeiten für ihn oder für Dritte durchzuführen. Für solche Arbeiten ist unbeschadet des § 11 über die Finanzierung des Umweltbundesamtes ein Aufwandersatz zu leisten, der die Kosten des Aufwandes abdeckt, soweit diese Arbeiten nicht bereits durch die Basiszuwendung gemäß § 11 Abs. 2 abgegolten sind.
(4) Unbeschadet der Auskunftspflicht gemäß § 7 können andere Bundesminister und Gesellschaften, an denen der Bund beteiligt ist, das Umweltbundesamt im Rahmen eines durch Gesetz übertragenen Tätigkeitsbereiches in Anspruch nehmen. In einem solchen Fall hat der Auftraggeber, insbesondere der betreffende Bundesminister, an das Umweltbundesamt einen Aufwandersatz zu entrichten, der die Kosten des Aufwandes abdeckt.
(5) Das Umweltbundesamt ist zu allen Geschäften und Maßnahmen berechtigt, die zur Erreichung des Gesellschaftszweckes notwendig und nützlich erscheinen, so auch zur Gründung von Tochtergesellschaften und zum Erwerb von Beteiligungen.
Informationsrechte, Amtshilfe und Datenschutz
§ 7. (1) Das Umweltbundesamt ist berechtigt, die zur Durchführung seiner gesetzlichen Aufgaben erforderlichen Auskünfte einzuholen und hat auf Verlangen Bund, Ländern oder Gemeinden Auskünfte zu erteilen; insbesondere ist das Umweltbundesamt berechtigt, zur Wahrnehmung der ihm in diesen Bundesgesetz übertragenen Aufgaben personenbezogene Daten zu ermitteln und zu verarbeiten.
(2) Die Tätigkeit des Umweltbundesamtes gemäß § 6 ist dem öffentlichen Bereich im Sinne des § 4 Datenschutzgesetz, BGBl. Nr. 565/1978, zuzurechnen. Das Umweltbundesamt ist berechtigt, personenbezogene Daten an die im § 7 Abs. 2 Datenschutzgesetz genannten Stellen zu übermitteln. Das Umweltbundesamt ist ein Organ der Verwaltung im Sinne des § 3 Abs. 1 Umweltinformationsgesetz, BGBl. Nr. 495/1993 .
...“
27 2.3. Die maßgeblichen Bestimmungen des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes (VwGVG), BGBl. I Nr. 33/2013 idF BGBl. I Nr. 138/2017, lauten:
„ Frist zur Erhebung der Säumnisbeschwerde
§ 8. (1) Beschwerde wegen Verletzung der Entscheidungspflicht gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 3 B VG (Säumnisbeschwerde) kann erst erhoben werden, wenn die Behörde die Sache nicht innerhalb von sechs Monaten, wenn gesetzlich eine kürzere oder längere Entscheidungsfrist vorgesehen ist, innerhalb dieser entschieden hat. Die Frist beginnt mit dem Zeitpunkt, in dem der Antrag auf Sachentscheidung bei der Stelle eingelangt ist, bei der er einzubringen war. Die Beschwerde ist abzuweisen, wenn die Verzögerung nicht auf ein überwiegendes Verschulden der Behörde zurückzuführen ist.
(2) In die Frist werden nicht eingerechnet:
1. die Zeit, während deren das Verfahren bis zur rechtskräftigen Entscheidung einer Vorfrage ausgesetzt ist;
2. die Zeit eines Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof, vor dem Verfassungsgerichtshof oder vor dem Gerichtshof der Europäischen Union.
...
Nachholung des Bescheides
§ 16. (1) Im Verfahren über Beschwerden wegen Verletzung der Entscheidungspflicht gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 3 B VG kann die Behörde innerhalb einer Frist von bis zu drei Monaten den Bescheid erlassen. Wird der Bescheid erlassen oder wurde er vor Einleitung des Verfahrens erlassen, ist das Verfahren einzustellen.
(2) Holt die Behörde den Bescheid nicht nach, hat sie dem Verwaltungsgericht die Beschwerde unter Anschluss der Akten des Verwaltungsverfahrens vorzulegen.“
28 2.4. Die maßgeblichen Bestimmungen des Auskunftspflichtgesetzes, BGBl. Nr. 287/1987 idF BGBl. I Nr. 158/1998, lauten folgendermaßen:
„ § 1. (1) Die Organe des Bundes sowie die Organe der durch die Bundesgesetzgebung zu regelnden Selbstverwaltung haben über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches Auskünfte zu erteilen, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht.
(2) Auskünfte sind nur in einem solchen Umfang zu erteilen, der die Besorgung der übrigen Aufgaben der Verwaltung nicht wesentlich beeinträchtigt; berufliche Vertretungen sind nur gegenüber den ihnen jeweils Zugehörigen auskunftspflichtig und dies insoweit, als dadurch die ordnungsgemäße Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben nicht verhindert wird. Sie sind nicht zu erteilen, wenn sie offenbar mutwillig verlangt werden.
§ 2. Jedermann kann schriftlich, mündlich oder telephonisch Auskunftsbegehren anbringen. Dem Auskunftswerber kann die schriftliche Ausführung eines mündlich oder telefonisch angebrachten Auskunftsbegehrens aufgetragen werden, wenn aus dem Begehren der Inhalt oder der Umfang der gewünschten Auskunft nicht ausreichend klar hervorgeht.
§ 3. Auskünfte sind ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber binnen acht Wochen nach Einlangen des Auskunftsbegehrens zu erteilen. Kann aus besonderen Gründen diese Frist nicht eingehalten werden, so ist der Auskunftswerber jedenfalls zu verständigen.
