Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Robl, die Hofrätin Mag.a Merl und die Hofräte Dr. Mayr, Dr. Schwarz und Mag. Berger als Richter, unter Mitwirkung des Schriftführers Mag. Friedwagner, über die Revision des Bundesministers für Inneres in 1010 Wien, Herrengasse 7, gegen das Erkenntnis des Verwaltungsgerichts Wien vom 10. September 2017, VGW-151/032/8709/2017-5, betreffend Aufenthaltstitel (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht:
Landeshauptmann von Wien; mitbeteiligte Partei: B R, vertreten durch die Marschall Heinz Rechtsanwalts-Partnerschaft in 1010 Wien, Goldschmiedgasse 8), zu Recht erkannt:
Die Revision wird als unbegründet abgewiesen.
1 Der Mitbeteiligte, ein afghanischer Staatsangehöriger, verfügte zunächst über eine Karte für Geduldete gemäß § 46a Abs. 4 Fremdenpolizeigesetz 2005 und ab 4. Dezember 2014 über eine "Aufenthaltsberechtigung besonderer Schutz" gemäß § 57 Asylgesetz 2005 (AsylG 2005). Verfahrensgegenständlich ist ein letztlich als solcher modifizierter Verlängerungsantrag vom 17. August 2015 gemäß § 57 AsylG 2005 an das Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (BFA). Mit Schriftsatz vom 23. September 2016 wies der Mitbeteiligte darauf hin, dass die Voraussetzungen des § 57 AsylG 2005 vorlägen und eine Mitteilung an den Landeshauptmann von Wien (im Folgenden: Behörde) vorzunehmen sei.
2 Mit Schreiben vom 12. Jänner 2017 erstattete das BFA eine Mitteilung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 an die Behörde, "dass die Voraussetzungen des § 57 AsylG weiterhin vorliegen, die VP das Modul 1 der IV (Integrationsvereinbarung) gem. § 14a NAG erfüllt hat und die Voraussetzungen des § 60 Abs. 2 Ziffer 1 bis 4 AsylG ebenfalls gegeben sind".
3 Mit Mail vom 21. Februar 2017 teilte eine Sachbearbeiterin des BFA der Behörde betreffend das Schreiben vom 12. Jänner 2017 mit, es werde ersucht, "den Antrag wieder anher zu übermitteln, da von ha. über diesen Antrag entschieden werden muss".
4 Die Behörde übermittelte in der Folge den Antrag des Mitbeteiligten an das BFA; weitere Ermittlungen oder die Erlassung eines Bescheides erfolgten nicht.
5 In einem weiteren Mail eines Sachbearbeiters des BFA vom 23. Mai 2017 an die Behörde wurde ausgeführt, der Verlängerungsantrag sei versehentlich und zu Unrecht gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 an die Behörde weitergeleitet worden, die Erteilungsvoraussetzungen gemäß § 57 iVm § 59 AsylG 2005 lägen nicht vor, es bestehe somit weiterhin die Zuständigkeit des BFA. Die erfolgte Weiterleitung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 sei als gegenstandslos zu betrachten.
6 Am 7. April 2017 langte bei der Behörde ein Schriftsatz ein, mit dem der Mitbeteiligte Säumnisbeschwerde wegen Verletzung der Entscheidungspflicht der Behörde erhob. Diese wurde dem Verwaltungsgericht Wien (VwG) zur Entscheidung vorgelegt.
7 Das VwG erteilte mit dem angefochtenen Erkenntnis dem Mitbeteiligten den Aufenthaltstitel "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" für die Dauer von zwölf Monaten.
Begründend führte es zur Zulässigkeit der Säumnisbeschwerde zunächst aus, durch die Mitteilung des BFA vom 12. Jänner 2017, die alle in § 59 Abs. 4 AsylG 2005 erforderlichen Informationen beinhalte, sei die Zuständigkeit vom BFA auf die Behörde übergegangen. Daran könne der Mailverkehr zwischen Sachbearbeiterinnen des BFA und der Behörde nichts ändern. Einerseits sehe § 59 Abs. 4 AsylG 2005 keinen Widerruf einer Mitteilung vor, andererseits seien die Mails nicht approbiert und es gehe daraus auch kein eindeutiger Erklärungswille des BFA hervor. Ein Übergang der behördlichen Zuständigkeiten durch einen formlosen Mailverkehr widerspräche dem verfassungsrechtlichen Gebot der präzisen Regelung von Behördenzuständigkeiten (Hinweis auf VwGH 2.8.2016, Ro 2015/05/0008, und VfGH 12.3.2015, G 151/2014 ua). Dabei sei irrelevant, ob die Mitteilung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 inhaltlich richtig sei und die in § 59 Abs. 4 Z 1 bis 3 leg. cit. genannten Kriterien tatsächlich erfüllt seien, weil anderenfalls erst nach inhaltlicher Prüfung erkennbar wäre, ob eine "wirksame" Mitteilung vorliege und welche Behörde zur Entscheidung zuständig sei. Durch die Mitteilung und Übermittlung der Verwaltungsakten am 19. Jänner 2017 habe die Entscheidungsfrist für die Behörde zu laufen begonnen. Die in § 41a Abs. 3 NAG vorgesehene Entscheidungsfrist von acht Wochen sei am 16. März 2017 abgelaufen, von einem überwiegenden Verschulden der Behörde sei auszugehen.
