Keine Verfassungswidrigkeit von Wort- und Zeichenfolgen des Stmk RaumOG betreffend die Erlassung von Bebauungsplänen in einem Anlassfall; hinreichende Determinierung der Begriffe "Anlassfall" und "Vorfragen" für das Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplans; keine Gesetzwidrigkeit der (einen Bebauungsplan vorschreibenden) Flächenwidmungsplanänderung auf Grund der – wenn auch verspäteten – Erlassung des Bebauungsplans durch den Gemeinderat im "Anlassfall"
Der Antrag wird abgewiesen.
ntscheidungsgründe
I. Antrag
Mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 und Art140 Abs1 Z1 lita B VG gestützten Antrag begehrt das Landesverwaltungsgericht Steiermark, der Verfassungsgerichtshof möge
"I.1. die Wortfolge 'im Anlassfall' im Einleitungssatz des §40 Abs3 Satz 1, die Wortfolge ', zumindest im Anlassfall' in §40 Abs4 Z1, die Wortfolge 'spätestens im Anlassfall (z. B. Ansuchen um Erstellung eines Bebauungsplanes nach erfolgter Abklärung aller Vorfragen)' in §40 Abs8 Satz 1 sowie die Wortfolge 'nach Eintreten des Anlassfalles' in §40 Abs8 Satz 2 des Gesetzes über die Raumordnung in der Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010 StROG), LGBl Nr 49/2010,
in eventu
I.2. §40 des Gesetzes über die Raumordnung in der Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010 – StROG), LGBl Nr 49/2010, in der Fassung LGBl Nr 73/2023,
in eventu
I.3. §40 Abs8 Satz 3 und Satz 4 sowie §26 Abs4 Satz 3 und Satz 4 des Gesetzes über die Raumordnung in der Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010 – StROG), LGBl Nr 49/2010, in der Fassung LGBl Nr 6/2020,
in eventu
I.4. §40 des Gesetzes über die Raumordnung in der Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010 – StROG), LGBl Nr 49/2010, in der Fassung LGBl Nr 73/2023, sowie §26 Abs4 des Gesetzes über die Raumordnung in der Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010 – StROG), LGBl Nr 49/2010, in der Fassung LGBl Nr 6/2020,
als verfassungswidrig aufheben sowie
II.1. §3 iVm dem 'Bebauungsplanzonierungsplan Änderung' der Änderung des Flächenwidmungsplans der Gemeinde Hart bei Graz 5.25 'Zonierung Zentrum', GZ: RO 606 17/5.25 FWP, beschlossen vom Gemeinderat der Gemeinde Hart bei Graz am 17.11.2022, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel von 18.11.2022 bis 05.12.2022, soweit damit für das Grundstück Nr 376, KG 63255 Messendorf, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird,
in eventu
II.2. §2 und §3 iVm dem 'Bebauungsplanzonierungsplan Änderung' der Änderung des Flächenwidmungsplans der Gemeinde Hart bei Graz 5.25 'Zonierung Zentrum', GZ: RO 606 17/5.25 FWP, beschlossen vom Gemeinderat der Gemeinde Hart bei Graz am 17.11.2022, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel von 18.11.2022 bis 05.12.2022, soweit damit für das Grundstück Nr 376, KG 63255 Messendorf, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird,
in eventu
II.3. §3 iVm dem 'Bebauungsplanzonierungsplan Änderung' und dem 'Bebauungsplanzonierungsplan Bestand' der Änderung des Flächenwidmungsplans der Gemeinde Hart bei Graz 5.25 'Zonierung Zentrum', GZ: RO 606 17/5.25 FWP, beschlossen vom Gemeinderat der Gemeinde Hart bei Graz am 17.11.2022, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel von 18.11.2022 bis 05.12.2022, soweit damit für das Grundstück Nr 376, KG 63255 Messendorf, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird,
in eventu
II.4. §2 und §3 iVm dem 'Bebauungsplanzonierungsplan Änderung' und dem 'Bebauungsplanzonierungsplan Bestand' der Änderung des Flächenwidmungsplans der Gemeinde Hart bei Graz 5.25 'Zonierung Zentrum', GZ: RO 606 17/5.25 FWP, beschlossen vom Gemeinderat der Gemeinde Hart bei Graz am 17.11.2022, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel von 18.11.2022 bis 05.12.2022, soweit damit für das Grundstück Nr 376, KG 63255 Messendorf, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird,
als gesetzwidrig aufheben."
II. Rechtslage
1. Die maßgeblichen Bestimmungen des Steiermärkischen Raumordnungsgesetzes 2010 – StROG, LGBl 49/2010, idF LGBl 73/2023 lauten auszugsweise (die mit dem Hauptantrag im Gesetzesprüfungsverfahren angefochtenen Wort- und Zeichenfolgen sind unterstrichen und entsprechen der angefochtenen Stammfassung LGBl 49/2010):
"§9
Bausperre
(1) Die Landesregierung kann, wenn dies zur Sicherung der Zielsetzungen eines zu erlassenden Entwicklungsprogramms notwendig ist, für bestimmte Teile des Landesgebietes durch Verordnung eine Bausperre erlassen. Die Verordnung ist zusätzlich zur Kundmachung ortsüblich und zweckmäßig zu veröffentlichen.
(2) Der Gemeinderat kann, wenn dies zur Sicherung der Zielsetzungen eines zu erlassenden örtlichen Entwicklungskonzeptes, Flächenwidmungsplanes oder Bebauungsplanes notwendig ist, für das gesamte Gemeindegebiet oder für bestimmte Teile desselben durch Verordnung eine Bausperre zu erlassen. Der Beschluss über die Bausperre darf frühestens mit dem Beschluss oder der Verfügung der Auflage der genannten Planungsinstrumente bzw der Verfügung der Anhörung zu diesen erfolgen.
(3) Die Bausperre tritt, soweit sie nicht früher aufgehoben wird, mit dem Inkrafttreten des Entwicklungsprogramms (Abs1), des örtlichen Entwicklungskonzeptes, des Flächenwidmungs- oder Bebauungsplanes (Abs2) außer Kraft. Wird das Entwicklungsprogramm, das örtliche Entwicklungskonzept, der Flächenwidmungs- oder der Bebauungsplan nicht innerhalb von zwei Jahren ab Inkrafttreten der Bausperre erlassen, dann tritt die Bausperre außer Kraft. Die zweijährige Frist kann aus Gründen, die nicht in einer Säumigkeit der Gemeinde oder des Landes liegen, um höchstens ein weiteres Jahr verlängert werden.
(4) Die Bausperre hat die Wirkung, dass für raumbedeutsame Maßnahmen behördliche Bewilligungen, insbesondere nach dem Steiermärkischen Baugesetz, die dem Planungsvorhaben, zu deren Sicherung die Bausperre erlassen wurde, widersprechen, nicht erlassen werden dürfen. Ausgenommen davon sind baubehördliche Bewilligungsverfahren, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bausperre bereits anhängig sind, wobei dem Bauansuchen zumindest Unterlagen über die Bauplatzeignung und das Projekt gemäß §22 Abs2 Z5 und 6 des Steiermärkischen Baugesetzes angeschlossen sein müssen.
[…]
§26
Inhalt des Flächenwidmungsplans
(1) Der Flächenwidmungsplan hat das gesamte Gemeindegebiet räumlich zu gliedern und die Nutzungsart für alle Flächen entsprechend den räumlich-funktionellen Erfordernissen festzulegen. Dabei sind folgende Nutzungsarten vorzusehen:
1. Bauland,
2. Verkehrsflächen,
3. Freiland.
[…]
(2) – (3) […]
(4) Im Flächenwidmungsplan hat die Gemeinde jene Teile des Baulandes und jene Sondernutzungen im Freiland sowie jene Verkehrsflächen festzulegen, für die durch Verordnung Bebauungspläne zu erlassen sind (Bebauungsplanzonierung). Die Festlegungen sind bei der nächsten regelmäßigen Revision oder Änderung des Flächenwidmungsplanes im Flächenwidmungsplan zu treffen. Die Gemeinde kann überdies in der Bebauungsplanzonierung festlegen, dass bestimmte bauliche Anlagen bereits vor dem Vorliegen eines rechtswirksamen Bebauungsplanes baurechtlich bewilligt werden dürfen, wenn sich diese in die umgebende Bebauung einfügen, der Ensemblekomplettierung dienen und im Einklang mit den mit der Bebauungsplanung verfolgten Zielsetzungen stehen. Dazu sind Festlegungen hinsichtlich Lage, Größe, Höhe, Gestaltung und Funktion zu treffen. Bei jeder weiteren Fortführung oder Änderung des Flächenwidmungsplanes sind die Bebauungsplanzonierung sowie der Inhalt der Festlegungen zu überprüfen.
(5) – (8) […]
[…]
§40
Bebauungsplanung
(1) Jede Gemeinde hat zur Umsetzung der im Flächenwidmungsplan festgelegten Bebauungsplanzonierung durch Verordnung Bebauungspläne zu erstellen und fortzuführen. Der Bebauungsplan besteht aus einer zeichnerischen Darstellung und einem Verordnungswortlaut. Zur Begründung ist ein Erläuterungsbericht zu erstellen.
(2) Mit der Bebauungsplanung ist eine den Raumordnungsgrundsätzen entsprechende Entwicklung der Struktur und Gestaltung des im Flächenwidmungsplan ausgewiesenen Baulandes und des Freilandes (Sondernutzungen) anzustreben.
(3) Im Rahmen der Erstellung der Bebauungspläne im Anlassfall ist weiters der Umfang der Bebauungsplanung gemäß §41 begründet festzulegen, wobei zumindest der Mindestinhalt gemäß §41 Abs1 verpflichtend ist. Die Gemeinde kann jedoch für alle oder einzelne Bebauungsplangebiete zusätzliche Inhalte gemäß §41 Abs2 bis hin zum Maximalinhalt festlegen. Der notwendige Regelungsumfang ist insbesondere abhängig von Nutzungskonflikten, vom Flächenausmaß, von der infrastrukturellen Ausstattung, vom Erfordernis einer Grundumlegung oder Grenzänderung und von der Sensibilität des Planungsraumes. Bei Bebauungsplänen gemäß Abs4 Z2 bis 4 hat die Gemeinde jedenfalls Festlegungen über den Mindestinhalt hinaus zu treffen.
(4) Die Erlassung von Bebauungsplänen hat jedenfalls zu erfolgen:
1. Nach einer Änderung des Flächenwidmungsplanes zur Vermeidung oder Behebung von Widersprüchen zu übergeordneten Planungen der Gemeinde , zumindest im Anlassfall .
2. Zur Errichtung von Einkaufszentren. Ein begründeter Entfall ist bei bereits abgeschlossen bebauten Gebieten zulässig, wenn keine wesentliche Veränderung des äußeren Erscheinungsbildes und der Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten sind. Die Aufstellung oder Fortführung eines Bebauungsplanes ist auch Voraussetzung für Änderungen an einem Einkaufszentrum, die eine Baubewilligung erfordern und auf den Flächenwidmungsplan und den Zweck der Bebauungsplanung von Einfluss sind. In der Bebauungsplanung sind unter anderem die gesetzlichen Regelungen für Einkaufszentren in Verbindung mit den Bestimmungen der Einkaufszentrenverordnung umzusetzen.
