Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Kleiser, Hofrat Dr. Mayr, Hofrätin Mag. Hainz Sator sowie die Hofräte Dr. Pürgy und Mag. Brandl als Richter, unter Mitwirkung des Schriftführers Mag. Vonier, über die Revision der Bezirkshauptmannschaft Tulln gegen den Beschluss des Landesverwaltungsgerichts Niederösterreich vom 9. April 2021, Zl. LVwG AV 1314/001 2020, betreffend Aufhebung und Zurückverweisung nach § 28 Abs. 3 VwGVG in einer Angelegenheit nach dem Mineralrohstoffgesetz (mitbeteiligte Parteien: 1. W Gesellschaft m.b.H. in S, vertreten durch MMag.Dr. Claus Casati, Rechtsanwalt in 1060 Wien, Mariahilferstraße 1b/17; 2. Land Niederösterreich), zu Recht erkannt:
Der angefochtene Beschluss wird wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.
Der Antrag auf Aufwandersatz wird abgewiesen.
Die Revisionsbeantwortung des Landes Niederösterreich wird zurückgewiesen.
1 Mit Schreiben vom 15. Mai 2020 beantragte die erstmitbeteiligte Partei die mineralrohstoffrechtliche Genehmigung für einen Gewinnungsbetriebsplan betreffend die Gewinnung von grundeigenen Materialien in Form von Sand und Kies auf näher bezeichneten Grundstücken in einer näher bezeichneten Standortgemeinde.
2 In Wahrnehmung der Parteistellung nach § 81 Z 1 Mineralrohstoffgesetz (MinroG) wendete das Land Niederösterreich (zweitmitbeteiligte Partei; im Folgenden: Land) zusammengefasst ein, die Standortgemeinde liege im Geltungsbereich des Regionalen Raumordnungsprogrammes Wien Umland Nordwest, LGBl. Nr. 65/2015 idF Nr. 73/2015, (im Folgenden: RROP Wien Umland Nordwest). Die Grundstücke, auf die sich der Gewinnungsbetriebsplan beziehe, würden allesamt außerhalb der darin festgelegten Eignungszonen für die Gewinnung mineralischer Stoffe liegen. Die Bestimmungen in der Verordnung über ein sektorales Raumordnungsprogramm für die Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe, LGBl. 8000/83 0, (im Folgenden: SROP) über den Abbau im Geltungsbereich des Regionalen Raumordnungsprogrammes Wien Umland, LGBl. 8000/77 1, (im Folgenden: RROP Wien Umland) seien sinngemäß auf die nachfolgenden Raumordnungsprogramme anzuwenden. Auf das RROP Wien Umland sei das Regionale Raumordnungsprogramm nördliches Wiener Umland, LGBl. 8000/86 2, (im Folgenden: RROP nördliches Wiener Umland) gefolgt. Letzteres sei wiederum durch die Regionalen Raumordnungsprogramme Wien Umland Nord, Wien Umland Nordost und Wien Umland Nordwest ersetzt worden. Daher sei im Geltungsbereich des RROP Wien Umland Nordwest ein Abbau nur innerhalb der festgelegten Eignungszonen zulässig. Die den Gewinnungsbetriebsplan betreffenden Grundstücke seien als Grünland Land- und Forstwirtschaft gewidmet und würden nicht die Ausnahmebedingungen des § 3 des SROP erfüllen. Die beantragte Genehmigung des Gewinnungsbetriebsplanes widerspreche daher aus überörtlicher raumordnungsfachlicher Sicht den Bestimmungen des SROP für die Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe.
3 Mit Bescheid vom 12. Oktober 2020 wies die Bezirkshauptmannschaft Tulln (belangte Behörde; Amtsrevisionswerberin) soweit im Revisionsverfahren gegenständlich den Antrag der erstmitbeteiligten Partei auf Genehmigung der „obertägigen Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe Gewinnungsbetriebsplan“ auf näher bezeichneten Grundstücken gemäß § 212 MinroG ab (Spruchpunkt II.).
4 Begründend führte die belangte Behörde aus, § 2 des SROP sehe ein Verbot für die Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe außerhalb der im Anhang 2 zum RROP Wien Umland festgelegten Eignungszonen vor. Die vom Gewinnungsbetriebsplan betroffenen Grundstücke seien am 1. Jänner 1999 nicht in einer solchen Eignungszone gelegen. Da diese Grundstücke zu diesem Zeitpunkt auch nicht als Grünland Materialgewinnungsstätte gewidmet gewesen seien, sei der Abbau grundeigener mineralischer Rohstoffe am 1. Jänner 1999 dort verboten gewesen. Da diese Grundstücke nach wie vor nicht in einer Eignungszone lägen, sei der Abbau auch nach dem 1. Jänner 1999 nicht zulässig geworden. Der Gewinnungsbetriebsplan sei daher gemäß § 212 MinroG nicht genehmigungsfähig.
5 Soweit sich die von der erstmitbeteiligten Partei erhobene Beschwerde gegen diesen Spruchpunkt II. des Bescheides richtete, gab das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Verwaltungsgericht) mit dem angefochtenen Beschluss der Beschwerde statt, hob den Bescheid in diesem Umfang auf und verwies die Angelegenheit gemäß § 28 Abs. 3 VwGVG zur Erlassung eines neuen Bescheides an die belangte Behörde zurück (Spruchpunkt 1.). Die Revision erklärte das Verwaltungsgericht für nicht zulässig (Spruchpunkt 2.).
6 Begründend führte das Verwaltungsgericht zusammengefasst aus, die Standortgemeinde liege im Geltungsbereich des RROP Wien Umland Nordwest. Die vom Gewinnungsbetriebsplan umfassten Grundstücke würden allesamt außerhalb der in Anlage 16 des RROP Wien Umland Nordwest festgelegten Eignungszonen liegen. Sie seien nach dem Flächenwidmungsplan der Standortgemeinde als Grünland Land- und Forstwirtschaft (GLF) ausgewiesen.