§ 4. Wird eine Auskunft nicht erteilt, so ist auf Antrag des Auskunftswerbers hierüber ein Bescheid zu erlassen. Als Verfahrensordnung, nach der der Bescheid zu erlassen ist, gilt das AVG, sofern nicht für die Sache, in der Auskunft erteilt wird, ein anderes Verfahrensgesetz anzuwenden ist.“
29 3. Zur Frage der Zulässigkeit einer Säumnisbeschwerde im Zusammenhang mit einem Auskunftsverweigerungsbescheid nach § 4 Auskunftspflichtgesetz :
30 3.1. Durch das Auskunftspflichtgesetz, BGBl. Nr. 287/1987, sollte die Auskunftspflichtregelung nach dem Muster des (wiederverlautbarten) Bundesministeriengesetzes 1986, BGBl. Nr. 76/1986, über den Kreis der Bundesministerien hinaus auf alle Organe der Verwaltung des Bundes ausgeweitet werden.
31 Der mit Inkrafttreten des Auskunftspflichtgesetzes am 1. Jänner 1988 außer Kraft getretene § 3 Z 5 Bundesministeriengesetz 1986 hatte vorgesehen, dass die Bundesministerien im Rahmen ihres Wirkungsbereiches (§ 2) Auskünfte zu erteilen haben, soweit dem nicht eine Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit entgegensteht. Eine Verpflichtung der Bundesministerien zur Erlassung eines Bescheides im Fall, dass die Auskunft nicht erteilt wird, sah das Bundesministeriengesetz 1986 nicht vor, ergab sich allerdings aus der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes zur entsprechenden Bestimmung im Bundesministeriengesetz 1973, das mit BGBl. Nr. 76/1986 wiederverlautbart worden war (vgl. VwGH 14.10.1976, 722/76, VwSlg. 9151 A).
32 Dieser Rechtsprechung Rechnung tragend (vgl. ErläutRV 41 BlgNR 17. GP 4) bestimmt nun § 4 erster Satz Auskunftspflichtgesetz seit dessen Inkrafttreten unverändert, dass auf Antrag des Auskunftswerbers hierüber ein Bescheid zu erlassen ist, wenn eine Auskunft nicht erteilt wird.
33 Bereits in der vorzitierten Entscheidung brachte der Verwaltungsgerichtshof zum Ausdruck, dass der Auskunftssuchende bei Nichterteilung einer Auskunft nicht innerhalb von sechs Monaten nach Einlangen des Antrages auf Auskunft bei einem Bundesministerium gemäß Art. 132 B VG und § 27 VwGG 1965 beim Verwaltungsgerichtshof Säumnisbeschwerde im Zusammenhang mit der Auskunftserteilung erheben kann; auf den Verwaltungsgerichtshof kann nur das Recht und die Pflicht zu einer Entscheidung, nicht aber die Pflicht übergehen, eine Leistung von der Art einer Auskunftserteilung zu erbringen, mit der anders als dies etwa bei Beurkundungen der Fall ist keine Elemente behördlicher Festlegung von Rechten verbunden sind (vgl. VwGH 14.10.1976, 722/76, VwSlg. 9151 A).
34 3.2. Anders als das Bundesministeriengesetz 1986 teilt das Auskunftspflichtgesetz das Auskunftsverfahren daher in zwei Abschnitte: Der erste betrifft das Verfahren zur Erteilung der Auskunft und endet mit der Gewährung oder Versagung der Auskunft. Wird die Auskunft verweigert, ist wenn der Auskunftswerber einen diesbezüglichen Antrag stellt in einem zweiten Verfahrensabschnitt darüber mit Bescheid abzusprechen.
35 Um das subjektive Recht des Auskunftswerbers auf Erhalt der Auskunft zu berücksichtigen, ist in § 4 Auskunftspflichtgesetz somit ein Verfahren zur Durchsetzung seines Anspruchs vorgesehen. Als Verfahrensordnung, nach der der Bescheid zu erlassen ist, gilt das AVG, sofern nicht für die Sache, in der Auskunft erteilt wird, ein anderes Verfahrensgesetz anzuwenden ist (vgl. § 4 zweiter Satz Auskunftspflichtgesetz).
36 3.3. Der Verwaltungsgerichtshof hat zur Rechtslage vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits Novelle 2012 ausgesprochen, dass nach dem Auskunftspflichtgesetz ein Bescheid auf Antrag des Auskunftswerbers lediglich dann zu erlassen ist, wenn eine Auskunft nicht erteilt wird. Der erteilten Auskunft selbst kommt hingegen als bloßer Wissenserklärung kein Bescheidcharakter zu. Eine Auskunft konnte daher nicht Gegenstand des bescheidmäßigen Abspruchs einer Berufungsentscheidung sein. Eine Berufungsbehörde war vielmehr allein zu der spruchmäßigen Feststellung befugt, dass die mit einem Auskunftsbegehren befasste Behörde eine Auskunft zu Recht oder zu Unrecht verweigert hat.
37 Gelangte eine Berufungsbehörde zu der Auffassung, dass die betreffende Unterbehörde die Auskunft zu Unrecht verweigert hatte, so konnte sie lediglich diese Feststellung treffen und die Unterbehörde, deren Wirkungsbereich die Auskunft betraf, allenfalls durch Weisung zur Auskunftserteilung verhalten. Zu einer bescheidmäßigen Auskunftserteilung war die Berufungsbehörde jedoch nicht zuständig (vgl. VwGH 19.9.1989, 88/14/0198).
38 3.4. Wie der Verwaltungsgerichtshof im bereits vom BVwG genannten Erkenntnis vom 13. September 2016, Ra 2015/03/0038, zum Ausdruck brachte, ist diese Rechtsprechung aus den damals getroffenen Erwägungen auch auf das Verhältnis zwischen den zur Auskunft verpflichteten Verwaltungsbehörden und den Verwaltungsgerichten zu übertragen:
39 Die Verwaltungsgerichte haben gemäß Art. 130 Abs. 4 B VG und § 28 Abs. 2 VwGVG in der Sache selbst zu entscheiden (vgl. dazu insbesondere VwGH 26.6.2014, Ro 2014/03/0063). Da der erteilten Auskunft als bloßer Wissenserklärung kein Bescheidcharakter zukommt, kann eine Auskunft selbst nicht Gegenstand des in der Sache zu treffenden Spruchs des Erkenntnisses eines Verwaltungsgerichts sein. Das Verwaltungsgericht ist allein zu der spruchmäßigen Feststellung zuständig, dass die mit einem Auskunftsbegehren befasste Behörde eine Auskunft zu Recht oder zu Unrecht verweigert hat. Gelangt das Verwaltungsgericht zu der Auffassung, dass die belangte Behörde die Auskunft zu Unrecht verweigert hat, so kann es lediglich diesen (feststellenden Ausspruch) treffen.