3. In einem Landschaftsschutzgebiet gemäß den naturschutzrechtlichen Bestimmungen, wenn die als Bauland, Sondernutzungen im Freiland sowie Verkehrsflächen ausgewiesenen, zusammenhängend unbebauten Grundflächen 3 000 m 2 übersteigen, sofern kein räumliches Leitbild gemäß §22 Abs7 erlassen wurde.
4. Beim Erfordernis einer Grundumlegung.
5. Für Flächen, die nach den forstrechtlichen und wasserrechtlichen Bestimmungen als Gefahrenzonen ausgewiesen sind, wenn die als Bauland, Sondernutzungen im Freiland sowie Verkehrsflächen ausgewiesenen, zusammenhängend unbebauten Grundflächen 3 000 m² übersteigen.
(5) – (7) […]
(8) Für die Teile des Baulandes und jene Sondernutzungen im Freiland, für die gemäß §26 Abs4 Bebauungspläne zu erlassen sind, haben die Gemeinden spätestens im Anlassfall (z. B. Ansuchen um Erstellung eines Bebauungsplanes nach erfolgter Abklärung aller Vorfragen) Bebauungspläne zu erstellen. Dabei ist das Verfahren zur Erstellung oder Änderung der Bebauungspläne unverzüglich nach Eintreten des Anlassfalles einzuleiten und spätestens innerhalb von 18 Monaten abzuschließen. Baubewilligungen nach dem Steiermärkischen Baugesetz dürfen erst nach Vorliegen eines rechtswirksamen Bebauungsplanes erteilt werden. Für Zubauten sowie für bauliche Anlagen, die entsprechend einer Festlegung im Flächenwidmungsplan gemäß §26 Abs4 vor der Erlassung eines Bebauungsplanes baurechtlich bewilligt werden dürfen, ist ein Gutachten eines Sachverständigen auf dem Gebiet der Raumplanung ausreichend.
[…]
§62
Aufsichtsbehördliche Maßnahmen
(1) Kommt eine Gemeinde der ihr nach §42 auferlegten Verpflichtung nicht fristgerecht nach, hat die Landesregierung ein örtliches Entwicklungskonzept oder einen Flächenwidmungsplan anstelle und auf Kosten der Gemeinde selbst zu erlassen. In diesem Fall gelten hinsichtlich des Verfahrens die Bestimmungen der §§24, 38 und 42. Falls die Erlassung einer Bausperre notwendig erscheint (§9), kann auch diese von der Landesregierung erlassen werden.
(2) Kommt die Gemeinde den Verpflichtungen nach §22 Abs8 und 9 sowie nach §40 Abs8 aus eigenem Verschulden nicht fristgerecht nach, können diese durch die Landesregierung auf Kosten der Gemeinde erfüllt werden."
2. §3 der Flächenwidmungsplanänderung 5.25 "Zonierung Zentrum" der Gemeinde Hart bei Graz, beschlossen im Gemeinderat der Gemeinde Hart bei Graz am 17. November 2022, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel vom 18. November 2022 bis 5. Dezember 2022, lautet (die gesamte Bestimmung ist als in Bezug auf das betreffende Grundstück angefochten hervorgehoben):
" §3 Änderung
Die Änderung des Flächenwidmungsplanes betrifft folgende Bereiche:
Innerhalb des Geltungsbereiches wird gemäß dem Bebauungsplanzonierungsplan im Maßstab 1:5.000, Datum 20.09.2021, GZ: R0-606-17/5.25 FWP, die Verpflichtung zur Bebauungsplanerstellung festgelegt. "
3. Der maßgebliche Bereich des Bebauungsplanzonierungsplanes ("BZP Änderung") der Flächenwidmungsplanänderung 5.25 "Zonierung Zentrum" der Gemeinde Hart bei Graz, beschlossen im Gemeinderat der Gemeinde Hart bei Graz am 17. November 2022, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel vom 18. November 2022 bis 5. Dezember 2022, stellt sich wie folgt dar (das Grundstück ist durch einen gelben Pfeil hervorgehoben):
III. Anlassverfahren, Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Dem Antrag liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
1.1. Die vor dem Landesverwaltungsgericht Steiermark beschwerdeführende Partei (im Folgenden: beteiligte Partei), eine juristische Person des Privatrechts, ist Eigentümerin des Grundstückes Nr 376, EZ109, KG 63255 Messendorf, in der Gemeinde Hart bei Graz. Mit der am 17. November 2022 beschlossenen und seit 6. Dezember 2022 in Kraft getretenen Änderung des Flächenwidmungsplanes 5.25 "Zonierung Zentrum" der Gemeinde Hart bei Graz wurde ua für dieses, als Bauland ("Kerngebiet – Sanierungsgebiet Lärm") gewidmete Grundstück, gemäß §26 Abs4 StROG die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung verordnet (§3 iVm "Bebauungsplanzonierungsplan Änderung").
1.2. Allgemein gilt gemäß §40 Abs8 StROG, dass, soweit eine Bebauungsplanpflicht nach §26 Abs4 StROG besteht, die Gemeinden spätestens im "Anlassfall" Bebauungspläne zu erstellen haben, wobei das Verfahren zur Erstellung oder Änderung der Bebauungspläne unverzüglich nach Eintreten des "Anlassfalles" einzuleiten und spätestens innerhalb von 18 Monaten abzuschließen ist. Baubewilligungen dürfen erst nach Vorliegen eines rechtswirksamen Bebauungsplanes erteilt werden.
1.3. Mit Bauansuchen vom 3. April 2020 beantragte die beteiligte Partei die baubehördliche Bewilligung zur Errichtung eines Neubaus, von Abstellflächen für Kfz, von Garagen und Nebenanlagen, einer Stützmauer sowie zur Vornahme einer Geländeveränderung auf dem Baugrundstück Nr 376, EZ109, KG 63255 Messendorf, unter Vorlage diverser Projektunterlagen.
1.4. Der Bürgermeister der Gemeinde Hart bei Graz erteilte der beteiligten Partei mit Schreiben vom 27. August 2020 gemäß §13 Abs3 AVG iVm §§22 und 23 Stmk BauG den Auftrag, binnen vierwöchiger Frist zusätzlich zu den eingereichten Projektunterlagen ua ein schalltechnisches Gutachten und ein Geruchsemissionsgutachten vorzulegen sowie das geotechnische Gutachten und den technischen Bericht zur Oberflächenentwässerung, die sich auf ein vorangegangenes, zurückgezogenes Projekt bezogen haben, anzupassen. Der Bürgermeister der Gemeinde Hart bei Graz wies den Antrag vom 3. April 2020 mit Bescheid vom 2. Oktober 2020 zurück.
1.5. Mit Ansuchen vom 15. Oktober 2020 beantragte die beteiligte Partei erneut die baubehördliche Bewilligung zur Errichtung eines Neubaus, von Abstellflächen für Kfz, von Garagen und Nebenanlagen, einer Stützmauer sowie zur Vornahme einer Geländeveränderung auf dem Baugrundstück Nr 376, EZ109, KG 63255 Messendorf.
1.6. Am 6. November 2020 erhob die beteiligte Partei Beschwerde gegen den Bescheid des Bürgermeisters der Gemeinde Hart bei Graz vom 2. Oktober 2020.
1.7. Am 10. Dezember 2020 beschloss der Gemeinderat der Gemeinde Hart bei Graz ua für das Baugrundstück Nr 376, EZ109, KG 63255 Messendorf, eine Bausperre, die am 29. Dezember 2020 in Kraft trat.
1.8. Das Landesverwaltungsgericht Steiermark gab der Beschwerde mit Erkenntnis vom 8. April 2021 statt und behob den angefochtenen Zurückweisungsbescheid. Dies begründete das Landesverwaltungsgericht Steiermark ua damit, dass die Frist von vier Wochen für die Beschaffung des lärmtechnischen Gutachtens und des Geruchsemissionsgutachtens zu kurz bemessen gewesen sei.
1.9. Mit Schreiben vom 15. April 2021 teilte die Baubehörde der beteiligten Partei mit, dass das Bauverfahren auf Grund der Aufhebung und Zurückverweisung durch das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Steiermark wieder in jene Lage getreten sei, in der es sich vor Erlassung des Zurückweisungsbescheids befunden habe. Nach der aktuellen Rechtslage könne das Bauansuchen jedoch nicht positiv abgeschlossen werden, weshalb beabsichtigt sei, die Bearbeitung bis zu einer – bereits absehbaren – Änderung der Rechtslage auszusetzen. Es befinde sich eine Änderung der Bebauungsplanzonierung in Ausarbeitung. Die auf Grund dieser Änderung erforderlichen Bebauungspläne würden sodann die Grundlage für eine zukünftige Bebauung bilden. Sobald die Bausperre außer Kraft getreten sei und die neue Bebauungsplanzonierung sowie der erforderliche Bebauungsplan rechtskräftig aufliegen, werde das Bauvorhaben der beteiligten Partei weiterbearbeitet. Für die weitere Vorgangsweise werde die beteiligte Partei gebeten, nach der in Kraft getretenen Flächenwidmungsplanänderung mit der Baubehörde in Kontakt zu treten.
1.10. Mit Schreiben vom 26. August 2021 teilte die Baubehörde der beteiligten Partei im Wesentlichen mit, dass die beiden Bauansuchen vom 3. April 2020 und 15. Oktober 2020 gleichartig seien, und forderte diese zur Stellungnahme bzw Bekanntgabe auf, welches Ansuchen von der Baubehörde nach Ablauf der Bausperre weiter behandelt werden solle.
1.11. Am 17. November 2022 beschloss der Gemeinderat die Änderung des Flächenwidmungsplanes 5.25 "Zonierung Zentrum", mit der ua für das Baugrundstück Nr 376, EZ109, KG 63255 Messendorf, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung verordnet wurde (§3 iVm "Bebauungsplanzonierungsplan Änderung"). Diese Flächenwidmungsplanänderung trat am 6. Dezember 2022 in Kraft, sodass mit diesem Tag die Bausperre außer Kraft trat.
1.12. Mit Schreiben vom 31. März 2023 legte die beteiligte Partei Austauschprojektunterlagen zu dem Bauansuchen vom 3. April 2020 vor. In diesem Schreiben führte die beteiligte Partei im Wesentlichen aus, dass damit die im Verbesserungsauftrag geforderten Unterlagen übermittelt würden, und ersuchte um Fortführung des Verfahrens. Die beteiligte Partei legte ein schalltechnisches Gutachten vor und führte aus, dass ein Geruchsemissionsgutachten nicht erforderlich sei.
1.13. Mit am 7. September 2023 eingelangten Schriftsätzen brachte die beteiligte Partei zwei Säumnisbeschwerden hinsichtlich der beiden Bauansuchen vom 3. April 2020 und 15. Oktober 2020 ein. Begründend führte sie ua aus, dass die Bausperre am 5. Dezember 2022 aufgehoben worden sei, die Baubehörde seitdem aber keinerlei Verfahrensschritte gesetzt habe.
