Die Anträge werden abgewiesen.
Entscheidungsgründe
I. Anträge
Mit den vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten Anträgen begehrt das Landesverwaltungsgericht Salzburg jeweils, der Verfassungsgerichtshof möge feststellen, dass §2 und §3 Abs2 der Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See vom 13. März 2020, Z 30605-508/1962/4/20-2020, gesetzwidrig waren, in eventu, dass §2 Abs1 der zitierten Verordnung gesetzwidrig war.
II. Rechtslage
Die maßgebliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar:
1. §20 und §32 Epidemiegesetz 1950 (EpiG), BGBl 186/1950, idF BGBl 702/1974 (§32) lauteten wie folgt:
"Betriebsbeschränkung oder Schließung gewerblicher Unternehmungen.
§20. (1) Beim Auftreten von Scharlach, Diphtherie, Abdominaltyphus, Paratyphus, bakterieller Lebensmittelvergiftung, Flecktyphus, Blattern, Asiatischer Cholera, Pest oder Milzbrand kann die Schließung von Betriebsstätten, in denen bestimmte Gewerbe ausgeübt werden, deren Betrieb eine besondere Gefahr für die Ausbreitung dieser Krankheit mit sich bringt, für bestimmt zu bezeichnende Gebiete angeordnet werden, wenn und insoweit nach den im Betriebe bestehenden Verhältnissen die Aufrechterhaltung desselben eine dringende und schwere Gefährdung der Betriebsangestellten selbst sowie der Öffentlichkeit überhaupt durch die Weiterverbreitung der Krankheit begründen würde.
(2) Beim Auftreten einer der im ersten Absatz angeführten Krankheiten kann unter den sonstigen dort bezeichneten Bedingungen der Betrieb einzelner gewerbsmäßig betriebener Unternehmungen mit fester Betriebsstätte beschränkt oder die Schließung der Betriebsstätte verfügt sowie auch einzelnen Personen, die mit Kranken in Berührung kommen, das Betreten der Betriebsstätten untersagt werden.
(3) Die Schließung einer Betriebsstätte ist jedoch erst dann zu verfügen, wenn ganz außerordentliche Gefahren sie nötig erscheinen lassen.
(4) Inwieweit die in den Abs1 bis 3 bezeichneten Vorkehrungen auch beim Auftreten einer anderen anzeigepflichtigen Krankheit getroffen werden können, wird durch Verordnung bestimmt.
Vergütung für den Verdienstentgang.
§32. (1) Natürlichen und juristischen Personen sowie Personengesellschaften des Handelsrechtes ist wegen der durch die Behinderung ihres Erwerbes entstandenen Vermögensnachteile dann eine Vergütung zu leisten, wenn und soweit
1. sie gemäß §§7 oder 17 abgesondert worden sind, oder
2. ihnen die Abgabe von Lebensmitteln gemäß §11 untersagt worden ist, oder
3. ihnen die Ausübung einer Erwerbstätigkeit gemäß §17 untersagt worden ist, oder
4. sie in einem gemäß §20 im Betrieb beschränkten oder geschlossenen Unternehmen beschäftigt sind, oder
5. sie ein Unternehmen betreiben, das gemäß §20 in seinem Betrieb beschränkt oder gesperrt worden ist, oder
6. sie in Wohnungen oder Gebäuden wohnen, deren Räumung gemäß §22 angeordnet worden ist, oder
7. sie in einer Ortschaft wohnen oder berufstätig sind, über welche Verkehrsbeschränkungen gemäß §24 verhängt worden sind,
und dadurch ein Verdienstentgang eingetreten ist.
(2) Die Vergütung ist für jeden Tag zu leisten, der von der in Abs1 genannten behördlichen Verfügung umfaßt ist.
(3) Die Vergütung für Personen, die in einem Arbeitsverhältnis stehen, ist nach dem regelmäßigen Entgelt im Sinne des Entgeltfortzahlungsgesetzes, BGBl Nr 399/1974, zu bemessen. Die Arbeitgeber haben ihnen den gebührenden Vergütungsbetrag an den für die Zahlung des Entgelts im Betrieb üblichen Terminen auszuzahlen. Der Anspruch auf Vergütung gegenüber dem Bund geht mit dem Zeitpunkt der Auszahlung auf den Arbeitgeber über. Der für die Zeit der Erwerbsbehinderung vom Arbeitgeber zu entrichtende Dienstgeberanteil in der gesetzlichen Sozialversicherung und der Zuschlag gemäß §21 des Bauarbeiterurlaubsgesetzes 1972, BGBl Nr 414, ist vom Bund zu ersetzen.
