Der Verwaltungsgerichtshof hat durch die Vorsitzende Senatspräsidentin Dr. Hinterwirth sowie die Hofräte Mag. Stickler und Dr. Himberger als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag. a Bamer, über die Revision der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie in 1010 Wien, Stubenbastei 5, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichts Niederösterreich vom 13. Mai 2022, LVwG AV 416/001 2021, betreffend einen Feststellungsbescheid nach § 6 Abs. 1 Z 2 AWG 2002 (mitbeteiligte Partei: F GmbH in W, vertreten durch die Niederhuber Partner Rechtsanwälte GmbH in 1030 Wien, Reisnerstraße 53), den Beschluss gefasst:
Die Revision wird zurückgewiesen.
Der Bund hat der mitbeteiligten Partei Aufwendungen in der Höhe von insgesamt € 1.106,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
1 Die Mitbeteiligte betreibt einen Entsorgungs- und Transportbetrieb. Sie übernimmt von der V GmbH Abfälle, die aus der Stahlproduktion stammen.
2 Die Landeshauptfrau von Niederösterreich (in der Folge: Landeshauptfrau) stellte auf Antrag der Mitbeteiligten mit Bescheid vom 24. November 2020 gemäß § 6 Abs. 1 Z 2 AWG 2002 fest, dass näher bezeichnete, von der Mitbeteiligten von der V GmbH übernommene Abfälle der Abfallart der Schlüsselnummer 31220 (der ÖNORM S 2100 iVm. der Abfallverzeichnisverordnung) der Bezeichnung „Konverterschlacke“ zuzuordnen seien.
3 Mit Bescheid vom 13. Jänner 2021 änderte die Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie (in der Folge: BMK) diesen Bescheid gemäß § 6 Abs. 4 Z 2 AWG 2002 dahingehend ab, dass die gegenständlichen von der Mitbeteiligten von der V GmbH übernommenen Abfälle nach der Abfallverzeichnisverordnung iVm. der ÖNORM S 2100 der Schlüsselnummer 31111 „Hütten- und Gießereischutt“ zuzuordnen seien.
4 Mit dem angefochtenen Erkenntnis gab das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (in der Folge: Verwaltungsgericht) der Beschwerde der Mitbeteiligten Folge und änderte den Bescheid der BMK dahingehend ab, dass der Spruch des Bescheids der Landeshauptfrau vom 24. November 2020 wiederhergestellt werde. Die Revision erklärte das Verwaltungsgericht für zulässig.
5 Begründend führte das Verwaltungsgericht aus, bei der V GmbH werde Stahl nach dem Linz Donawitz Verfahren (LD-Verfahren) produziert. Die insoweit beim Prozessschritt des Frischens im Konverter anfallende „eigentliche LD oder Konverterschlacke“ werde separat gesammelt. Das gegenständliche Material bestehe dagegen zu ca. 80 % aus sogenannter „Kellerschlacke“, zu 11 % aus „Verteilerschlacke“ und zu 9 % aus „Hüttenschutt aus Produktionsrückständen“. Bei der Kellerschlacke handle es sich um die aus dem Tiegel (Konverter) im Zuge des LD Verfahrens ausgetretene Schlacke samt der im LD Verfahren beigefügten Zuschlagstoffe. Die Verteilerschlacke sei Schlacke, die im weiteren Produktionsprozess (Strangguss) anfalle. Hüttenschutt aus Produktionsrückständen setze sich aus im Zuge der Stahlproduktion anfallenden Rückständen aus weiteren Prozessen zusammen (Brammenlager: Konverterschlacke als Untergrund; Hochofen: bei Servicearbeiten an Pfannen und Rinnen anfallende Roheisen, Schlacken und Feuerfestmaterial; Gießerei: Schlacke aus der Erneuerung der Materialbetten für Gussstücke). Die verfahrensgegenständlichen Materialien würden in der Eisenrückgewinnungsanlage behandelt, wobei durch Magnetscheidung, Brechen und Klassieren ein im Wesentlichen eisenfreies Restmaterial hergestellt werde.