In der Sache führte das VwG aus, § 41a Abs. 3 NAG sehe im Fall einer Mitteilung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 zwingend die Erteilung eines Aufenthaltstitels "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" vor. Ein inhaltlicher Spielraum komme der Behörde nicht zu, worauf auch der kurze Entscheidungszeitraum von acht Wochen, in dem ein reguläres Ermittlungsverfahren de facto nicht durchgeführt werden könne, hinweise. Der Aufenthaltstitel sei dem Mitbeteiligten daher zu erteilen gewesen.
Eine ordentliche Revision sei zulässig, weil keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zu der Frage vorliege, ob bzw. in welcher Form eine Mitteilung des BFA nach § 59 Abs. 4 AsylG 2005 von diesem widerrufen werden könne und ob die Behörde bzw. das im Säumnisweg zuständig gewordene VwG dazu berufen sei, die Mitteilung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 auf seine rechtliche Richtigkeit zu überprüfen bzw. welche Konsequenzen daran geknüpft seien, wenn das BFA eine solche Mitteilung übermittle, obwohl die Voraussetzungen des § 59 Abs. 4 Z 1 bis 3 AsylG 2005 nicht vorlägen.
8 Dagegen richtet sich die vorliegende Amtsrevision mit dem Begehren, das angefochtene Erkenntnis wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes bzw. Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit des VwG aufzuheben.
9 Der Mitbeteiligte beantragte die Abweisung der Revision.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
10 Die Revision schließt sich in ihrer Zulässigkeitsbegründung insofern dem VwG an, als keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zu der Frage vorliege, ob bzw. unter welchen Umständen eine Mitteilung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 widerrufen werden könne.
11 Die Revision ist aus dem vorgenannten Grund zulässig. 12 § 59 Asylgesetz 2005 (AsylG 2005), BGBl. I Nr. 100/2005
idF BGBl. I Nr. 70/2015, lautet auszugsweise:
" Verlängerungsverfahren des Aufenthaltstitels ‚Aufenthaltsberechtigung besonderer Schutz' "
§ 59. (1) Anträge auf Verlängerung eines Aufenthaltstitels gemäß § 57 sind vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels, frühestens jedoch drei Monate vor diesem Zeitpunkt, beim Bundesamt einzubringen. ...
(4) Das Bundesamt hat der örtlich zuständigen Behörde nach dem NAG unverzüglich mitzuteilen, dass
Liegen die Voraussetzungen der Z 2 oder Z 3 nicht vor, hat das Bundesamt den Aufenthaltstitel gemäß § 57 zu erteilen. Die Entscheidung über den Antrag auf Verlängerung des Aufenthaltstitels nach Abs. 1 ist unverzüglich, längstens jedoch binnen 4 Monaten ab Einbringung des Antrages zu treffen.
(5) Im Falle einer Mitteilung gemäß Abs. 4 ist der Ablauf der Frist gemäß Abs. 4 letzter Satz gehemmt. Das Bundesamt hat den Antragsteller von der Mitteilung in Kenntnis zu setzen. Mit Ausfolgung des Aufenthaltstitels gemäß § 41a Abs. 3 NAG ist das Verlängerungsverfahren formlos einzustellen."
§ 41a Abs. 3 Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG), BGBl. I Nr. 100/2005 idF BGBl. I Nr. 70/2015, lautet:
" Aufenthaltstitel ‚Rot-Weiß-Rot - Karte plus'
(3) Drittstaatsangehörigen ist von Amts wegen ein Aufenthaltstitel "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" zu erteilen, wenn eine Mitteilung des Bundesamtes für Fremdenwesen und Asyl gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 vorliegt. Der Aufenthaltstitel ist unverzüglich, längstens jedoch binnen acht Wochen ab Zustellung der Mitteilung des Bundesamtes für Fremdenwesen und Asyl, zu erteilen. § 20 Abs. 2 gilt sinngemäß."
