Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Rigler sowie die Hofräte Dr. Lukasser, Dr. Hofbauer, Dr. Fasching und die Hofrätin Dr. Leonhartsberger als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag. Bleiweiss, über die Revision der Bildungsdirektion für Wien gegen den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichtes vom 9. Dezember 2019, Zl. W128 2225861 1/3E, betreffend Erfüllung der Schulpflicht (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Bildungsdirektion für Wien; mitbeteiligte Parteien: 1. Arbeitskreis N, und 2. P A, beide in W, beide vertreten durch Dr. Thomas J. A. Langer, LL.M., Rechtsanwalt in 4020 Linz, Landstraße 84), zu Recht erkannt:
Der angefochtene Beschluss wird wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.
I.
1 1. Mit bei der belangten Behörde am 30. August 2019 eingelangtem Schreiben zeigte die erstmitbeteiligte Partei als Vertreterin des am 20. August 2005 geborenen Zweitmitbeteiligten unter Verwendung eines von der belangten Behörde aufgelegten Formulars für die „Anzeige zur Teilnahme an häuslichem Unterricht für Schülerinnen und Schüler mit Wohnsitz in Wien im Schuljahr 2019/20 gemäß § 11 Abs 2 SchPflG“ an, dass der Zweitmitbeteiligte im Schuljahr 2019/20 „an häuslichem Unterricht“ teilnehmen werde, welcher durch den „Montessori D Schulverein“ in W erteilt werde.
2 2. Mit Bescheid vom 17. Oktober 2019 untersagte die belangte Behörde (unter Spruchpunkt 1.) die Teilnahme des Zweitmitbeteiligten „an häuslichem Unterricht“ im Schuljahr 2019/20 gemäß § 11 Schulpflichtgesetz 1985 (SchPflG) iVm § 42 Abs. 6 letzter Satz Schulunterrichtsgesetz SchUG und verpflichtete (unter Spruchpunkt 2.) „die Erziehungsberechtigten“ der erstmitbeteiligten Partei gemäß §§ 5 und 24 SchPflG dazu, im Schuljahr 2019/20 für die Erfüllung der Schulpflicht des Zweitmitbeteiligten an einer öffentlichen oder mit dem Öffentlichkeitsrecht ausgestatteten Schule mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung zu sorgen.
3 Zur Begründung führte die belangte Behörde im Kern aus, der Zweitmitbeteiligte sei im Schuljahr 2018/19 an einer bestimmten Neuen Mittelschule auf der 7. Schulstufe unterrichtet worden; er habe allerdings diese Schulstufe nicht erfolgreich abgeschlossen, weshalb er gemäß § 27 Abs. 1 SchUG zur Wiederholung der besuchten Schulstufe berechtigt sei.
4 Eine Berechtigung zur Wiederholung der Schulstufe sei jedoch „im Rahmen des häuslichen Unterrichts“ nicht zulässig: Dies ergebe sich aus der Bestimmung des § 11 Abs. 4 SchPflG über die „vor Schulschluss“ abzulegende Prüfung zum Nachweis des zureichenden Erfolgs des häuslichen Unterrichts; diese Prüfung sehe der Gesetzgeber als eine Externistenprüfung über eine Schulstufe nach § 42 SchUG vor, welche aber wie im vorliegenden Fall gemäß § 42 Abs. 6 letzter Satz SchUG nicht früher als zwölf Monate nach der zuletzt nicht erfolgreich abgeschlossenen Schulstufe zulässig sei. Da der Zweitmitbeteiligte somit eine Prüfung gemäß § 11 Abs. 4 SchPflG nicht vor Schulschluss des Schuljahres 2019/20 ablegen dürfe, seien die für diesen angezeigte Teilnahme an „häuslichem Unterricht“ zu untersagen und die Erziehungsberechtigten dazu zu verpflichten, für die Erfüllung der Schulpflicht des Zweitmitbeteiligten zu sorgen.
5 3. Mit dem angefochtenen Beschluss vom 9. Dezember 2019 hob das Bundesverwaltungsgericht den genannten Bescheid vom 17. Oktober 2019 gemäß § 28 Abs. 3 zweiter Satz VwGVG auf und verwies die Angelegenheit zur Erlassung eines neuen Bescheides an die belangte Behörde zurück, wobei es die Revision an den Verwaltungsgerichtshof zuließ.