1.14. Die Baubehörde holte daraufhin mit Bescheid vom 22. September 2023 die Erlassung eines Bescheides über die Bauansuchen innerhalb der Frist des §16 Abs1 VwGVG nach und wies sowohl das Bauansuchen vom 3. April 2020 als auch das Bauansuchen vom 15. Oktober 2020 ab.
Begründend führte die Baubehörde im Wesentlichen aus, dass mit der Flächenwidmungsplanänderung 5.25 "Zonierung Zentrum" der Gemeinde Hart bei Graz eine Bebauungsplanpflicht für das Grundstück Nr 376, EZ109, KG 63255 Messendorf, festgelegt worden sei. Auf Grund des anhängigen Verfahrens der beteiligten Partei habe die Gemeinde am 19. April 2023 gemäß §40 Abs2 StROG ein Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes eingeleitet. Der Gemeinde stünden hiefür 18 Monate zur Verfügung; die Frist sei noch nicht abgelaufen. Ohne rechtskräftigen Bebauungsplan könne für das genannte Grundstück gemäß §§8 Abs2, 40 Abs8 StROG eine Baubewilligung nicht erteilt werden und die Bauansuchen seien daher abzuweisen. Durch den Bescheid sei innerhalb der dreimonatigen Frist des §16 Abs1 VwGVG entschieden worden, womit das Verfahren nach Art130 Abs1 Z3 BVG iVm §16 Abs1 zweiter Satz VwGVG eingestellt werde.
1.15. Über die gegen die Abweisung beider Ansuchen erhobene Beschwerde, sprach die Baubehörde mit Beschwerdevorentscheidung vom 20. Dezember 2023 ab.
2. In Fortführung des Beschwerdeverfahrens auf Grund des Vorlageantrages vom 8. Jänner 2024 stellt das Landesverwaltungsgericht Steiermark den vorliegenden Antrag an den Verfassungsgerichtshof.
2.1. Gegen §3 iVm der "Bebauungsplanzonierungsplan Änderung" der Änderung des Flächenwidmungsplanes der Gemeinde Hart bei Graz 5.25 "Zonierung Zentrum" legt das Landesverwaltungsgericht Steiermark seine Bedenken auf das Wesentliche zusammengefasst wie folgt dar:
Ein in einem Bauansuchen hinreichend konkretisiertes Bauvorhaben stelle auch dann einen "Anlassfall" iSd §40 StROG dar, der gemäß Abs8 leg. cit. die Pflicht des Gemeinderates zur Erlassung des Bebauungsplanes binnen 18 Monaten auslöse, wenn die Bebauungsplanpflicht während des laufenden Baubewilligungsverfahrens festgelegt werde. Andernfalls wäre derjenige, für dessen Baugrundstück während des Baubewilligungsverfahrens eine Bebauungsplanzonierung festgelegt worden sei, gegenüber demjenigen, der für ein von der Bebauungsplanzonierung umfasstes Baugrundstück ein Bauansuchen stelle, ohne sachliche Rechtfertigung schlechter gestellt. Der "Anlassfall" sei dabei am 6. Dezember 2022, sohin im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bebauungsplanpflicht, vorgelegen, weil zu diesem Zeitpunkt anhand der Einreichunterlagen bereits ein hinreichend konkretisiertes Bauvorhaben bestanden habe. Die 18 monatige Frist sei daher bereits am 6. Juni 2024 abgelaufen. Selbst wenn man den Tag der Erlassung des Bescheides im verwaltungsbehördlichen Verfahren, sohin den 19. April 2023, als fristauslösendes Ereignis heranzöge, werde die 18 monatige Frist am 19. Oktober 2024 abgelaufen sein. "Vorfragen", welche den Eintritt des "Anlassfalles" hintangehalten hätten, seien nicht ersichtlich.
Die verordnungserlassende Behörde habe in ihrer Stellungnahme vom 17. Juni 2024 als Grund dafür, dass das Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes noch nicht abgeschlossen sei, angeführt, dass sich das gesamte Ortszentrum der Gemeinde Hart bei Graz derzeit in Neugestaltung befinde, wofür ein städtebaulicher Wettbewerb stattgefunden habe, sowie, dass aktuell Ideen für die künftige Bebauung des Grundstückes vorlägen, die in mehreren Workshops mit dem Baukulturbeirat der Gemeinde sowie mit dem Raumplaner und dem Gemeinderat behandelt würden. Der Verfassungsgerichtshof habe in seiner Entscheidung vom 11. Juni 2024, V26/2024, aber weder ein städtebauliches Dialogverfahren mit externen Experten noch die Absicht der verordnungserlassenden Behörde nach einer grundstücksübergreifenden Planung der künftigen Bebauung des Grundstückes als "Vorfrage" iSd §40 Abs8 S 1 StROG qualifiziert. Im Übrigen seien auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren keine Hindernisse für die Einleitung des Verfahrens zur Erlassung des Bebauungsplanes, die als ungeklärte "Vorfragen" iSd §40 Abs8 S 1 StROG qualifiziert werden könnten, hervorgekommen, noch seien solche ersichtlich, zumal das Baugrundstück aufgeschlossen, als vollwertiges Bauland gewidmet und verkehrsmäßig erschlossen sei.
Vor diesem Hintergrund stelle sich die Bebauungsplanpflicht auf Grund der Untätigkeit der zur Verordnungserlassung berufenen Behörde – trotz des Eintrittes eines "Anlassfalles" – als effektives Bauverbot dar, das die verordnungserlassende Behörde nach Ansicht des Landesverwaltungsgerichtes Steiermark durch Erlassung eines Bebauungsplanes hätte beseitigen müssen.
Darüber hinaus hegt das Landesverwaltungsgericht Steiermark das Bedenken, dass die Festlegung der Bebauungsplanpflicht für das Grundstück wegen mangelnder Grundlagenforschung und Interessenabwägung gesetzwidrig sei.
2.2. Gegen die näher bezeichneten Wort- und Zeichenfolgen des §40 StROG legt das Landesverwaltungsgericht Steiermark seine Bedenken wie folgt dar:
"11. Das Landesverwaltungsgericht Steiermark hegt gegen die mit dem Hauptantrag I.1. angefochtenen Wortfolgen in §40 Stmk ROG 2010 das Bedenken, dass diese gegen das aus Art18 B VG abzuleitende Determinierungsgebot, gegen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Unversehrtheit des Eigentums und den Gleichheitsgrundsatz gemäß Art7 Abs1 B VG verstoßen:
[…]
15. Die mit dem Hauptantrag angefochtenen Wortfolgen in §40 Stmk ROG 2010 dürften den Anforderungen der Judikatur des Verfassungsgerichtshofs zur hinreichenden Determinierung von Planungsnormen nicht genüge tun: So kommt der Feststellung, ob ein Anlassfall iS dieser Bestimmung vorliegt, für den Verordnungsgeber wesentliche Bedeutung zu, weil dadurch die Verpflichtung zur Einleitung des Verfahrens zur Erstellung des Bebauungsplans sowie der Lauf der 18 monatigen Frist bis zum Abschluss dieses Verfahrens ausgelöst wird.
16.1. Dem Stmk ROG 2010 lässt sich jedoch weder eine Definition des Anlassfalls noch sonst Kriterien entnehmen, die dessen Bestimmung für den Verordnungsgeber ermöglichen:
16.2. §40 Abs3 Stmk ROG 2010 scheint ein weites Verständnis des Anlassfalls zugrunde zu liegen, indem in dieser Bestimmung davon ausgegangen wird, dass der Umfang der Bebauungsplanung gemäß §41 '[i]m Rahmen der Erstellung der Bebauungspläne im Anlassfall' festzulegen ist. Da nämlich in jedem Bebauungsplan der Umfang der Bebauungsplanung festzulegen ist, legt §40 Abs3 Stmk ROG 2010 für sich genommen nahe, dass jedes, die Bebauungsplanung auslösendes Ereignis als Anlassfall im Sinne dieser Bestimmung zu qualifizieren ist. Ein derart weites Verständnis des Anlassfalls iSd §40 Stmk ROG 2010 scheint auch der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 04.12.2014, V52/2013, zugrunde zu liegen, in der der Verfassungsgerichtshof ausführt, dass '§40 Abs8 erster Satz Stmk ROG 2010 […] bestimmt, dass dann, wenn keine Bebauungsplanung existiert, spätestens zu dem Anlass einer Bebauung […] ein Bebauungsplan zu erlassen' sei. Da nach dem dieser Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt jedoch kein derartiger Fall vorlag, musste der Verfassungsgerichtshof den Begriff des Anlassfalls des §40 Stmk ROG 2010 auch nicht abschließend bestimmen. Auch in den beiden jüngeren Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs vom 03.03.2022, V249/202110, VfSlg 20.527/2022 und vom 11.06.2024, V26/2024-8, in denen der Verfassungsgerichtshof die Bebauungsplanpflicht für das in Rede stehende Grundstück wegen qualifizierter Untätigkeit des Verordnungsgebers aufhob, musste sich der Verfassungsgerichtshof mit der Definition des Anlassfalls nicht auseinandersetzen, da beiden Entscheidungen ein Ansuchen auf Erlassung des Bebauungsplans an den Gemeinderat als verordnungserlassender Behörde (vgl zur Zuständigkeit des Gemeinderats zur Beschlussfassung über Bebauungspläne §40 Abs6 iVm §38 Abs6 bis 8 Stmk ROG 2010) zugrunde lag, das als Beispiel für einen Anlassfall im Klammerausdruck des §40 Abs8 Satz 1 ausdrücklich angeführt ist. Über andere Sachverhaltskonstellationen, in denen – wie im vorliegenden Fall – kein ausdrückliches Ansuchen an den Gemeinderat auf Erlassung eines Bebauungsplans vorlag, hat der Verfassungsgerichtshof bislang noch nicht entschieden (vgl die anhängigen Verordnungsprüfungsverfahren V31/2023, V47/2024, V51/2024, V57/2024).
16.3. Gegen ein derart weites und gleichsam tautologisches Verständnis des Anlassfalls in §40 Stmk ROG 2010 als jeden Fall, der Anlass für einen Bebauungsplan ist, spricht freilich, dass dies die Regelung des Anlassfalls in §40 Stmk ROG 2010 überflüssig machen würde. Zum einen ist dem Gesetzgeber aber nicht zuzusinnen, überflüssige Regelungen zu treffen, zum anderen spricht eine systematische Interpretation gegen einen derart weit verstandenen Anlassfall: Gegen eine weite Auslegung des Anlassfalls spricht zunächst, dass der Gesetzgeber in den Fällen des §40 Abs4 Z2 bis Z5 Stmk ROG 2010 nicht auf einen Anlassfall zur Begründung der Pflicht des Verordnungsgebers zur Erlassung des Bebauungsplans abstellt (vgl Schwarzbeck/Freiberger/Scharfe , Steiermärkisches Baurecht, 6. Aufl. [2023] §40, Anm. 32). Auch aus §40 Abs4 Z1 Stmk ROG 2010 ergibt sich, dass nicht jeder Widerspruch zum Flächenwidmungsplan einen Anlassfall begründet (arg.: 'zumindest im Anlassfall'). Zum anderen wäre bei dem angeführten, weiten Verständnis des Anlassfalls auch der – nach der Absicht des Gesetzgebers offensichtlich zur Präzisierung eingefügte – Klammerausdruck, der demonstrativ ein Ansuchen um Erstellung eines Bebauungsplanes nach erfolgter Abklärung aller Vorfragen anführt, überflüssig.