Der „systematisch unter den Übergangsbestimmungen normierte“ § 212 MinroG stelle auf den 1. Jänner 1999 ab. Diese Norm könne daher als Versagungsgrund nur herangezogen werden, wenn zu diesem Stichtag die Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe auf Grund überörtlicher Raumordnungsvorschriften der Länder verboten gewesen sei. Die vom Gewinnungsbetriebsplan umfassten Grundflächen seien zum Stichtag 1. Jänner 1999 im RROP Wien Umland als Eignungszone ausgewiesen und ein Abbau gemäß § 2 Abs. 1 Z 1 SROP daher nicht verboten gewesen.
Auf das RROP Wien Umland seien das RROP nördliches Wiener Umland und in weiterer Folge das RROP Wien Umland Nordwest gefolgt. Dies hätte zu keiner Änderung der am 1. Jänner 1999 bestandenen Rechtslage geführt.
Der vorliegende Fall, dass der Abbau auf den betroffenen Grundstücken am 1. Jänner 1999 nicht verboten gewesen sei, zu einem späteren Zeitpunkt jedoch die Eignung als Mineralgewinnungsstätte aberkannt worden sei, sei in § 212 MinroG nicht geregelt. Darin könne keine „echte (planwidrige) Gesetzeslücke“ erkannt werden, zumal der Gesetzgeber im Falle des Vorliegens eines Verbotes die überörtlichen Raumordnungsvorschriften der Länder nach dem klaren Gesetzeswortlaut dieses Verbot nur „per 01. Jänner 1999“ beachten habe wollen.
Dadurch, dass die belangte Behörde § 212 MinroG „rechtsirrig“ eine andere Bedeutung unterstellt und ein Verbot per 1. Jänner 1999 angenommen habe, habe sie ihren Bescheid mit Rechtswidrigkeit belastet.
Gegenüber der belangten Behörde sei im „Vorbegutachtungsverfahren“ lediglich eine positive Stellungnahme von einem Amtssachverständigen abgegeben worden. Von den Amtssachverständigen für Verkehrstechnik, Luftreinhaltetechnik und Lärmtechnik seien jeweils Projektergänzungen gefordert worden. Das Ermittlungsverfahren sei sohin bisher nur ansatzweise geführt worden. Es könne auch durch die belangte Behörde, bei der der Anlagenakt vollständig aufliege und der auch die vom Lärmtechniker geforderten Ergänzungen beinhalte, rascher und kostengünstiger als durch das Verwaltungsgericht durchgeführt werden. Eine Aufhebung und Zurückverweisung führe auch zu keinem Nachteil für die erstmitbeteiligte Partei, weshalb die Voraussetzungen des § 28 Abs. 3 zweiter Satz VwGVG vorlägen.
7 Den Ausspruch über die Unzulässigkeit der Revision begründete das Verwaltungsgericht mit einem mangelnden Abweichen von näher zitierter einheitlicher Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes, mit einem eindeutigen und klaren Gesetzeswortlaut und dem Vorliegen einer einfallfallbezogenen Beurteilung.
8 Gegen diesen Beschluss richtet sich die vorliegende außerordentliche Amtsrevision mit dem Antrag, gemäß § 42 Abs. 4 VwGG in der Sache selbst zu entscheiden und den Antrag der erstmitbeteiligten Partei auf Bewilligung des näher beschriebenen Gewinnungsbetriebsplans abzuweisen, in eventu den angefochtenen Beschluss aufzuheben, jedenfalls den Bund „in den tarifmäßig festgelegten Kostenersatz [zu] verfällen“.
9 Das Land sowie die erstmitbeteiligte Partei erstatteten jeweils eine Revisionsbeantwortung.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Zulässigkeit
10 Die Revision ist in Bezug auf ihr Zulässigkeitsbringen zu fehlender Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Rechtsfrage, ob dem Sektoralen Raumordnungsprogramm für die Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe, LGBl. 8000/83 0, gegenüber dem Regionalen Raumordnungsprogramm Wien Umland, LGBl. 8000/77 1, sowie auch gegenüber den später an Stelle des letztgenannten regionalen Raumordnungsprogramms in Kraft getretenen regionalen Raumordnungsprogrammen (und zwar dem regionalen Raumordnungsprogramm für das nördliche Wiener Umland, LGBl. 8000/86, und dem regionalen Raumordnungsprogramm Wien Umland Nordwest, LGBl. Nr. 65/2015 idF 73/2015) im Anwendungsbereich des § 212 MinroG zum 1. Jänner 1999 als lex specialis Vorrang zukommt, sodass das in § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP zum 1. Jänner 1999 festgelegte, die gegenständlichen Grundstücke betreffende Abbauverbot nach wie vor aufrecht sei, zulässig; sie ist auch berechtigt.
Rechtslage
11 § 212 des Bundesgesetzes über mineralische Rohstoffe (Mineralrohstoffgesetz MinroG) in der Stammfassung, BGBl. I Nr. 38/1999, lautet:
„ Übergangsbestimmungen
...
Beachtung überörtlicher Raumordnungsvorschriften der Länder
§ 212. Ein Gewinnungsbetriebsplan für das obertägige Gewinnen von grundeigenen mineralischen Rohstoffen darf nicht genehmigt werden, wenn am 1. Jänner 1999 die Gewinnung derartiger Vorkommen auf Grundstücken, auf die sich der Gewinnungsbetriebsplan bezieht, auf Grund überörtlicher Raumordnungsvorschriften der Länder verboten war. Die Genehmigung des Gewinnungsbetriebsplanes ist jedoch zulässig, wenn die Gewinnung auf den zuvor genannten Grundstücken zwar am 1. Jänner 1999 verboten war, nach dem 1. Jänner 1999 durch Änderung überörtlicher Raumordnungsvorschriften zulässig wird.“
12 Die §§ 3 und 11 NÖ Raumordnungsgesetz 1976 (NÖ ROG 1976), LGBl. 8000 5, lauten auszugsweise:
㤠3
Überörtliche Raumordnungsprogramme
(1) Die Landesregierung hat durch Verordnung Raumordnungsprogramme aufzustellen.