6 Begründend führte das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus, der einzige Grund zur Untersagung der Teilnahme am Unterricht an einer Privatschule ohne Öffentlichkeitsrecht oder am häuslichen Unterricht sei gemäß § 11 Abs. 3 SchPflG die mit großer Wahrscheinlichkeit nicht vorliegende Gleichwertigkeit des Unterrichts. Ausgehend von ihrer Rechtsauffassung, dass im Falle der Wiederholung einer Schulstufe die Teilnahme am häuslichen Unterricht nicht zulässig sei, habe es die belangte Behörde zur Gänze unterlassen, die notwendigen Ermittlungen zur Beurteilung der Gleichwertigkeit des angezeigten Schulbesuchs im Vergleich zu dem an einer öffentlichen Schule anzustellen, und die dazu erforderlichen entscheidungswesentlichen Feststellungen nicht getroffen; deshalb sei auch unter Bedachtnahme auf das hg. Erkenntnis vom 26. Juni 2014, Ro 2014/03/0063 = VwSlg. 18.886 A, eine Aufhebung und Zurückverweisung geboten.
7 Die Rechtsauffassung der belangten Behörde verwarf das Verwaltungsgericht insbesondere unter Hinweis auf § 42 Abs. 14 SchUG; daraus folge, dass die Prüfung gemäß § 11 Abs. 4 SchPflG „keine Externistenprüfung, sondern eine Prüfung sui generis“ sei, auf welche die Bestimmungen über die Ablegung (und nicht jene über die Zulassung) von Externistenprüfungen anzuwenden seien.
8 Die Zulassung der Revision begründete das Verwaltungsgericht damit, dass Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zu den Fragen fehle, ob die Wiederholung von Schulstufen im Rahmen des häuslichen Unterrichts zulässig sei und ob bei einer „Prüfung gemäß § 11 Abs. 4 PrivSchG [gemeint offenbar: SchPflG] iVm § 42 Abs. 14 SchUG“ die Zulassungsbeschränkung des § 42 Abs. 6 SchUG anzuwenden sei.
9 4. Gegen diesen Beschluss richtet sich die ordentliche Revision der belangten Behörde.
10 Die mitbeteiligten Parteien haben eine Revisionsbeantwortung erstattet, in der sie die Zurückweisung oder Abweisung der Revision beantragen.
II.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
11 1. Für den vorliegenden Fall sind folgende Bestimmungen in den Blick zu nehmen:
Schulpflichtgesetz 1985 (SchPflG; BGBl. Nr. 76/1985 idF BGBl. I Nr. 86/2019) :
„ Schulbesuch in den einzelnen Schuljahren
§ 5. (1) Die allgemeine Schulpflicht ist durch den Besuch von allgemein bildenden Pflichtschulen sowie von mittleren oder höheren Schulen (einschließlich der land und forstwirtschaftlichen Fachschulen und der höheren land und forstwirtschaftlichen Lehranstalten) zu erfüllen.
(2) Schüler, die dem Pflichtsprengel einer Mittelschule angehören und den schulrechtlichen Aufnahmsbedingungen für diese Mittelschule genügen, können die allgemeine Schulpflicht im 5. bis 8. Schuljahr nicht durch den Besuch einer Volksschule erfüllen.
[...]
C. Erfüllung der allgemeinen Schulpflicht durch Teilnahme an einem gleichwertigen Unterricht
Besuch von Privatschulen ohne Öffentlichkeitsrecht und häuslicher Unterricht
§ 11. (1) Die allgemeine Schulpflicht kann unbeschadet des § 12 auch durch die Teilnahme am Unterricht an einer Privatschule ohne Öffentlichkeitsrecht erfüllt werden, sofern der Unterricht jenem an einer im § 5 genannten Schule mindestens gleichwertig ist.
(2) Die allgemeine Schulpflicht kann ferner durch die Teilnahme an häuslichem Unterricht erfüllt werden, sofern der Unterricht jenem an einer im § 5 genannten Schule ausgenommen die Polytechnische Schule mindestens gleichwertig ist.
[...]
(3) Die Eltern oder sonstigen Erziehungsberechtigten haben die Teilnahme ihres Kindes an einem im Abs. 1 oder 2 genannten Unterricht der Bildungsdirektion jeweils vor Beginn des Schuljahres anzuzeigen. Die Bildungsdirektion kann die Teilnahme an einem solchen Unterricht untersagen, wenn mit großer Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist, daß die im Abs. 1 oder 2 geforderte Gleichwertigkeit des Unterrichtes nicht gegeben ist oder wenn gemäß Abs. 2a eine öffentliche Schule oder eine mit dem Öffentlichkeitsrecht ausgestattete Schule mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung zu besuchen ist.