6 Die stofflichen Eigenschaften des gegenständlichen Abfalls seien mit denen der (eigentlichen) LD Schlacke im Wesentlichen vergleichbar bzw. lägen innerhalb der Schwankungsbreite von LD Schlacke. Lediglich hinsichtlich der Konzentration einzelner Bestandteile bestünden auch Abweichungen zur (eigentlichen) LD Schlacke. Der Grund für diese Abweichungen sei der unterschiedliche Entstehungszeitpunkt von Kellerschlacke und LD-Schlacke im „Konverterprozess“. Während Kellerschlacke als Tiegelauswurf während des Prozesses des Frischens austrete, sei bei LD Schlacke dieser Prozess vollständig abgeschlossen.
7 Mit dem Begriff der „Konverterschlacke“ (Schlüsselnummer 31220 der ÖNORM S 2100) würden aus chemisch technischer Sicht primär solche Materialien angesprochen, die am Ende des LD Verfahrens kontrolliert in Schlackebeeten gesammelt und konditioniert würden. Abhängig von der Prozesssteuerung und der nachfolgenden Konditionierung wiesen diese Materialien eine chemische und physikalische Charakteristik mit einer gewissen Schwankungsbreite auf. Der Begriff des „Hütten- und Gießerschutts“ (Schlüsselnummer 31111 der ÖNORM S 2100) könne aus chemisch technischer Sicht dagegen nicht eindeutig charakterisiert werden. Es handle sich um eine Vermengung unterschiedlicher hüttenspezifischer Materialien, wobei die jeweiligen physikalischen und/oder chemischen Merkmale stark variieren könnten.
8 Seinen Feststellungen legte das Verwaltungsgericht insbesondere ein von ihm eingeholtes Gutachten eines Sachverständigen für Abfallchemie, in dem mehrere chemisch-technische Stellungnahmen aus den Verfahren der Landeshauptfrau und der BMK berücksichtigt worden waren, zugrunde.
9 In rechtlicher Hinsicht führte das Verwaltungsgericht aus, es sei auf die Rechtslage bei Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides abzustellen. Die Zuordnung zur Abfallart habe nach den Zuordnungsregelungen der Abfallverzeichnisverordnung insbesondere deren Anlage 5 zu erfolgen. Es habe somit eine Zuordnung zu der Abfallart zu erfolgen, die „den Abfall in seiner Gesamtheit am besten“ beschreibe, wobei die Herkunft sowie die stofflichen Eigenschaften des Abfalls und mögliche gefahrenrelevante Eigenschaften zu berücksichtigen seien. Es sei die „konkretest mögliche Abfallbezeichnung“ zu wählen. Das Zuordnungskriterium Herkunft sei dahingehend auszulegen, aus welcher Anlage der betreffende Abfall stamme.
10 Für die Zuordnung zur Abfallart mit der Schlüsselnummer 31220 („Konverterschlacke“) spreche in diesem Sinn in Übereinstimmung mit der chemisch technischen Einschätzung des im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eingeholten Sachverständigengutachtens , dass der gegenständliche Abfall überwiegend bei konkreten Prozessen im Zuge der Stahlherstellung durch das LD Verfahren und untergeordnet auch aus nachfolgenden Produktionsschritten stamme. Das Material falle dabei ganz überwiegend auch in derselben Anlage wie (eigentliche) LD Schlacke an.
11 Auch durch die physikalischen und chemischen Eigenschaften des Materials werde eine Zuordnung zu dieser Abfallart nahegelegt, zumal es insoweit auch bei der LD-Schlacke eine gewisse Schwankungsbreite gebe. Anders als bei der Abfallart der Schlüsselnummer 31111 („Hütten- und Gießereischutt“) liege kein undefiniertes Stoffgemisch vor. Der gegenständliche Abfall werde daher durch die Schlüsselnummer 31220 („Konverterschlacke“) im Sinn von Anlage 5 Abfallverzeichnisverordnung in seiner Gesamtheit am besten beschrieben. Entgegen der Ansicht der BMK sei der Bescheid der Landeshauptfrau daher nicht rechtswidrig gewesen.
12 Die Zulässigkeit der ordentlichen Revision begründete das Verwaltungsgericht damit, dass zwar die Festlegung einer Abfallart grundsätzlich eine Frage des Einzelfalls sei. Dennoch habe die Auslegung der Zuordnungsregeln des § 1 Abs. 2 iVm. Anlage 5 Abfallverzeichnisverordnung „über den Einzelfall hinaus Bedeutung“. Zu den „hier aufgeworfenen Rechtsfragen“ fehle Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs.
