Der Verwaltungsgerichtshof hat durch die Vorsitzende Senatspräsidentin Dr. Pollak sowie die Hofrätin Mag. Hainz Sator und den Hofrat Dr. Pürgy als Richter, unter Mitwirkung des Schriftführers Mag. Vonier, über die Revision der Datenschutzbehörde gegen das Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2023, Zl. W274 2241166 1/16E, betreffend eine datenschutzrechtliche Angelegenheit (mitbeteiligte Partei: Wasserverband G in H, vertreten durch die Raffling Tenschert Lassl Griesbacher Partner Rechtsanwälte GmbH in Wien; weitere Partei: Bundesministerin für Justiz), den Beschluss gefasst:
Die Revision wird zurückgewiesen.
1 1. Mit Schreiben vom 29. September 2020 leitete die Revisionswerberin gemäß Art. 57 Abs. 1 lit. h iVm Art. 58 Abs. 1 lit. b DSGVO iVm § 22 Abs. 1 DSG ein amtswegiges Prüfverfahren gegen den Mitbeteiligten ein. Begründend führte die Revisionswerberin darin aus, es sei ihr zur Kenntnis gelangt, dass der Mitbeteiligte „intelligente Wasserzähler“ betreibe, die kontinuierlich den Wasserdurchfluss sowie die Wassertemperatur erfassten, und diese Daten in Form von Mindest , Mittel und Höchstwerten täglich gespeichert würden. Die Revisionswerberin forderte den Mitbeteiligten auf, unter anderem zu folgenden Fragen Stellung zu beziehen: „Welche personenbezogenen Daten werden konkret durch die intelligenten Wasserzähler verarbeitet?“ und „Auf welche konkrete Rechtsgrundlage wird die Verarbeitung personenbezogener Daten gestützt?“.
2 2. Nach entsprechender Stellungnahme des Mitbeteiligten sprach die Revisionswerberin mit Bescheid vom 8. Februar 2021 aus, dass das amtswegige Prüfverfahren berechtigt gewesen sei, stellte ferner fest, dass die Datenverarbeitung durch intelligente Wasserzähler des Typus MULTICAL 21 bzw. vergleichbare Typen unrechtmäßig sei (Spruchpunkt 1.), und untersagte dem Mitbeteiligten als dem datenschutzrechtlich Verantwortlichen die Datenverarbeitung durch intelligente Wasserzähler mit sofortiger Wirkung (Spruchpunkt 2.).
3 3. Mit dem angefochtenen Erkenntnis gab das Bundesverwaltungsgericht (im Folgenden: BVwG) der gegen diesen Bescheid erhobenen Beschwerde des Mitbeteiligten statt und behob den bekämpften Bescheid ersatzlos. Die Revision erklärte das BVwG für nicht zulässig.
4 Das BVwG stellte im Wesentlichen folgenden Sachverhalt fest:
5 Der Mitbeteiligte sei ein Verband gemäß des 10. Abschnittes des Wasserrechtsgesetzes 1959. Er umfasse sechs bestimmte Gemeinden und versorge 23.700 Einwohner (bei 7.419 Hausanschluss-Leitungen/Wasserzählern) mit Kaltwasser. Der Mitbeteiligte schließe mit den Endkunden (zumeist Liegenschaftseigentümern) Wasserlieferungsverträge. Die Zwecke des Verbandes seien laut eigener Satzung unter anderem der Schutz von Wasservorkommen sowie die Errichtung, Kontrolle, Betreuung und Instandhaltung wasserrechtlich bewilligter und sonstiger Verbandsanlagen. Zur Erfüllung seiner Aufgaben, zur Erfassung und informativen Abrechnung des Wasserverbrauches, zur Messung des Wasserverbrauches in Haushalten, Wohnblocks und Gewerbebauten als auch zur raschen Erkennung von Leckagen, Rohrbrüchen, Rückflüssen und anderen Unregelmäßigkeiten, wie Manipulationsversuchen, könne der Mitbeteiligte gemäß der Wasserlieferungsverträge die zur Verfügung gestellte Wassermenge mittels intelligenten Messsystemen/ vorrichtungen ermitteln. Die diesbezügliche Produktart werde vom Mitbeteiligten bestimmt. Der Mitbeteiligte habe sich 2017 dafür entschieden, das Gerät MULTICAL 21 als (neue) Wasserzähler bei seinen Endkunden einzubauen. Dieser Einbau sei Ende 2020 abgeschlossen gewesen. Die erste anlassbezogene Auslesung habe im Jänner 2021 stattgefunden. Das Gerät MULTICAL 21 speichere unter anderem das Wasservolumen, die Temperatur des Wassers, das Mindest und Maximalvolumen des Durchflusses sowie Infocodes (z.B. wenn ein Rückfluss bestehe). Die Auslesung erfolge durch das Unternehmen K. Zwischen dem Mitbeteiligten und dem Unternehmen K bestehe eine Vereinbarung über eine Auftragsverarbeitung gemäß Art. 28 DSGVO. Am Ende einer „Auslesetour“ erfolge der Datenexport in das Abrechnungssystem des Mitbeteiligten.
