Ra 2023/22/0142 – VwGH Entscheidung

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Mag. Eder sowie die Hofräte Mag. Berger und Mag. Marzi als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag. aLodi-Fè, in der Rechtssache der Revision der Z A, vertreten durch Dr. Herbert Pochieser, Rechtsanwalt in Wien, gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Wien vom 13. März 2023, VGW-102/013/15633/2022-2, betreffend Zurückweisung einer Maßnahmenbeschwerde in einer Angelegenheit nach dem Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Landeshauptmann von Wien), den

Beschluss

gefasst:

Die Revision wird zurückgewiesen.

1. Die Revisionswerberin, eine russische Staatsangehörige, stellte (ebenso wie ihre minderjährigen Kinder K und S) zuletzt im Dezember 2019 einen Antrag auf internationalen Schutz.

Diesen Antrag wies das Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl im Oktober 2021 ab. Unter einem sprach es aus, dass der Revisionswerberin ein Aufenthaltstitel gemäß § 57 Asylgesetz 2005 (AsylG 2005) nicht erteilt werde, die Erlassung einer Rückkehrentscheidung gegen sie gemäß § 9 Abs. 2 und Abs. 3 BFA-Verfahrensgesetz auf Dauer unzulässig sei und der Revisionswerberin der Aufenthaltstitel „Aufenthaltsberechtigung“ gemäß § 55 Abs. 2 AsylG 2005 erteilt werde, wobei dieser eine Gültigkeit bis 1. Dezember 2022 aufwies.

2.1. Mit Schriftsatz vom 13. Dezember 2022 erhob die Revisionswerberin (ebenso wie ihre oben genannten Kinder) eine Maßnahmenbeschwerde an das Verwaltungsgericht Wien (Verwaltungsgericht) wegen Verletzung in ihren Rechten aufgrund der Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt durch den Landeshauptmann von Wien (Behörde).

2.2. Die Revisionswerberin brachte vor, ein Mitarbeiter ihres Rechtsvertreters habe für sie am 24. Oktober 2022 bei der Behörde, und zwar bei der für ihre Wohnanschrift zuständigen Außenstelle M, eine Online-Terminreservierung für den 10. November 2022 zum Zweck der persönlichen Beantragung eines Aufenthaltstitels gemäß § 41a Abs. 9 Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG) vorgenommen. Sie sei zu dem Termin erschienen, wobei ihr jedoch ein Mitarbeiter der Behörde mitgeteilt habe, dass die Außenstelle M für die beabsichtigte Antragstellung nicht zuständig sei. Die Annahme ihres Antrags sei daher verweigert worden und die Revisionswerberin zur Behörde, Dienststelle D, geschickt worden, wohin sie sich sogleich begeben habe. Dort sei ihr aber von einem Mitarbeiter mitgeteilt worden, dass die Antragstellung nur nach einer neuerlichen Terminreservierung möglich sei. Sie habe daraufhin am 16. Dezember 2022 im Wege einer Online-Reservierung einen neuen Termin bei der Behörde, Dienststelle D, für den 26. Jänner 2023 erhalten. Durch diesen „verspäteten Termin“ sei sie an der Antragstellung vor Ablauf der Gültigkeit ihres bisherigen Aufenthaltstitels (am 1. Dezember 2022) gehindert gewesen, was schwerwiegende Folgen für ihren aufenthaltsrechtlichen Status habe.

