Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Zens, Hofrätin Mag.a Nussbaumer-Hinterauer, Hofrat Mag. Feiel sowie die Hofrätinnen MMag. Ginthör und Dr. Koprivnikar als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag.a Kratschmayr, über die Revision der Burgenländischen Landesregierung in 7000 Eisenstadt, Europaplatz 1, gegen den Beschluss des Landesverwaltungsgerichts Burgenland vom 13. März 2017, S 226/08/2017.001/004, betreffend Zurückweisung einer Beschwerde i.A. Versetzung nach §§ 39 und 42 Abs. 2 Bgld. LBDG 1997 (mitbeteiligte Partei: Dr. F P in E), zu Recht erkannt:
Der angefochtene Beschluss wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhalts aufgehoben.
1 Der Mitbeteiligte steht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Burgenland. Er wurde mit Wirksamkeit vom 1. Juni 2004 zum Abteilungsvorstand - Stellvertreter der Abteilung 5 - Anlagenrecht, Umweltschutz und Verkehr des Amtes der Burgenländischen Landesregierung bestellt.
2 Mit Wirksamkeit vom 1. Juli 2016 wurde der Mitbeteiligte vorübergehend bis längstens 30. September 2016 der Abteilung 4 - Ländliche Entwicklung, Agrarwesen und Naturschutz mit der Verwendung als provisorischer Leiter des Hauptreferats "Agrar-, Wasser- und Abfallrecht" zur Dienstleistung zugewiesen.
3 In der Folge bewarb sich der Mitbeteiligte um die Stelle des Leiters des Hauptreferats "Agrar-, Wasser- und Abfallrecht" der Abteilung 4.
4 Mit Erledigung der Burgenländischen Landesregierung vom 29. September 2016 wurde der Mitbeteiligte gemäß § 39 in Verbindung mit 42 Abs. 2 Burgenländisches Landesbeamten-Dienstrechtsgesetz 1997 (im Folgenden: LBDG 1997), LGBl. Nr. 17/1998, von seiner Funktion als Abteilungsvorstand-Stellvertreter und Hauptreferatsleiter der (ehemaligen) Abteilung 5 - Anlagenrecht, Umweltschutz und Verkehr abberufen und mit Wirksamkeit vom 1. Oktober 2016 der Abteilung 4 - Ländliche Entwicklung, Agrarwesen und Naturschutz mit der Verwendung als Leiter des Hauptreferates "Agrar-, Wasser- und Abfallrecht" zur Dienstleistung zugewiesen. Die Urschrift dieser Erledigung wurde mittels Referatsbogen durch den Landesamtsdirektor mit der Fertigungsklausel "Für die Landesregierung" genehmigt. Die Ausfertigung ist mit dem Namen des Landesamtsdirektors und einem Beglaubigungsvermerk der Kanzlei versehen.
5 Begründend hielt die Behörde fest, dass mit Verordnung des Landeshauptmanns von Burgenland vom 30. Mai 2016, LGBl. Nr. 35/2016, die Geschäftseinteilung des Amtes der Burgenländischen Landesregierung geändert und die Organisationsstruktur des Amtes der Burgenländischen Landesregierung mit Wirksamkeit vom 1. Juli 2016 neu geregelt worden sei. Mit Organisationsverfügung des Landesamtsdirektors vom 31. Mai 2016 sei die Abteilung 5 aufgelöst und deren Aufgabenbereich der Abteilung 4 - Ländliche Entwicklung, Agrarwesen und Naturschutz zugewiesen worden.
6 Es handle sich im vorliegenden Fall um eine qualifizierte Verwendungsänderung, weil die neue Verwendung des Mitbeteiligten als Leiter des Hauptreferates "Agrar-, Wasser- und Abfallrecht" nicht seiner bisherigen Verwendung entspreche. Eine Versetzung von Amts wegen (qualifizierte Verwendungsänderung) sei nur bei Vorliegen eines wichtigen dienstlichen Interesses zulässig. Da sich der Mitbeteiligte für die Stelle des Leiters des Hauptreferats "Agrar-, Wasser- und Abfallrecht" beworben habe, sei dies als Zustimmung zur Versetzung zu werten. Die betreffende Personalmaßnahme beruhe auf einem wichtigen dienstlichen Interesse, weil aufgrund der Neuregelung der Organisationsstruktur im Amt der Burgenländischen Landesregierung die Abteilung 5 - Anlagenrecht, Umweltschutz und Verkehr aufgelöst worden sei und daher die bisherige Funktion des Mitbeteiligten nicht mehr existiere. Die mit der neuen Funktion des Mitbeteiligten verbundenen Aufgabenbereiche seien in der Organisationsverfügung des Landesamtsdirektors vom 31. Mai 2016 festgelegt worden.