40 Die früher einer administrativen Berufungsbehörde in der Regel offenstehende Möglichkeit, die belangte Behörde allenfalls durch eine Weisung zur Auskunftserteilung zu verhalten, ist einem Verwaltungsgericht allerdings verwehrt, weil den Verwaltungsgerichten keine Weisungsbefugnis gegenüber den von ihnen kontrollierten Verwaltungsbehörden zukommt (vgl. Art. 20 Abs. 1 B VG). Aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Bundesverfassung ergibt sich aber die Forderung nach einem solchen System von Rechtsschutzeinrichtungen, das gewährleistet, dass rechtswidrige Akte staatlicher Organe beseitigt werden, sowie das Gebot, dass Rechtsschutzeinrichtungen ihrer Zweckbestimmung nach ein bestimmtes Mindestmaß an faktischer Effizienz für den Rechtsschutzwerber aufweisen müssen (VfGH 25.6.2009, U 561/09; 12.3.2015, E 58/2015; 23.2.2016, G 574/2015).
41 Dieses Gebot wird für die gegebene Fallkonstellation im Verhältnis zwischen Verwaltungsgerichten und behörden durch die Bestimmung des § 28 Abs. 5 VwGVG verwirklicht. Danach sind die Behörden, wenn das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid aufhebt, verpflichtet, in der betreffenden Rechtssache mit den ihnen zu Gebote stehenden rechtlichen Mitteln unverzüglich den der Rechtsanschauung des Verwaltungsgerichts entsprechenden Rechtszustand herzustellen. Daraus folgt, dass dann, wenn ein Verwaltungsgericht feststellt, dass eine Verwaltungsbehörde ihrer Auskunftsverpflichtung nicht nachkam, die Verwaltungsbehörde ihrer Auskunftsverpflichtung nachkommen muss.
42 3.5. Im hier verfahrensgegenständlichen Verfahren nach § 4 Auskunftspflichtgesetz geht es nicht darum, die begehrte Auskunft zu erteilen, sondern darum, eine Entscheidung über den Antrag nach § 4 Auskunftspflichtgesetz zu treffen. Mangels einer anders lautenden Regelung im Auskunftspflichtgesetz ist jenes Organ im Sinne des § 1 Auskunftspflichtgesetz, bei dem das Auskunftsbegehren und der Antrag auf Bescheiderlassung gestellt wurde, das Organ, das die Entscheidung nach § 4 Auskunftspflichtgesetz zu erlassen hat.
43 Kommt es bei Prüfung des Antrags auf Erlassung eines Bescheides nach § 4 Auskunftspflichtgesetz zum Schluss, dass der Anspruch auf Auskunftserteilung entgegen seiner ursprünglichen Auffassung doch besteht, wird es die Auskunft erteilen. Führt die Prüfung hingegen zum Ergebnis, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der Auskunft nicht vorliegen, erschöpft sich die Entscheidung wie der Wortlaut in § 4 Auskunftspflichtgesetz vermuten lassen könnte nicht in der bloßen Feststellung, dass die Auskunft nicht erteilt wird. Inhalt der Entscheidung der Behörde ist in diesem Fall vielmehr der Ausspruch, dass die Auskunft verweigert wird (vgl. in diesem Sinne VwGH 25.11.1994, 94/19/1143).
44 Der Auskunftsverweigerungsbescheid hat, da § 73 AVG auch im zweiten Abschnitt des Auskunftsverfahrens Anwendung findet, ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Monate nach Einlangen des diesbezüglichen Antrags des Auskunftswerber zu ergehen (vgl. VwGH 18.10.1994, 93/04/0069 und 0070).
45 3.6. Vor Einführung der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit vertrat der Verwaltungsgerichtshof die Auffassung, dass der Auskunftswerber gemäß § 73 Abs. 2 AVG einen Antrag auf Übergang der Zuständigkeit stellen kann, wenn die angerufene Behörde mit der Erlassung des Bescheids gemäß § 4 Auskunftspflichtgesetz säumig ist (vgl. erneut VwGH 18.10.1994, 93/04/0069 und 0070).
46 Zur Frage, ob der Auskunftswerber bei Nichterteilung einer Auskunft nach dem Auskunftspflichtgesetz bei Untätigkeit einer obersten Behörde oder eines Unabhängigen Verwaltungssenats gemäß Art. 132 B VG und § 27 VwGG beim Verwaltungsgerichtshof Säumnisbeschwerde erheben konnte, liegt allerdings keine einheitliche Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs vor:
47 Mehrheitlich hat der Verwaltungsgerichtshof seine oben wiedergegebene Rechtsprechung zu § 3 Z 5 Bundesministeriengesetz 1986 auf das in zwei Abschnitte geteilte Auskunftsverfahren nach dem Auskunftspflichtgesetz übertragen und darunter auch in Fällen, in denen ein „Verweigerungs “ bzw. Feststellungsantrag im Sinne des § 4 Auskunftspflichtgesetz gestellt wurde und auch dieser Antrag Gegenstand der Säumnisbeschwerde war erkannt, dass in solchen Fällen eine Säumnisbeschwerde gemäß Art. 132 B VG und § 27 VwGG nicht zulässig ist (vgl. VwGH 14.11.1988, 88/12/0188; 21.6.1989, 89/01/0191; 19.9.1989, 88/14/0198; 15.1.1990, 89/12/0239; 27.9.1990, 90/12/0246; 22.2.1991, 90/12/0214; 5.6.1991, 91/01/0004; 18.12.1991, 91/01/0064; 18.10.1993, 93/10/0183; 29.11.1993, 93/10/0137; 28.7.1995, 95/02/0281; 29.7.1998, 98/01/0214; 5.4.2004, 2004/10/0035; 30.9.2004, 2004/20/0254; 4.11.2004, 2004/20/0316; 30.5.2006, 2006/06/0089; 28.11.2006, 2006/06/0115; 20.6.2012, 2012/01/0082).