13 Aus Sicht des Revisionswerbers könne allein der Umstand, dass ein Widerruf der Mitteilung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 nicht vorgesehen sei, nicht dazu führen, dass eine Rücknahme der Mitteilung des BFA nicht zulässig sei. Diese Mitteilung sei eine formlose Erledigung, die zwar den Zuständigkeitsübergang bewirke, jedoch keine bescheidmäßige Erteilung eines Aufenthaltstitels darstelle und keine Rechtskraftwirkung entfalte. Auch im "Regelverfahren" zur Erteilung eines Aufenthaltstitels nach dem NAG könne eine Entscheidung durch die inhaltlich zuständige Behörde bis zu deren Zustellung jederzeit zurückgenommen werden. Nur einem erlassenen Bescheid komme Rechtskraftwirkung zu. Eine Verständigung einer Behörde könne zwar verfahrensrechtliche Wirkungen wie beispielsweise den Zuständigkeitsübergang auslösen, sie könne aber keine Rechtskraftwirkungen wie ein Bescheid auslösen, sondern stelle lediglich eine Verfahrensanordnung gemäß § 7 Abs. 1 VwGVG dar, die allenfalls mit einer Beschwerde gegen den verfahrensabschließenden Bescheid bekämpft werden könne. Solange der Aufenthaltstitel noch nicht erteilt worden sei, müsse es durch eine erneute Verständigung des BFA an die Behörde möglich sein, die Mitteilung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 zu widerrufen.
Auch der Hinweis auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (12.3.2015, G 151/2014) sei nicht zielführend, weil der Gesetzgeber im Fall des § 59 AsylG 2005 iVm § 41a Abs. 3 NAG eindeutig geregelt habe, dass zur inhaltlichen "Entscheidung" das BFA zuständig sei und die Niederlassungsbehörde in weiterer Folge den Aufenthaltstitel ohne weitere inhaltliche Prüfung zu erteilen habe. Daraus müsse "gefolgt" werden, dass das BFA als "inhaltlich entscheidende Behörde" auch verpflichtet sei, bei Nichtvorliegen der erforderlichen Voraussetzungen eine bloße Mitteilung, aufgrund derer die Erteilung des Aufenthaltstitels erst erfolgen solle, zu widerrufen. In solchen Fällen führe der Widerruf der Mitteilung durch das BFA "aufgrund der Systematik der Regelungen im AsylG und im NAG dazu, dass die Zuständigkeit zur inhaltlichen Entscheidung wieder beim BFA liegt". Durch den Widerruf der Mitteilung sei das BFA wieder zur Entscheidung in der Sache zuständig geworden. Eine allfällige Säumnisbeschwerde wegen Verletzung der Entscheidungspflicht durch das BFA wäre vom Bundesverwaltungsgericht zu entscheiden, weshalb das VwG unzuständig sei.
14 Dem Revisionswerber ist zwar zuzustimmen, dass die gegenständlich zu beurteilende Mitteilung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 kein Bescheid ist, dem Rechtskraft zukommt. Daraus ist jedoch nichts für die Frage zu gewinnen, ob der in § 59 Abs. 4 AsylG 2005 iVm § 41a Abs. 3 NAG gesetzlich festgelegte Zuständigkeitsübergang vom BFA auf die Behörde ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung wieder rückgängig gemacht werden kann.
15 Dazu ist auf Art. 18 iVm Art. 83 Abs. 2 B-VG zu verweisen. Demnach ist der Gesetzgeber zu einer präzisen Regelung der Behördenzuständigkeit, die strengen Prüfungsmaßstäben standhält, verpflichtet (vgl. VfGH 12.3.2015, G 151/2014). Die Zuständigkeitsregelungen müssen klar und eindeutig sein; die Zuständigkeit darf nicht von Umständen abhängen, die vom Rechtsunterworfenen nicht vorhersehbar sind und eine willkürliche Änderung der Zuständigkeit ermöglichen (vgl. VfGH 29.6.1995, B 2534/94 u.a.). Für die Vollziehung ergibt sich daraus, dass die Einhaltung der (solchermaßen verfassungskonform präzise zu gestaltenden) Zuständigkeitsregeln in enger Nahebeziehung zum verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf den gesetzlichen Richter steht und damit eine rechtsstaatliche Forderung von grundlegender Bedeutung darstellt (vgl. VwGH 2.8.2016, Ro 2015/05/0008, mwN).