(4) Für selbständig erwerbstätige Personen und Unternehmungen ist die Entschädigung nach dem vergleichbaren fortgeschriebenen wirtschaftlichen Einkommen zu bemessen.
(5) Auf den gebührenden Vergütungsbetrag sind Beträge anzurechnen, die dem Vergütungsberechtigten wegen einer solchen Erwerbsbehinderung nach sonstigen Vorschriften oder Vereinbarungen sowie aus einer anderweitigen während der Zeit der Erwerbsbehinderung aufgenommenen Erwerbstätigkeit zukommen."
2. Die Verordnung des Bundesministers für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz betreffend die Betriebsbeschränkung oder Schließung gewerblicher Unternehmungen bei Auftreten von Infektionen mit SARS-CoV-2 ("2019 neuartiges Coronavirus"), BGBl II 74/2020, lautet wie folgt:
"Auf Grund des §20 Abs4 des Epidemiegesetzes 1950, BGBl Nr 186/1950, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl I Nr 37/2018, und die Bundesministeriengesetz-Novelle 2020, BGBl I Nr 8/2020, wird verordnet:
Die in §20 Abs1 bis 3 des Epidemiegesetzes 1950, in der jeweils geltenden Fassung, bezeichneten Vorkehrungen können auch bei Auftreten einer Infektion mit SARS-CoV-2 ('2019 neuartiges Coronavirus') getroffen werden."
3. Die Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See vom 13. März 2020, Z 30605-508/1962/4/20-2020, betreffend die Schließung des Seilbahnbetriebes und von Beherbergungsbetrieben zur Verhinderung der Ausbreitung von SARS-CoV-2 lautete auszugsweise wie folgt (die mit dem Hauptantrag angefochtenen Bestimmungen sind hervorgehoben):
"Verordnung
der Bezirkshauptmannschaft Zell am See als Bezirksverwaltungsbehörde betreffend die Schließung des Seilbahnbetriebes und von Beherbergungsbetrieben zur Verhinderung der Ausbreitung von SARS-CoV-2
Gemäß §26 sowie 20 Abs1 und 4 Epidemiegesetz 1950, BGBl Nr 186, in der geltenden Fassung, in Verbindung mit der Verordnung des Bundesministers für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz betreffend die Betriebsbeschränkung oder Schließung gewerblicher Unternehmungen bei Auftreten von Infektionen mit SARS-CoV-2 ('2019 neuartiges Coronavirus'), BGBl II Nr 74/2020, wird verordnet:
[…]
§2
(1) Beherbergungsbetriebe (§111 Abs1 Z1 GewO 1994) sind gemäß §20 Abs1 und 4 und der Verordnung BGBl II Nr 74/2020 zu schließen.
(2) Die Bezirksverwaltungsbehörde kann Ausnahmen vom Gebot nach Abs1 gewähren, soweit sich die Schließung einzelner Betriebe als unverhältnismäßige Maßnahme erweist.
§3
(1) §1 tritt mit der Kundmachung der Verordnung in jeder Gemeinde des Bezirks (§6 Abs2 Epidemiegesetz 1950 in Verbindung mit §53 Abs2 GdO 2019)/im Amtsblatt der Stadt Salzburg (§6 Abs2 Epidemiegesetz 1950 in Verbindung mit §19 Abs1 Salzburger Stadtrecht 1966) frühestens jedoch am 15.3.2020, 17:00 Uhr, in Kraft.
(2) §2 tritt mit der Kundmachung gemäß Abs1, frühestens jedoch am 16.3.2020, 20:00 Uhr in Kraft.
(3) Diese Verordnung tritt mit Ablauf des 13.4.2020 außer Kraft."
4. §2 und §3 der Verordnung der Salzburger Landesregierung vom 28. April 2004, mit der die Geschäftsordnung der Salzburger Landesregierung neu erlassen wird (Geschäftsordnung der Landesregierung – GO-LR), LGBl 43/2004, idF LGBl 74/2019 (§3) laute(te)n auszugsweise wie folgt:
"Mittelbare Bundesverwaltung
und Auftragsverwaltung des Bundes
§2
(1) Soweit im Land nicht eigene Bundesbehörden bestehen (unmittelbare Bundesverwaltung), üben die Vollziehung des Bundes der Landeshauptmann bzw die Landeshauptfrau oder in seinem bzw ihrem Namen nach Maßgabe der Geschäftsverteilung (§3) andere Mitglieder der Landesregierung aus (mittelbare Bundesverwaltung).