13 Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende Amtsrevision der BMK.
14 In dem vom Verwaltungsgericht durchgeführten Vorverfahren erstattete die Mitbeteiligte eine Revisionsbeantwortung, in der sie beantragte, die Revision zurückzuweisen, in eventu als unbegründet abzuweisen.
15 Nach Art. 133 Abs. 4 B VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs nicht einheitlich beantwortet wird.
16 Nach § 34 Abs. 1 VwGG sind Revisionen, die sich wegen Nichtvorliegens der Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B VG nicht zur Behandlung eignen, ohne weiteres Verfahren mit Beschluss zurückzuweisen. Ein solcher Beschluss ist nach § 34 Abs. 3 VwGG in jeder Lage des Verfahrens zu fassen.
17 Nach § 34 Abs. 1a VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemäß § 25a Abs. 1 VwGG nicht gebunden.
18 Die Revision verweist zur Begründung ihrer Zulässigkeit zunächst auf den Ausspruch des Verwaltungsgerichts und macht im Weiteren geltend, es sei die grundsätzliche Rechtsfrage zu klären, ob das gegenständliche Gemisch aus Produktionsrückständen der Abfallart „Konverterschlacke“, Schlüsselnummer 31220, zuzuordnen sei. Richtigerweise sei diese Frage zu verneinen. Dabei sei nämlich zu beachten, dass die Abfallart „Konverterschlacke“ eine speziellere Abfallart sei, während die Abfallart „Hütten- und Gießereischutt“ einen Auffangtatbestand darstelle. Erfülle ein Abfall die Eigenschaften einer speziellen Abfallart nicht, so sei der Auffangtatbestand heranzuziehen. Auch fehle Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs dazu, ob bei Auslegung der Begriffe der Abfallverzeichnisverordnung auch das Verständnis derselben Begriffe hier „Konverterschlacke“ der Recycling-Baustoffverordnung (RBV) heranzuziehen sei. Die Verordnung verwende den Begriff der „Stahlwerksschlacke“ synonym mit dem der Konverterschlacke. Es sei daher die Definition des Begriffs der „Stahlwerksschlacke“ in § 3 Z 20 RBV maßgeblich, wonach die Gesteinsschmelze kristallin erstarrt als LD Schlacke anfalle. Dies sei bei der Beurteilung des Verwaltungsgerichts unbeachtet geblieben.
19 Die vom Verwaltungsgerichtshof vorzunehmende Kontrolle einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung stützt sich für außerordentliche und ordentliche Revisionen in gleicher Weise jeweils auf eine gesonderte Darlegung der Zulässigkeitsvoraussetzungen der Revision (vgl. etwa VwGH 29.1.2024, Ro 2022/05/0013, 0014, mwN). Auch in der ordentlichen Revision hat der Revisionswerber somit von sich aus die unter dem Gesichtspunkt einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung maßgeblichen Gründe der Zulässigkeit der Revision darzulegen, sofern er der Ansicht ist, dass die Begründung des Verwaltungsgerichts für die Zulässigkeit der Revision nicht ausreicht oder er andere Rechtsfragen grundsätzlicher Bedeutung für relevant erachtet (vgl. etwa VwGH 30.8.2023, Ro 2023/07/0024, mwN).
20 Soweit die Revision sich zur Begründung ihrer Zulässigkeit darauf stützt, dass Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs fehlt, ist die konkrete Darlegung erforderlich, welche Rechtsfrage der Verwaltungsgerichtshof noch nicht beantwortet hat. Ein pauschales bzw. nur ganz allgemein gehaltenes Vorbringen ohne Herstellung eines Fallbezuges und ohne jede fallbezogene Verknüpfung mit der angefochtenen Entscheidung reicht jedenfalls nicht aus; es bedarf einer Verknüpfung zwischen der individualisierten Rechtsfrage, dem konkreten Sachverhalt und der darauf basierenden rechtlichen Beurteilung (vgl. etwa VwGH 29.4.2024, Ro 2021/06/0004, 0005, mwN).
21 Aus der allgemein gehaltenen, oben dargestellten Zulässigkeitsbegründung des Verwaltungsgerichts allein ergibt sich noch nicht die Zulässigkeit der Revision, weil mit dem bloßen Hinweis, dass es noch keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zu einer konkreten Bestimmung gibt, keine Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung dargetan wird (vgl. VwGH 19.9.2023, Ro 2022/07/0006, mwN).