(4) Der zureichende Erfolg eines im Abs. 1 oder 2 genannten Unterrichtes ist jährlich vor Schulschluß durch eine Prüfung an einer im § 5 genannten entsprechenden Schule nachzuweisen, soweit auch die Schüler dieser Schulen am Ende des Schuljahres beurteilt werden. Wird ein solcher Nachweis nicht erbracht, so hat die Bildungsdirektion anzuordnen, daß das Kind seine Schulpflicht im Sinne des § 5 zu erfüllen hat.
[...]
Verantwortlichkeit für die Erfüllung der Schulpflicht und Strafbestimmungen
§ 24. (1) Die Eltern oder sonstigen Erziehungsberechtigten sind verpflichtet, für die Erfüllung der Schulpflicht, insbesondere für den regelmäßigen Schulbesuch und die Einhaltung der Schulordnung durch den Schüler bzw. in den Fällen der §§ 11, 13 und 22 Abs. 4 für die Ablegung der dort vorgesehenen Prüfungen zu sorgen. Minderjährige Schulpflichtige treten, sofern sie das 14. Lebensjahr vollendet haben, hinsichtlich dieser Pflichten neben die Eltern oder sonstigen Erziehungsberechtigten. [...]
[...]“
Schulunterrichtsgesetz SchUG (BGBl. Nr. 472/1986 idF BGBl. I Nr. 86/2019) :
„ Wiederholen von Schulstufen
§ 27. (1) Wenn ein Schüler zum Aufsteigen in die nächsthöhere Schulstufe (§ 25) nicht berechtigt ist oder gemäß § 25 Abs. 9 zum Aufsteigen berechtigt ist, darf er die betreffende Schulstufe wiederholen, soweit in den nachstehenden Absätzen nicht anderes bestimmt ist. [...]
[...]
Externistenprüfungen
§ 42. (1) Die mit dem Zeugnis über den erfolgreichen Besuch einer Schulstufe oder einer Schulart (Form bzw. Fachrichtung einer Schulart) sowie die mit der erfolgreichen Ablegung einer Reifeprüfung, Reife und Diplomprüfung, Diplomprüfung oder Abschlussprüfung verbundenen Berechtigungen können auch ohne vorhergegangenen Schulbesuch durch die erfolgreiche Ablegung einer entsprechenden Externistenprüfung erworben werden.
[...]
(6) Grundvoraussetzung für die Zulassung zur Ablegung einer Externistenprüfung ist, daß der Prüfungskandidat zum (ersten) Prüfungstermin nicht jünger ist als ein Schüler bei Absolvierung des betreffenden Bildungsganges ohne Wiederholen oder Überspringen von Schulstufen wäre. Soweit es sich um eine Externistenprüfung handelt, die einer Reifeprüfung, einer Reife und Diplomprüfung, einer Diplomprüfung oder einer Abschlußprüfung entspricht, bezieht sich dieses Alterserfordernis auf den Zeitpunkt der Zulassung zur Hauptprüfung. Hat der Prüfungskandidat vor dem Antritt zur Externistenprüfung eine Schule besucht und eine oder mehrere Stufen dieser Schule nicht erfolgreich abgeschlossen, so darf er zur Externistenprüfung über eine Schulstufe der betreffenden Schulart (Form, Fachrichtung) oder über die Schulart (Form, Fachrichtung) frühestens zwölf Monate nach der zuletzt nicht erfolgreich abgeschlossenen Schulstufe antreten.
[...]
(14) Die Bestimmungen über die Ablegung von Externistenprüfungen gelten auch für die auf Grund der §§ 11 Abs. 4, 13 Abs. 3 und § 22 Abs. 4 des Schulpflichtgesetzes 1985 abzulegenden Prüfungen zum Nachweis des zureichenden Erfolges des Besuches von Privatschulen ohne Öffentlichkeitsrecht oder häuslichen Unterrichtes sowie des Besuches von im Ausland gelegenen Schulen.
[...]“
12 2. Zur Zulässigkeit ihrer Revision verweist die belangte Behörde einerseits auf die Zulassungsbegründung des Verwaltungsgerichtes; andererseits bringt sie ergänzend vor, das Verwaltungsgericht sei mit seiner Auffassung, eine Prüfung im Sinn des § 11 Abs. 4 SchPflG sei eine Prüfung sui generis und keine Externistenprüfung im Sinn des § 42 SchUG von Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs abgewichen (Hinweis auf VwGH 28.4.1997, 97/10/0060 = VwSlg. 14.669 A, und VwGH 27.3.2014, 2012/10/0154).
13 3. Schon mit Blick auf dieses Vorbringen ist die Revision zulässig. Sie erweist sich auch als begründet.