...
(3) Raumordnungsprogramme können für das gesamte Landesgebiet für eine Planungsregion, für eine Planungszone sowie für Sachbereiche der Raumordnung aufgestellt werden.
...
§ 11
Regionales Raumordnungsprogramm
Das regionale Raumordnungsprogramm hat die anzustrebenden Ziele im Hinblick auf die soziale, wirtschaftliche, kulturelle und sonstige Entwicklung der Planungsregion zu bezeichnen, insbesondere für:
1. Die erforderlichen Maßnahmen zur Sicherung der natürlichen Umwelt,
2. Die zukünftige Siedlungsstruktur und Ausstattung zentraler Orte sowie die Verkehrserschließung,
3. Die langfristig anzustrebende Bevölkerungsentwicklung,
4. Die beabsichtigte Verteilung der Erwerbsmöglichkeiten nach Wirtschaftsbereichen sowie
5. Die zweckmäßige Ausstattung des Raumes mit Einrichtungen des kulturellen Bedarfes und des Gesundheitswesens.“
13 Die §§ 3, 11 und 11a NÖ ROG 1976, LGBl. 8000 12, lauten auszugsweise:
㤠3
Überörtliche Raumordnungsprogramme
(1) Die Landesregierung hat durch Verordnung Raumordnungsprogramme aufzustellen.
...
(3) Raumordnungsprogramme können für das gesamte Landesgebiet, für eine Region sowie für Sachbereiche der Raumordnung aufgestellt werden.
...
§ 11
Regionale Raumordnungsprogramme
In regionalen Raumordnungsprogrammen sind die anzustrebenden Ziele und erforderlichen Maßnahmen für eine Region im Hinblick auf den Naturraum, die Siedlungsstruktur und die Materialgewinnung zu bezeichnen und jedenfalls Siedlungsgrenzen, Grünzonen, landwirtschaftliche Vorrangzonen und Eignungszonen für Materialgewinnung verbindlich festzulegen.
§ 11a
Raumordnungsprogramme für Sachbereiche
Raumordnungsprogramme für Sachbereiche haben die anzustrebenden Ziele und erforderlichen rechtlichen Maßnahmen, Infrastruktur- und Förderungsmaßnahmen des Landes im Hinblick auf die soziale, wirtschaftliche, kulturelle und sonstige Entwicklung des Landes festzulegen. Insbesonders sind Raumordnungsprogramme für Gewerbe und Industrie, zentrale Einrichtungen einschließlich der Festlegung der zentralen Orte der Stufe I bis VI, Sozialhilfe und das Gesundheitswesen zu erlassen.“
14 Die maßgeblichen Bestimmungen der von der Niederösterreichischen Landesregierung am 15. Dezember 1998 aufgrund des § 3 Abs. 1 des NÖ ROG 1976, LGBl. 8000 12, erlassenen Verordnung über ein sektorales Raumordnungsprogramm für die Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe in der nach wie vor geltenden Stammfassung, LGBl. Nr. 8000/83 0, (SROP) lauten:
„...
§ 2
Abbauregelungen
(1) Der Abbau von grundeigenen mineralischen Rohstoffen ist wie folgt geregelt:
1. Im Geltungsbereich des Regionalen Raumordnungsprogrammes Wien Umland, LGBl. 8000/77–1 , ist außerhalb der in der Anlage 2 zum Regionalen Raumordnungsprogramm Wien Umland festgelegten Eignungszonen sowie in den Eignungszonen Nummer 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 und 10 und außerhalb der in der Anlage 3 zum Regionalen Raumordnungsprogramm Wien Umland festgelegten erweiterungsfähigen Standorte ein Abbau unzulässig.
...
§ 3
Ausnahmen und Änderungen
(1) Von der überörtlichen Raumordnungsvorschrift nach § 2 Abs. 1 sind ausgenommen:
1. Jene Bereiche, die im Örtlichen Raumordnungsprogramm der jeweiligen Gemeinde als Grünland Materialgewinnungsstätte gewidmet sind, wobei eine derartige Widmung zulässig ist, wenn sie unter Berücksichtigung bestehender Eignungszonen oder erweiterungsfähiger Standorte die Zielsetzungen nach § 1 erfüllt.
2. Die Gewinnung von grundeigenen mineralischen Rohstoffen im Rahmen der ordnungsgemäßen Land- und Forstwirtschaft, die ausschließlich zur Deckung des Eigenbedarfes erfolgt, unbeschadet der Anzeigepflicht nach § 15 Abs. 1 Z 13 der NÖ Bauordnung 1996.
(2) Zusätzliche Eignungszonen und erweiterungsfähige Standorte dürfen durch die Änderung der im § 2 Abs. 1 Z 1 bis 4 zitierten Raumordnungsprogramme sowie durch Erlassung von regionalen Raumordnungsprogrammen für den Bereich nach § 2 Abs. 1 Z 5 festgelegt werden.“
15 Die maßgeblichen Bestimmungen der von der Niederösterreichischen Landesregierung am 9. Jänner 1990 aufgrund der §§ 1 und 3 NÖ ROG 1976, LGBl. 8000 5, erlassenen Verordnung über ein regionales Raumordnungsprogramm Wien Umland, LGBl. 8000/77 1, (RROP Wien Umland) lauten auszugsweise:
„ § 1
Geltungsbereich
Dieses Raumordnungsprogramm gilt für die Verwaltungsbezirke ... Tulln ... .
§ 2
Begriffsbestimmungen
Im Sinne dieser Verordnung gelten als
1. Eignungszonen für die Gewinnung von Sand und Kies: Flächen, auf denen aufgrund der geologischen Voraussetzungen und der räumlichen Lage eine wirtschaftlich und ökologisch vertretbare Gewinnung von Sand und Kies erfolgen kann;
...