48 In anderen Fällen hat der Verwaltungsgerichtshof die Säumnisbeschwerde gemäß Art. 132 B VG und § 27 VwGG im Zusammenhang mit Anträgen nach § 4 Auskunftspflichtgesetz zwar zurückgewiesen, aber deren Zulässigkeit zumindest insofern anklingen lassen, als er betont hat, dass eben kein Antrag auf Erlassung eines Bescheides über Auskunftsverweigerung gestellt, sondern nur die Pflicht zur (faktischen) Auskunftserteilung geltend gemacht wurde (vgl VwGH 15.1.1992, 91/12/0285; 25.11.1994, 94/19/1143).
49 Folglich kann nach Einführung der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit zu dieser Frage nicht auf eine einheitliche Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zurückgegriffen und eine sinngemäße Übertragung auf die neue Rechtslage überlegt werden.
50 3.7. Der Antrag eines Auskunftswerbers auf Erteilung einer Auskunft ist auf ein faktisches Verhalten der Behörde gerichtet und damit auf die Setzung eines Realakts, wie beispielsweise auch im Falle von Anträgen auf Ausstellung einer Urkunde (vgl. VwGH 10.9.2003, 2002/18/0152) oder auf Gewährung von Akteneinsicht (vgl. VwGH 6.9.2011, 2011/05/0072). In diesen, der vorliegenden Fallkonstellation vergleichbaren Fällen ist der Verwaltungsgerichtshof von folgenden Überlegungen ausgegangen:
51 3.7.1. Zur Zulässigkeit eines Devolutionsantrags, der die Ausstellung einer Urkunde bzw. die Erlassung eines den Antrag auf Urkundenausstellung abweisenden Bescheides bezweckt, hielt der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 10. September 2003, 2002/18/0152, fest, dass der Devolutionsantrag gemäß § 73 AVG nur einen Rechtsschutz gegen die Säumnis einer Behörde bei Bescheiderlassung bietet, jedoch nicht dazu geeignet ist, die Ausstellung einer Urkunde zu begehren. Wird die Behörde aber mit der Ausstellung einer nicht als Bescheid zu qualifizierenden Urkunde säumig, hat die im Devolutionsweg angerufene Behörde falls sie den Anspruch als gegeben erachtet mit Bescheid festzustellen, dass die Voraussetzungen für die Urkundenausstellung gegeben sind.
52 3.7.2. In Zusammenhang mit einem Antrag auf Akteneinsicht (vgl. erneut VwGH 6.9.2011, 2011/05/0072) führte der Verwaltungsgerichtshof unter Verweis auf seine ständige Rechtsprechung aus, dass die Voraussetzungen für eine Beschwerdeführung nach Art. 132 B VG in Verbindung mit § 27 VwGG dann nicht vorliegen, wenn die Verpflichtung der belangten Behörde nicht auf die Erlassung einer verwaltungsbehördlichen Entscheidung (eines Bescheides), sondern auf die Ausstellung einer Bescheinigung (Beurkundung) oder auf eine sonstige Leistung, wie etwa die Erteilung einer Auskunft oder die Gewährung von Akteneinsicht gerichtet ist. Der Verwaltungsgerichtshof kann aus dem Titel der Verletzung der Entscheidungspflicht nur dann angerufen werden, wenn eine Behörde mit einer gegenüber der Partei zu erlassenden Sachentscheidung in Verzug geblieben ist. Ein tatsächliches Verhalten etwa die Gewährung von Akteneinsicht könnte vom Verwaltungsgerichtshof in Stattgebung der Säumnisbeschwerde nicht an Stelle der belangten Behörde gesetzt werden.
53 Das Verlangen nach Setzung eines tatsächlichen Vorganges für sich genommen löse keine Verpflichtung der Behörden zur Erlassung einer Sachentscheidung aus, eine solche trete erst ein, wenn die Behörde die Akteneinsicht durch konkrete Handlungen oder Unterlassungen real verweigerte.
54 Der Verwaltungsgerichtshof ist damals zur Auffassung gelangt, dass die Behörde den beschwerdeführenden Parteien die Akteneinsicht im Sinne des oben Ausgeführten „real verweigert“ hatte, sodass sie die Pflicht gehabt hätte, über die Versagung der Akteneinsicht bescheidmäßig abzusprechen (Hinweis auf VwGH 29.8.2000, 97/05/0334). Schließlich hat der Verwaltungsgerichtshof aufgrund des eingebrachten und unerledigt gebliebenen Devolutionsantrags im darauffolgenden Säumnisbeschwerdeverfahren über den Antrag auf Akteneinsicht in der Sache entschieden und den Antrag auf Akteneinsicht abgewiesen.
55 3.8. Seit der Einführung der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit dient die Beschwerde wegen Verletzung der Entscheidungspflicht gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 3 B VG (Säumnisbeschwerde) neben dem in § 73 Abs. 2 AVG in jenen Fällen, in denen (noch ausnahmsweise) Berufung erhoben werden kann, vorgesehenen Devolutionsantrag dem Rechtsschutz wegen Säumnis der Behörden. Zweck dieses Rechtsbehelfes ist es, demjenigen, der durch die Untätigkeit einer Behörde beschwert ist, ein rechtliches Instrument zur Verfügung zu stellen, um eine Entscheidung in seiner Sache zu erlangen (vgl. VwGH 27.5.2015, Ra 2015/19/0075).
56 Der Verwaltungsgerichtshof entscheidet nicht mehr über Säumnisbeschwerden gemäß Art. 132 B VG und § 27 VwGG, sondern über Fristsetzungsanträge gemäß Art. 133 Abs. 1 Z 2 B VG. Eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes anstelle des Verwaltungsgerichts ist anders als nach der alten Rechtslage im Verfahren über Säumnisbeschwerden gemäß Art. 132 B VG und § 27 VwGG nicht mehr vorgesehen.