Rechtlich führte die Revisionswerberin aus, eine Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt liege vor, wenn ein Verwaltungsorgan im Rahmen der Hoheitsverwaltung einen Befehl erteile oder Zwang ausübe und dieser Akt unmittelbar gegen individuell bestimmte Adressaten gerichtet sei. Eine Ausübung von Befehls- und Zwangsgewalt im vorgenannten Sinn sei auch dann gegeben, wenn die Verwaltungsbehörde untätig geblieben sei und es sich dabei um eine „qualifizierte Untätigkeit“ handle. Die Behörde habe der Revisionswerberin durch die Verweigerung der Annahme ihres Antrags in der Außenstelle M und ihre Verweisung an die Dienststelle D einen „unmittelbaren und individuellen Befehl mit Befolgungsanspruch“ erteilt, dessen Nichteinhaltung Sanktionen von Seiten der Behörde nach sich gezogen hätte. Die Verweigerung der Annahme des Antrags stelle eine nicht erforderliche und unverhältnismäßige Maßnahme dar und sei als „qualifizierte Untätigkeit“ zu erachten. Die nur über eine Online-Terminreservierung mögliche Antragstellung sei ein individueller Zwangsakt, dessen Normativität gegeben sei, weil keine andere Möglichkeit zur Kontaktaufnahme mit der Behörde bestehe. Ein Zuwiderhandeln im Sinn einer Durchsetzung der persönlichen Antragstellung hätte Sanktionen durch die Mitarbeiter der Behörde zur Folge gehabt. Der ausschließliche Zutritt über eine Online-Terminreservierung stelle ebenso eine nicht erforderliche und unverhältnismäßige Maßnahme dar. Die in Rede stehende Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt verletze die Revisionswerberin in mehrfacher Hinsicht in ihren Rechten. Sie beantrage daher, die Verweigerung der Annahme ihres Antrags auf Erteilung eines Aufenthaltstitels in der Außenstelle M am 10. November 2022 sowie die zwingend vorgesehene Online-Terminvergabe über die Website der Dienststelle D zwecks Antragstellung am 26. Jänner 2023 für rechtswidrig zu erklären.

3.1. Mit dem angefochtenen Beschluss wies das Verwaltungsgericht die Maßnahmenbeschwerde als unzulässig zurück. Weiters sprach es aus, dass die Revision an den Verwaltungsgerichtshof nicht zulässig sei.

3.2. Das Verwaltungsgericht führte begründend aus, es fehle an der Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt. Die Ablehnung der Annahme des Antrags der Revisionswerberin stelle keine qualifizierte Untätigkeit der Behörde dar, die einer Ausübung von Befehls- und Zwangsgewalt gleichzuhalten wäre. Die Erwartung der Revisionswerberin, sie wäre im Fall der Durchsetzung der persönlichen Antragstellung von den Mitarbeitern der Behörde hinausgeleitet worden, stelle auch keinen behördlichen Zwang dar. Vielmehr wäre dadurch allenfalls bloß das Hausrecht der Behörde gewahrt worden.

Zudem sei die Maßnahmenbeschwerde auch nur ein subsidiäres Rechtsmittel in dem Sinn, dass mit ihr nicht geltend gemacht werden könne, was Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens sein könne. Die - auf das mutmaßlich rechtswidrige Vorgehen der Behörde zurückzuführende, nicht der Revisionswerberin zurechenbare - Verspätung wäre daher im Verfahren nach dem NAG abzuhandeln gewesen. Dort hätte die Revisionswerberin (auch) eine allfällige Zurückweisung des Antrags als verspätet mit Beschwerde bekämpfen können.

4.1. Gegen diesen Beschluss erhob die Revisionswerberin zunächst Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, der deren Behandlung mit Beschluss vom 12. Juni 2023, E 1380-1382/2023-5, ablehnte und sie über nachträglichen Antrag der Revisionswerberin mit Beschluss vom 29. Juni 2023, E1380-1382/2023-7, an den Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abtrat.