6 Der Mitbeteiligte, der unter anderem auch die Namen, Adressen sowie teilweise Kontaktdaten seiner Vertragspartner verarbeite, sei in weiterer Folge an alle Endkunden herangetreten. Er habe diese jeweils schriftlich aufgefordert, entweder eine Einwilligungserklärung zur Verwendung des (neu installierten) intelligenten Wasserzählers zu unterfertigen oder sonst den Austausch dieses Gerätes zu verlangen; diesen Schreiben seien (jedes Mal) folgende Dokumente beigeschlossen gewesen: „Einwilligungserklärung zur Verwendung von intelligenten Wasserzählern“, „Information und Bedingungen der Datenverarbeitung durch intelligente Wasserzähler“ sowie die „Allgemeinen Versorgungs- und Lieferbedingungen für Wasser aus dem Versorgungsnetz [des Mitbeteiligten]“. Auch auf der Website des Mitbeteiligten werde entsprechende Einwilligungserklärung bereitgehalten. Insgesamt 42 Endkunden hätten ausdrücklich einen Zähler ohne Fernübertragung (somit einen Rückbau), verlangt, woraufhin bei diesen Kunden ein Wasserzähler ohne Fernübertragung eingebaut worden sei. Betreffend 688 Endkunden sei keinerlei Reaktion erfolgt. Der Mitbeteiligte sei diesbezüglich jederzeit zu einem kostenfreien Austausch des Wasserzählers bereit. Im Fall des Kontakts mit Endkunden sollten diese auf einen etwaigen „Rückbauwunsch“ angesprochen werden.
7 Das BVwG würdigte diesen Sachverhalt im Wesentlichen rechtlich wie folgt:
8 Die vom Mitbeteiligten mittels oben näher dargestellten intelligenten Wasserzählern erhobenen Verbrauchsdaten stünden jeweils mit einem Wasseranschluss und somit mit einem Vertragspartner in Verbindung. Angesichts des bloßen Erfordernisses der Identifizierbarkeit der Betroffenen sei diesbezüglich vom Vorliegen personenbezogener Daten auszugehen. Behörde iSd § 1 Abs. 2 DSG sei funktionell zu verstehen. Auch Selbstverwaltungskörper und alle Stellen der Hoheitsverwaltung, die dem Legalitätsprinzip des B VG unterlägen, seien hiervon erfasst. Wasserverbände seien Körperschaften des öffentlichen Rechts und Selbstverwaltungsträger mit Behördenqualität. Entgegen der im zu Grunde liegenden Bescheid geäußerten Rechtsansicht der Revisionswerberin bedürfe der Mitbeteiligte, als Behörde iSd § 1 Abs. 2 DSG, für die Verwendung der erhobenen Daten keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage iSd § 1 Abs. 2 DSG, insofern die Betroffenen ihre Zustimmung für entsprechende Datenverarbeitung wirksam erteilt hätten.
9 Zwar bedürfe es grundsätzlich der Einholung einer datenschutzrechtlichen Einwilligung vor Beginn der Verarbeitung der personenbezogenen Daten, es sei gegenständlich jedoch nicht die Rechtmäßigkeit einer konkreten Datenverarbeitung zu beurteilen, sondern die Rechtmäßigkeit der von der Revisionswerberin verhängten Aufsichtsmaßnahme gemäß Art. 58 DSGVO, also einer dauerhaften, generellen Untersagung der Datenverarbeitung durch besagte intelligente Wasserzähler. Diese Prüfung habe aufgrund der Sach und Rechtslage im Zeitpunkt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung zu erfolgen. Der Mitbeteiligte habe gegenüber seinen Vertragspartnern bzw. Endkunden zwischenzeitlich Informationsmaßnahmen gesetzt, die diese in die Lage versetzten, datenschutzrechtlich wirksame Einwilligungen zur Verwendung des intelligenten Wasserzählers MULTICAL 21 zu erteilen. Der Mitbeteiligte habe insbesondere mit einem näher bezeichneten Schreiben an seine Endkunden für diese ausreichend erkennbar gemacht, dass der Einbau des Gerätes MULTICAL 21 datenschutzrechtlich einer Einwilligungserklärung bedürfe. Diesem Schreiben sei auch eine deutliche und verständliche, in Schriftgröße angegebene Widerrufserklärung der Einwilligungserklärung angeschlossen gewesen. Der Auffassung der Revisionswerberin, die Gewährung einer Wassergutschrift in Höhe von 1.000 Litern für jene Endkunden, die in die Verwendung des Gerätes MULTICAL 21 einwilligten, stelle einen Nachteil für die anderen keine entsprechende Einwilligung erteilenden Endkunden dar, werde nicht gefolgt. Es sei nicht ersichtlich, dass jene Endkunden, die keine Einwilligungserklärung erteilten, gemessen am Wasserbezugsvertrag Nachteile erlitten. Der Umstand, dass diesen Endkunden der Vorteil der Wassergutschrift nicht zukomme, komme nicht einem Nachteil iS einschlägiger Rechtsprechung gleich. Zudem seien keine Anhaltspunkte hervorgekommen, dass das Gerät MULTICAL 21 generell gravierende datenschutzrechtliche Bedenken technischer Natur aufwiese, weil es weit über den einsatzspezifischen Nutzen hinaus Daten erheben, verarbeiten und/oder speichern würde.