57 Aus dem Titel der Verletzung der Entscheidungspflicht kann das Verwaltungsgericht nur dann angerufen werden, wenn eine Behörde mit einer gegenüber der Partei zu erlassenden Sachentscheidung in Verzug geblieben ist. Wie bereits dargestellt, kann ein tatsächliches Verhalten (Realakt), wie die Erteilung einer Auskunft, vom Verwaltungsgericht in Stattgebung der Säumnisbeschwerde nicht anstelle der Behörde gesetzt werden. Die Revisionswerberin begehrt im nunmehrigen Säumnisbeschwerdeverfahren vom Verwaltungsgericht aber keine Auskunft, sondern gemäß § 4 erster Satz Auskunftspflichtgesetz die Feststellung, dass die Erteilung der beantragten Auskunft gemäß Auskunftspflichtgesetz zu Unrecht verweigert wurde (Rechtsakt).
58 Eine auskunftswerbende Person hat einen Rechtsanspruch auf bescheidmäßige Erledigung eines solchen Antrags. Erlässt die Behörde diesen Bescheid innerhalb der Entscheidungsfrist nicht, ist sie mit einer Sachentscheidung und nicht mit der Setzung eines Realaktes in Verzug. Dieser Umstand führt zur Zulässigkeit der Säumnisbeschwerde in solchen Fällen.
59 Das mit § 4 Auskunftspflichtgesetz verfolgte Ziel, Auskunftswerbern eine Möglichkeit zur Durchsetzung ihres subjektiven Rechts auf Auskunftserteilung einzuräumen, würde durch eine andere Sichtweise konterkariert werden. Das in dem Umstand, dass Verwaltungsgerichte begehrte Auskünfte nicht selbst erteilen können, liegende Rechtsschutzdefizit erfordert die Möglichkeit zur Geltendmachung der Entscheidungspflicht durch auskunftswerbende Personen im Hinblick auf Verfahren nach § 4 erster Satz Auskunftspflichtgesetz.
60 Der Entscheidungspflicht und dem wirksamen Rechtsschutz gegen ihre Verletzung kommt im Verwaltungsverfahren (nach dem AVG) wesentliche Bedeutung zu. Im Hinblick auf den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes muss sich die auskunftswerbende Person gegen die Verweigerung der Entscheidung durch Untätigkeit der Behörde genauso wie gegen einen rechtswidrigen Bescheid wehren können (siehe dazu auch die unter Rz 40 wiedergegebene Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes).
61 Hat das Verwaltungsgericht im Zuge eines Säumnisbeschwerdeverfahrens in der Sache zu entscheiden, hat es somit entweder auszusprechen, dass die Auskunft verweigert wird, oder festzustellen, dass die Auskunft zu erteilen ist. Die Erteilung einer Auskunft selbst kann hingegen nicht Gegenstand der Entscheidung des Verwaltungsgerichts sein. Stellt das Verwaltungsgericht fest, dass die Auskunft zu erteilen ist, ist das um Auskunft ersuchte Organ nach § 1 Auskunftspflichtgesetz verpflichtet, den der Rechtsanschauung des Verwaltungsgerichts entsprechenden Rechtszustand herzustellen und die begehrte Auskunft zu erteilen (vgl. zur Säumnisbeschwerde alt gemäß Art. 132 B VG in Verbindung mit § 27 VwGG: VwGH 29.11.2006, 2001/01/0453).
62 3.9. Die Zurückweisung der verfahrensgegenständlichen Säumnisbeschwerde erfolgte mit der alleinigen Begründung, auf das Verwaltungsgericht könne die Zuständigkeit zur Erlassung eines Auskunftsverweigerungsbescheides nach § 4 Auskunftspflichtgesetz nicht übergehen. Diese Rechtsansicht erweist sich nach dem Vorgesagten aber als rechtswidrig.
63 4. Zur Frage der Verpflichtung des Umweltbundesamtes zur Bescheiderlassung nach § 4 Auskunftspflichtgesetz:
64 Das BVwG musste sich unter Zugrundelegung seiner wie gerade dargestellt unrichtigen Rechtsansicht nicht mit der Frage befassen, ob die UBA GmbH überhaupt dem Auskunftspflichtgesetz unterliegt bzw. ob sie Bescheide über die Verweigerung der Auskunft erlassen kann.
65 Diese Frage ist aber für das rechtliche Schicksal der Revision von Bedeutung. Die oben dargestellte rechtswidrige Vorgangsweise des BVwG verletzte nämlich nur dann Rechte der Revisionswerberin, wenn die UBA GmbH verpflichtet gewesen wäre, einen Bescheid über die Verweigerung der Auskunft zu erlassen. Wäre dies nicht der Fall was im Verfahren seitens der UBA GmbH mehrfach ins Treffen geführt worden war , so hätte die Entscheidungspflicht nie begonnen, weshalb sich die Säumnisbeschwerde, wenn auch mit anderer Begründung, als unzulässig erwiesen hätte; diesfalls wären keine Rechte der Revisionswerberin verletzt worden.
66 Daher ist zu klären, ob die UBA GmbH überhaupt dem Auskunftspflichtgesetz unterliegt oder nicht.
67 4.1. Mit dem Umweltkontrollgesetz, BGBl. Nr. 152/1998, wurde die Dienststelle „Umweltbundesamt“ des (damaligen) Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie, die mit dem Bundesgesetz vom 20. März 1985 über die Umweltkontrolle, BGBl. Nr. 127/1985, errichtet worden war, aus der Bundesverwaltung ausgegliedert und die Übernahme deren Aufgaben nach Maßgabe des genannten Bundesgesetzes durch die Umweltbundesamt Gesellschaft mit beschränkter Haftung (UBA GmbH) normiert (vgl. § 5 Abs. 1 Umweltkontrollgesetz).
68 Die damalige Dienststelle „Umweltbundesamt“ erfüllte als Umweltschutzfacheinrichtung für die Bundesverwaltung im Wesentlichen folgende Aufgaben:
Umweltkontrolle für den Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie, Bereitstellung von Fachgrundlagen für die Umweltpolitik,
Zentrale Stelle für österreichische Umweltdaten, Mitwirkung am Vollzug zahlreicher Umweltgesetze,
Wahrnehmung der innerstaatlichen Aufgaben, die sich aus Verpflichtungen gegenüber der Europäischen Umweltagentur und anderer vergleichbarer Institutionen in EU-Staaten ergeben.