§ 3
Zielsetzungen für die Rohstoffgewinnung und -sicherung
(1) Sand und Kies sowie andere mineralische Rohstoffe sollen nur in den in der Anlage 1 und 2 festgelegten Eignungszonen und nach den in § 9 Abs. 1 festgelegten Richtlinien gewonnen werden.
(2) An den in den Anlagen 1 und 3 als nicht erweiterungsfähig festgelegten Standorten soll die Gewinnung von mineralischen Rohstoffen nur mehr im Rahmen bereits erteilter Bewilligungen erfolgen. Anschließend sollen diese Flächen rekultiviert werden. Die in den Anlagen 1 und 3 als erweiterungsfähig festgelegten Standorte sollen im Bereich der anschließend ausgewiesenen Eignungszonen nachhaltig für die Gewinnung von mineralischen Rohstoffen gesichert werden.
(3) Die in den Anlagen 1 und 3 als Rohstoffsicherungsgebiete bezeichneten Flächen sollen für die zukünftige Gewinnung mineralischer Rohstoffe nachhaltig gesichert werden.
...
§ 8
Maßnahmen zur Rohstoffsicherung
(1) Im örtlichen Raumordnungsprogramm darf die Widmungs- und Nutzungsart Grünland-Materialgewinnungsstätte nur in den in der Anlage 1 dafür festgelegten Eignungszonen für die Gewinnung von Sand und Kies sowie von anderen mineralischen Rohstoffen festgelegt werden.
Andere Widmungs- und Nutzungsarten dürfen in diesen Eignungszonen nur dann festgelegt werden, wenn sie einen künftigen Abbau der mineralischen Rohstoffe nicht erschweren oder verhindern.
...
(4) In den in der Anlage 1 festgelegten Rohstoffsicherungsgebieten dürfen nur Widmungs- und Nutzungsarten festgelegt werden, die eine künftige Gewinnung der mineralischen Rohstoffe nicht erschweren oder verhindern.
Anlage 2
LISTE DER EIGNUNGSZONEN FÜR DIE GEWINNUNG VON SAND UND KIES
...
SÜDLICHES TULLNERFELD
7 Sitzenberg Reidling (39) ... etwas verlehmt, ohne Aufbereitung als Schüttmaterial, bei Aufbereitung zur Betonherstellung verwendbar
...“
Laut Planblatt Nr. 39 Tulln der Anlage 1 befinden sich jene Grundstücke, auf die sich der gegenständliche Gewinnungsbetriebsplan bezieht, in einer ausgewiesenen Eignungszone für die Gewinnung von Sand und Kies.
16 Die maßgeblichen Bestimmungen der Verordnung der Niederösterreichischen Landesregierung vom 17. Dezember 1999 über ein Regionales Raumordnungsprogramm nördliches Wiener Umland, LGBl. 8000/86 2, (RROP nördliches Wiener Umland) lauten auszugsweise:
„ § 1
Geltungsbereich
Dieses Raumordnungsprogramm gilt für die Verwaltungsbezirke ... Tulln ... .
§ 2
Begriffsbestimmungen
Im Sinne dieser Verordnung gelten als:
1. Eignungszonen für die Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe: Flächen, die sich aufgrund der geologischen Voraussetzungen und der räumlichen Lage für eine wirtschaftlich und ökologisch vertretbare Gewinnung eignen.
...
§ 6
Maßnahmen für die Rohstoffgewinnung
Der Abbau ist nach Maßgabe der Anlage 2 in Form der Trocken- oder Naßbaggerung zulässig.
In den Eignungszonen gemäß Anlage 1 und 2 und in den in den Anlagen 1 und 3 als erweiterungsfähig festgelegten Standorten dürfen nur solche Widmungsarten festgelegt werden, die einen künftigen Abbau der mineralischen Rohstoffe nicht erschweren oder verhindern.
§ 7
Übergangs- und Schlußbestimmungen
(1) Verfahren zur Einstellung und Abänderung von örtlichen Raumordnungsprogrammen, die gemäß § 21 Abs. 1 des NÖ Raumordnungsgesetzes, LGBl. 8000, bereits zur öffentlichen Einsichtnahme im Gemeindeamt aufgelegt wurden, werden durch die Verordnung nicht berührt.
(2) Mit dem Inkrafttreten dieser Verordnung tritt die Verordnung über ein Regionales Raumordnungsprogramm Wien Umland, LGBl. 8000/77 1, außer Kraft.
ANLAGE 2
EIGNUNGSZONEN FÜR DIE GEWINNUNG VON SAND UND KIES IM NÖRDLICHEN WIENER UMLAND
...
SÜDLICHES TULLNERFELD
4 Zwentendorf (39) ... für Betonherstellung verwendbar
...“
17 Die maßgeblichen Bestimmungen der von der Niederösterreichischen Landesregierung am 3. August 2015 aufgrund des § 3 Abs. 1 NÖ ROG 2014, LGBl. Nr. 3/2015, erlassenen Verordnung über ein Regionales Raumordnungsprogramm Wien Umland Nordwest, LGBl. Nr. 65/2015 idF LGBl. Nr. 73/2015, (RROP Wien Umland Nordwest) lauten auszugsweise:
„ § 1
Geltungsbereich
Dieses Raumordnungsprogramm gilt für den Verwaltungsbezirk Tulln ... .
§ 2
Begriffsbestimmungen
Im Sinne dieser Verordnung gelten als:
1. Eignungszonen für die Gewinnung von Sand und Kies sowie mineralischer Rohstoffe (mit Ausnahme von Sand und Kies): Flächen, die sich aufgrund der geologischen Voraussetzungen und der räumlichen Lage für eine wirtschaftlich und ökologisch vertretbare Gewinnung eignen.
...