16.4. Auch, wenn somit gute Gründe gegen ein weites Verständnis des Anlassfalls sprechen, erschließt sich für das Landesverwaltungsgericht Steiermark der Begriffsgehalt des Anlassfalls iSd §40 Stmk ROG 2010 auch nach Ausschöpfung sämtlicher Interpretationsmethoden nicht: Der Klammerausdruck, der demonstrativ ein Ansuchen um Erstellung des Bebauungsplanes nach erfolgter Abklärung aller Vorfragen anführt, hilft bei der Auslegung nicht weiter, da dieser nur demonstrativ ist und im Übrigen selbst unbestimmt bleibt: Was eine Vorfrage iSd §40 Abs8 Stmk ROG 2010 ist, wird weder im Gesetz definiert noch hat sich der Verfassungsgerichtshof in seinen Entscheidungen vom 03.03.2022, V249/2021-10, VfSlg 20.527/2022 und vom 11.06.2024, V26/2024-8, abschließend damit auseinandergesetzt. In der Literatur werden darunter etwa Aufschließungserfordernisse verstanden (vgl Katalan/Reitinger , Eigentumsbeschränkung durch nicht erlassenen Bebauungsplan? RFG 2022/22, 104 [106]). Auch daraus ergibt sich somit keine präzise Vorgabe an den Verordnungsgeber, wann ein die Verpflichtung zur Einleitung des Bebauungsplanverfahrens auslösender Anlassfall vorliegt. Aufgrund der Unbestimmtheit des Begriffs der Vorfrage, dem weder aus den Materialien noch durch sonstige Auslegungsmethoden ein näher bestimmter Begriffsgehalt beigemessen werden kann, dürfte nicht einmal eine Auslegung ausgeschlossen sein, nach der darunter auch Festlegungen fallen, die im Verfahren zur Erlassung des Bebauungsplans der verordnungserlassenden Behörde vorbehalten sind, wodurch deren Prärogative unterminiert würde (vgl dazu VfSlg 17.736/2005, wonach es Aufgabe der verordnungserlassenden Behörde selbst ist, im Rahmen des gesetzmäßigen Verfahrens zur Erlassung eines Bebauungsplans eine ausreichende Entscheidungsgrundlage zu gewinnen).
16.5. Den Materialien zu §40 Stmk ROG 2010 lässt sich nur entnehmen, dass der Gesetzgeber – im Gegensatz zur hL, die erst ein konkretes Bauvorhaben als Anlassfall iSd §40 Abs8 Stmk ROG 2010 qualifiziert (vgl Kleewein , Instrumente der Raumordnung – Überblick und Ausblick, bbl 2014/89 [98]; Herbst , Raumordnungsrecht, in: Poier/Wieser [Hrsg] Steiermärkisches Landesrecht, 2. Aufl. [2023] Bd 3, 247 [276]; Schwarzbeck/Freiberger/Scharfe , Steiermärkisches Baurecht, 6. Aufl. [2023] §40, Anm. 32; Eisenberger/Brenneis , Einführung in das Steiermärkische Bau- und Raumplanungsrecht. 4. Aufl. [2023] 65) – als Anlassfall auch einen Fall vor Erstellung der Einreichunterlagen für ein Baubewilligungsverfahren und somit vor Konkretisierung des Einreichprojekts vor Augen hatte (Erl AA EZ99/7 15. GP Stmk LT, 34).
16.6. Dass dem unbestimmten Gesetzesbegriff des Anlassfalls auch nach Ausschöpfung sämtlicher Interpretationsmethoden kein präziser Regelungsgehalt entnommen werden kann, wiegt umso schwerer, als es sich bei §40 Abs8 Stmk ROG 2010 um eine eingriffsnahe Regelung handelt, weil der mit dem Eintreten des Anlassfalls verbundene Beginn des Laufs der 18monatigen Frist die länger andauernde Untätigkeit des Verordnungsgebers verhindern soll und der Ablauf dieser Frist dem Bauwerber die einzige Rechtsschutzmöglichkeit gewährt, das durch die Untätigkeit des Verordnungsgebers bewirkte effektive Bauverbot – allenfalls über ein noch nicht mit Planungskosten verbundenes Verfahren gemäß §18 Stmk BauG (vgl VfGH 23.06.2020, V88/2019) – an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen und auf diese Weise die Bebauungsplanpflicht zu Fall zu bringen (vgl zum aus dem Rechtsstaatsprinzip erfließenden Gebot der faktischen Effektivität des Rechtsschutzes zB VfGH 04.03.2024, G250/2023 und G31/2024; VfSlg 15.625/1999). Aufgrund der Unmöglichkeit, auch nach Ausschöpfung sämtlicher Interpretationsmethoden den unbestimmten Gesetzesbegriffen des Anlassfalls und der Vorfrage einen eindeutigen Begriffsgehalt beizumessen, könnten Behörden bei einem restriktiven Verständnis des Anlassfalls in §40 Stmk ROG 2010 oder einem weiten Verständnis der Vorfrage im Klammerausdruck des §40 Abs8 Satz 1 Stmk ROG 2010 den Eintritt des Anlassfalls und damit den Fristenlauf der 18 monatigen Frist zur Erlassung des Bebauungsplans verhindern und in letzter Konsequenz auch die Erteilung einer Baubewilligung für ein von der Bebauungsplanzonierung umfasstes Grundstück auf unbeschränkte Zeit hintanhalten, ohne dass im Einzelfall eine Rechtsschutzmöglichkeit gegen die durch das damit verbundene effektive Bauverbot bewirkte unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkung zur Verfügung stehen würde.
16.7. Schließlich dürfte die weitgehende inhaltliche Unbestimmtheit der Bestimmungen über den Anlassfall auch gegen den Gleichheitsgrundsatz gemäß Art7 Abs1 B VG verstoßen: […] So könnte etwa aufgrund der Unbestimmtheit des Gesetzesbegriffs der Vorfragen vertreten werden, dass eine Frage eine ungeklärte Vorfrage darstellt, die im Baubewilligungsverfahren durch Vorschreibung einer Auflage 'geklärt' werden könnte. Bei einem Ansuchen um Erstellung eines Bebauungsplans, bei dem derartige Vorfragen ungeklärt sind, dürfte es sich aber um einen Fall handeln, der gegenüber einem Einreichprojekt, bei dem etwaige, als Vorfragen qualifizierte Genehmigungserfordernisse im Baubewilligungsverfahren mittels (auch projektändernder) Auflage ausgeräumt werden können, ohne sachlichen Grund schlechter gestellt wäre. Auch ist für das erkennende Landesverwaltungsgericht Steiermark keine sachliche Begründung dafür ersichtlich, warum nach der durch die hL vertretenen Auslegung des Anlassfalls erst ein konkretes Bauprojekt, mitunter auch erst nach Einreichung bei der Baubehörde, als Anlassfall qualifiziert werden soll (vgl Kleewein , Instrumente der Raumordnung – Überblick und Ausblick, bbl 2014/89 [98]; Herbst, Raumordnungsrecht, in: Poier/Wieser [Hrsg] Steiermärkisches Landesrecht, 2. Aufl. [2023] Bd 3, 247 [276]; Schwarzbeck/Freiberger/Scharfe , Steiermärkisches Baurecht, 6. Aufl. [2023] §40, Anm. 32; Eisenberger/Brenneis , Einführung in das Steiermärkische Bau- und Raumplanungsrecht. 4. Aufl. [2023] 65), während bereits ein Ansuchen an den Gemeinderat um Erstellung eines Bebauungsplans nach erfolgter Abklärung aller Vorfragen ex lege als fristauslösender Anlassfall zu gelten hat.
17.1. Zusammenfassend dürfte angesichts der unbestimmten Gesetzesbegriffe des Anlassfalls und der Vorfrage in §40 Stmk ROG 2010, denen sich auch nach Ausschöpfung sämtlicher Interpretationsmethoden kein präziser Regelungsgehalt beimesssen lässt, für den Verordnungsgeber im Einzelfall unklar bleiben, ob ein die Verpflichtung zur Einleitung des Verfahrens zur Erlassung eines Bebauungsplans und die 18 monatige Frist bis zu dessen Kundmachung auslösender Anlassfall iSd §40 Abs8 Stmk ROG 2010 vorliegt, sodass die Frage, wann diese, für den Rechtsschutz gegen eine qualifizierte Untätigkeit des Verordnungsgebers wesentliche Frist zu laufen beginnt, auf den Verordnungsgeber delegiert wird. Darin dürfte ein Verstoß gegen das aus Art18 B VG erfließende Prinzip der Vorausbestimmung des Verordnungsinhalts durch das Gesetz, gegen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Unversehrtheit des Eigentums und den Gleichheitsgrundsatz gemäß Art7 Abs1 B VG liegen.
17.2. In diesem Zusammenhang merkt das antragstellende Landesverwaltungsgericht an, dass aufgrund der weitgehenden inhaltlichen Unbestimmtheit der angefochtenen Wortfolgen die verordnungserlassenden Behörden in der Praxis mitunter eine weite Interpretation des Begriffs der Vorfrage und eine restriktive Interpretation des Anlassfalls vornehmen, die das Eintreten des Fristenlaufs der 18monatigen Frist des §40 Abs8 Stmk ROG 2010 und den positiven Abschluss von Baubewilligungsverfahren verhindern, wie auch einige der auf Antrag des Landesverwaltungsgerichts Steiermark eingeleiteten und derzeit beim Verfassungsgerichtshof anhängigen Verordnungsprüfungsverfahren zeigen (vgl die zu den GZ: V 31/2023, V47/2024, V51/2024, V57/2024 protokollierten Verordnungsprüfungsverfahren).
17.3. Durch die Aufhebung der mit dem Hauptantrag I.1. angefochtenen Wortfolgen würden die geltend gemachten Verfassungswidrigkeiten auch beseitigt, da nach der bereinigten Rechtslage §40 Stmk ROG 2010 die unbestimmten Gesetzesbegriffe des Anlassfalls und der Vorfrage nicht mehr enthalten würde. Somit würde die 18 monatige Frist des §40 Abs8 Stmk ROG 2010 mangels Abstellen auf einen Anlassfall in dieser Bestimmung in jedem Fall mit der Festlegung der Bebauungsplanpflicht zu laufen beginnen und würde eine über diesen Zeitraum hinausgehende Untätigkeit des Gemeinderats bei Erlassung des Bebauungsplans der nachprüfenden Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof unterliegen. Dasselbe würde für den Fall gelten, dass der Verfassungsgerichtshof die Anträge im Gesetzesprüfungsverfahren zwar für unzulässig erachtet, die mit dem Hauptantrag I.1. angefochtenen Wortfolgen aber von Amts wegen aufhebt (vgl VfSlg 13.285/1992).