69 Die Erläuterungen zu diesem Gesetz führen dazu auszugsweise aus (vgl. ErläutRV 1206 BlgNR 20. GP 14):
„[...] Diese Aufgaben zeigen, daß das Umweltbundesamt einerseits die für nachgeordnete Dienststellen typischen Vollzugsaufgaben wahrnimmt, anderseits ist ein wesentlicher Schwerpunkt der Arbeiten die Bereitstellung von Daten und Fachgrundlagen vorwiegend für das Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie, aber auch für andere Bundesministerien. Seit dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union hat sich als zusätzlicher Schwerpunkt die Unterstützung der Beziehung zu den einschlägigen EU Institutionen ergeben. [...]
Die Umweltbundesamt GmbH wird aber zu dem Zweck gegründet, die Arbeiten der bisherigen nachgeordneten Dienststelle ‚Umweltbundesamt‘ im Allgemeininteresse nach Maßgabe des als Entwurf vorliegenden Bundesgesetzes weiterzuführen und zu optimieren. Um klar zum Ausdruck zu bringen, daß diese im Allgemeininteresse liegenden Leistungen nicht im Wettbewerb auf dem Markt zu erbringen sind, wird nunmehr die Tatsache berücksichtigt, daß sich das Umweltbundesamt faktisch zur ‚Umweltschutzfachstelle‘ entwickelt hat und die neue GmbH ausdrücklich als ‚Umweltschutzfachstelle‘ des Bundes eingerichtet. Damit soll von vornherein zum Ausdruck gebracht werden, daß die Umweltbundesamt GmbH zu dem ‚besonderen Zweck‘ gegründet wird, im Allgemeininteresse liegende Umweltschutzaufgaben nicht gewerblicher Art zu erfüllen und daß sie sämtliche Tatbestandsmerkmale einer ‚Einrichtung des öffentlichen Rechts‘ gemäß Art. 1 Buchstabe b der Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge erfüllt. [...].“
70 Als „Einrichtung des öffentlichen Rechts“ (im Sinne der Bestimmungen der in den Erläuterungen angeführten Richtlinie) gilt jede Einrichtung, die zu dem besonderen Zweck gegründet wurde, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben zu erfüllen, die nicht gewerblicher Art sind, die Rechtspersönlichkeit besitzt und die überwiegend vom Staat, von Gebietskörperschaften oder von anderen Einrichtungen des öffentlichen Rechts finanziert wird oder die hinsichtlich ihrer Leitung der Aufsicht durch letztere unterliegt oder deren Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgan mehrheitlich aus Mitgliedern besteht, die vom Staat, von Gebietskörperschaften oder von anderen Einrichtungen des öffentlichen Rechts ernannt worden sind.
71 Durch die Ausgliederung wurde das Umweltbundesamt direkt dem Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie unterstellt, weil der Bundesminister ad personam in der Gesellschaft die Eigentümerfunktion ausübt (vgl. ErläutRV 1206 BlgNR 20. GP 16; § 5 Abs. 4 Umweltkontrollgesetz).
72 Mit dem ersten Satz des § 6 Abs. 1 Umweltkontrollgesetz, der das Umweltbundesamt als „Umweltschutzfachstelle des Bundes“ ausweist, wurde vorweg der Charakter dieser Gesellschaft mit beschränkter Haftung als „Einrichtung des öffentlichen Rechts“ betont, die ihre Leistungen nicht im Wettbewerb auf dem Markt erbringt. Sie wurde vielmehr zu dem Zweck errichtet, die Dienststelle „Umweltbundesamt“ zu ersetzen und damit im Allgemeininteresse liegende Aufgaben nicht gewerblicher Art zu erfüllen. Dieser Errichtungszweck wird sowohl im § 5 als auch im § 6 zum Ausdruck gebracht. Als Umweltschutzfachstelle des Bundes hat das Umweltbundesamt ausschließlich Aufgaben, die durch Gesetz übertragen werden und eng mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind. Diese mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbundenen gesetzlichen Aufgaben des Umweltbundesamtes werden im Abs. 1 des § 6 erschöpfend angeführt. Die umfangreiche Aufzählung von einzelnen Aufgaben im Abs. 2 ist lediglich eine im Interesse der Kodifikation und Übersichtlichkeit gelegene beispielsweise Aufzählung der im Abs. 1 abschließend definierten Aufgaben (vgl. ErläutRV 1206 BlgNR 20. GP 21).
73 Die Errichtung des Umweltbundesamtes zu dem Zweck, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben zu erfüllen, hindert diese „Einrichtung des öffentlichen Rechts“ nicht daran, neben der Arbeit für den Bund auch „anderen natürlichen und juristischen Personen“ im Rahmen ihres Aufgabenbereiches gegen ein angemessenes Entgelt einschlägige Leistungen zu erbringen, solange diese Einrichtung weiterhin die Aufgabe wahrnimmt, die sie als besondere Pflicht zu erfüllen hat (vgl. ErläutRV 1206 BlgNR 20. GP 15; § 6 Abs. 1 lit. d Umweltkontrollgesetz)
74 Das Umweltbundesamt ist ein ausgegliederter Rechtsträger mit eigener Rechtspersönlichkeit, der Aufgaben der Bundesverwaltung (vgl. Art. 17 iVm Art. 10 Abs. 1 Z 2, 4, 6 10, 12 und 13 B VG; ErläutRV 1206 BlgNR 20. GP 17 und 18) vollzieht.
75 4.2. Fraglich ist, ob das Auskunftspflichtgesetz, dem kompetenzmäßig der organisatorische Organbegriff des zweiten Satzes des Art. 20 Abs. 4 B VG (vgl. dazu VwGH 21.12.2005, 2002/08/0253; 27.2.2009, 2008/17/0151) zu Grunde liegt, auf die UBA GmbH anzuwenden ist, ob sie also ein mit Aufgaben der Bundesverwaltung betrautes Organ ist, das Auskünfte über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches zu erteilen hat.