22 Aber auch die Revision vermag mit ihrem Zulässigkeitsvorbringen keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung darzutun:
23 Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgehalten, dass zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines gemäß § 6 Abs. 4 Z 2 AWG 2002 erlassenen Bescheides auf die Rechtslage bei Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides abzustellen ist (vgl. VwGH 23.1.2018, Ro 2016/05/0010, mwN). Im vorliegenden Fall war gemäß § 13 Abs. 2 Abfallverzeichnisverordnung 2020, BGBl. II Nr. 409/2020, bei Erlassung des Bescheides der Landeshauptfrau vom 24. November 2020 noch § 1 Abs. 1 bis 3 und Anlage 5 der Abfallverzeichnisverordnung, BGBl. II Nr. 570/2003, anzuwenden. Das Verwaltungsgericht hat daher zu Recht auf diese Rechtslage abgestellt.
24 Gemäß § 1 Abs. 1 Abfallverzeichnisverordnung umfasst das Abfallverzeichnis die Abfallarten, die in Punkt 5 Tabelle 1 der ÖNORM S 2100 „Abfallverzeichnis“, ausgegeben am 1. Oktober 2005, aufgelistet sind, mit den in Abschnitt III. der Anlage 5 angeführten Änderungen. Nach § 1 Abs. 2 Abfallverzeichnisverordnung hat die Zuordnung eines Abfalls zu einer Abfallart gemäß den Vorgaben der Anlage 5 Abfallverzeichnisverordnung zu erfolgen.
25 Nach Punkt I. 1 Anlage 5 Abfallverzeichnisverordnung hat die Zuordnung eines Abfalls zu jener Abfallart zu erfolgen, die den Abfall in seiner Gesamtheit am besten beschreibt. Hierbei sind die Herkunft sowie sämtliche stoffliche Eigenschaften des Abfalls einschließlich möglicher gefahrenrelevanter Eigenschaften zu berücksichtigen. Es muss die konkretest mögliche Abfallbezeichnung einschließlich einer allfälligen Spezifizierung verwendet werden.
26 In Punkt 5 Tabelle 1 der ÖNORM S 2100 „Abfallverzeichnis“ wird in der Schlüssel Nummerngruppe 31 „Abfälle mineralischen Ursprungs (ohne Metallabfälle)“ unter anderem in der Untergruppe 311 „Ofenausbrüche, Hütten- und Gießereischutt“ zu Schlüsselnummer 31111 „Hütten- und Gießereischutt“ gelistet. In derselben Schlüssel Nummerngruppe 31, aber in der Untergruppe 312 „Metallurgische Schlacken, Krätzen und Stäube“ wird zu Schlüsselnummer 31220 „Konverterschlacke“ genannt.
27 Der Verwaltungsgerichtshof hat zu dem in der Anlage 5 Abfallverzeichnisverordnung verwendeten Begriff der „Herkunft“ des Abfalls unter eachtung des Verständnisses des Begriffs in Anlage 2 Abfallverzeichnisverordnung und des Europäischen Abfallverzeichnisses bzw. Europäischen Abfallkatalogs ausgeführt, dass dieser dahingehend auszulegen ist, aus welcher Anlage der betreffende Abfall stammt (vgl. VwGH 29.10.2015, 2012/07/0044). Darauf hat auch das Verwaltungsgericht Bezug genommen, soweit es darauf hingewiesen hat, dass die gegenständlichen Materialien aus der im LD Verfahren erfolgten Stahlherstellung stammen bzw. „Kellerschlacke“, die den überwiegenden Teil des gegenständlichen Abfallgemisches darstellt, ebenso wie „eigentliche LD Schlacke“ als Schlacke im Konverter anfällt.
28 Im Weiteren entspricht es der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zu den Zuordnungskriterien der Anlage 5 Abfallverzeichnisverordnung, dass auch Abfälle, die nicht sortenrein anfallen somit ein Gemenge verschiedener Materialien darstellen , einer einzigen bestimmten Schlüsselnummer zuzuordnen sind. Auch ein solcher Abfall ist daher derjenigen Schlüsselnummer zuzuordnen, die ihn am besten umschreibt; es ist die konkretest mögliche Bezeichnung zu wählen. Auf die Frage der theoretischen Trennbarkeit in einzelne Bestandteile kommt es dabei nicht an (vgl. VwGH 24.9.2015, Ro 2015/07/0010, 0012, mwN).