§ 6
Maßnahmen für die Rohstoffgewinnung
1. In Eignungszonen gemäß den Anlagen 3 bis 14 sowie 16 und in dem in den Anlagen 4 und 17 als erweiterungsfähig festgelegten Standort dürfen nur solche Widmungsarten festgelegt werden, die einen zukünftigen Abbau der mineralischen Rohstoffe nicht erschweren oder verhindern.
Anlage 16
EIGNUNGSZONEN FÜR DIE GEWINNUNG VON SAND UND KIES IM REGIONALEN RAUMORDNUNGSPROGRAMM WIEN UMLAND NORDWEST
...
SÜDLICHES TULLNERFELD
5 Zwentendorf (Anlage 10) ...
6 Langenrohr (Anlage 10) ...“
Begründungspflicht
18 Der Verwaltungsgerichtshof hat zur Begründungspflicht verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen in ständiger Rechtsprechung ausgesprochen, dass diese nach § 29 Abs. 1 VwGVG grundsätzlich jenen Anforderungen zu entsprechen hat, die in seiner Rechtsprechung zu den §§ 58 und 60 AVG entwickelt wurden. Demnach sind in der Begründung die Ergebnisse des Ermittlungsverfahrens, die für die Beweiswürdigung maßgeblichen Erwägungen sowie die darauf gestützte Beurteilung der Rechtsfrage klar und übersichtlich zusammenzufassen (vgl. etwa VwGH 24.8.2020, Ra 2020/04/0087, Rn. 19, mwN). Entsprechendes gilt nach § 31 Abs. 3 VwGVG für Beschlüsse nach § 28 Abs. 3 VwGVG.
19 Entgegen der von der Amtsrevision behaupteten Verletzung der Begründungspflicht ist vorliegend nicht ersichtlich, dass der angefochtene Beschluss eine Trennung in Tatsachenfeststellungen, Beweiswürdigung und rechtliche Beurteilung in einer solchen Art und Weise vermissen lässt, dass die Rechtsverfolgung durch die Partei über die nachprüfende Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof dadurch maßgeblich beeinträchtigt wäre.
Abbauverbot für Grundstücke, auf die sich der Gewinnungsbetriebsplan bezieht, zum 1. Jänner 1999 iSd § 212 MinroG
20 Die Amtsrevision bringt zunächst zusammengefasst vor, beim SROP handle es sich insbesondere in Bezug auf die Festlegung jener Bereiche, auf denen der Abbau von grundeigenen mineralischen Rohstoffen zulässig sei, gegenüber dem RROP Wien Umland um eine „lex specialis“. Das SROP gelte im Gegensatz zu den regionalen Raumordnungsprogrammen für ganz Niederösterreich. Es regle den Abbau grundeigener mineralischer Rohstoffe nicht nur in den Geltungsbereichen der regionalen Raumordnungsprogramme. Dadurch seien „die (spezielleren) Bestimmungen und Vorgaben“ des am 30. Dezember 1998 in Kraft getretenen SROP den Festlegungen der Eignungszonen im RROP vorgegangen. Aus dem klaren Wortlaut des § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP ergebe sich, dass am 1. Jänner 1999 der Abbau von grundeigenen mineralischen Rohstoffen unter anderem in der Eignungszone Nr. 7, somit in jenem Gebiet in dem sich die gegenständlichen Grundstücke befänden, unzulässig gewesen sei. Die Grundstücke, auf die sich der Gewinnungsbetriebsplan beziehe, hätten sich daher am 1. Jänner 1999 in einer vom SROP festgelegten Verbotszone befunden.
21 Dagegen wendet die erstmitbeteiligte Partei in ihrer Revisionsbeantwortung zusammengefasst ein, die wesentliche Bestimmung des § 212 MinroG spreche ausdrücklich nur von „Verboten“, die sich aus „überörtlichen Raumordnungsvorschriften der Länder“ ergeben würden. § 212 MinroG sehe keinen Vorrang für ein sektorales Raumordnungsprogramm vor. Das SROP enthalte „kein eigenständiges Abbauverbot“ und keine eigenständige Anlage, in der Flächen aufgelistet seien, auf denen ein Abbau unzulässig sei. Im Verweis auf das RROP Wien Umland sei keine Vorrangregel vorgesehen. Mangels ausdrücklichem Verbot und der sich aus § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP ergebenden Verweiskette auf das RROP Wien Umland, wonach die gegenständlichen Grundstücke zum 1. Jänner 1999 in der Anlage 2 zum RROP Wien Umland ausdrücklich als Eignungszone für die „Gewinnung von Sand und Kies“ vorgesehen gewesen seien, sei das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass zum 1. Jänner 1999 betreffend die vorliegend maßgeblichen Grundstücke kein Abbauverbot im überörtlichen Raumordnungsprogramm des Landes Niederösterreich verordnet gewesen sei.
Ein Abbauverbot sei dem Wortlaut und der Systematik des § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP nicht im Ansatz zu entnehmen. Bereits der Begriff „Eignungszone“ mache klar, dass auf diesen Grundstücken der Abbau zulässig sei. Das SROP spreche gerade nicht von einer „Verbotszone“. Vielmehr sei darin „ausdrücklich festgehalten, dass der Abbau in den in der Anlage 2 des Raumordnungsprogramms Wien Umland ... genannten Eignungszonen 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 und 10 zulässig“ sei.
Überdies widerspreche der von der Amtsrevisionswerberin dem § 2 Abs. 1 des SROP unterstellte Inhalt dem § 212 MinroG und den verfassungsrechtlich gebotenen Grundsätzen der Transparenz, Gleichbehandlung und Verhältnismäßigkeit bei Eingriffen in Grundrechte.
Der für ein Abbauverbot und für den damit verbundenen Eingriff in grundrechtlich gewährleistete Rechte erforderlichen Klarheit fehle es bereits an einem Verweis auf ein bestimmtes Dokument. Die Wortfolge „und den Eignungszonen Nr. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 und 10“ zähle bestimmte Nummern von „Eignungszonen“ auf, ohne jedoch eine Verbindung zu einem anderen Dokument herzustellen.