10 Im Ergebnis liege sohin keine Sachlage (mehr) vor, die eine Abhilfe im Sinne des Art. 58 DSGVO generell und insbesondere iSd Abs. 2 lit. f leg. cit. erfordere, weswegen Spruchpunkt 2. des angefochtenen Bescheids ersatzlos zu beheben sei. Gleiches gelte für Spruchpunkt 1. des angefochtenen Bescheids, weil gemäß näher genannter Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes im amtswegigen Prüfungsverfahren kein Abspruch in Form einer Feststellung der anlassgebenden Rechtsverletzung erforderlich und zulässig sei.
11 4. Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende außerordentliche Amtsrevision der Revisionswerberin.
12 5.1. Nach Art. 133 Abs. 4 B VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.
13 Nach § 34 Abs. 1 VwGG sind Revisionen, die sich wegen Nichtvorliegens der Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B VG nicht zur Behandlung eignen, ohne weiteres Verfahren mit Beschluss zurückzuweisen.
14 Nach § 34 Abs. 1a VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemäß § 25a Abs. 1 VwGG nicht gebunden. Die Zulässigkeit einer außerordentlichen Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG hat der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der dafür in der Revision vorgebrachten Gründe (§ 28 Abs. 3 VwGG) zu überprüfen.
15 5.2. Die Revisionswerberin bringt zur Zulässigkeit ihrer Revision vor, es fehle Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Frage, „ob ein Verantwortlicher des öffentlichen Bereiches iSd § 1 DSG (hier: [der Mitbeteiligte]) bei einer grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegenden Datenverarbeitung (hier: Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe der Wasserversorgung) einen Eingriff in das Grundrecht auf Datenschutz (hier: durch den Einsatz intelligenter Wasserzähler) auf die Einwilligung der betroffenen Person stützen kann (§ 1 Abs. 2 erster Halbsatz DSG) oder ob jedenfalls eine gesetzliche Grundlage für eine Datenverarbeitung erforderlich ist (§ 1 Abs. 2 zweiter Halbsatz DSG iVm Art. 18 B VG).“ Unter der Prämisse, „dass eine Behörde iSd § 1 DSG sich auf die Zustimmung nach § 1 Abs. 2 DSG bzw. die Einwilligung nach Art. 7 DSGVO der betroffenen Personen für eine Datenverarbeitung stützen kann“, fehle es an Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Frage, „welche Kriterien für die Beurteilung der Gültigkeit einer Einwilligung gegenüber einer Behörde iSd § 1 DSG heranzuziehen sind.“
16 5.3. Ist die Rechtslage nach den in Betracht kommenden Normen klar und eindeutig, liegt keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinn des Art. 133 Abs. 4 B VG vor; das selbst dann, wenn zu einer Frage der Auslegung der anzuwendenden Normen noch keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ergangen ist (vgl. VwGH 27.8.2019, Ra 2018/08/0188, sowie auch 16.1.2025, Ra 2023/04/0269, jeweils mwN).
17 Ein solcher Fall liegt hier vor: Gemäß § 1 Abs. 2 DSG sind, soweit die Verwendung von personenbezogenen Daten nicht im lebenswichtigen Interesse des Betroffenen oder mit seiner Zustimmung erfolgt, Beschränkungen des Anspruchs auf Geheimhaltung nur zur Wahrung überwiegender berechtigter Interessen eines anderen zulässig, und zwar bei Eingriffen einer staatlichen Behörde nur auf Grund von Gesetzen, die aus den in Art. 8 Abs. 2 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), BGBl. Nr. 210/1958, genannten Gründen notwendig sind.