18. Sollte der Verfassungsgerichtshof die mit dem Hauptantrag I.1. und dem Eventualantrag I.2. verbundenen Bedenken nicht teilen oder diese Anträge als unzulässig zurückweisen, wird der Eventualantrag I.3. gestellt, §40 Abs8 Satz 3 und die damit in untrennbarem Zusammenhang stehenden §40 Abs8 Satz 4 sowie §26 Abs4 Satz 3 und Satz 4 Stmk ROG als verfassungswidrig aufzuheben. Das Landesverwaltungsgericht Steiermark hegt gegen §40 Abs8 Satz 3 Stmk ROG 2010 das Bedenken, dass diese Bestimmung gegen das Grundrecht auf Unversehrtheit des Eigentums gemäß Art5 StGG und Art1 1. ZPEMRK verstößt:
19.1. Für den Fall, dass der Verfassungsgerichtshof die Bedenken gegen die mit dem Hauptantrag I.1. angefochtenen Wortfolgen nicht teilt, würde §40 Stmk ROG 2010 für jene Fälle, in denen kein Anlassfall iS dieser Bestimmung besteht, nämlich keine Frist vorsehen, binnen der der Bebauungsplan für das von der Bebauungsplanzonierung umfasste Grundstück zu erlassen ist, sodass keine Rechtsschutzmöglichkeit gegen die Untätigkeit der verordnungserlassenden Behörde besteht und die Erlassung des Bebauungsplans faktisch unbeschränkt hintangehalten werden könnte. Dadurch wird nach der Ansicht des Landesverwaltungsgerichts Steiermark aber ein effektives Bauverbot bewirkt, da das Erfordernis des Vorliegens eines rechtswirksamen Bebauungsplans für die Erteilung einer Baubewilligung für ein Bauvorhaben auf einem von der Bebauungsplanzonierung umfassten Grundstück – lege non distinguente – gemäß §40 Abs8 Satz 3 Stmk ROG 2010 auch für jene Fälle gilt, die nicht als die Frist des §40 Abs8 Satz 2 Stmk ROG 2010 auslösender Anlassfall iSd §40 Stmk ROG zu qualifizieren sind. Die generelle Anordnung des §40 Abs8 Satz 3 Stmk ROG 2010 dürfte selbst auf die in §40 Abs4 Z2 bis Z5 Stmk ROG 2010 aufgezählten Fälle anwendbar sein, die ex lege ohne Festlegung in der Bebauungsplanungszonierung bebauungsplanpflichtig sind. Somit dürfen auch in diesen Fällen Baubewilligungen erst nach Erlassung eines Bebauungsplans erteilt werden.
19.2. Dabei muss es sich aber – wie oben in Pkt. 16.7. dargelegt wurde – nicht zwingend nur um Fälle handeln, bei denen die Nichterteilung der Baubewilligung einen gerechtfertigten Eigentumseingriff darstellt. Auch kann die Möglichkeit, ein Ansuchen um Erstellung eines Bebauungsplans zu stellen, den durch die Voraussetzung der Erlassung des Bebauungsplans für die Erteilung der Baubewilligung bewirkten Eigentumseingriff nicht zwingend abmindern, ist ein derartiges Ansuchen an den Gemeinderat doch nur nach Abklärung aller Vorfragen als Anlassfall zu qualifizieren. Bei den Fällen des §40 Abs4 Z2 bis Z5 Stmk ROG 2010 sieht der Gesetzgeber die Bebauungsplanpflicht sogar ohne deren Festlegung in der Bebauungsplanzonierung vor (vgl die Materialien zur Novelle LGBl Nr 6/2020: AB EZ223/12 17. GP Stmk LT, 4), sodass in diesen – gegenüber den Fällen des §40 Abs4 Z1 Stmk ROG 2010 zumindest nicht minder eingriffsintensiven – Fällen die Annahme eines Anlassfalls gemäß §40 Abs8 Satz 1 Stmk ROG 2010, der auf die Festlegung der Bebauungsplanpflicht in der Bebauungsplanzonierung abstellt, von vornherein ausscheidet. Die von Schwarzbeck/Scharfe/Freiberger im Kommentar zum Steiermärkischen Baurecht vertretene planwidrige Lücke in diesen Fällen, die durch einen Analogieschluss geschlossen werden soll ( Schwarzbeck/Freiberger/Scharfe , Steiermärkisches Baurecht, 6. Aufl. [2023] §40, Anm. 32), erkennt das Landesverwaltungsgericht Steiermark nicht, zumal der analogen Anwendung der eindeutige, nur auf die Bebauungsplanzonierung abstellende Wortlaut des §40 Abs8 Satz 1 Stmk ROG 2010 entgegensteht.
19.3. In jenen Fällen, in denen ein Bauvorhaben nicht als Anlassfall qualifiziert werden kann, liegt somit ein Fall vor, wie er dem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs vom 23.06.2005, G178/04 ua, VfSlg 17.604/2005, zugrunde gelegen ist: Dabei knüpft der Gesetzgeber die Wirksamkeit von Vorschriften, die für die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes wesentlich sind, an die Erlassung einer Verordnung, im vorliegenden Fall den Bebauungsplan, und macht damit auch die Verfassungsmäßigkeit des §40 Abs8 Stmk ROG 2010 von der (rechtzeitigen) Erlassung dieser Verordnung abhängig. Sofern man im vorliegenden Fall daher einen Fall annimmt, der nicht als fristauslösender Anlassfall iSd §40 Abs8 Satz 2 Stmk ROG 2010 zu qualifizieren ist, würde die vorliegende qualifizierte Untätigkeit des Verordnungsgebers bei der Erlassung des Bebauungsplans zur Verfassungswidrigkeit der der Erteilung der Baubewilligung entgegenstehenden Bestimmung des §40 Abs8 Satz 3 Stmk ROG 2010 führen (vgl dazu die Glosse zu VfSlg 20.527/2022: Walcher/Wallner , RdU 2022/84, 165).
19.4. Die Differenzierung zwischen Anlassfällen, die die Frist des §40 Abs8 Satz 2 Stmk ROG 2010 und damit die Rechtsschutzmöglichkeit der Anrufung des Verfassungsgerichtshofs in Fällen der über die 18 monatigen Frist hinausgehenden Untätigkeit des Gemeinderats bei der Erlassung des Bebauungsplans auslösen, und jenen Bauvorhaben, die nicht als fristauslösender Anlassfall zu qualifizieren sind und für die dennoch mangels Vorliegens eines rechtswirksamen Bebauungsplans gemäß §40 Abs8 Satz 3 Stmk ROG 2010 keine Baubewilligung erteilt werden kann, scheint dem Landesverwaltungsgericht Steiermark auch unsachlich zu sein, zumal – wie oben in Pkt. 16.7. dargelegt wurde – Fälle, die etwa mangels Klärung sämtlicher Vorfragen nicht als Anlassfall zu qualifizieren sind, sowie die Fälle des §40 Abs4 Z2 bis Z5 Stmk ROG 2010 schlechter gestellt sind als sonstige Bauvorhaben, bei denen die Klärung von Vorfragen auch im Wege der Auflagenvorschreibung im Bewilligungsverfahren erfolgen kann.
20. Die Festlegung des Vorliegens eines rechtswirksamen Bebauungsplans als Genehmigungsvoraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung für ein Bauvorhaben auf einem von der Bebauungsplanzonierung umfassten Grundstück gemäß §40 Abs8 Satz 3 Stmk BauG dürfte nach Ansicht des Landesverwaltungsgerichts Steiermark daher gegen die verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Unversehrtheit des Eigentums gemäß Art5 StGG und Art1 1. ZPEMRK und auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz gemäß Art7 Abs1 B VG verstoßen.
21. Die Aufhebung des §40 Abs8 Satz 3 Stmk BauG und der damit in untrennbarem Zusammenhang stehenden Bestimmungen des §40 Abs8 Satz 4 sowie §26 Abs4 Satz 3 und Satz 4 Stmk ROG 2010 würde die geltend gemachte Verfassungswidrigkeit auch beseitigen, da diesfalls das Vorliegen eines rechtswirksamen Bebauungsplans keine Genehmigungsvoraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung für ein Bauvorhaben auf einem von der Bebauungsplanzonierung umfassten Grundstück mehr wäre. Nach der diesfalls bereinigten Rechtslage könnte in den engen Grenzen des §9 Abs2 Stmk ROG 2010 allenfalls nur eine Bausperre erlassen werden, sofern dies zur Sicherung der Zielsetzungen des zu erlassenden Bebauungsplans erforderlich ist."
3. Die verordnungserlassende Behörde hat die Akten vorgelegt und am 15. November 2024 eine Äußerung erstattet, in der sie den im Antrag dargelegten Bedenken wie folgt entgegentritt:
Da mit der beteiligten Partei kein Konsens erzielt habe werden können, habe die Gemeinde am 19. April 2023 einen Raumplaner mit der Erstellung eines Bebauungsplanes beauftragt. In der Folge seien ua Workshops sowie Sitzungen des Baukulturbeirates mit Raumplanern und dem zuständigen Fachausschuss durchgeführt worden. Der Gemeinderat habe am 24. Oktober 2024 den Beschluss gefasst, den Entwurf des Bebauungsplanes "B42" aufzulegen. Dieser Entwurf sei auf Grund der von der beteiligten Partei erhobenen Einwendungen überarbeitet und schließlich in der Gemeinderatssitzung am 14. November 2024 vom Gemeinderat der Gemeinde Hart bei Graz beschlossen und anschließend kundgemacht worden.
Ein "Anlassfall" iSd §40 Abs8 StROG sei nach Ansicht der verordnungserlassenden Behörde noch nicht eingetreten, weil noch nicht alle "Vorfragen" geklärt gewesen seien. "Vorfragen" iSd §40 Abs8 StROG stellten etwa die verkehrstechnische Erschließung eines Grundstückes sowie Entscheidungen dar, die nicht vom Gemeinderat, sondern einer anderen Behörde zu treffen wären. Insbesondere habe es im konkreten Fall an einem Nachweis gefehlt, dass eine "für den Verwendungszweck geeignete und rechtlich gesicherte Zufahrt von einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche" gemäß §5 Abs1 Z6 Stmk BauG vorhanden sei. Spätestens mit der Abweisung des Bauansuchens ua aus anderen Gründen als dem fehlenden Bebauungsplan sei kein "Anlassfall" iSd §40 Abs8 StROG (mehr) vorgelegen. Ein nicht genehmigungsfähiges Projekt könne keinen "Anlassfall" gemäß §40 Abs8 StROG darstellen.
Darüber hinaus tritt die verordnungserlassende Behörde den Bedenken des Landesverwaltungsgerichtes Steiermark entgegen, wonach es der Festlegung der Bebauungsplanpflicht an einer ausreichenden Grundlagenforschung und Interessenabwägung gemangelt habe.