Die gebotene Klarheit fehle vor allem in Bezug auf die Eignungszone 7, wie sie in Anlage 2 des RROP Wien Umland festgelegt sei. Die Eignungszone 7 liege am Blattschnitt. Auf die Beschriftung als „Eignungszone 7“ sei jedoch vergessen worden. Selbst wenn man aus dem Wortlaut des SROP ein Abbauverbot für die „Eignungszone 7“ ableiten wollte, sei diese „Eignungszone 7“ planlich nicht dargestellt. „Dass auf den strittigen Grundstücken der Abbau von Kies im Jahr 1999 verboten gewesen sein soll,“ sei nicht erkennbar.
Ebenso fehle es dem von der Amtsrevisionswerberin § 2 Abs. 1 des SROP unterstellten Inhalt an einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechenden Abwägung der öffentlichen Interessen im Vergleich mit den Interessen eines Grundeigentümers. Dies gelte umso mehr als § 212 MinroG eine entsprechende Grenze für die Berücksichtigung überörtlicher Raumordnungsvorschriften vorschreibe und das SROP erst 2 Tage vor dem relevanten Stichtag erlassen worden sei.
Mangels hinreichender Klarheit und der gebotenen Abwägung könne § 2 Abs. 1 des SROP nur so ausgelegt werden, dass in den in der Anlage 2 des RROP Wien Umland aufgezählten Eignungszonen, insbesondere in der Eignungszone 7, der Abbau mineralischer Rohstoffe zulässig sei.
Schließlich fehle es auch an einer gesetzlichen Grundlage im NÖ ROG, „mit der die nach dem NÖ ROG ausdrücklich festgelegten ‚Eignungszonen‘ in ‚Verbotszonen‘ umfunktioniert werden sollen“.
22 Im angefochtenen Beschluss verneinte das Verwaltungsgericht ein Abbauverbot betreffend jene Grundstücke, auf die sich der Gewinnungsbetriebsplan bezieht, zum Stichtag 1. Jänner 1999 iSd § 212 MinroG, weil diese Grundstücke gemäß RROP Wien Umland in einer Eignungszone für den Abbau von Sand und Kies gelegen seien.
23 Die vom Gewinnungsbetriebsplan umfassten Grundstücke lagen zum 1. Jänner 1999 in der Eignungszone 7 der Anlage 2 des RROP Wien Umland für die Gewinnung von Sand und Kies. Gemäß dem eindeutigen Wortlaut des § 2 Abs. 1 Z 1 des am 30. Dezember 1998 in Kraft getretenen SROP wurde im „Geltungsbereich des Regionalen Raumordnungsprogrammes Wien Umland, LGBl. 8000/77 1,“ sowohl in den „außerhalb der in der Anlage 2 zum Regionalen Raumordnungsprogramm Wien Umland festgelegten Eignungszonen“ gelegenen Gebieten als auch „in den Eignungszonen Nummer 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 und 10“ ein Abbau von grundeigenen mineralischen Rohstoffen für „unzulässig“ erklärt. Mit der Festlegung, dass in näher definierten Gebieten „ein Abbau unzulässig“ ist, wird in § 2 des SROP für diese Gebiete ausdrücklich ein Abbauverbot festgelegt.
24 Es besteht kein Zweifel, dass sich die Wortfolge „in den Eignungszonen Nummer 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 und 10“ in § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP auf die Anlage 2 des RROP Wien Umland bezieht. Laut dieser Anlage 2 betrifft die Eignungszone 7 ausdrücklich die vorliegende Standortgemeinde. Demnach handelt es sich bei der in der planlichen Darstellung des RROP Wien Umland auf dem Gebiet der Standortgemeinde dargestellten Eignungszone, die auch die Grundstücke des Gewinnungsbetriebsplans umfasst, trotz fehlender Nummerierung um die in § 2 Abs. 1 Z 1 SROP aufgezählte Eignungszone 7.
25 Im Gegensatz zum RROP Wien Umland als regionales Raumordnungsprogramm iSd § 11 NÖ ROG, in der zum Zeitpunkt seiner Erlassung geltenden Fassung LGBl. 8000 5, bezieht sich das SROP als Raumordnungsprogramm für einen Sachbereich iSd § 11a NÖ ROG, in der zum Zeitpunkt der Erlassung des SROP geltenden Fassung LGBl. 8000 12, ausschließlich auf die Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe und trifft in § 2 insofern spezielle Abbauregelungen, als für näher bestimmte Gebiete der Abbau grundeigener mineralischer Rohstoffe für unzulässig erklärt wird. Insofern handelt es sich gegenüber den regionalen Raumordnungsprogrammen, unter anderem gegenüber dem RROP, um eine „lex specialis“, der als solche gegenüber den regionalen Raumordnungsprogrammen in Bezug auf die in § 2 festgelegten Abbauverbote der Vorrang zukommt. Würde man demgegenüber einen solchen Vorrang verneinen, würde man § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP, soweit darin der Abbau „in den Eignungszonen Nummer 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 und 10“ für unzulässig erklärt wird, jeden Anwendungsbereich nehmen und diese Bestimmung insofern sinnentleert sein. Eine derartige im Ergebnis sinnlose Regelung erlassen zu haben, kann jedoch dem Verordnungsgeber nicht unterstellt werden (vgl. etwa VwGH 20.10.2022, Ro 2019/06/0021, Rn. 22, zum Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000, mwN). Die Unzulässigkeit des Abbaus bezieht sich auch lediglich auf die Eignungszonen Nummer 1 bis 10 des RROP Wien Umland idF LGBl. 8000/77 1 und nicht auf die übrigen in dessen Anlage 2 festgelegten Eignungszonen Nummer 6a sowie 11 bis 34. Schließlich bezeichnet der Verordnungsgeber in § 3 Abs. 1 des am 30. Dezember 1998, somit 2 Tage vor dem in § 212 MinroG für die Beachtung überörtlicher Raumordnungsvorschriften der Länder festgelegten Stichtag in Kraft getretenen SROP die Abbauregelungen in § 2 Abs. 1 des SROP als „überörtliche Raumordnungsvorschrift“. Daraus ergibt sich, dass der Verordnungsgeber in § 2 Abs. 1 des SROP einer Genehmigung eines Gewinnungsbetriebsplans entgegenstehende Abbauverbote festlegen wollte, in dem er zwecks örtlicher Festlegung dieser Abbauverbote zum Stichtag 1. Jänner 1999 in Z 1 bis 4 auf die regionalen Raumordnungsprogramme in der damals geltenden Fassung abstellte.
