Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Stöberl sowie die Hofräte Dr. Lukasser und Dr. Hofbauer als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag. Bleiweiss, über die Revision der Bezirkshauptmannschaft Krems in 3500 Krems, Drinkweldergasse 15, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Niederösterreich vom 13. April 2018, Zl. LVwG-S-679/001-2018, betreffend eine Übertretung des Schulpflichtgesetzes 1985 (mitbeteiligte Partei: C K in S; belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht:
Bezirkshauptmannschaft Krems), zu Recht erkannt:
Spruch
Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.
I.
1 1. Mit Straferkenntnis der belangten Behörde (der Revisionswerberin) vom 12. Februar 2018 wurde der Mitbeteiligten eine Übertretung des § 24 Abs. 4 iVm § 24 Abs. 1 Schulpflichtgesetz 1985 - SchPflG im Zusammenhang damit angelastet, dass ihr schulpflichtiger Sohn im September 2017 20 Tage, im Oktober 2017 20 Tage, im November 2017 19 Tage und im Dezember 2017 15 Tage ungerechtfertigt dem Unterricht an der Volksschule S. ferngeblieben sei; die Ausnahmebestimmungen des § 11 SchPflG seien nicht erfüllt.
2 Über die Mitbeteiligte wurde daher eine Geldstrafe von EUR 440,-- (Ersatzfreiheitsstrafe von 336 Stunden) verhängt.
3 2. Mit dem angefochtenen Erkenntnis vom 13. April 2018 hob das Verwaltungsgericht aufgrund einer Beschwerde der Mitbeteiligten das Straferkenntnis der belangten Behörde auf und stellte das Verwaltungsstrafverfahren gemäß § 45 Abs. 1 Z. 2 VStG ein.
4 Das Verwaltungsgericht legte dieser Entscheidung zugrunde, dass der schulpflichtige Sohn der Mitbeteiligten im Schuljahr 2017/2018 im Zeitraum von September bis Dezember 2017 "keine einzige Unterrichtsstunde" an der Volksschule S. besucht habe. Im genannten Schuljahr sei keine Maßnahme nach dem Fünf-Stufen-Plan gemäß § 25 SchPflG gesetzt worden.
5 Bereits im Schuljahr 2015/2016 seien die Eltern des schulpflichtigen Kindes durch Schreiben der Schulleitung zu mehreren Gesprächen eingeladen und darauf hingewiesen worden, dass ein Nichterscheinen eine Strafanzeige nach sich ziehe. In ihren Antwortschreiben hätten die Eltern insgesamt zum Ausdruck gebracht, dass kein Interesse an derartigen Gesprächen bestehe und die "Verantwortung für das begleitete Heranwachsen" ihrer Kinder nicht an "externe Institutionen" abgegeben werde.
6 In rechtlicher Hinsicht führte das Verwaltungsgericht aus, von der Nichterfüllung der Pflicht zum regelmäßigen Schulbesuch sei jedenfalls auch dann auszugehen, wenn - wie im vorliegenden Fall - von Beginn des Schuljahres an keine einzige Unterrichtsstunde besucht werde. Auch in diesem Fall sei nämlich kein regelmäßiger Schulbesuch gegeben.
7 Eine Auslegung dahingehend, dass der Fünf-Stufen-Plan gemäß § 25 SchPflG nur dann durchzuführen sei, wenn überhaupt schon einmal ein Schulbesuch im Schuljahr stattgefunden habe (somit eine Einschränkung auf "gelegentliche Schulschwänzer"), lasse sich aus dem Gesetz nicht gewinnen und stehe auch mit dem erklärten Ziel des Gesetzgebers, ein "einheitlich strukturiertes Vorgehen von Schule, Schulbehörde und Jugendwohlfahrt bei Schulpflichtverletzungen zu schaffen, um in jedem Einzelfall die Ursachen für das Fernbleiben vom Unterricht zu erkennen und darauf abgestimmt und koordiniert die richtigen Schritte zu setzen", im Widerspruch (Hinweis auf die ErlRV 2198 BlgNR 24. GP, S. 1).