76 Art. 20 Abs. 4 B VG verpflichtet „alle mit Aufgaben der Bundes , Landes und Gemeindeverwaltung betraute Organe“ zur Auskunftserteilung. Art. 20 Abs. 4 B VG knüpft mit dieser Wendung in Satz 1 aber nicht an einen organisatorischen, sondern einen funktionellen Organbegriff an ( Perthold Stoitzner , Die Auskunftspflicht der Verwaltungsorgane 2 , 90).
77 Damit werden nicht nur Organe, die organisatorisch den Gebietskörperschaften zuzurechnen sind und Verwaltungsaufgaben besorgen, zur Auskunftserteilung verpflichtet, sondern auch solche, die ohne organisatorisch in die Verwaltungsorganisation eingegliedert zu sein, mit der Besorgung von Verwaltungsaufgaben betraut sind, zur Auskunftserteilung nach Art. 20 Abs. 4 B VG verpflichtet. Eine „systematische Reduktion“ des ersten Satzes des Art. 20 Abs. 4 B VG kommt wegen des erschließbaren Willens des historischen Gesetzgebers nicht in Betracht. Es ist davon auszugehen, dass dann, wenn der einfache Gesetzgeber (hier: des Bundes) erkannt hätte, dass er auch für die beliehenen und die sonstigen Körperschaften öffentlichen Rechts eine Regelung zu treffen gehabt hätte, er von dieser (durch Analogie anzunehmenden) Kompetenz auch Gebrauch gemacht und, weil Art. 20 Abs. 4 B VG die größtmögliche Einheitlichkeit der Vorschrift über die Auskunftspflicht zum Ziel hat, für diese die gleichen Regelungen getroffen hätte (vgl. VwGH 27.2.2009, 2008/17/0151).
78 Fraglich ist auch, ob die UBA GmbH „Aufgaben der Verwaltung“ besorgt. Angesichts des oben wiedergegebenen Aufgabenkatalogs des § 6 Umweltkontrollgesetzes und des engen Zusammenhangs mit den Aufgaben des für Umweltagenden zuständigen Bundesministeriums (nun: für Nachhaltigkeit und Tourismus) stellen die Aufgaben der UBA GmbH jedenfalls „Verwaltung“ im Sinne des Art. 20 B VG dar. Durch das Umweltkontrollgesetz wurde das Umweltbundesamt in eine GmbH umgewandelt; die zu besorgenden Aufgaben blieben aber wie oben dargestellt im Wesentlichen dieselben. Durch die bloße Übertragung auf einen eigenen Rechtsträger verlieren aber Aufgaben, die vorher unbestritten Verwaltungsaufgaben waren, diese Eigenschaft nicht.
79 Die UBA GmbH ist demnach funktionell einer Gebietskörperschaft zuzurechnen und besorgt Verwaltungsaufgaben. Sie fällt daher unter den Organbegriff des Art. 20 Abs. 4 B VG bzw. des § 1 Auskunftspflichtgesetz.
80 4.3. Schließlich zeigt auch (der mit „Informationsrechte, Amtshilfe und Datenschutz“ überschriebene und seit dessen Inkrafttreten unverändert in Geltung befindliche) § 7 des Umweltkontrollgesetzes, dass der Gesetzgeber das Umweltbundesamt (dh. die UBA GmbH) der „Verwaltung“ und seine Tätigkeit der Besorgung von Verwaltungsaufgaben zuordnet:
81 4.3.1. Nach § 7 Abs. 2 letzter Satz Umweltkontrollgesetz ist das Umweltbundesamt ein Organ der Verwaltung „im Sinne des § 3 Abs. 1 Umweltinformationsgesetz, BGBl. Nr. 495/1993“. Diese Formulierung bedeutet aber keine Einschränkung in dem Sinn, dass das Umweltbundesamt nur im Bereich des Umweltinformationsgesetzes als Organ der Verwaltung anzusehen wäre, sondern sie stellt lediglich eine Klarstellung dar.
82 Im Umweltinformationsgesetz, BGBl. Nr. 495/1993, war nämlich im Zeitpunkt der Entstehung des Umweltkontrollgesetzes im Jahr 1998 (Inkrafttreten am 1. Jänner 1999) noch nicht von „informationspflichtigen Stellen“, sondern nur von „Organen der Verwaltung“ die Rede. Erst mit dem BGBl. I Nr. 6/2005 wurde der Behördenbegriff neu gestaltet und der Begriff „informationspflichtige Stellen“ aufgenommen. Auch § 3 Abs. 1 Z 1 Umweltinformationsgesetz in der zuletzt genannten Fassung geht bei den „Verwaltungsbehörden“ und den „sonstigen Organen der Verwaltung“ von einem funktionellen Organbegriff aus, der an das Kriterium der Betrauung mit einer Aufgabe der Bundesverwaltung anknüpft.
83 Gemeint sind hier abgesehen von den Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinen) alle Dienststellen bzw. Ämter ohne Befehlsgewalt (imperium), aber auch jene Fälle, in denen ausgegliederten Rechtsträgern oder Privaten Hoheitsgewalt übertragen ist (Beliehene) sowie in Dienst genommene Private. Als Beispiel einer „informationspflichtigen Stelle“ iSd § 3 Abs. 1 Z 1 Umweltinformationsgesetz wird in den Materialien ausdrücklich auch die Umweltbundesamt GmbH genannt (vgl. ErläutRV 641 BlgNR 22. GP 5).
84 4.3.2. § 7 Umweltkontrollgesetz trifft zudem keine Regelungen im Sinne des zweiten Satzes des Art. 20 Abs. 4 B VG, sondern tritt vor dem Hintergrund seines Inhalts, des Zeitpunktes des Inkrafttretens des Umweltkontrollgesetzes (1. Jänner 1999) und der dort erfolgenden Verweisungen neben die Regelungen des Auskunftspflichtgesetzes. Er stellt aus folgenden Überlegungen auch keine Einschränkung der Auskunftspflicht dar:
85 § 7 Abs. 1 Umweltkontrollgesetz regelt die Berechtigung des Umweltbundesamtes (der UBA GmbH), die zur Durchführung der gesetzlichen Aufgaben erforderlichen Auskünfte einzuholen (und zur Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben personenbezogene Daten zu ermitteln und zu verarbeiten), und die Verpflichtung, auf Verlangen Bund, Ländern oder Gemeinden Auskünfte zu erteilen.
