Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Schick sowie die Hofrätinnen Dr. Pollak und MMag. Ginthör, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag. Vitecek, über die Revision der Dr. K GmbH in Gründung in E, vertreten durch die Rechtsanwälte Estermann Partner OG in 5230 Mattighofen, Stadtplatz 6, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichts Oberösterreich vom 24. März 2020, Zl. LVwG 050065/63/Gf/RoK, betreffend Zulassung einer zahnärztlichen Gruppenpraxis (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Landeshauptmann von Oberösterreich), zu Recht erkannt:
Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Der Bund hat der Revisionswerberin Aufwendungen in der Höhe von € 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
1 Zur Vorgeschichte wird auf das hg. Erkenntnis vom 4. April 2019, Ra 2016/11/0142, verwiesen. Mit diesem Erkenntnis hob der Verwaltungsgerichtshof das dieselbe Revisionswerberin betreffende Erkenntnis des Verwaltungsgerichts vom 21. Juli 2016 auf, weil es das Verwaltungsgericht in Verkennung der Rechtslage, dass auch bei einer zahnärztlichen Gruppenpraxis nach dem § 26b ZÄG eine Bedarfsprüfung durchzuführen ist, unterlassen hatte, nachvollziehbare Feststellungen zu den Voraussetzungen des § 26b Abs. 2 ZÄG unter Mitberücksichtigung der in Abs. 3 leg. cit. genannten Gutachten bzw. Stellungnahmen zu treffen.
2 Nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung am 4. Juni 2019 holte das Verwaltungsgericht ergänzende Stellungnahmen der Gesundheit Österreich GmbH (GÖG) vom 19. Juni 2019 und der Landesgesundheitsplattform vom 15. November 2019 ein. Zu letzterer gab die Revisionswerberin am 2. März 2020 eine Stellungnahme ab.
3 Mit dem nunmehr angefochtenen im zweiten Rechtsgang erlassenen (Ersatz)Erkenntnis wies das Verwaltungsgericht den Antrag der Revisionswerberin auf Zulassung einer Gruppenpraxis gemäß § 26b Abs. 1 und Abs. 2 ZÄG sowie den Eventualantrag auf Zulassung einer Gruppenpraxis gemäß § 26a Abs. 1 Z 2 lit. b ZÄG ab. Gleichzeitig sprach es gemäß § 25a VwGG aus, dass eine ordentliche Revision an den Verwaltungsgerichtshof nicht zulässig sei.
4 Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision. Die belangte Behörde erstattete eine Revisionsbeantwortung.
5 Der Verwaltungsgerichtshof hat über die Revision in einem gemäß § 12 Abs. 1 Z 2 VwGG gebildeten Senat erwogen:
6 Die maßgeblichen Bestimmungen des Zahnärztegesetzes (ZÄG), BGBl. I Nr. 126/2005 in der Fassung BGBl. I Nr. 105/2019, lauten (auszugsweise):
„ Gründung von Gruppenpraxen
§ 26a. (1) Die Gründung einer Gruppenpraxis setzt die
1. Eintragung in das Firmenbuch und
2. Zulassung durch den/die Landeshauptmann/Landeshauptfrau gemäß § 26b, sofern nicht
a) jeder/jede Gesellschafter/Gesellschafterin bereits einen Einzelvertrag mit der Österreichischen Gesundheitskasse hat oder die zu gründende Gruppenpraxis bereits im Stellenplan vorgesehen ist und die Voraussetzungen des Abs. 2 einschließlich der nachweislichen Befassung der Landesgesundheitsplattform im Rahmen eines Ausschusses vorliegen oder
b) die Gruppenpraxis ausschließlich sozialversicherungsrechtlich nicht erstattungsfähige Leistungen zu erbringen beabsichtigt,
voraus.
(2) Die Gründung einer Gruppenpraxis gemäß Abs. 1 Z 2 lit. a hat nach Maßgabe des Regionalen Strukturplans Gesundheit (RSG) zu erfolgen und bedarf einer schriftlichen Anzeige an den/die zuständigen/zuständige Landeshauptmann/Landeshauptfrau über eine wechselseitige schriftliche Zusage zwischen der Gesellschaft oder Vorgesellschaft und der Österreichischen Gesundheitskasse über einen unter Bedachtnahme auf den jeweiligen RSG abzuschließenden Gruppenpraxis-Einzelvertrag (§ 342a ASVG in Verbindung mit § 342 ASVG) hinsichtlich des Leistungsangebots (Leistungsvolumen einschließlich Personalausstattung, Leistungsspektrum und Öffnungszeiten unter Berücksichtigung von Tagesrand- und Nachtzeiten, Sams-, Sonn- und Feiertagen sowie erforderlichenfalls Bereitschaftszeiten). Mit der Anzeige hat der/die Landeshauptmann/Landeshauptfrau unverzüglich die jeweilige Landesgesundheitsplattform im Rahmen eines Ausschusses zu befassen. Die Gründung einer Gruppenpraxis, die im Stellenplan bereits vorgesehen ist, deren Gesellschafter aber nicht bereits über einen Einzelvertrag mit der Österreichischen Gesundheitskasse verfügen (Abs. 1 Z 2 lit. a zweiter Satzteil), ist überdies der gesetzlichen Interessenvertretung privater Krankenanstalten des betreffenden Bundeslandes anzuzeigen.