4. Die Steiermärkische Landesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie den im Antrag dargelegten Bedenken im Hinblick auf §40 StROG wie folgt entgegentritt:
Der Ansicht, dass die Begriffe "Anlassfall" und "Vorfrage" den Anforderungen der hinreichenden Determinierung nicht genügten bzw die Grenze zwischen einer ausreichenden materiellen Bestimmtheit des Gesetzes und einer formalen Delegation auf den Verordnungsgeber überschritten würde, könne vor dem Hintergrund der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes nicht gefolgt werden. Der Verfassungsgerichtshof habe sich im Detail mit den Vorgaben des §40 StROG, insb. dem Vorliegen eines "Anlassfalles" sowie dem Verfahren zur Erstellung und der Änderung von Bebauungsplänen auseinandergesetzt und etwa in seinem jüngst ergangenen Erkenntnis vom 3. Oktober 2024, V51/2024, klargestellt, dass das Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes innerhalb von 18 Monaten abzuschließen sei, sodass die Erlassung eines Bebauungsplanes nicht im Ermessen der verordnungserlassenden Behörde gelegen, sondern sie vielmehr dazu verpflichtet sei, einen Bebauungsplan zu erlassen.
Davon abgesehen würden auch Erfordernisse der Praxis für das Abstellen auf einen "Anlassfall" sprechen, da die Festlegungen, die in einem Bebauungsplan getroffen würden, einerseits eine Abstimmung anhand konkreter Planungsabsichten ermöglichten, andererseits, im Falle des Fehlens eines konkreten Projektes, welches der Planung zugrunde gelegt werde, solche Planungsabsichten bzw ein bestimmtes Projekt aber auch verunmöglichen könnten. Dabei könnten etwa alternative Bebauungsweisen, die einer geordneten Entwicklung des Planungsgebietes nicht entgegenstünden, ausgeschlossen werden. In Fällen, in denen ein rechtskräftiger Bebauungsplan erlassen wird, ohne dass dem Verfahren ein konkretes Projekt zugrunde gelegt werde, könne es vorkommen, dass ein zur Erteilung einer Baubewilligung beantragtes konkretes Projekt den Ansprüchen des Bebauungsplanes nicht genügt, eine Änderung des Bebauungsplanes jedoch unter Umständen an einer fehlenden sachlichen Begründung sowie einem mangelnden öffentlichen Interesse an einer Planänderung scheitere.
Der Verfassungsgerichtshof habe ausgeführt, dass etwa ein näher präzisiertes Bauansuchen einen "Anlassfall" iSd §40 Abs8 StROG darstelle und dass es sich bei einer "Vorfrage" iSd §40 Abs8 StROG um eine Frage handle, deren Klärung vor der Einleitung eines Verfahrens zur Erlassung eines Bebauungsplanes erforderlich sei. "Vorfragen" könnten sich laut der Äußerung etwa in Zusammenhang mit einer geplanten "Quartiersentwicklung" im Hinblick auf ein Gesamtverkehrskonzept stellen, zumal es ab einer bestimmten Erhöhung der Verkehrsfrequenz zu Überlastungen von Bundes- oder Landesstraßen kommen könne, sodass es allenfalls erforderlich werde, durch die Herabsetzung der Bebauungsdichte oder andere Nutzungs- oder Verkehrsflächenfestlegungen im Bebauungsplan vorab darauf zu reagieren. Weiters könnten sich Fragen betreffend eine "Verkehrserschließung" ergeben, die nicht bloß auf einen einzelnen Bauplatz abstellte. So etwa, wenn ein bestimmtes Planungsgebiet über bloß eine Zufahrt erschlossen werden soll, sodass vorab etwaige Dienstbarkeiten vereinbart oder Grundabtretungen verfügt werden müssten, zumal nicht in jedem Fall klar sein würde, ob diese auf Grund der konkreten Eigentumsverhältnisse umgesetzt werden könnten.
Es handle sich bei den Begriffen der "Vorfrage" und dem "Anlassfall" demnach um auslegungsfähige Begriffe. Das Vorgehen des Verordnungsgebers werde durch die Verfahrensbestimmungen in §§40 und 41 StROG hinreichend determiniert. Vor diesem Hintergrund sowie auf Grund des Bestehens eines Rechtsschutzes gegen eine allfällige qualifizierte Untätigkeit des Verordnungsgebers liege auch kein Verstoß gegen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Unversehrtheit des Eigentums gemäß Art5 StGG und Art1 1. ZPEMRK vor.
IV. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit des Antrages
1.1. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag im Sinn des Art139 Abs1 Z1 B VG bzw des Art140 Abs1 Z1 lita B VG nur dann wegen Fehlens der Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
1.2. Zum Gesetzesprüfungsantrag:
1.2.1. Die Grenzen der Aufhebung einer auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfenden Gesetzesbestimmung sind, wie der Verfassungsgerichtshof sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren schon wiederholt dargelegt hat (VfSlg 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003), notwendig so zu ziehen, dass einerseits der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen auch erfasst werden.
Aus dieser Grundposition folgt, dass im Gesetzesprüfungsverfahren der Anfechtungsumfang der in Prüfung gezogenen Norm bei sonstiger Unzulässigkeit des Prüfungsantrages nicht zu eng gewählt werden darf (vgl VfSlg 16.212/2001, 16.365/2001, 18.142/2007, 19.496/2011). Das antragstellende Gericht hat all jene Normen anzufechten, welche für die Beurteilung der allfälligen Verfassungswidrigkeit der Rechtslage eine untrennbare Einheit bilden. Es ist dann Sache des Verfassungsgerichtshofes, darüber zu befinden, auf welche Weise eine solche Verfassungswidrigkeit – sollte der Verfassungsgerichtshof die Auffassung des antragstellenden Gerichtes teilen – beseitigt werden kann (VfSlg 16.756/2002, 19.496/2011, 19.684/2012, 19.903/2014; VfGH 10.3.2015, G201/2014).
Unzulässig ist der Antrag etwa dann, wenn der im Falle der Aufhebung im begehrten Umfang verbleibende Rest einer Gesetzesstelle als sprachlich unverständlicher Torso inhaltsleer und unanwendbar wäre (VfSlg 16.279/2001, 19.413/2011; VfGH 19.6.2015, G211/2014; 7.10.2015, G444/2015; VfSlg 20.082/2016), der Umfang der zur Aufhebung beantragten Bestimmungen so abgesteckt ist, dass die angenommene Verfassungswidrigkeit durch die Aufhebung gar nicht beseitigt würde (vgl zB VfSlg 18.891/2009, 19.933/2014), oder durch die Aufhebung bloßer Teile einer Gesetzesvorschrift dieser ein völlig veränderter, dem Gesetzgeber überhaupt nicht mehr zusinnbarer Inhalt gegeben würde (VfSlg 18.839/2009, 19.841/2014, 19.972/2015, 20.102/2016).
Unter dem Aspekt einer nicht trennbaren Einheit in Prüfung zu ziehender Vorschriften ergibt sich ferner, dass ein Prozesshindernis auch dann vorliegt, wenn es auf Grund der Bindung an den gestellten Antrag zu einer in der Weise isolierten Aufhebung einer Bestimmung käme, dass Schwierigkeiten bezüglich der Anwendbarkeit der im Rechtsbestand verbleibenden Vorschriften entstünden, und zwar in der Weise, dass der Wegfall der angefochtenen (Teile einer) Bestimmung den verbleibenden Rest unverständlich oder auch unanwendbar werden ließe. Letzteres liegt dann vor, wenn nicht mehr mit Bestimmtheit beurteilt werden könnte, ob ein der verbliebenen Vorschrift zu unterstellender Fall vorliegt (VfSlg 16.869/2003 mwN).
Dagegen macht eine zu weite Fassung des Antrages diesen nicht in jedem Fall unzulässig. Soweit alle vom Antrag erfassten Bestimmungen präjudiziell sind oder der Antrag solche untrennbar zusammenhängende Bestimmungen erfasst, führt dies – ist der Antrag in der Sache begründet – im Fall der Aufhebung nur eines Teiles der angefochtenen Bestimmungen im Übrigen zu seiner teilweisen Abweisung (vgl VfSlg 19.746/2013, 19.905/2014). Umfasst der Antrag auch Bestimmungen, die im Verfahren vor dem antragstellenden Gericht nicht präjudiziell sind, führt dies – wenn die angefochtenen Bestimmungen insoweit trennbar sind – im Hinblick auf diese Bestimmungen zur partiellen Zurückweisung des Antrages (siehe VfSlg 18.298/2007, 18.486/2008; soweit diese Voraussetzungen vorliegen, führen zu weit gefasste Anträge also nicht mehr – vgl noch VfSlg 14.342/1995, 15.664/1999, 15.928/2000, 16.304/2001, 16.532/2002, 18.235/2007 – zur Zurückweisung des gesamten Antrages).
1.2.2. Mit dem Hauptantrag begehrt das Landesverwaltungsgericht Steiermark die Aufhebung näher bezeichneter Wort- und Zeichenfolgen im §40 Abs3, Abs4 und Abs8 StROG, idF LGBl 49/2010. Die vom Landesverwaltungsgericht Steiermark vertretene Ansicht, wonach es die in §40 Abs8 StROG angefochtenen Wort- und Zeichenfolgen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren anzuwenden habe, ist nicht denkunmöglich. Zudem ist der Antrag insbesondere im Hinblick auf die in §40 Abs3 Satz 1 und §40 Abs4 Z1 StROG mitangefochtenen, nicht präjudiziellen Wortfolgen nicht als unzulässig anzusehen, zumal diese in einem untrennbaren Zusammenhang mit den angefochtenen, präjudiziellen Wortfolgen des §40 Abs8 StROG stehen.
1.2.3. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind und – entgegen dem Vorbringen der Steiermärkischen Landesregierung – nicht erkannt werden kann, dass im Falle der Aufhebung der angefochtenen Wort- und Zeichenfolgen ein völlig veränderter, dem Gesetzgeber nicht mehr zusinnbarer Inhalt gegeben wäre, erweist sich der Gesetzesprüfungs(haupt)antrag als zulässig. Angesichts der Zulässigkeit des Hauptantrages erübrigt es sich, auf die Eventualanträge einzugehen.
1.3. Zum Verordnungsprüfungsantrag:
1.3.1. Mit dem Hauptantrag begehrt das Landesverwaltungsgericht Steiermark die Aufhebung von §3 iVm der "Bebauungsplanzonierungsplan Änderung" der Änderung des Flächenwidmungsplanes der Gemeinde Hart bei Graz 5.25 "Zonierung Zentrum", soweit damit für das Grundstück Nr 376, EZ109, KG 63255 Messendorf, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird.
1.3.2. Die verordnungserlassende Behörde bringt auf das Wesentliche zusammengefasst vor, dass es dem Antrag an der erforderlichen Präjudizialität mangle, zumal sich der Bescheid der belangten Behörde ua auch auf ein fehlendes Geruchsemissionsgutachten stütze, das von der beteiligten Partei nicht vorgelegt worden sei, und eine Baubewilligung auch deshalb nicht erteilt werden könne, weil es an der erforderlichen Bauplatzeignung gemäß §5 Stmk BauG mangle, zumal das Grundstück über keine rechtlich gesicherte Zufahrtsmöglichkeit zu öffentlichem Gut verfüge. Das Grundstück könne lediglich über eine Landesstraße aufgeschlossen werden, die Zustimmung der zuständigen Landesstraßenverwaltung liege dazu jedoch nicht vor bzw sei der Vertrag, den die Rechtsvorgängerin der beteiligten Partei zu diesem Zweck mit dem Land Steiermark abgeschlossen habe, bereits am 21. Juni 2021 abgelaufen. Darüber hinaus sei die Festlegung der Bebauungsplanpflicht nicht präjudiziell, weil das Landesverwaltungsgericht Steiermark den Bebauungsplan "B42" anzuwenden habe.