8 Eine Bestrafung der Mitbeteiligten nach § 24 Abs. 4 SchpflG setze somit die erfolglose Durchführung des Fünf-Stufen-Plans voraus. Dessen Vorgaben seien im vorliegenden Fall nicht erfüllt worden. Die Durchführung des Fünf-Stufen-Plans hätte auch nicht deshalb unterbleiben dürfen, weil die Kindeseltern bereits im Schuljahr 2015/2016 mitgeteilt hätten, jedes weitere Gespräch zu verweigern. Mangels bisheriger Durchführung des Fünf-Stufen-Plans für die im Schuljahr 2017/2018 versäumte Unterrichtszeit sei das angefochtene Straferkenntnis aufzuheben und das Verwaltungsstrafverfahren gemäß § 45 Abs. 1 Z. 2 VStG einzustellen.
9 Die Revision ließ das Verwaltungsgericht mit der wesentlichen Begründung zu, dass noch keine höchstgerichtliche Rechtsprechung zu den Fragen vorliege, ob die Durchführung des Fünf-Stufen-Plans "tatsächlich auch dann zwingende Voraussetzung einer Bestrafung" sei, wenn von Beginn der Schulpflicht bzw. des Schuljahres an keine einzige Unterrichtsstunde besucht werde, und ob der Fünf-Stufen-Plan "tatsächlich auch dann vollständig durchzuführen" sei, wenn ein Erziehungsberechtigter den Schulbesuch des Schulpflichtigen kategorisch ablehne und jede Maßnahme des Fünf-Stufen-Plans als nicht sinnvoll und hilfreich ansehe.
10 3. Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende ordentliche Revision, die das Verwaltungsgericht samt den Akten des Verfahrens vorgelegt hat.
Revisionsbeantwortungen wurden nicht erstattet. 11 II.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
1. Die Revision ist aus den vom Verwaltungsgericht angeführten Gründen, auf welche auch die Revisionswerberin in ihren Zulässigkeitsausführungen ausdrücklich verweist, zulässig. Die Revision ist auch berechtigt.
12 2. Die in den Blick zu nehmenden Bestimmungen des SchPflG, BGBl. Nr. 76/1985 idF BGBl. I Nr. 138/2017, lauten:
" Schulbesuch in den einzelnen Schuljahren
§ 5. (1) Die allgemeine Schulpflicht ist durch den Besuch von allgemein bildenden Pflichtschulen sowie von mittleren oder höheren Schulen (einschließlich der land- und forstwirtschaftlichen Fachschulen und der höheren land- und forstwirtschaftlichen Lehranstalten) zu erfüllen.
(...)
Schulbesuch und Fernbleiben vom Unterricht
§ 9. (1) Die in eine im § 5 genannte Schule aufgenommenen Schüler haben den Unterricht während der vorgeschriebenen Schulzeit regelmäßig und pünktlich zu besuchen, auch am Unterricht in den unverbindlichen Lehrgegenständen, für die sie zu Beginn des Schuljahres angemeldet wurden, regelmäßig teilzunehmen und sich an den verpflichtend vorgeschriebenen sonstigen Schulveranstaltungen zu beteiligen.
(...)
Verantwortlichkeit für die Erfüllung der Schulpflicht und Strafbestimmungen
§ 24. (1) Die Eltern oder sonstigen Erziehungsberechtigten sind verpflichtet, für die Erfüllung der Schulpflicht, insbesondere für den regelmäßigen Schulbesuch und die Einhaltung der Schulordnung durch den Schüler bzw. in den Fällen der §§ 11, 13 und 22 Abs. 4 für die Ablegung der dort vorgesehenen Prüfungen zu sorgen. (...)
(...)
(4) Die Nichterfüllung der in den Abs. 1 bis 3 angeführten Pflichten, hinsichtlich der Pflicht zum regelmäßigen Schulbesuch jedoch erst nach erfolgloser Durchführung der Maßnahmen gemäß § 25 Abs. 2 bis 6, stellt eine Verwaltungsübertretung dar und ist von der Bezirksverwaltungsbehörde mit einer Geldstrafe bis zu 440 EUR, im Fall der Uneinbringlichkeit mit Ersatzfreiheitsstrafe bis zu zwei Wochen zu bestrafen.