4.2. In der Folge erhob die Revisionswerberin die - Rechtswidrigkeit des Inhalts geltend machende - außerordentliche Revision. In der Zulässigkeitsbegründung rügt sie eine „Missachtung der Judikatur“ des Verwaltungsgerichtshofs „zur Sachentscheidung bei Maßnahmenbeschwerden“ und führt dazu näher aus, die Maßnahmenbeschwerde solle (nur dann) zum Tragen kommen, wenn der Rechtsschutz nicht durch andere Rechtsbehelfe erlangt werden könne. Die Maßnahmenbeschwerde diene der Schließung einer Lücke im Rechtsschutzsystem, nicht aber der Eröffnung einer Zweigleisigkeit für die Verfolgung ein und desselben Rechts. Inwiefern im gegenständlichen Fall eine Zweigleisigkeit der Rechtsverfolgung vorliegen solle, sei nicht ersichtlich. Der Antrag der Revisionswerberin auf Erteilung eines Aufenthaltstitels sei von der Behörde nicht angenommen worden. Aber selbst wenn man von einer Unzuständigkeit der Außenstelle M ausginge, wäre der Antrag gemäß § 6 AVG an die zuständige Stelle weiterzuleiten gewesen, was nicht geschehen sei. Aufgrund „der Vielzahl möglicher Rechtsfolgen“ wäre auch nicht nur „ein“ Rechtsmittel zur Abwehr der Eingriffe in die Rechtsposition der Revisionswerberin geeignet, sondern es wäre „eine (kaum abschließend berechenbare) Vielzahl an Beschwerden und/oder anderer Rechtsmittel“ zur Abwehr erforderlich. Dadurch unterscheide sich der Fall von anderen derartigen Fällen, wo „tatsächlich effektive Handlungsmöglichkeiten“ bestünden (wie etwa bei der Bekämpfung einer drohenden Abschiebung). Ferner sei zu berücksichtigen, dass insbesondere im Fall einer verweigerten Einreise eine Entscheidung auch „zu spät kommen“ könnte. Folglich ergebe sich ein Widerspruch „zur Rechtsprechung des VwGH über Abschiebungen“. Durch diese Judikatur werde „etwa die Aktualität von Rückkehrentscheidungen und die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips gewährleistet“. Damit könne „eine Rückkehrentscheidung grundsätzlich vom sicheren Inland aus bekämpft“ werden und der Rechtsschutz sei „effektiv“, was zum Teil auch daran liege, dass „die Betroffenen grundsätzlich eine Aufenthaltskarte“ hätten, was bei der Revisionswerberin aber nicht der Fall sei. Würde diese „an der österreichischen Grenze oder einer Botschaft stehen“, hälfe ihr „diese Judikatur ohne physischen Titel (Karte) genau nichts“. Insofern greife daher „hier ein Verweis auf eine Bescheidbeschwerde nur in einem (stark) geschränkten Ausmaß“.

4.3. Mit diesem Vorbringen wird eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinn des Art. 133 Abs. 4 B-VG nicht aufgezeigt.

5. Nach der genannten Verfassungsbestimmung ist gegen das Erkenntnis eines Verwaltungsgerichts die Revision (nur) zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs nicht einheitlich beantwortet wird.

An den Ausspruch des Verwaltungsgerichts gemäß § 25a Abs. 1 VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision unter dem genannten Gesichtspunkt nicht gebunden (§ 34 Abs. 1a erster Satz VwGG). Zufolge § 28 Abs. 3 VwGG hat allerdings die außerordentliche Revision gesondert die Gründe zu enthalten, aus denen entgegen dem Ausspruch des Verwaltungsgerichts die Revision für zulässig erachtet wird. Im Rahmen der dafür in der Revision vorgebrachten Gründe hat der Verwaltungsgerichtshof dann die Zulässigkeit einer außerordentlichen Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zu überprüfen (§ 34 Abs. 1a zweiter Satz VwGG).

6.1. Die Erhebung einer Beschwerde nach Art. 130 Abs. 1 Z 2 B-VG an das Verwaltungsgericht setzt voraus, dass ein Akt unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt vorliegt. Ein solcher ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs gegeben, wenn Verwaltungsorgane im Rahmen der Hoheitsverwaltung einseitig gegen individuell bestimmte Adressaten einen Befehl erteilen oder Zwang ausüben und damit unmittelbar - das heißt ohne vorangegangenen Bescheid - in subjektive Rechte des Betroffenen eingreifen (vgl. etwa VwGH 1.3.2016, Ra 2016/18/0008, Pkt. 5.2.; 5.2.2024, Ra 2023/06/0024, Rn. 14; je mwN).