29 Auf Grundlage dieses Verständnisses ist die von der Revision aufgeworfene Frage, ob ein Abfall, der eine „Eigenschaft einer speziellen Abfallart“ nicht erfüllt, schon deshalb dieser (speziellen) Abfallart nicht zugeordnet werden kann, daher in dieser Allgemeinheit zweifellos zu verneinen. Ausgehend davon, dass der Abfall derjenigen Schlüsselnummer zuzuordnen ist, die ihn am besten umschreibt, hat vielmehr, soweit eine eindeutige Zuordnung nicht möglich ist, eine Abwägung stattzufinden, welcher Abfallart (Schlüsselnummer) das Material am ehesten unter Berücksichtigung von Herkunft sowie stofflichen Eigenschaften (einschließlich möglicher gefahrenrelevanter Eigenschaften) entspricht.
30 Es ist im Weiteren entgegen der Revision auch nicht zweifelhaft, dass die Schlüsselnummer 31220 „Konverterschlacke“ keinen „Unterfall“ der Schlüsselnummer 31111 „Hütten- und Gießereischutt“ darstellt, zumal beide Abfallarten unterschiedlichen Untergruppen einerseits 311 „Ofenausbrüche, Hütten- und Gießereischutt“ und andererseits 312 „Metallurgische Schlacken, Krätzen und Stäube“ angehören.
31 Mit ihrem Vorbringen vermag die Revision somit keine Gründe für eine Unvertretbarkeit der Beurteilung des Verwaltungsgerichts darzulegen, das gegenständliche Material werde im Sinn der Zuordnungskriterien der Anlage 5 Abfallverzeichnisverordnung am besten durch die Schlüsselnummer 31220 „Konverterschlacke“ umschrieben.
32 Auch mit ihrem Vorbringen zur RBV vermag die Revision keine Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung aufzuzeigen.
33 Die RBV knüpft in ihrem Anhang 1 an die gleichlautenden Abfallbezeichnungen der ÖNORM S 2100 an. Gegenstand der RBV ist jedoch nicht die Zuordnung eines Abfalls zu einer Abfallart. Insbesondere sind auch keine Hinweise darauf ersichtlich, dass der Verordnungsgeber bei Schaffung der RBV mit BGBl. II Nr. 181/2015 beabsichtigt hätte, in die genannten Zuordnungskriterien nach der Anlage 5 Abfallverzeichnisverordnung einzugreifen bzw. den Begriff der „Konverterschlacke“ zu normieren.
34 Es ist entgegen der Revision auch eindeutig, dass der in § 3 Z 20 RBV definierte Begriff der „Stahlwerkschlacke“ nicht mit der in Anhang 1, Tabelle 1 der RBV genannten „Konverterschlacke“ deckungsgleich ist und daher diesen nicht umschreibt.
35 Nach § 2 Abs. 2a RBV gilt die RBV nämlich unter anderem auch für die Herstellung und die Verwendung von Recycling Baustoffen als industriell hergestellte Gesteinskörnung durch die Behandlung von „im Anhang 1 angeführten Stahlwerksschlacken“ für die Einsatzbereiche gemäß § 13 Z 8 und § 17 Z 3 RBV. Daraus wird deutlich, dass die RBV auch die in Anhang 1, Tabelle 2 genannten Abfallarten zu den „Stahlwerkschlacken“ zählt, die nach § 13 Z 8 und § 17 Z 3 RBV zur Herstellung von Recycling Baustoff dienen; und zwar „Recycling Baustoff der Qualitätsklasse B D gemäß Recycling Baustoffverordnung“ (Schlüsselnummer 31496) und „Asphaltmischgut D“ (Schlüsselnummer D 31499).
36 In der Revision werden somit keine Rechtsfragen aufgeworfen, denen im Sinn des Art. 133 Abs. 4 B VG grundsätzliche Bedeutung zukäme. Die Revision war daher gemäß § 34 Abs. 1 und 3 VwGG zurückzuweisen.
37 Die Entscheidung über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff, insbesondere § 51 VwGG in Verbindung mit der VwGH Aufwandersatzverordnung 2014.
Wien, am 24. Juni 2024
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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