7 Unter Bezugnahme auf die behördliche Erledigung vom 29. September 2016 führte der Mitbeteiligte, der sich auf die Bestimmung des § 39 Abs. 4 LBDG 1997 berief, in seiner Eingabe vom 14. Oktober 2016 aus, dass er Einwendungen erhebe. Das Schreiben langte am 17. Oktober 2016 bei der Dienstbehörde ein. Der Mitbeteiligte brachte vor, dass er entgegen der Annahme der Dienstbehörde der Versetzung nicht zugestimmt habe. Es fehlten behördliche Feststellungen betreffend den entscheidungswesentlichen Sachverhalt und nachvollziehbare Ausführungen im Hinblick auf das von der Behörde ins Treffen geführte Vorliegen eines wichtigen dienstlichen Interesses. Darüber hinaus wäre beispielsweise eine Verwendung des Mitbeteiligten als Abteilungsleiter - Stellvertreter in der Abteilung 4 möglich gewesen. Die Behörde hätte sich mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob geeignete freie Arbeitsplätze existierten, deren Zuweisung für den Mitbeteiligten nicht mit dem gänzlichen Verlust der bislang für die Verwendung als Abteilungsleiter - Stellvertreter verbundenen Zulage verbunden wäre. Schließlich wies der Mitbeteiligte darauf hin, dass seiner Auffassung nach der in Rede stehende Bescheid entweder durch den Landeshauptmann oder durch die Vorständin der Abteilung 1 - Personal zu fertigen gewesen wäre.
8 Mit (ausdrücklich als Beschwerde bezeichneter) Eingabe vom 27. Oktober 2016 präzisierte der Mitbeteiligte seine oben wiedergegebenen Einwendungen gegen die Erledigung vom 29. September 2016 und führte insbesondere im Zusammenhang mit der Fertigung des in Rede stehenden Bescheides aus, dass dieser keine Maßnahme des "inneren Dienstes" darstelle. Dienstbehörde im Sinn des LBDG 1997 sei die Landesregierung. Gemäß Art. 1 der Verordnung der Burgenländischen Landesregierung vom 14. Juli 2015, mit der die Referate auf die Mitglieder der Landesregierung aufgeteilt werden (im Folgenden: Referatseinteilung), LGBl. Nr. 34/2015, fielen Personalangelegenheiten der öffentlich-rechtlichen Bediensteten des Landes einschließlich Bezüge-, Gehalts- und Lohnverrechnung in die Zuständigkeit des Landeshauptmannes. Gemäß § 1 der Verordnung des Landeshauptmannes von Burgenland vom 13. April 2016, mit der die Geschäftseinteilung des Amtes der Burgenländischen Landesregierung erlassen werde (im Folgenden: Geschäftseinteilung), LGBl. Nr. 35/2016, fielen Personalangelegenheiten in die Zuständigkeit der Abteilung 1 - Personal. Gemäß § 5 der Verordnung des Landeshauptmanns von Burgenland vom 13. April 2016, mit der die Geschäftsordnung des Amtes der Burgenländischen Landesregierung erlassen wird (im Folgenden: GeOA), LGBl. Nr. 36/2016, führe der Abteilungsvorstand, unbeschadet der den Mitgliedern der Landesregierung gemäß § 4 Abs. 2 und 3 leg. cit. zustehenden Befugnisse selbständig die Geschäfte seiner Abteilung. Auf welcher Grundlage beziehungsweise aus welchen Gründen die Fertigung des Bescheides durch den Landesamtsdirektor erfolgt sei, sei nicht ersichtlich. Es bestehe daher Grund zur Annahme, dass der in Rede stehende Bescheid durch ein unzuständiges Organ gefertigt worden und auch aus diesem Grund zu beheben sei.
9 Die Behörde teilte dem Mitbeteiligten mit Schreiben vom 12. Dezember 2016 mit, dass im Zuge des von der Abteilung 1 - Personal zur Erlassung einer Beschwerdevorentscheidung geführten Ermittlungsverfahrens Erhebungen hinsichtlich der Aufgabenbereiche und Mitarbeiteranzahl der Abteilung 5 - Anlagenrecht, Umweltschutz und Verkehr (in der Organisationsform bis 30. Juni 2016) sowie der Abteilung 5 - Ländliche Entwicklung, Agrarwesen und Naturschutz (in der Organisationsform ab 1. Juli 2016) durchgeführt worden seien. Die diesbezüglichen Ermittlungsergebnisse wurden dem Mitbeteiligten in dem Schreiben zur Kenntnis gebracht und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt. Das Schriftstück konnte dem Mitbeteiligten aufgrund seiner urlaubsbedingten Abwesenheit nicht ausgefolgt werden. Es wurde der Behörde rückübermittelt.