6.2. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs dient die Maßnahmenbeschwerde nur dem Zweck, eine Lücke im Rechtsschutzsystem zu schließen. Es sollten damit jedenfalls nicht Zweigleisigkeiten für die Verfolgung ein und desselben Rechts geschaffen werden. Was in einem Verwaltungsverfahren ausgetragen werden kann, kann daher nicht Gegenstand einer Maßnahmenbeschwerde sein. Diese stellt insofern nur einen subsidiären Rechtsbehelf dar (vgl. etwa VwGH 16.11.2021, Ro 2021/03/0005, Rn. 16; 2.5.2024, Ra 2022/12/0031 und 0028, Rn. 13; je mwN).

7.1. Im vorliegenden Fall stützte das Verwaltungsgericht die Zurückweisung der Maßnahmenbeschwerde zum einen darauf, dass die von der Revisionswerberin geltend gemachte Verweigerung der Annahme ihres Antrags auf Erteilung eines Aufenthaltstitels in der Außenstelle M sowie die vorgesehene Online-Terminvergabe über die Website der Dienststelle D zwecks Antragstellung keine Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt (im Sinn der oben aufgezeigten Rechtsprechung) darstellten.

Zum anderen gründete es die Zurückweisung der Maßnahmenbeschwerde darauf, dass diese lediglich ein subsidiärer Rechtsbehelf (im Sinn der oben dargelegten Rechtsprechung) sei und dass das mutmaßlich rechtswidrige Vorgehen der Behörde sowie die dadurch bewirkte Verspätung der Antragstellung im Verfahren nach dem NAG abzuhandeln wäre.

7.2. Wie der (oben wiedergegebenen) Zulässigkeitsbegründung zu entnehmen ist, wendet sich die Revisionswerberin ausschließlich gegen die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts, wonach sie das mutmaßlich rechtswidrige Vorgehen der Behörde und die dadurch bewirkte Verspätung der Antragstellung im Verwaltungsverfahren nach dem NAG geltend machen könne (siehe in diesem Zusammenhang insbesondere dessen § 44a und § 24 Abs. 2) und daher die Maßnahmenbeschwerde wegen Subsidiarität unzulässig sei.

Hingegen erstattet die Revisionswerberin keinerlei Vorbringen, wonach das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgegangen sei, dass das in Rede stehende Vorgehen der Behörde keine Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt darstelle.

7.3. Der Verwaltungsgerichtshof hat aber bereits wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass sich eine Revision als unzulässig erweist, wenn eine Entscheidung auf alternativen Begründungen beruht und in Ansehung einer tragfähigen Begründungsalternative im Zulässigkeitsvorbringen keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinn des Art. 133 Abs. 4 B-VG aufgezeigt wird. In einem solchen Fall erübrigt es sich, auf die angesprochenen Fragen zur weiteren Begründungsalternative einzugehen, zumal das rechtliche Schicksal der Revision von der Beantwortung der insofern aufgeworfenen Rechtsfragen nicht abhängt (vgl. etwa VwGH 26.1.2021, Ra 2020/22/0265, Pkt. 4.2.; 24.6.2024, Ra 2021/22/0156, Pkt. 5.1.; je mwN).

7.4. Von einer solchen Konstellation ist auch hier auszugehen, legte doch das Verwaltungsgericht der angefochtenen Entscheidung zwei für sich tragfähige alternative Begründungen zugrunde, wobei sich die Revisionswerberin im Zulässigkeitsvorbringen nur gegen eine dieser Alternativen (nämlich die Annahme der Subsidiarität der Maßnahmenbeschwerde) wendet. Indessen macht sie in Bezug auf die andere Alternative (Verneinung des Vorliegens einer Maßnahme unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt) keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung geltend.

8. Die Revision erweist sich daher schon aus diesem Grund als nicht zulässig. Sie war deshalb gemäß § 34 Abs. 1 VwGG ohne weiteres Verfahren mit Beschluss zurückzuweisen.

Wien, am 10. September 2026