1.3.3. Die vom antragstellenden Gericht vertretene Ansicht, dass es §3 der Flächenwidmungsplanänderung 5.25 "Zonierung Zentrum", mit welchem die Bebauungsplanpflicht für das näher bezeichnete Grundstück verordnet wurde, iVm der "Bebauungsplan Änderung", der die Bebauungsplanpflicht für das Grundstück effektuiert, insoweit anzuwenden habe, als sich daraus die Bebauungsplanpflicht für das Grundstück der beteiligten Partei ergibt, erweist sich vor dem Hintergrund, dass sich auch die belangte Behörde in ihrer Abweisung des Bauansuchens ua auf die Erforderlichkeit eines Bebauungsplanes stützt, keinesfalls als denkunmöglich.
1.3.4. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweist sich der Verordnungsprüfungs(haupt)antrag insgesamt als zulässig. Damit erübrigt sich ein Eingehen auf die Eventualanträge.
2. In der Sache
2.1. Zum Gesetzesprüfungsantrag:
2.1.1. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gemäß Art140 B VG auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken zu beschränken (vgl VfSlg 12.691/1991, 13.471/1993, 14.895/1997, 16.824/2003). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Bestimmung aus den im Antrag dargelegten Gründen verfassungswidrig ist (VfSlg 15.193/1998, 16.374/2001, 16.538/2002, 16.929/2003).
Der Antrag ist nicht begründet.
2.1.2. Zum Bestimmtheitsgebot gemäß Art18 B VG:
2.1.2.1. Das antragstellende Gericht vertritt auf das Wesentliche zusammengefasst die Ansicht, dass die mit dem Hauptantrag angefochtenen Wortfolgen nicht der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zur hinreichenden Determinierung von Planungsnormen entsprächen. Der Begriff des "Anlassfalles" sei weder legal definiert noch ließen sich Kriterien entnehmen, die dessen Wesensgehalt für den Verordnungsgeber erkennbar machten. Auch der Verfassungsgerichtshof habe sich bisher (noch) nicht mit der Reichweite des Begriffes des "Anlassfalles" auseinandergesetzt. Dabei sei ein weites Verständnis des Begriffes geboten, ein solches weites Verständnis würde jedoch die Regelung überflüssig machen. Auch unter Heranziehung sämtlicher Auslegungsmethoden könne dem "Anlassfall" kein eindeutiger Begriffsinhalt entnommen werden. Selbiges gelte für den in der demonstrativen Aufzählung des §40 Abs8 StROG enthaltenen Begriff der "Vorfrage". Vor diesem Hintergrund sei es der zur Verordnungserlassung berufenen Behörde – bei Annahme eines restriktiven Verständnisses des "Anlassfalles" bzw eines weiten Verständnisses der "Vorfrage" iSd §40 Abs8 StROG – möglich, den Eintritt des "Anlassfalles", die durch ihn ausgelöste 18 monatige Frist zur Erlassung eines Bebauungsplanes und letztlich die Erteilung einer Baubewilligung auf unbeschränkte Zeit hintanzuhalten, ohne dass im Einzelfall eine Rechtsschutzmöglichkeit gegen ein dadurch verursachtes effektives Bauverbot und eine damit bedingte unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkung zur Verfügung stehe. Zugleich sei es für den Verordnungsgeber aber auch unklar, ob ein die Verpflichtung zur Einleitung des Verfahrens zur Erlassung eines Bebauungsplanes und die 18 monatige Frist bis zu dessen Kundmachung auslösender "Anlassfall" iSd §40 Abs8 StROG vorliege, sodass die Frage, wann diese, für den Rechtsschutz gegen eine qualifizierte Untätigkeit des Verordnungsgebers wesentliche Frist zu laufen beginne, "auf den Verordnungsgeber delegiert" werde. Dies dürfte ua einen Verstoß gegen das aus Art18 B VG erfließende Prinzip der Vorausbestimmung des Verordnungsinhaltes durch das Gesetz darstellen.
2.1.2.2. Das in Art18 Abs1 B VG
verankerte Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass Gesetze einen Inhalt haben müssen, durch den das Verhalten der Behörde vorherbestimmt ist. Es ist jedoch verfassungsgesetzlich zulässig, wenn der einfache Gesetzgeber einer Verwaltungsbehörde ein Auswahlermessen einräumt und die Auswahlentscheidung an – die Behörde bindende – Kriterien knüpft (vgl zB VfSlg 5810/1968, 12.399/1990, 12.497/1990, 16.625/2002). Dass der Gesetzgeber bei der Beschreibung und Formulierung dieser Kriterien unbestimmte Gesetzesbegriffe verwendet, dadurch zwangsläufig Unschärfen in Kauf nimmt und von einer exakten Determinierung des Behördenhandelns Abstand nimmt, kann im Hinblick auf den Regelungsgegenstand erforderlich sein und steht grundsätzlich in Einklang mit Art18 Abs1 B VG (vgl die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zum "differenzierten Legalitätsprinzip", VfSlg 13.785/1994 mwN, 20.130/2016, 20.192/2017, 20.476/2021).
Die Verwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe allein belastet eine Regelung noch nicht mit Verfassungswidrigkeit (vgl zB VfSlg 3981/1961, 18.550/2008, 19.530/2011 und 20.070/2016). Entscheidend ist vielmehr, ob der Anordnungsgehalt einer Regelung unter Heranziehung aller Auslegungsmethoden geklärt werden kann (vgl zB VfSlg 8395/1978, 10.296/1984, 13.785/1994, 18.821/2009, 19.530/2011, 20.476/2021).
Ob eine gesetzliche Vorschrift dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot gemäß Art18 B VG entspricht, richtet sich nicht nur nach ihrem Wortlaut, sondern auch nach der Entstehungsgeschichte, dem Inhalt und dem Zweck der Regelung. Bei der Ermittlung des Inhalts einer gesetzlichen Regelung sind daher alle der Auslegung zur Verfügung stehenden Möglichkeiten auszuschöpfen. Eine Regelung verletzt die in Art18 B VG enthaltenen rechtsstaatlichen Erfordernisse dann, wenn nach Heranziehung sämtlicher Interpretationsmethoden nicht beurteilt werden kann, wozu das Gesetz ermächtigt (VfSlg 16.137/2001, 20.130/2016).
2.1.2.3. Dem antragstellenden Gericht ist zunächst beizupflichten, dass es für den Begriff des "Anlassfalles" weder eine Legaldefinition gibt noch eine solche Definition den Materialien entnommen werden kann. In der Bestimmung des §40 Abs8 StROG findet sich aber der demonstrative Hinweis darauf, dass "zB Ansuchen um Erstellung eines Bebauungsplanes nach erfolgter Abklärung aller Vorfragen" einen "Anlassfall" darstellen. Hinsichtlich der Fragen, ob ein entsprechendes Ansuchen einer bestimmten Ausgestaltung bedarf sowie ob ein solches Ansuchen an eine bestimmte Behörde (innerhalb des eigenen Wirkungsbereiches) der Gemeinde zu richten ist, enthält die Bestimmung keine ausdrücklichen Vorgaben. Vielmehr führt §40 Abs8 StROG allgemein aus, dass die "Gemeinden" spätestens im "Anlassfall" Bebauungspläne zu erstellen haben, und führt als Beispiel ein Ansuchen auf Erlassung eines Bebauungsplanes an.
2.1.3. Der Verfassungsgerichtshof hat beginnend mit VfSlg 19.930/2014 klargestellt, dass "spätestens zu dem Anlass einer Bebauung" das Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes einzuleiten und ein Bebauungsplan zu erlassen ist. In diesem Zusammenhang wurde in VfSlg 20.527/2022 festgestellt, dass ein entsprechendes Verfahren mit der Erlassung eines Bebauungsplanes und nicht mit dessen Verweigerung zu enden hat, wobei das Abschließen des Verfahrens zur Bebauungsplanerstellung in der Kundmachung des Bebauungsplanes besteht. Aus §40 Abs1 und 8 StROG ergibt sich demnach, dass die Erstellung eines Bebauungsplanes nicht im Ermessen der verordnungserlassenden Behörde liegt, sondern sie dazu verpflichtet ist, die Bebauungsplanung innerhalb einer bestimmten Frist vorzunehmen.
§40 Abs8 StROG führt als Beispiel für einen "Anlassfall" ein an die Gemeinde gerichtetes Ersuchen an, einen Bebauungsplan zu erlassen. Ein solches Ersuchen kann etwa auch durch einen Antrag auf Erteilung einer Baubewilligung (vgl dazu jüngst die Erkenntnisse des VfGH vom 3.10.2024 zu V51/2024 und V57/2024), in Form eines Antrages auf Festlegung der Bebauungsgrundlagen (vgl dazu bereits VfSlg 20.527/2022) sowie – im Sinne der demonstrativen Nennung eines "Anlassfalles" im Klammerausdruck des §40 Abs8 StROG – in Form eines schriftlichen Ansuchens um Erlassung eines Bebauungsplanes an die Gemeinde gerichtet werden (vgl jüngst VfGH 11.6.2024, V26/2024, in dem der Verfassungsgerichtshof ein an den Leiter des Stadtplanungsamtes der Landeshauptstadt Graz gerichtetes schriftliches Ansuchen als fristauslösendes Ereignis iSd Bestimmung angesehen hat).
2.1.4. Ein Bebauungsplan ist daher jedenfalls zu erlassen, wenn der Flächenwidmungsplan dies vorsieht; die Planungsziele sind durch den Bebauungsplan anzustreben und die Erlassung des Bebauungsplanes kann nicht mit Verweis auf die Raumordnungsgrundsätze verweigert werden. Lassen diese nämlich im Einzelfall keine Bebauung zu, so dürfte das betreffende Grundstück überhaupt nicht als Bauland gewidmet sein.
2.1.5. Vor diesem Hintergrund ist auch der in der beispielhaften Nennung verwendete Begriff der "Vorfrage" zu sehen. Es handelt sich dabei nicht um "Vorfragen", wie sie mit dem in §38 AVG verwendeten Begriff umschrieben sind, sondern um Sachverhaltsfragen, die vor dem Hintergrund eines nicht näher konkretisierten Ansuchens – im Hinblick auf die gemäß §40 Abs2 StROG angestrebten Planungsziele, "eine den Raumordnungsgrundsätzen entsprechende Entwicklung der Struktur und Gestaltung des im Flächenwidmungsplan ausgewiesenen Baulandes und des Freilandes (Sondernutzungen)" herbeizuführen – klärungsbedürftig erscheinen (vgl dazu VfGH 3.10.2024, V51/2024) und etwa im Nichtvorliegen von Aufschließungserfordernissen bestehen können.