10 Mit Schreiben vom 16. Dezember 2016 erging durch die Behörde eine im Wesentlichen inhaltsgleiche Mitteilung an den Mitbeteiligten. Die Behörde räumte dem Mitbeteiligten eine Frist zur Stellungnahme bis 21. Dezember 2016 ein.
11 Am 21. Dezember 2016 langte bei der Behörde eine Stellungnahme des Mitbeteiligten ein, in der dieser um Verlängerung der ihm gesetzten Frist ersuchte und die Behörde u. a. darauf hinwies, dass die gemäß § 14 Abs. 1 VwGVG maßgebliche Frist bereits am 17. Dezember 2016 abgelaufen sei. Im Übrigen bestritt der Mitbeteiligte mit näherer Begründung die inhaltliche Richtigkeit der Darstellungen der Behörde in ihrem Schreiben vom 16. Dezember 2016.
12 Mit Beschwerdevorentscheidung vom 22. Dezember 2016 wies die Behörde die Beschwerde des Mitbeteiligten gemäß § 14 VwGVG in Verbindung mit § 39 und § 42 Abs. 2 LBDG 1997 als unbegründet ab. Die Behörde vertrat unter anderem die Ansicht, dass die Eingabe des Mitbeteiligten vom 14. Oktober 2016 nicht als Beschwerde zu werten sei, weil dieser explizit auf die Bestimmung des § 39 Abs. 4 LBDG 1997 betreffend das Recht des Beamten, gegen eine beabsichtigte Versetzung Einwendungen zu erheben, Bezug genommen habe. Die Beschwerde des Mitbeteiligten sei mit Schreiben vom 27. Oktober 2016, welches am selben Tag bei der Behörde eingelangt sei, erhoben worden. Aus diesem Grund sei die in § 14 VwGVG normierte Frist nicht abgelaufen. Hinsichtlich der Fertigung des Bescheides vom 29. September 2016 verwies die Behörde auf § 3 Abs. 8 GeoA. Der Landesamtsdirektor habe von der ihm nach § 3 Abs. 8 GeoA eingeräumten Ermächtigung Gebrauch gemacht und sich im Bereich des Dienstrechts unter anderem die Erledigung von "Versetzungsakten" vorbehalten. Dieser Vorbehalt sei der Abteilung 1 - Personal von der Landesamtsdirektion auch schriftlich mitgeteilt worden. Aus diesem Grund sei die Fertigung nicht durch ein unzuständiges Organ erfolgt.
13 Der Mitbeteiligte beantragte die Vorlage seiner Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht Burgenland.
14 Mit dem angefochtenen Beschluss wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde gemäß § 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 31 VwGVG ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung und ohne Durchführung weiterer Ermittlungsschritte als unzulässig zurück. Die Revision nach Art. 133 Abs. 4 B-VG erklärte das Verwaltungsgericht für nicht zulässig.
15 In seiner rechtlichen Beurteilung hielt das Verwaltungsgericht - soweit entscheidungswesentlich - fest, dass der Referatsbogen ein Konzept (Urschrift) der Erledigung vom 29. September 2016 wiedergebe, das nach der "Genehmigungsklausel" "Für die Landesregierung" eine Paraphe (einen nicht definierbaren ersten Buchstaben, ein "e" als zweiten, ein "f" als dritten Buchstaben) aufweise. Ein Gebilde aus Buchstaben in üblicher Schrift, aus dem ein Dritter, der den Namen des Unterzeichners kenne, den Namen des Unterzeichnenden gerade noch herauslesen könne, fehle. Der Name des Landesamtsdirektors sei nicht erkennbar. Dies zeige sich auch aus dem Vergleich mit der namentlich gut lesbaren Unterschrift desselben Genehmigenden auf der im Akt befindlichen Urschrift betreffend die Beschwerdevorentscheidung vom 22. Dezember 2016 und aus dem Vergleich mit der Unterschrift des Landesamtsdirektors in einem E-Mail vom 21. Dezember 2016, mit der der Genehmigende den Landesbediensteten zum Jahreswechsel beste Grüße übermittelt habe. Im vorliegenden Fall fehle es an einer eigenhändigen Unterschrift (Gebilde aus Buchstaben des Namens) des Genehmigenden. Eine Paraphe sei keine Unterschrift. Ein Bescheid sei daher nicht wirksam erlassen worden.