(3) Die Gruppenpraxis darf ihre zahnärztliche Tätigkeit nur nach Eintragung in die Zahnärzteliste, die gegebenenfalls erst nach Zulassung gemäß § 26b erfolgen darf, aufnehmen.
(4) Wenn eine Gruppenpraxis gemäß Abs. 1 Z 2 lit. b sozialversicherungsrechtlich erstattungsfähige Leistungen erbringt, sind diesbezüglich geschlossene Behandlungsverträge hinsichtlich des Honorars nichtig, worüber der/die Patient/Patientin vor Inanspruchnahme der Leistung nachweislich aufzuklären ist. Gleiches gilt, wenn eine Gruppenpraxis gemäß Abs. 1 Z 2 lit. a oder eine gemäß § 26b zugelassene Gruppenpraxis über das zugelassene Leistungsangebot hinaus sozialversicherungsrechtlich erstattungsfähige Leistungen erbringt.
Zulassungsverfahren für Gruppenpraxen im Rahmen der ambulanten öffentlichen Gesundheitsversorgung
§ 26b. (1) Der/Die Landeshauptmann/Landeshauptfrau hat auf Antrag einer Gesellschaft oder Vorgesellschaft, die die Gründung einer Gruppenpraxis gemäß § 26a beabsichtigt, zur Wahrung der Zielsetzung der
1. Aufrechterhaltung einer qualitativ hochwertigen, ausgewogenen und allgemein zugänglichen ambulanten Gesundheitsversorgung und
2. Wahrung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit diese als Gruppenpraxis zur Leistungserbringung im Rahmen der ambulanten öffentlichen Gesundheitsversorgung bei Vorliegen der Voraussetzungen des Abs. 2 mit Bescheid zuzulassen. Dabei ist im Rahmen des Antrags durch Auflagen der Versorgungsauftrag der Gruppenpraxis hinsichtlich des Leistungsangebots (Leistungsvolumen einschließlich Personalausstattung, Leistungsspektrum und Öffnungszeiten unter Berücksichtigung von Tagesrand- und Nachtzeiten, Sams-, Sonn- und Feiertagen sowie erforderlichenfalls Bereitschaftszeiten) zu bestimmen.
(2) Eine Gesellschaft oder Vorgesellschaft ist als Gruppenpraxis zuzulassen, wenn unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Planungen des jeweiligen RSG hinsichtlich
1. der örtlichen Verhältnisse (regionale rurale oder urbane Bevölkerungsstruktur und Besiedlungsdichte) und der für die ambulante öffentliche Gesundheitsversorgung bedeutsamen Verkehrsverbindungen,
2. des Inanspruchnahmeverhaltens und der Auslastung von bestehenden Leistungsanbietern, die sozialversicherungsrechtlich erstattungsfähige Leistungen erbringen, durch Patienten/Patientinnen,
3. der durchschnittlichen Belastung bestehender Leistungsanbieter gemäß Z 2 sowie
4. der Entwicklungstendenzen in der Zahnmedizin
eine wesentliche Verbesserung des Versorgungsangebots im Einzugsgebiet erreicht werden kann.
(3) Der/Die Landeshauptmann/Landeshauptfrau hat im Rahmen des Zulassungsverfahrens
1. ein Gutachten der Gesundheit Österreich GmbH oder eines vergleichbaren Planungsinstituts einzuholen sowie
2. eine begründete Stellungnahme der jeweiligen Landesgesundheitsplattform über das Vorliegen der Kriterien gemäß Abs. 2 zugrundezulegen.
...“
7 Die Revision ist zulässig, weil sie zutreffend vorbringt, dass die vom Verwaltungsgerichtshof im ersten Rechtsgang vermissten Feststellungen nicht entsprechend der hg. Judikatur nachgeholt worden seien und das Ersatzerkenntnis an einem wesentlichen Begründungsmangel leide. Die Revision ist auch begründet.