2.1.6. Fragen, welche sich in einem konkreten Baubewilligungsverfahren stellen, sind als solche keine "Vorfragen" für Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes. Zwar ist die von der Steiermärkischen Landesregierung aufgezeigte Bedeutung der Bebauungsplanung im Zusammenhang mit konkreten Bauprojekten in der Praxis nachvollziehbar, die Erteilung einer Baubewilligung ist iSd §40 StROG dem Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes aber grundsätzlich nachgelagert, sodass der konkrete oder vermutete Verfahrensausgang eines Baubewilligungsverfahrens für die Frage, ob ungeklärte "Vorfragen" – im Sinne von offenen Sachverhaltsfragen – vorliegen, im allgemeinen nicht ausschlaggebend ist.
2.1.7. Der Verfassungsgerichtshof hat bestimmte, von der verordnungserlassenden Behörde aufgeworfene Fragen nicht als "Vorfragen" iSd §40 Abs8 StROG qualifiziert, die den Eintritt eines "Anlassfalles" hintanhalten könnten (s etwa zu allfälligen Fragen, die sich iZm der geplanten Errichtung einer Straßenbahntrasse stellten, die über das betreffende Grundstück verlaufen sollte, VfSlg 20.527/2022); so resultieren etwa auch aus allgemein gehaltenen Vorhaben der zur Verordnungserlassung berufenen Behörde, wonach die zukünftige Bebauung auf dem Grundstück in einem grundstücksübergreifenden Gesamtkontext gesehen werden müsse, sodass ein "moderiertes städtebauliches Dialogverfahren" mit Vertretern des Stadtplanungsamtes, externen Experten und den von der beteiligten Partei bestimmten Planern beabsichtigt werde, welches seinerseits die Grundlage für die Erlassung eines Bebauungsplanes bilde, keine "Vorfragen" im Sinne dieser Bestimmung (VfGH 11.6.2024, V26/2024).
2.1.8. Vor diesem Hintergrund vertritt der Verfassungsgerichtshof die Ansicht, dass die Absätze 3, 4 und 8 des §40 StROG den Anforderungen des Art18 B VG genügen.
2.1.9. Zum Gleichheitsgrundsatz und Verstoß gegen das Grundrecht auf Unversehrtheit des Eigentums:
2.1.9.1. Der Gleichheitsgrundsatz gebietet dem Gesetzgeber, Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln und setzt ihm insofern inhaltliche Schranken, als er es verbietet, sachlich nicht begründbare Differenzierungen zwischen den Normadressaten zu schaffen (vgl VfSlg 17.315/2004, 17.500/2005, 20.244/2018, 20.270/2018). Innerhalb dieser Schranken ist es dem Gesetzgeber jedoch von Verfassungs wegen durch den Gleichheitsgrundsatz nicht verwehrt, seine politischen Zielvorstellungen auf die ihm geeignet erscheinende Art zu verfolgen (s etwa VfSlg 16.176/2001, 16.504/2002).
2.1.9.2. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl dazu VfSlg 6780/1972 und die dort angeführte Vorjudikatur; VfSlg 12.227/1989, 15.367/1998, 15.771/2000) gilt der erste Satz des Art5 StGG auch für Eigentumsbeschränkungen. Der Gesetzgeber kann aber angesichts des in Art1 1. ZPEMRK enthaltenen Gesetzesvorbehalts Eigentumsbeschränkungen verfügen, sofern er dadurch nicht den Wesensgehalt des Grundrechtes der Unversehrtheit des Eigentums berührt oder in anderer Weise gegen einen auch ihn bindenden Verfassungsgrundsatz verstößt (vgl VfSlg 9189/1981, 10.981/1986 und 15.577/1999), soweit die Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt (vgl zB VfSlg 9911/1983, 14.535/1996, 15.577/1999, 17.071/2003 und 20.089/2016) und nicht unverhältnismäßig ist (vgl etwa VfSlg 13.587/1993, 14.500/1996, 14.679/1996, 15.367/1998, 15.753/2000, 19.950/2015 und 20.397/2020).
2.1.9.3. Soweit das antragstellende Gericht die Ansicht vertritt, dass in jenen Fällen, in denen ein "Anlassfall" nicht vorliegt, keine Rechtsschutzmöglichkeit gegen die Untätigkeit der verordnungserlassenden Behörde bestünde und die Erlassung des Bebauungsplanes faktisch unbeschränkt hintangehalten werden könne, vermag der Verfassungsgerichtshof darin keine Unsachlichkeit zu erkennen: Solange kein "Anlassfall" vorliegt, besteht kein rechtliches Interesse an der unverzüglichen Erlassung eines Bebauungsplanes iSd §40 Abs8 StROG. Dies ausgehend davon, dass die Anordnung des §40 Abs8 S 3 StROG auch auf die in §40 Abs4 Z2 bis 5 StROG genannten Fälle Anwendung finden kann. Eine vom antragstellenden Gericht angenommene unsachliche Differenzierung ist für den Verfassungsgerichtshof insoweit nicht erkennbar. Dies gilt auch für die Annahme, es bestehe eine unsachliche Schlechterstellung von Bauvorhaben, die mangels Klärung von "Vorfragen" nicht als Anlassfälle zu qualifizieren wären, gegenüber Bauvorhaben, bei denen die Klärung von "Vorfragen" im Zuge eines Baubewilligungsverfahrens erfolgen könne, zumal das antragstellende Gericht nicht darlegt, auf welche Fälle dies zutreffen könnte.
2.1.9.4. Die in diesem Zusammenhang vom antragstellenden Gericht gegen näher bezeichnete Wort- und Zeichenfolgen des §40 StROG vorgebrachten Bedenken liegen sohin nicht vor.
2.2. Zum Verordnungsprüfungsantrag:
2.2.1. Der Verfassungsgerichtshof ist in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung gemäß Art139 B VG auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken beschränkt (vgl VfSlg 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Verordnung aus den im Antrag dargelegten Gründen gesetzwidrig ist (VfSlg 15.644/1999, 17.222/2004).
2.2.2. Der Antrag ist nicht begründet.
2.2.3. Wie der Verfassungsgerichtshof in VfSlg 17.604/2005 ausgeführt hat, kann ein Gesetz verfassungswidrig sein, wenn seine Verfassungsmäßigkeit von der Erlassung einer Verordnung abhängt, der Verordnungsgeber jedoch in der Folge untätig bleibt. Angesichts eines gesetzlich angeordneten Ausschlusses der Erteilung einer Baubewilligung, die nur dann möglich sein sollte, wenn entsprechende Bebauungspläne erlassen würden, sprach der Verfassungsgerichtshof aus, dass das so effektiv bewirkte Bauverbot eine Eigentumsbeschränkung darstellt, für deren Zulässigkeit der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte ua im Urteil vom 23. September 1982, 7151/75, 7152/75, Sporrong und Lönnroth , EuGRZ1983, S 523 ff., ein angemessenes Verhältnis zwischen den öffentlichen Interessen an der Eigentumsbeschränkung und dem privaten Interesse am Schutz des Eigentumes verlangt hat. Ein solches angemessenes Verhältnis im Sinne des Art1 1. ZPEMRK liegt nicht mehr vor, wenn in einem unangemessen langen Zeitraum trotz Vorliegens der Voraussetzungen keine Bebauungsplanung vorgenommen wird und dies auch nicht in einem absehbaren Zeitraum der Fall sein wird. Das Verbot der Erteilung der Baubewilligung für Bauland, das seit Jahrzehnten als solches gewidmet war und für das (auf Grund der in jenem Fall geltenden Rechtslage) zwar ein allgemeiner Bebauungsplan, jedoch nicht der notwendige ergänzende Bebauungsplan erlassen worden und dessen Erlassung innerhalb eines absehbaren Zeitraumes auch nicht sichergestellt war, ist – so der Verfassungsgerichtshof – unverhältnismäßig und verstößt gegen das gebotene angemessene Verhältnis zwischen den öffentlichen Interessen an der Eigentumsbeschränkung und dem privaten Interesse am Schutz des Eigentumes.
2.2.4. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes lassen sich diese Überlegungen auf das Verhältnis von Flächenwidmungsplan und Bebauungsplan übertragen. Sieht der Verordnungsgeber im Flächenwidmungsplan die Erlassung eines Bebauungsplanes verpflichtend vor, so bewirkt er damit, solange er keinen Bebauungsplan erlässt, ein effektives Bauverbot auf dem betreffenden Grundstück. §40 Abs8 StROG und §3 iVm der "Bebauungsplanzonierungsplan Änderung" der Änderung des Flächenwidmungsplanes der Gemeinde Hart bei Graz 5.25 "Zonierung Zentrum" bestimmen für das Grundstück, dass eine Baubewilligung erst nach Vorliegen eines rechtswirksamen Bebauungsplanes erteilt werden darf. Der Landesgesetzgeber sieht daher vor, dass die jeweilige Gemeinde spätestens im "Anlassfall", insbesondere im Falle eines "Ansuchens um Erstellung des Bebauungsplanes nach erfolgter Abklärung aller Vorfragen", Bebauungspläne zu erstellen, Verfahren zur Erstellung oder Änderung der Bebauungspläne unverzüglich nach Eintreten des "Anlassfalles" einzuleiten und spätestens innerhalb von 18 Monaten abzuschließen hat (§40 Abs8 StROG).
2.2.5. Im Anlassverfahren hat die beteiligte Partei durch ihr wiederholtes Herantreten an die Gemeinde den Wunsch zum Ausdruck gebracht, ihr Grundstück zu bebauen (vgl zu einer rechtsschutzfreundlichen Deutung eines mehrfachen Herantretens an die Gemeinde als ein auf die Änderung der den Antragsteller betreffenden Widmung gerichtetes Begehren VfSlg 11.849/1988). Zuletzt hat die beteiligte Partei auch Ansuchen auf Erteilung einer Baubewilligung gestellt und dadurch einen Nachweis konkreter Bauabsichten erbracht.
2.2.6. Der Gemeinderat der Gemeinde Hart bei Graz leitete am 19. April 2023 ein Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes ein und beendete dieses, indem er den Bebauungsplan "B42", GZ: RO 606 17/BPL B42, beschlossen am 14. November 2024, GZ: 031 3/2 2024, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel vom 15. November 2024 bis 29. November 2024, erließ. Wie in der Äußerung vom 15. November 2024 angegeben, trat der Bebauungsplan "B42" am 30. November 2024 in Kraft.
2.2.7. Damit ist der Gemeinderat mittlerweile seiner Pflicht zur Erlassung eines Bebauungsplanes nachgekommen. Wie der Verfassungsgerichtshof in der erwähnten Judikatur ausgesprochen hat, kann die Nichterlassung (bzw nicht fristgerechte Erlassung) eines Bebauungsplanes eine Gesetzwidrigkeit jener Normen zur Folge haben, die die Erlassung eines solchen vorschreiben. Sobald aber der vorgeschriebene Bebauungsplan erlassen ist, kommt eine solche Gesetzwidrigkeit nicht mehr in Betracht, selbst wenn dessen Erlassung verspätet erfolgt ist.
V. Ergebnis
1. Der Antrag wird abgewiesen.
2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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