16 Gegen diesen Beschluss richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision, in der inhaltliche Rechtswidrigkeit, hilfsweise Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften mit dem Antrag geltend gemacht werden, den angefochtenen Beschluss aus diesen Gründen aufzuheben.
17 Infolge der dem Landesamtsamtsdirektor gemäß § 3 Abs. 8 GeoA übertragenen Befugnisse ist die von ihm namens der Landesregierung gefertigte Amtsrevision letzterer auch zuzurechnen. Die vom Verwaltungsgericht in der Revisionsvorlage geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die vorzitierte Bestimmung teilt der Verwaltungsgerichtshof vor dem Hintergrund des § 3 Abs. 3 des Bundesverfassungsgesetzes vom 30. Juli 1925 betreffend Grundsätze für die Einrichtung und Geschäftsführung der Ämter der Landesregierung außer Wien, BGBl. Nr. 289/1925, nicht. Der Mitbeteiligte erstattete keine Revisionsbeantwortung.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
18 § 18 AVG, BGBl. Nr. 51/1991 in der Fassung
BGBl. I Nr. 5/2008, lautet auszugsweise:
"Erledigungen
§ 18. ...
(3) Schriftliche Erledigungen sind vom Genehmigungsberechtigten mit seiner Unterschrift zu genehmigen; wurde die Erledigung elektronisch erstellt, kann an die Stelle dieser Unterschrift ein Verfahren zum Nachweis der Identität (§ 2 Z 1 E-GovG) des Genehmigenden und der Authentizität (§ 2 Z 5 E-GovG) der Erledigung treten.
(4) Jede schriftliche Ausfertigung hat die Bezeichnung der Behörde, das Datum der Genehmigung und den Namen des Genehmigenden zu enthalten. Ausfertigungen in Form von elektronischen Dokumenten müssen mit einer Amtssignatur (§ 19 E-GovG) versehen sein; Ausfertigungen in Form von Ausdrucken von mit einer Amtssignatur versehenen elektronischen Dokumenten oder von Kopien solcher Ausdrucke brauchen keine weiteren Voraussetzungen zu erfüllen. Sonstige Ausfertigungen haben die Unterschrift des Genehmigenden zu enthalten; an die Stelle dieser Unterschrift kann die Beglaubigung der Kanzlei treten, dass die Ausfertigung mit der Erledigung übereinstimmt und die Erledigung gemäß Abs. 3 genehmigt worden ist. Das Nähere über die Beglaubigung wird durch Verordnung geregelt."
19 Zur Begründung ihrer Zulässigkeit führt die Revision aus, das Verwaltungsgericht habe die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs betreffend die Anforderungen an die gemäß § 18 Abs. 3 AVG erforderliche Unterschrift des Genehmigungsberechtigten in nicht vertretbarer Weise angewandt.
20 Damit wird die Zulässigkeit der Revision dargetan. Sie erweist sich auch als berechtigt:
21 Das Landesverwaltungsgericht Burgenland verneinte die Zulässigkeit der Beschwerde des Mitbeteiligten mit der Begründung, dass sich diese gegen einen nicht wirksam erlassenen Bescheid richte. Der Urschrift der Erledigung vom 29. September 2016 mangle es an einer Unterschrift im Sinn von § 18 Abs. 3 AVG. Der der Fertigungsklausel "Für die Landesregierung" beigefügte Schriftzug sei nicht als Unterschrift des Landesamtsdirektors im Sinn der zuletzt genannten Bestimmung zu qualifizieren, sondern stelle lediglich eine Paraphe dar. Diese Beurteilung des Verwaltungsgerichts steht im Widerspruch zu bereits bestehenden Leitlinien der Judikatur.
22 Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ist eine Unterschrift im Sinn von § 18 Abs. 3 AVG ein Gebilde aus Buchstaben einer üblichen Schrift, aus der ein Dritter, der den Namen des Unterzeichneten kennt, diesen Namen aus dem Schriftbild noch herauslesen kann (vgl. auch VwGH (verstärkter Senat) 3.10.1990, 89/02/0195, VwSlg. 13275 A); eine Unterschrift muss nicht lesbar, aber ein "individueller Schriftzug" sein, der entsprechend charakteristische Merkmale aufweist. Die Anzahl der Schriftzeichen muss der Anzahl der Buchstaben des Namens nicht entsprechen. Eine Paraphe ist keine Unterschrift (VwGH 20.4.2017, Ra 2017/20/0095, mwN; siehe beispielsweise auch VwGH 31.10.1979, 1817/78, VwSlg. 5423 F).