14 3.1. Vorauszuschicken ist, dass die bei der belangten Behörde am 30. August 2019 eingelangte Anzeige richtigerweise als Anzeige der Teilnahme am Unterricht an einer Privatschule (nach den Angaben der belangten Behörde in ihrer Beschwerdevorlage vom 26. November 2019: ohne Öffentlichkeitsrecht) verstanden hätte werden müssen (vgl. dazu VwGH 26.9.2019, Ra 2018/10/0201 [Punkt 3.1.]).
15 Sowohl für den Unterricht an einer Privatschule ohne Öffentlichkeitsrecht gemäß § 11 Abs. 1 SchPflG als auch für den häuslichen Unterricht gemäß § 11 Abs. 2 SchPflG schreibt § 11 Abs. 4 SchPflG gleichermaßen vor, dass der zureichende Erfolg eines solchen Unterrichts jährlich vor Schulschluss durch eine Prüfung an einer in § 5 SchPflG genannten entsprechenden Schule nachzuweisen ist, soweit auch die Schüler dieser Schulen am Ende des Schuljahres beurteilt werden. Wird ein solcher Nachweis nicht erbracht, so hat die Bildungsdirektion anzuordnen, dass das Kind seine Schulpflicht im Sinn des § 5 SchPflG zu erfüllen hat.
16 Bereits mit dem von der Revisionswerberin erwähnten Erkenntnis vom 28. April 1997, 97/10/0060, hat der Gerichtshof klargestellt, dass sich aus den Regelungen des SchUG namentlich aus jenen des § 42 SchUG ergibt, was unter der in § 11 Abs. 4 SchPflG angeordneten „Prüfung“ zu verstehen ist. Aus diesen Regelungen folgt insbesondere auch, dass der „Nachweis des zureichenden Erfolges des Unterrichts“ im Sinn des § 11 Abs. 4 SchPflG nur durch eine entsprechend den Bestimmungen über die Externistenprüfungen (§ 42 SchUG) abgelegte Prüfung erbracht werden kann (vgl. wiederum VwGH 97/10/0060 sowie das bereits erwähnte Erkenntnis 2012/10/0154; ebenso VwGH 25.4.2001, 2000/10/0187 = VwSlg. 15.600 A). Daraus erhellt, dass die in § 11 Abs. 4 SchPflG genannte Prüfung ohne Einschränkung somit entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung auch hinsichtlich der Zulassung zu dieser Prüfung dem Regelungsregime des § 42 SchUG unterliegt.
17 3.2. Wie die belangte Behörde sowohl in ihrem Bescheid vom 17. Oktober 2019 als auch in ihrer Amtsrevision richtig hervorhebt, normiert § 42 Abs. 6 letzter Satz SchUG, dass ein Prüfungskandidat, der vor dem Antritt zur Externistenprüfung eine Schule besucht und eine oder mehrere Stufen dieser Schule nicht erfolgreich abgeschlossen hat, zur Externistenprüfung (u.a.) über eine Schulstufe der betreffenden Schulart frühestens zwölf Monate nach der zuletzt nicht erfolgreich abgeschlossenen Schulstufe antreten darf.
18 Da diese Regelung wie die Regelungen des § 42 SchUG zu Externistenprüfungen generell auf die vorliegend für den Zweitmitbeteiligten in Betracht kommende Prüfung im Sinn des § 11 Abs. 4 SchPflG anzuwenden ist, durfte dieser diese zum Nachweis seines zureichenden Erfolges des für das Schuljahr 2019/20 angezeigten Unterrichtes normierte Prüfung gar nicht vor Schulschluss dieses Schuljahres ablegen.
19 Dass der Gesetzgeber die Wiederholung einer Schulstufe im Rahmen der Teilnahme am Unterricht an einer Privatschule ohne Öffentlichkeitsrecht oder an häuslichem Unterricht nicht vorgesehen hat, ergibt sich im Übrigen auch aus § 11 Abs. 4 SchPflG, wonach für den Fall, dass der zureichende Erfolg dieses Unterrichts für eine Schulstufe nicht nachgewiesen wird, die Erfüllung der Schulpflicht im Sinn des § 5 leg. cit. anzuordnen ist, und somit der weitere Besuch einer Privatschule ohne Öffentlichkeitsrecht bzw. die Teilnahme am häuslichen Unterricht nicht mehr in Betracht kommt.
20 Vor diesem normativen Hintergrund ist der belangten Behörde nicht entgegenzutreten, wenn sie den ihr angezeigten Unterricht von vornherein für unzulässig erachtet und daher unter Anordnung der Erfüllung der Schulpflicht an einer der in § 5 SchPflG genannten Schulen untersagt hat.
21 4. Der angefochtene Beschluss, welcher insoweit die Rechtslage verkannt hat, war daher wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben.
Wien, am 29. Mai 2020
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