Maßnahmen zur Erfüllung der Schulpflicht (Fünf-Stufen-Plan)
§ 25. (1) Die nachstehenden Abs. 2 bis 6 regeln Maßnahmen für den Fall des nicht regelmäßigen Schulbesuches gemäß § 24 Abs. 4 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 bis 5. Die Maßnahmen sind dann erfolglos im Sinne des § 24 Abs. 4, wenn die Überprüfung gemäß Abs. 7 ergeben hat, dass die Maßnahmen gemäß Abs. 2 bis 6 keine oder eine zu geringe Wirkung zeigen. In begründeten Fällen kann der Schulleiter von Abs. 4 bis 7 abweichende Fristen festsetzen.
(2) Zu Beginn jedes Schuljahres ist zwischen Schülern jeder Klasse und dem Klassenlehrer oder dem Klassenvorstand eine Vereinbarung über Kommunikation und Verhaltensweisen zu erarbeiten. Darin sind grundlegende Regeln des Miteinanders im Sinne der Vereinbarungskultur an Schulen zu definieren.
(3) Wenn ein Schüler fünf Tage oder 30 Unterrichtsstunden im Semester oder drei aufeinander folgende Tage unentschuldigt dem Unterricht fern bleibt, sind in einem unverzüglich und verpflichtend durchzuführenden Gespräch zwischen den Erziehungsberechtigten, dem Schüler und dem Klassenlehrer oder Klassenvorstand die Gründe für das Fernbleiben zu erörtern (Stufe I). Es sind weitere Schritte zur Vermeidung von Schulpflichtverletzungen schriftlich zu vereinbaren und die Erziehungsberechtigten sowie der Schüler über ihre Verantwortung zur Erfüllung der Schulpflicht aufzuklären.
(4) Innerhalb von vier Wochen nach dem Gespräch gemäß Abs. 3 ist ein weiteres Gespräch zwischen den Beteiligten anzuberaumen, in dem die Zielerreichung gemäß der getroffenen Vereinbarung zu erörtern ist. Wird festgestellt, dass die gesetzten Maßnahmen keine oder eine nur schwache Wirkung zeigen, so hat der Schulleiter Schülerberater und den schulpsychologischen Dienst einzubinden und - wo es möglich ist - Beratungslehrer, Psychagogen, Schulsozialarbeit und Jugendcoaching ergänzend beizuziehen (Stufe II). Es sind Maßnahmen der Konfliktlösung und der Vermittlung zwischen den Beteiligten zu setzen, die zu einer gemeinsamen Identifizierung der Ursachen der Schulpflichtverletzung führen sollen. Auf der Basis der Problemanalyse sind Lösungsansätze zu erarbeiten und ist die gemäß Abs. 3 getroffene schriftliche Vereinbarung unter Berücksichtigung der erarbeiteten Lösungsvorschläge einvernehmlich zu adaptieren.
(5) Innerhalb von vier Wochen nach der neuerlichen Vereinbarung gemäß Abs. 4 ist ein weiteres Gespräch zwischen den Beteiligten anzuberaumen, in dem die Zielerreichung gemäß der getroffenen Vereinbarung zu erörtern ist. Wird festgestellt, dass die gesetzten Maßnahmen keine oder eine nur schwache Wirkung zeigen, so hat der Schulleiter die Erziehungsberechtigten und den Schüler über die Rechtsfolgen im Falle einer weiteren Schulpflichtverletzung eingehend zu informieren und den zuständigen Beamten des Qualitätsmanagements gemäß § 18 Abs. 2 des Bundes-Schulaufsichtsgesetzes zu befassen (Stufe III). Dieser hat in einem weiteren Gespräch mit den Erziehungsberechtigten, dem Schüler und dem Klassenlehrer oder Klassenvorstand die Einhaltung der Vereinbarungen gemäß Abs. 3 und 4 zu überprüfen und die weitere Vorgehensweise unter Nutzung der schulischen Beratungssysteme (Abs. 4) zur Beseitigung der Ursachen für die Schulpflichtverletzung festzulegen.