26 Angesichts des klaren Wortlauts des § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP und des Umstandes, dass mit dem darin festgelegten Abbauverbot grundeigener mineralischer Rohstoffe keine Widmungsänderung der gegenständlichen Grundstücke verbunden war, ist entgegen dem Vorbringen der erstmitbeteiligten Partei eine gegenteilige Auslegung verfassungsrechtlich nicht geboten.
27 Gemäß § 11a erster Satz NÖ ROG 1976, in der zum Zeitpunkt der Erlassung des SROP geltenden Fassung LGBl. 8000 12, haben „Raumordnungsprogramme für Sachbereiche“ unter anderem „die rechtlichen Maßnahmen ... im Hinblick auf die soziale, wirtschaftliche, kulturelle und sonstige Entwicklung des Landes festzulegen“. Insofern bildet diese Bestimmung iVm § 3 Abs. 3 NÖ ROG 1976 eine hinreichende Rechtsgrundlage für die Schaffung von räumlich begrenzten Abbauverboten im SROP.
Keine Aufhebung des Abbauverbots nach dem 1. Jänner 1999 iSd § 212 zweiter Satz MinroG
28 In Bezug auf das Außerkrafttreten des RROP Wien Umland mit Inkrafttreten des RROP nördliches Wiener Umland und das nachfolgende nunmehr für die Grundstücke, auf die sich der Gewinnungsbetriebsplan bezieht, geltende RROP Wien Umland Nordwest bringt die Amtsrevisionswerberin zusammengefasst vor, dass es sich bei dem Verweis auf das RROP Wien Umland in § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP um eine statische Verweisung auf dessen örtlichen Geltungsbereich handle. Das Außerkrafttreten des RROP Wien Umland habe daher nicht zur Folge gehabt, dass die mit Verweis auf dieses regionale Raumordnungsprogramm im SROP örtlich festgelegten Abbauverbote ebenfalls außer Kraft getreten seien. Das SROP stelle auch gegenüber dem RROP nördliches Wiener Umland und dem RROP Wien Umland Nordwest eine lex specialis dar. Die örtlichen Abbauverbote würden daher weiterhin ausschließlich im SROP festgelegt werden. Diese Festlegung sei in § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP unverändert geblieben. Ebenso wenig sei in einer der nachfolgenden regionalen Raumordnungsprogramme gemäß § 3 Abs. 2 des SROP für das gemäß § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP hinsichtlich die Eignungszone 7 des RROP Wien Umland festgelegte Abbauverbot nach dem 1. Jänner 1999 eine Eignungszone festgelegt und somit dieses Abbauverbot aufgehoben worden. Für die vom Gewinnungsbetriebsplan umfassten Grundstücke würde weiterhin das Abbauverbot des SROP gelten, weshalb der Gewinnungsbetriebsplan gemäß § 212 MinroG nicht zu genehmigen sei.
29 Die erstmitbeteiligte Partei wendet dagegen zusammengefasst ein, selbst wenn zum 1. Jänner 1999 ein Abbauverbot in Bezug auf die Grundstücke des Gewinnungsbetriebsplans bestanden hätte, sei ein solches Abbauverbot spätestens mit Außerkrafttreten des RROP Wien Umland weggefallen. Ohne dieses regionale Raumordnungsprogramm würde das SROP keine normative Wirkung entfalten.
Das SROP sei auch nicht als lex specialis in Bezug auf die regionalen Raumordnungsprogramme nördliches Wiener Umland und Wien Umland Nordwest zu beurteilen. Überdies stehe einer solchen Beurteilung der Rechtsgrundsatz „lex posterior derogat legi priori“ entgegen. Für die Frage, ob ein Abbauverbot gemäß § 212 MinroG nachträglich weggefallen sei, sei allgemein auf die „späteren / jüngeren überörtlichen Raumordnungsprogramme abzustellen“. Nach der unrichtigen Auffassung der Amtsrevisionswerberin, das SROP enthalte eine statische Verweisung, könnten nachträgliche Änderungen in überörtlichen Raumordnungsprogrammen keine Berücksichtigung finden. Dies widerspreche § 212 MinroG und dem Grundsatz „lex posterior derogat legi priori“. Die Auslegung der Amtsrevisionswerberin finde auch keinerlei Beleg im SROP. Im Übrigen seien seit 1999 zahlreiche Änderungen der Eignungszonen im Land Niederösterreich verordnet und diesbezügliche „Abbauverbote“ rückgängig gemacht worden. Beispielsweise habe es die Eignungszonen 4, 12 und 12a im RROP nördliches Wiener Umland oder die Eignungszone 6 im RROP Wien Umland Nordwest im RROP Wien Umland noch nicht gegeben.
30 Der Verordnungsgeber legt in § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP das Abbauverbot im Geltungsbereich des RROP Wien Umland durch Bezugnahme auf die in der Anlage 2 dieses regionalen Raumordnungsprogramms festgelegten Eignungszonen sowie auf die in deren Anlage 3 festgelegten erweiterungsfähigen Standorte örtlich fest. Aus dieser Bestimmung ist nicht abzuleiten, dass die örtliche Festlegung der Abbauverbote zeitlich von der Geltung des RROP Wien Umland abhängig sein soll, zumal das mit 30. Dezember 1998 in Kraft getretene sektorale Raumordnungsprogramm eine überörtliche Raumordnungsvorschrift iSd § 212 MinroG darstellt, die am 1. Jänner 1999 das obertägige Gewinnen von grundeigenen mineralischen Rohstoffen in den zum Stichtag örtlich festgelegten Gebieten verboten hat.