23 Im Lichte dieser Rechtsprechung vermag die Begründung des angefochtenen Beschlusses die Rechtsansicht, es liege keine ordnungsgemäße Fertigung der behördlichen Erledigung vom 29. September 2016 vor, nicht zu tragen.
24 Im vorliegenden Fall besteht der Name des Unterfertigenden aus sechs Buchstaben. Aus dem hier zu beurteilenden individuellen Schriftzug, der charakteristische Merkmale aufweist, sind - entgegen den Feststellungen des Verwaltungsgerichts - jedenfalls der Anfangsbuchstabe wie auch der darauffolgende zweite Buchstabe des Namens des Landesamtsdirektors mühelos zu lesen, der dritte Buchstabe des Namens ist erkennbar, der anschließende vierte Buchstabe des Schriftzuges könnte dem Erscheinungsbild nach dem vierten Buchstaben des Namens des Landesamtsdirektors zuzuordnen sein. Da an das vierte Schriftzeichen des vorliegenden Schriftzuges eine infolge eines starken Abschleifungsprozesses (weitere nicht lesbare Buchstaben) abstrahierende Linie anschließt, ist es überdies ersichtlich, dass es sich bei diesem vierten Buchstaben nicht um das den Namen des Genehmigungsberechtigten abschließende Schriftzeichen handelte.
25 Auf dem Referatsbogen, auf dem die Genehmigung des Bescheides vom 29. September 2016 erfolgte, ist als Genehmigender ausdrücklich der Landesamtsdirektor angeführt. Für einen Dritten, der den Namen des Landesamtsdirektors kennt, ist es im Ergebnis möglich, aus dem vorliegenden Schriftbild den Namen des Genehmigenden herauszulesen.
26 Folglich ist die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, das vom Fehlen einer Fertigung im Sinn von § 18 Abs. 3 AVG und vom Vorliegen einer bloßen Paraphe ausging, unzutreffend. Die Beurteilung des Verwaltungsgerichts, das sich im Übrigen darüber hinwegsetzt, dass bei dem in Rede stehenden Schriftzug neben weiteren Buchstaben ganz eindeutig insbesondere der erste Buchstabe des Namens des Unterfertigenden mit charakteristischer Schriftführung lesbar ist, erweist sich auch vor dem Hintergrund der oben wiedergegebenen Rechtsprechung, wonach bei einer Unterschrift die Anzahl der Schriftzeichen der Anzahl der Buchstaben des Namens des Genehmigenden nicht entsprechen muss, als nicht vertretbar.
27 Hinzu kommt, dass auch die weiteren Begründungselemente des angefochtenen Beschlusses die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu stützen vermögen:
28 Das Verwaltungsgericht vertrat die Ansicht, dass aufgrund augenscheinlicher Unterschiede zwischen der Unterschrift des Landesamtsdirektors, welche der Urschrift der Beschwerdevorentscheidung beigesetzt wurde, sowie der den Neujahrsgrüßen an die Landesbediensteten in einem E-Mail angefügten Unterschrift des Genehmigungsberechtigten einerseits und dem hier zu beurteilenden Schriftzug andererseits davon auszugehen sei, dass fallbezogen keine Unterschrift im Sinn von § 18 Abs. 3 AVG vorliege. Dieser Argumentation ist jedoch entgegenzuhalten, dass allein der Umstand, dass eine Person in verschiedenen Situationen mit unterschiedlichen Schriftzügen unterschreibt, nicht zwingend den Rückschluss zulässt, dass einer der Schriftzüge nicht als Unterschrift zu werten wäre. Dasselbe gilt sinngemäß für den Fall, dass der Unterfertigende aus welchen Gründen auch immer seine Unterschrift geändert haben sollte.
29 Mit Blick auf dieses Verfahrensergebnis war auf die in dem angefochtenen Beschluss geäußerte Rechtsansicht, wonach der Landesamtsdirektor im vorliegenden Fall nicht konkret approbationsbefugt gewesen sei, nicht weiter einzugehen (vgl. zur wirksamen Erlassung eines Bescheides im Fall der Genehmigung durch einen zumindest abstrakt approbationsbefugten Organwalter VwGH 27.10.2017, Ra 2016/17/0214; 21.4.2016, Ra 2016/11/0017).
30 Im Lichte der dargelegten Erwägungen belastete das Verwaltungsgericht, indem es unzutreffender Weise von der nicht wirksamen Erlassung des Bescheides vom 29. September 2016 ausging und infolgedessen die Beschwerde des Mitbeteiligten zurückwies, den angefochtenen Beschluss mit (vorrangig wahrzunehmender) inhaltlicher Rechtswidrigkeit.
31 Dieser war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit aufzuheben.
Wien, am 19. Februar 2018
RIS