16 Im Hinblick auf diese ständige Judikatur des Verfassungsgerichtshofes sowie des Verwaltungsgerichtshofes ist dem VwG zuzustimmen, dass die in § 59 Abs. 4 AsylG 2005 gesetzlich festgelegte Zuständigkeitsbegründung der Behörde - mangels gesetzlicher Regelung einer Rücknahmemöglichkeit - nicht geändert werden kann.
17 Der Revisionswerber verkennt auch, dass ab dem Zeitpunkt der Mitteilung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 die Entscheidung über den Antrag des Mitbeteiligten durch die Behörde bzw. das im Weg einer Säumnisbeschwerde zuständig gewordene VwG durch Erteilung des Aufenthaltstitels "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" erfolgt; das BFA ist vor einer solchen Mitteilung zur inhaltlichen Prüfung der Voraussetzungen berufen (vgl. die Materialien des Fremdenrechtsänderungsgesetzes 2015 (RV 582 BlgNR 25. GP, 15) zu § 59 Abs. 4 und 5 AsylG 2005: "Durch Ergänzung des Abs. 4 wird klargestellt, dass die Entscheidung über den Antrag auf Verlängerung des Aufenthaltstitels binnen 4 Monaten zu erfolgen hat. Der neue Abs. 5 übernimmt in sachgerechter Weise die bewährten Regelungen des ‚verbundenen Verfahrens' des § 25 NAG. Damit wird aus Gründen der Rechtssicherheit und Transparenz der Zuständigkeitsübergang zwischen dem Bundesamt und der Niederlassungsbehörde klarer als bisher abgegrenzt. Die Fristhemmung tritt mit der Mitteilung des Bundesamtes gemäß Abs. 4 ein. Ab diesem Zeitpunkt kann eine Säumigkeit des Bundesamtes nicht mehr vorliegen."). Nach der Mitteilung am 12. Jänner 2017 war das BFA somit nicht mehr zuständige Behörde im Verfahren zur Erteilung eines Aufenthaltstitels und demnach auch nicht befugt, verfahrensleitende Anordnungen zu erlassen. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Fall von jenem des "Regelverfahrens" zur Erteilung eines Aufenthaltstitels nach dem NAG, in dem die Zuständigkeit durchgehend bei ein und derselben Behörde liegt.
18 Weiter ist nicht nachvollziehbar, warum aus der inhaltlichen Prüfpflicht "gefolgt werden" müsse, das BFA könne sich ohne entsprechende gesetzliche Grundlage durch einen Widerruf der erfolgten Mitteilung gemäß § 59 Abs. 4 AsylG 2005 neuerlich für zuständig erklären. Auch der Umstand, dass die Behörde den Aufenthaltstitel bei Vorliegen einer entsprechenden Mitteilung "ohne eine weitere Prüfung" (siehe die Erläuterungen zum Fremdenbehördenneustrukturierungsgesetz, BGBl. I Nr. 87/2012, RV 1803 BlgNR 24. GP, 77) der Voraussetzungen des § 59 Abs. 4 Z 1 bis 3 AsylG 2005 verpflichtend zu erteilen hat, vermag eine Kompetenz des BFA zum Widerruf einer erfolgten Mitteilung nicht zu begründen. Inwiefern die "Systematik der Regelungen im AsylG und im NAG" die Rechtsansicht, "dass die Zuständigkeit zur inhaltlichen Entscheidung wieder beim BFA liegt", stützen könnte, wird in der Revision nicht ausgeführt und ist auch nicht ersichtlich. Sofern damit die in Abs. 5 des § 59 AsylG 2005 vorgesehene Hemmung der Entscheidungsfrist über den beim BFA gestellten Verlängerungsantrag betreffend einen "Aufenthaltstitel besonderer Schutz" und die in dieser Bestimmung vorgesehene formlose Einstellung des beim BFA anhängigen Verfahrens nach Ausfolgung des Aufenthaltstitels gemäß § 41a Abs. 3 NAG durch die Behörde gemeint sein sollte, dürfte dies wohl mit der - den oben wiedergegebenen Materialien zu RV 582 BlgNR 25. GP entsprechenden -
Übernahme der Regelungen des § 25 NAG zu erklären sein, wobei offenbar übersehen wurde, dass gemäß § 25 NAG - anders als nach § 59 Abs. 4 und 5 AsylG 2005 - kein Zuständigkeitsübergang von (in jenem Fall) der Niederlassungsbehörde auf das BFA erfolgt.
19 Die Revision war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.
20 Ein Kostenzuspruch konnte entfallen, weil der Mitbeteiligte keinen Antrag auf Kostenersatz stellte. Wien, am 4. Oktober 2018
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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RIS