86 Das Auskunftspflichtgesetz (vgl. § 2) räumt das Recht auf Auskunftserteilung in Übereinstimmung mit Art. 20 Abs. 4 B VG hingegen „jedermann“ ein. Das Recht auf Auskunft steht damit sowohl natürlichen als auch juristischen Personen zu. Nicht anzunehmen ist aber, dass durch Art. 20 Abs. 4 B VG bzw. den in Ausführung dazu ergangenen Auskunftspflichtgesetzen gleichsam in Überspielung des verfassungsrechtlich angelegten Netzwerkes spezieller Auskunftspflichten (vgl. z.B. Art. 22 B VG) (auch) jedes (beliebige) Staatsorgan mit einem allgemeinen Auskunftsanspruch gegenüber den (bzw. anderen) Verwaltungsorganen ausgestattet werden sollte (vgl. Wieser , Art. 20 Abs. 4 B VG, in: Korinek/Holoubek et al (Hrsg), Bundesverfassungsrecht, Rz 12 (2001)).
87 Art. 22 B VG will alle Organe von Gebietskörperschaften in die Lage versetzen, auf Basis der Gegenseitigkeit fallweise ergänzenden Beistand von anderen Organen in Anspruch zu nehmen (vgl. Wiederin , Art. 22 B VG, in: Korinek/Holoubek et al (Hrsg), Bundesverfassungsrecht, Rz 12 (1999)). Das Umweltbundesamt ist von der Verpflichtung des Art. 22 B VG zur wechselseitigen Hilfeleistung nicht erfasst, sondern erst durch § 7 Abs. 1 Umweltkontrollgesetz in die Pflicht zu wechselseitiger Hilfeleistung einbezogen (vgl. Wiederin , Art. 22 B VG, in: Korinek/Holoubek et al (Hrsg), Bundesverfassungsrecht, Rz 23 und 50 (1999)).
88 In § 7 Abs. 2 Umweltkontrollgesetz wird auf das Datenschutzgesetz, BGBl. Nr. 565/1978, und das Umweltinformationsgesetz, BGBl. Nr. 495/1993, in der damals geltenden Fassung verwiesen. Es wird klargestellt, dass die Tätigkeit des Umweltbundesamtes (der UBA GmbH) gemäß § 6 Umweltkontrollgesetz dem öffentlichen Bereich im Sinne des § 4 Datenschutzgesetz, BGBl. Nr. 565/1978, zuzurechnen und es berechtigt ist, personenbezogene Daten an die dort genannten Stellen (Organe des Bundes, der Länder, der Gemeinde, einschließlich der Körperschaften des öffentlichen Rechts) zu übermitteln. Damit wurde der Datenschutz für die Tätigkeit des Umweltbundesamtes (der UBA GmbH) durch die für den öffentlichen Bereich geltenden Bestimmungen des Datenschutzgesetzes, BGBl. Nr. 565/1978, gewährleistet (vgl. ErläutRV 1206 BlgNR 22. GP 21).
89 Eine Einschränkung der das Umweltbundesamt bzw. die UBA GmbH treffenden Auskunftspflicht wird durch die Regelung des § 7 Umweltkontrollgesetz hingegen nicht vorgenommen.
90 4.4. Diese Erwägungen haben für den Revisionsfall zur Folge, dass die Regelungen des Auskunftspflichtgesetzes im Umfang der besorgten Verwaltungsagenden (nicht der übrigen Tätigkeiten) zumindest durch Analogie auf Auskunftsbegehren, die an das Umweltbundesamt (die UBA GmbH) gerichtet werden, anzuwenden sind (vgl. Wieser , Art. 20 Abs. 4 B VG, in: Korinek/Holoubek et al (Hrsg), Bundesverfassungsrecht, Rz 23 (2001)).
91 4.5. § 4 Auskunftspflichtgesetz sieht eine Verpflichtung zur Bescheiderlassung vor, die die Organe nach § 1 leg. cit. (hier: das Umweltbundesamt bzw. die UBA GmbH) im Rahmen ihres Wirkungsbereiches trifft; diese Norm stellt eine eigene Ermächtigungsnorm zur Bescheiderlassung für diese Organe dar. Durch § 4 Auskunftspflichtgesetz werden auch an sich nicht bescheidfähige Verwaltungsorgane partiell mit Behördenqualität ausgestattet (vgl. auch dazu Wieser , aaO, Rz 64).
92 Eine Einschränkung der Verpflichtung zur Erlassung von „Verweigerungsbescheiden“, wie sie § 8 Abs. 1 bzw. 3 des Umweltinformationsgesetzes kennen, findet sich in § 4 Auskunftspflichtgesetz nicht. Die dort normierte Verpflichtung zur Bescheiderlassung besteht daher unabhängig davon, ob den Organen in ihrem (sonstigen) Aufgabenbereich behördliche Funktion und damit Bescheiderlassungskompetenz zukommt oder nicht.
93 Daraus folgt, dass das Umweltbundesamt (dh. die UBA GmbH) ermächtigt bzw. verpflichtet ist, im Fall der Verweigerung einer Auskunft auf Antrag einen Bescheid nach § 4 Auskunftspflichtgesetz zu erlassen. Im Falle des ergebnislosen Verstreichens der Entscheidungspflicht geht als Folge einer zulässigen Säumnisbeschwerde die Verpflichtung zur Bescheiderlassung wie oben dargestellt auf das zuständige Verwaltungsgericht über.
94 5. Aus den dargelegten Gründen war der angefochtene Beschluss gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufzuheben.
95 6. Der Ausspruch über den Aufwandersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH Aufwandersatzverordnung 2014, BGBl. Nr. 518/2013 in der Fassung der Novelle BGBl. II Nr. 8/2014.
Wien, am 24. Mai 2018
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