(6) Innerhalb von zwei Wochen nach den gemäß Abs. 5 gesetzten Maßnahmen hat der zuständige Beamte des Qualitätsmanagements ein weiteres Gespräch zwischen den Beteiligten anzuberaumen, in dem die Zielerreichung gemäß der gesetzten Maßnahmen zu erörtern ist (Stufe IV). Ergibt sich im Rahmen der gesetzten Maßnahmen gemäß Abs. 2 bis 5 der Verdacht einer Kindeswohlgefährdung im Sinne des § 37 des Jugendwohlfahrtsgesetzes 1989, BGBl. Nr. 161, ist dem Jugendwohlfahrtsträger unverzüglich Meldung zu erstatten.
(7) Innerhalb von vier Wochen nach dem Gespräch gemäß Abs. 6 hat der Schulleiter allenfalls nach Befassung der Jugendwohlfahrt die Wirksamkeit der gesetzten Maßnahmen zu überprüfen. Wird festgestellt, dass die in Abs. 2 bis Abs. 6 gesetzten Maßnahmen keine oder eine zu geringe Wirkung zeigen, so hat der Schulleiter bei der zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde Strafanzeige gemäß § 24 Abs. 4 zu erstatten (Stufe V)."
13 3. Im vorliegenden Fall hat der schulpflichtige Sohn der Mitbeteiligten im verfahrensgegenständlichen Zeitraum September bis Dezember 2017 die Volksschule S. überhaupt nicht besucht. Nach den unbekämpft gebliebenen Feststellungen der belangten Behörde lag auch kein Fall einer Erfüllung der Schulpflicht iSd §§ 11 ff SchpflG (etwa durch Teilnahme am Unterricht an einer Privatschule ohne Öffentlichkeitsrecht oder am häuslichem Unterricht) vor.
14 Dem angefochtenen Erkenntnis liegt die Auffassung zugrunde, die Mitbeteiligte sei zwar ihrer Pflicht, für den regelmäßigen Schulbesuch ihres Sohnes zu sorgen, nicht nachgekommen. In einem solchen Fall sei eine Bestrafung aber erst nach erfolgloser Durchführung des in § 25 SchPflG normierten Fünf-Stufen-Plans vorgesehen. Dieser sei im vorliegenden Fall nicht durchgeführt worden, weshalb das Straferkenntnis der belangten Behörde aufzuheben und das Verfahren einzustellen sei.
15 Die Revisionswerberin vertritt hingegen - näher begründet -
die Auffassung, dass die Maßnahmen des § 25 SchPflG nur im Fall eines nicht regelmäßigen Schulbesuchs anzuwenden seien.
§ 25 SchPflG sei nicht anwendbar, wenn - wie hier - gar kein Schulbesuch erfolge und ein solcher von den nach § 24 Abs. 1 leg. cit. Verpflichteten gänzlich verweigert werde.
16 4.1. Gemäß § 5 Abs. 1 SchPflG ist die allgemeine Schulpflicht (abgesehen von den hier nicht zum Tragen kommenden Fällen der §§ 11 ff SchPflG) durch den Besuch näher bestimmter Schulen zu erfüllen.
17 Gemäß § 9 Abs. 1 SchPflG haben die in eine im § 5 leg. cit. genannte Schule aufgenommenen Schüler (u.a.) den Unterricht während der vorgeschriebenen Schulzeit regelmäßig (und pünktlich) zu besuchen.
18 Das SchPflG statuiert für die Erfüllung der Schulpflicht daher zunächst in § 5 Abs. 1 die (grundsätzliche) Pflicht zum Besuch einer dort angeführten Schule und in weiterer Folge in § 9 Abs. 1 die Pflicht, den Schulunterricht regelmäßig zu besuchen.