31 Überdies ist auf die Bestimmung des § 3 Abs. 2 des SROP über die Änderungen der im § 2 Abs. 1 Z 1 bis 4 zitierten Raumordnungsprogramme zu verweisen, wonach zusätzliche Eignungszonen etwa durch die Änderung der im § 2 Abs. 1 Z 1 bis 4 zitierten Raumordnungsprogramme festgelegt werden dürfen. Durch diese nachträgliche örtliche Einschränkung der ursprünglich festgelegten Abbauverbote infolge Änderung überörtlicher Raumordnungsvorschriften nach dem 1. Jänner 1999 würde die Genehmigung von Gewinnungsbetriebsplänen gemäß § 212 zweiter Satz MinroG zulässig. Würde sich § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP bei der Festlegung der örtlichen Abbauverbote nicht statisch auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des SROP beziehen, sondern auf die jeweils geltende Fassung des RROP Wien Umland bräuchte es § 3 Abs. 2 des SROP nicht.
32 Dieser Auslegung steht in Bezug auf die erst später anstelle des RROP Wien Umland in Kraft getretenen regionalen Raumordnungsprogramme auch der Grundsatz „lex posterior derogat legi priori“ nicht entgegen. Das seit seinem Inkrafttreten unverändert in Geltung stehende SROP erweist sich in Bezug auf die regionalen Raumordnungsprogramme nördliches Wiener Umland und Wien Umland Nordwest ebenso wie bereits betreffend das RROP Wien-Umland als lex specialis. Der Grundsatz „lex posterior derogat legi priori“ kann auf das Verhältnis einer späteren generellen (lex posterior generalis) wie vorliegend die sich zwar nur auf eine bestimmte Region aber nicht bloß auf einen Sachbereich beziehenden regionalen Raumordnungsprogramme zu einer früheren spezielleren Norm (lex specialis) wie vorliegend das nur den Sachbereich der Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe betreffende sektorale Raumordnungsprogramm nicht ohne weiteres angewendet werden. In einem solchen Fall können nämlich die beiden Normen auch so gedeutet werden, dass wie vorliegend die ältere spezielle Norm als Ausnahme von der jüngeren generellen Norm betrachtet wird, sodass ihre Derogation durch die spätere generelle Norm gerade nicht anzunehmen ist (vgl. etwa VwGH 23.9.2014, Ro 2014/11/0083, mwN).
33 Dieser Auslegung steht der Hinweis der erstmitbeteiligten Partei auf die Ausweisung neuer Eignungszonen nach dem 1. Jänner 1999 in den regionalen Raumordnungsprogrammen nördliches Wiener Umland und Wien Umland Nordwest im Vergleich zum RROP Wien Umland und die damit verbundene Einschränkung der im SROP verordneten Abbauverbote, nicht entgegen. Vielmehr gründet die Einschränkung der im SROP verordneten Abbauverbote durch die Ausweisung neuer Eignungszonen in regionalen Raumordnungsprogrammen auf § 3 Abs. 2 des SROP iVm § 212 zweiter Satz MinroG. Dies lässt jedoch nicht den Schluss zu, dass bereits mit dem Außerkrafttreten des RROP Wien Umland generell die in § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP festgelegten Abbauverbote aufgehoben worden seien.
Ergebnis
34 Da in Bezug auf die Grundstücke, auf die sich der Gewinnungsbetriebsplan bezieht, weder im RROP nördliches Wiener Umland noch im RROP Wien Umland Nordwest eine Eignungszone verordnet wurde (eine Ausnahme im Sinne des § 3 Abs. 1 Z 1 SROP zum 1. Jänner 1999 liegt nicht vor) ist das in § 2 Abs. 1 Z 1 des SROP für diese Grundstücke festgelegte Abbauverbot weiterhin aufrecht und steht gemäß § 212 MinroG einer Genehmigung des beantragten Gewinnungsbetriebsplans entgegen.
35 Indem das Verwaltungsgericht dies verkannte, hat es den angefochtenen Beschluss mit Rechtswidrigkeit seines Inhaltes belastet. Insofern waren auch die Voraussetzungen für eine Aufhebung des Bescheids der belangten Behörde und Zurückverweisung zur Erlassung eines neuen Bescheides gemäß § 28 Abs. 3 VwGVG nicht gegeben.
36 Der angefochtene Beschluss war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.
37 Der Antrag auf Aufwandersatz war abzuweisen, weil gemäß § 47 Abs. 4 VwGG in den Fällen des Art. 133 Abs. 6 Z 2 B VG der Amtsrevisionswerberin kein Anspruch auf Aufwandersatz zusteht.
Zurückweisung der Revisionsbeantwortung des Landes
38 Dem Land kommt zwar im Hinblick auf die im Verfahren vor der belangten Behörde erhobenen Einwendungen Parteistellung nach § 81 Z 1 MinroG zu. In ihrer Revisionsbeantwortung hat sich das Land jedoch entsprechend der Amtsrevision für eine Aufhebung des angefochtenen Beschlusses ausgesprochen.
39 Da eine Mitbeteiligung auf der Seite der revisionswerbenden Partei im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof nicht in Betracht kommt, weil die Stellung als Mitbeteiligter rechtlich geschützte Interessen im Widerspruch zur Interessenslage der revisionswerbenden Partei voraussetzt, war die Revisionsbeantwortung des Landes zurückzuweisen (vgl. etwa VwGH 1.2.2024, Ro 2021/04/0006, Rn. 44, mwN).
Wien, am 10. April 2024
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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