8 Hat der Verwaltungsgerichtshof einer Revision stattgegeben, sind die Verwaltungsgerichte gemäß § 63 Abs. 1 VwGG verpflichtet, in der betreffenden Rechtssache mit den ihnen zu Gebote stehenden rechtlichen Mitteln unverzüglich den der Rechtsanschauung des Verwaltungsgerichtshofs entsprechenden Rechtszustand herzustellen. Erfolgte die Aufhebung einer angefochtenen Entscheidung, weil es das Verwaltungsgericht unterlassen hat, die für die Beurteilung des Rechtsfalles wesentlichen Tatsachenfeststellungen zu treffen, so besteht die Herstellung des der Rechtsanschauung des Verwaltungsgerichtshofs entsprechenden Rechtszustandes darin, dass das Verwaltungsgericht jene Ergänzungen des Ermittlungsverfahrens durchführt und die Feststellungen trifft, die eine erschöpfende Beurteilung des maßgebenden Sachverhaltes ermöglichen (vgl. etwaVwGH 21.4.2016, Ro 2016/11/0007; 11.5.2021, Ra 2020/02/0017, jeweils mwN).
9 Das angefochtene Erkenntnis genügt diesen Anforderungen aus folgenden Überlegungen nicht:
10 In seiner rechtlichen Beurteilung führte das Verwaltungsgericht zum Hauptantrag der Revisionswerberin aus, es komme keine der in § 26a Abs. 1 Z 2 ZÄG vorgesehenen Ausnahmen zum Tragen, weshalb zu prüfen sei, ob die Revisionswerberin die Voraussetzungen des § 26b Abs. 1 und Abs. 2 ZÄG erfülle. Die Anforderungen des hg. Erkenntnisses vom 4. April 2016, Ra 2016/11/0142, könnten gegenüber dem Verwaltungsgericht mangels entsprechender behördlicher und gerichtseigener Sachverständiger nicht bestehen. Zwar ergebe sich aus der E-Mail der Gesundheit Österreich GmbH (GÖG) vom 19. Juni 2019, dass die zahnärztliche Versorgungsdichte am geplanten Standort, gemessen an den Standards des ÖSG 2017, nahezu am unteren Limit liege. Dieser Umstand entkräfte jedoch nicht das zwingende Argument der oberösterreichischen Gesundheitsplattform, die von der Revisionswerberin in Aussicht genommene Gruppenpraxis führe deshalb nicht zu einer Verbesserung des Versorgungsangebotes, weil die Revisionswerberin weder qualitativ noch quantitativ eine maßgebliche Leistungsausweitung intendiere.
11 Abgesehen davon, dass diese Annahme nicht mit den (auf S. 22 des angefochtenen Erkenntnisses dargestellten) Planungen der Revisionswerberin denen zufolge eine Ausweitung der Öffnungszeiten um 14 Stunden pro Woche sowie die Anstellung von sechs zusätzlichen Vollzeitkräften erfolgen und eine weitere Zahnärztin ihre Tätigkeit am selben Standort aufnehmen soll in Einklang zu bringen ist, ist das Verwaltungsgericht auf die hg. Rechtsprechung zu verweisen, nach der es bei Vorliegen einander widersprechender Gutachten dem Verwaltungsgericht gestattet ist, sich dem einen oder dem anderen Gutachten anzuschließen. Diesfalls hat allerdings das Verwaltungsgericht - im Rahmen seiner Beweiswürdigung - jene Gedankengänge darzulegen, die es veranlasst haben, von den an sich gleichwertigen Beweismitteln dem einen einen höheren Beweiswert zuzubilligen als dem anderen (vgl. etwa VwGH 4.4.2019, Ra 2017/11/0227; 17.8.2020, Ra 2019/12/0084; 11.5.2022, Ra 2022/09/0039, jeweils mwN).
12 Im Revisionsfall liegen einander widersprechende Gutachten bzw. Stellungnahmen zum Vorliegen der wesentlichen Verbesserung des Versorgungsangebotes durch die Errichtung der zahnärztlichen Gruppenpraxis der Revisionswerberin vor.
13 Die GÖG führte in ihrer das ursprüngliche Gutachten von 2015 ergänzenden Mitteilung vom 19. Juni 2019 aus, zwischenzeitlich sei der ÖSG 2017 veröffentlicht worden, der Planungsrichtwerte für die Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde enthalte. Im Besonderen basiere dieser hinsichtlich der Erreichbarkeit auf einem Richtwert von 30 Minuten im Straßenindividualverkehr sowie auf einer Versorgungsdichte zwischen 27,01 und 50,01 Zahnärzten pro 100.000 Einwohnern. Davon ausgehend lebten im Einzugsbereich innerhalb der 30-Minuten-Isochrone des in Aussicht genommenen Standortes E in insgesamt 44 Gemeinden 111.401 Einwohner, woraus wiederum ein Versorgungsdichtewert von ca. 30,9 Zahnärzten pro 100.000 Einwohner resultiere. Weil sich demnach insgesamt eine nahezu am unteren Limit liegende Versorgungsdichte ergebe, würde die von der Revisionswerberin in Aussicht genommene Gruppenpraxis ersichtlich zu einer Verbesserung des Versorgungsangebotes führen.