19 Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts hat der Sohn der Mitbeteiligten im verfahrensgegenständlichen Zeitraum des Schuljahres 2017/2018 (September bis Dezember 2017) nie am Unterricht der Volksschule S. teilgenommen. In einer solchen Konstellation, in der das schulpflichtige Kind über mehrere Monate keine einzige Unterrichtsstunde besucht hat, weil der Schulbesuch als solcher von den Eltern grundsätzlich abgelehnt wird, kann nicht von einem unregelmäßigen Schulbesuch (vgl. § 9 Abs. 1 SchPflG) durch das Kind die Rede sein. Vielmehr wurde hier die (der Pflicht zum regelmäßigen Unterrichtsbesuch vorgelagerte) in § 5 Abs. 1 SchPflG statuierte Pflicht zum Besuch einer in dieser Bestimmung genannten Schule grundsätzlich missachtet.
20 4.2. Nach § 24 Abs. 1 SchPflG sind (u.a.) die Eltern verpflichtet, "für die Erfüllung der Schulpflicht, insbesondere für den regelmäßigen Schulbesuch" und die Einhaltung der Schulordnung durch den Schüler, bzw. für die Ablegung näher bestimmter Prüfungen zu sorgen.
21 Durch die Verwendung des Wortes "insbesondere" hat der Gesetzgeber klargestellt, dass § 24 Abs. 1 SchPflG keine abschließende (taxative) Aufzählung der die Eltern in Zusammenhang mit der Erfüllung der Schulpflicht treffenden Pflichten enthält. Neben den in § 24 Abs. 1 SchPflG "insbesondere" angeführten Pflichten haben die Eltern nach dieser Bestimmung daher jedenfalls die Verantwortung, dafür Sorge zu tragen, dass die Schulpflicht durch den Schulpflichtigen - grundsätzlich - erfüllt wird.
22 Dieser Pflicht ist die Mitbeteiligte, die nach den Feststellungen des angefochtenen Erkenntnisses die Erfüllung der Schulpflicht durch den Besuch einer Schule durch ihren schulpflichtigen Sohn prinzipiell ablehnt, nicht nachgekommen.
23 4.3. § 24 Abs. 4 SchPflG sieht die erfolglose Durchführung der Maßnahmen gemäß § 25 Abs. 2 bis 6 leg. cit. als Voraussetzung für eine Bestrafung von Pflichtverletzungen nach § 24 Abs. 1 SchPflG nur in Fällen des nicht "regelmäßigen Schulbesuchs" vor. Ein solcher Fall liegt hier - wie oben dargestellt - nicht vor. In einem Fall, in dem - wie hier - die aus § 5 Abs. 1 iVm § 24 Abs. 1 SchPflG resultierende Pflicht der Eltern, für den Besuch einer für die Erfüllung der Schulpflicht geeigneten Schule durch ihr schulpflichtiges Kind zu sorgen, von vornherein nicht erfüllt wird, bedarf es für die Verhängung einer Verwaltungsstrafe daher keiner vorherigen Durchführung der in § 25 Abs. 2 bis 6 SchPflG vorgesehenen Maßnahmen.
24 In diesem Sinn bestimmt auch § 25 Abs. 1 SchPflG, dass in den Abs. 2 bis 6 leg. cit. "Maßnahmen für den Fall des nicht regelmäßigen Schulbesuches gemäß § 24 Abs. 4 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 bis 5" geregelt sind. Die Regelung des § 25 SchPflG nimmt daher ausschließlich auf die in § 9 Abs. 1 leg. cit. normierte Pflicht zum regelmäßigen Besuch des Schulunterrichts und nicht auch auf die (vorliegend verletzte) in § 5 Abs. 1 SchPflG geregelte grundsätzliche Pflicht zum Besuch einer dort genannten Schule Bezug.
25 5. Da das Verwaltungsgericht nach dem Gesagten zu Unrecht davon ausgegangen ist, dass der Bestrafung der Mitbeteiligten die erfolglose Durchführung der Maßnahmen gemäß § 25 Abs. 2 bis 6 SchPflG vorangehen hätte müssen, hat es das angefochtene Erkenntnis mit Rechtwidrigkeit des Inhaltes belastet.
26 Dieses war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.
Wien, am 24. Oktober 2018