18 Die Bindung der Verwaltung an die Gesetze nach Art. 18 B VG bewirkt einen Vorrang des Gesetzeswortlautes aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit und der demokratischen Legitimation der Norm. Dies bedeutet bei Auslegung von Verwaltungsgesetzen einen Vorrang der Wortinterpretation in Verbindung mit der grammatikalischen und der systematischen Auslegung sowie äußerste Zurückhaltung gegenüber der Anwendung sogenannter „korrigierender Auslegungsmethoden“ (vgl. VwGH 20.6.2023, Ro 2022/06/0014, Rn. 21, mwN).
19 Der Ausnahmetatbestand des Vorliegens eines lebenswichtigen Interesses bzw. der Zustimmung der betroffenen Person ist jeweils den im zweiten Halbsatz des § 1 Abs. 2 DSG genannten Erfordernissen zur Rechtfertigung einer datenschutzrechtlichen Beschränkung vorangestellt. Es ist daher bereits bei sprachlicher bzw. grammatikalischer Betrachtung dieser Bestimmung klar und eindeutig, dass eine Beschränkung des Anspruchs auf Geheimhaltung nur insoweit, als ein Betroffener nicht (bereits) seine Zustimmung zur Verwendung seiner personenbezogenen Daten erteilt hat (oder die entsprechende Verwendung in seinem lebenswichtigen Interesse ist), einer gesetzlichen Grundlage im Fall eines behördlichen Eingriffes bedarf (vgl. auch VfGH 29.11.2017, G 223/2016, Rn. 132). Insbesondere in Verbindung mit den lebenswichtigen Interessen, die als Rechtfertigungstatbestand für den Eingriff in einem Zug mit der Zustimmung des Betroffenen genannt werden, ist die von der Revisionswerberin angedachte Auslegung, es bedürfe jedenfalls einer gesetzlichen Grundlage für den datenschutzrechtlichen Eingriff durch eine Behörde, von vornherein auszuschließen, weil bei dieser Interpretation der Bestimmung selbst ein lebenswichtiges Interesse des Betroffenen keine Rechtfertigung für einen Eingriff darstellen würde, wenn keine gesetzliche Grundlage für das konkrete Handeln der Behörde bestünde. Dies würde im Ergebnis zu einer undenkbaren Prävalierung der datenschutzrechtlichen Geheimhaltungsinteressen im Verhältnis zu lebenswichtigen Interessen führen. Der im ersten Halbsatz normierte Ausnahmetatbestand der Zustimmung kann aber keine anderen Konsequenzen nach sich ziehen als jener der lebenswichtigen Interessen.
20 Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist nicht ersichtlich, inwiefern es fallbezogen einer weiteren Klärung der Rechtslage durch den Verwaltungsgerichtshof bedürfte.
21 5.4. Beruht die Verarbeitung auf einer Einwilligung, muss der Verantwortliche nachweisen können, dass die betroffene Person in die Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten eingewilligt hat (Art. 7 Abs. 1 DSGVO). Ob der klaren rechtlichen Anordnung des Art. 7 DSGVO zu den Bedingungen für eine Einwilligung im Einzelfall entsprochen wird, ist anhand der konkret maßgeblichen Umstände zu prüfen. Eine im Einzelfall vorgenommene rechtliche Beurteilung kann nur dann die Zulässigkeit einer Revision begründen, wenn dies wegen einer krassen Fehlbeurteilung der einzelfallbezogenen Umstände durch das Verwaltungsgericht aus Gründen der Rechtssicherheit geboten ist (vgl. dazu VwGH 16.1.2025, Ra 2024/04/0424).
22 Dass dem BVwG bei der rechtlichen Beurteilung der Frage der Rechtswirksamkeit der fallbezogenen Einwilligungen, die das BVwG ausgehend von detaillierten Sachverhaltsfeststellungen vorgenommen hat, eine derartige Fehlbeurteilung der einzelfallbezogenen Umstände im Rahmen der verfahrensgegenständlichen Prüfung der Rechtmäßigkeit der ausgeübten Befugnisse gemäß Art. 58 DSGVO unterlaufen wäre, vermag die Revisionswerberin nicht aufzuzeigen.
23 Vor diesem Hintergrund ist es nicht angezeigt, dass es einer weiteren Klärung der Rechtslage durch den Verwaltungsgerichtshof bedürfte.
24 In der Revision werden somit keine Rechtsfragen aufgeworfen, denen im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B VG grundsätzliche Bedeutung zukäme. Die Revision war daher zurückzuweisen.
Wien, am 1. August 2025
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