14 Demgegenüber führte die oberösterreichische Gesundheitsplattform in ihrer Stellungnahme vom 15. November 2019 aus, die von der GÖG angeführte Versorgungsdichte im 30 Minuten Einzugsbereich um E liege innerhalb der vom ÖSG 2017 festgelegten Bandbreite und überlagere sich zudem zu einem großen Teil mit dem Einzugsbereich des Standortes S. Außerdem sei der Erstgesellschafter der Revisionswerberin bereits jetzt Wahlzahnarzt, dem es lediglich um einen Wechsel der Rechtsform ginge. Dies führe zu keiner Verbesserung der Patientenversorgung, zumal lediglich 10% aller OÖGKK-Versicherten einen Wahlzahnarzt aufsuchten. Darüber hinaus würde die Zulassung der beabsichtigten Wahlzahnarzt-Gruppenpraxis auch nicht zu einer Besetzung bzw. Beseitigung der Vakanz der offenen Kassenplanstelle führen.
15 Dagegen wandte sich die Revisionswerberin in ihrer Stellungnahme vom 2. März 2020, in der u.a. eine Überschneidung mit dem Einzugsgebiet von S und das Bestehen einer vakanten Kassenplanstelle in E in Abrede gestellt wurden und näher ausgeführt wurde, warum ein Bedarf an der beantragten Gruppenpraxis bestehe.
16 Das Verwaltungsgericht stützte seine Auffassung, der Revisionswerberin sei es „nicht gelungen einen stichhaltigen Nachweis dahin zu erbringen, dass die von ihr zu errichten beabsichtigte Gruppenpraxis zu einer wesentlichen Verbesserung des Versorgungsangebotes im Sinne des § 26b Abs. 2 ZÄG“ führen würde, offenkundig bloß auf die der ergänzenden Mitteilung der GÖG vom 19. Juni 2019 widersprechende Stellungnahme der oberösterreichischen Gesundheitsplattform vom 15. November 2019, ohne dies, insbesondere mit Blick auf die Mitteilung der GÖG oder auch die Stellungnahme der Revisionswerberin vom 2. März 2020 und ihre im angefochtenen Erkenntnis (S. 22) dargelegten Planungen, näher zu begründen. Ein Vorrang der Stellungnahme der Landesgesundheitsplattform ist aus § 26 Abs. 3 auch angesichts des Wortes „zugrundezulegen“ in Z 2 leg. cit. aber nicht abzuleiten.
17 Insbesondere aber hat es das Verwaltungsgericht unterlassen, die im hg. Erkenntnis vom 4. April 2019, Ra 2016/11/0142, geforderten Feststellungen zu den Voraussetzungen des § 26b Abs. 2 ZÄG zu treffen und auf dieser Basis eine Bedarfsprüfung durchzuführen. Soweit das Verwaltungsgericht ausführte, die Anforderungen des hg. Erkenntnisses, Ra 2016/11/0142, könnten gegenüber dem Verwaltungsgericht mangels entsprechender behördlicher und gerichtseigener Sachverständiger nicht bestehen, genügt es, ihm zu entgegnen, dass es an ihm gelegen wäre, die GÖG mittels konkreter Fragestellungen zur Überarbeitung und Ergänzung ihres Gutachtens aufzufordern. Nach der ständigen hg. Rechtsprechung hat nämlich das Verwaltungsgericht die Ergänzung eines unvollständigen Gutachtens selbst zu veranlassen (vgl. etwa VwGH 26.6.2019, Ra 2018/11/0092, mwN).
18 Da somit das Verwaltungsgericht unter Missachtung der sich aus § 63 Abs. 1 VwGG ergebenden Bindungswirkung des Vorerkenntnisses, Ra 2016/11/0142, die darin überbundene Rechtsanschauung des Verwaltungsgerichtshofes nicht beachtet hat, war das angefochtene Erkenntnis schon deshalb gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben, womit sich ein Eingehen auf das weitere Revisionsvorbringen erübrigte.
19 Die Entscheidung über den Aufwandersatz beruht auf den §§ 47 ff. VwGG iVm. der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014.
Wien, am 29. Juni 2023
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