(2) In den Angelegenheiten der mittelbaren Bundesverwaltung ist der Landeshauptmann bzw die Landeshauptfrau an die Weisungen der Bundesregierung sowie der einzelnen Bundesminister gebunden und verpflichtet, um die Durchführung solcher Weisungen zu bewirken, auch die ihm bzw ihr in seiner bzw ihrer Eigenschaft als Organ des selbstständigen Wirkungsbereiches des Landes zu Gebote stehenden Mittel anzuwenden. Die anderen Mitglieder der Landesregierung sind in diesen Angelegenheiten an die Weisungen des Landeshauptmannes bzw der Landeshauptfrau ebenso gebunden wie dieser bzw diese an die Weisungen der Bundesregierung oder der einzelnen Bundesminister. Insoweit Angelegenheiten der mittelbaren Bundesverwaltung von einem anderen Mitglied der Landesregierung besorgt werden, ist der Landeshauptmann bzw die Landeshauptfrau unter seiner bzw ihrer Verantwortlichkeit (Art142 Abs2 lite B VG) verpflichtet, Weisungen der Bundesregierung oder der einzelnen Bundesminister, die an ihn bzw sie ergehen, unverzüglich und unverändert auf schriftlichem Weg an das in Betracht kommende Mitglied der Landesregierung weiterzugeben und ihre Durchführung zu überwachen. Wird die Weisung nicht befolgt, obwohl der Landeshauptmann bzw die Landeshauptfrau die erforderlichen Vorkehrungen getroffen hat, ist auch das betreffende Mitglied der Landesregierung gemäß Art142 B VG der Bundesregierung verantwortlich.
(3) Der Landeshauptmann bzw die Landeshauptfrau kann alle die mittelbare Bundesverwaltung betreffenden Geschäftsstücke an sich ziehen. Davon ist das nach der Geschäftsverteilung zuständige Mitglied der Landesregierung zu verständigen.
(4) […]
Geschäftsverteilung
§3
(1) Die Geschäfte der Landesverwaltung sowie – nach Maßgabe des §2 – der mittelbaren Bundesverwaltung und der Auftragsverwaltung des Bundes werden auf der Grundlage der Geschäftseinteilung des Amtes der Landesregierung in der jeweils geltenden Fassung auf die Mitglieder der Landesregierung wie folgt verteilt:
A. […]
B. Landeshauptmann-Stellvertreter […]:
1. […]
4. der Geschäftsbereich der Abteilung 9 (Gesundheit).
C. […]"
III. Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Den Anträgen liegt jeweils folgender Sachverhalt zugrunde: Beim Landesverwaltungsgericht Salzburg ist jeweils ein Beschwerdeverfahren anhängig, in dem das Verwaltungsgericht gemäß §32 Abs1 Z5 EpiG über die Vergütung eines Verdienstentganges zu entscheiden hat. Der Beherbergungsbetrieb der Beschwerdeführer in den Ausgangsverfahren vor dem Landesverwaltungsgericht Salzburg wurde jeweils im Sinne der – auf §20 EpiG gestützten – Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See vom 13. März 2020, Z 30605-508/1962/4/20-2020, ab 16. März 2020 geschlossen. Das Landesverwaltungs-gericht hat in den jeweiligen Ausgangsverfahren zu prüfen, ob den Beschwerdeführern gemäß §32 Abs1 Z5 EpiG ein Anspruch auf Vergütung eines Verdienstentganges für einen jeweils näher bezeichneten Zeitraum zusteht, weil die von diesen betriebenen Beherbergungsbetriebe während dieses Zeitraumes auf Grund des §2 Abs1 der zitierten Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See geschlossen waren.
2. Das Landesverwaltungsgericht Salzburg hegt Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit der von ihm jeweils angefochtenen Verordnung, weil der von der Bezirkshauptmannschaft Zell am See vorgelegte Verordnungsakt lediglich eine Weisung des Landeshauptmann-Stellvertreters von Salzburg zur Erlassung dieser Verordnung nach einem vorgefertigten Muster enthalte, weshalb es an einer ausreichenden Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen fehle. Das Landesverwaltungsgericht Salzburg legt die Bedenken, die es zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof bestimmt haben, in seinem zu V15/2022 protokollierten Antrag (und nahezu wortgleich in den weiteren Anträgen) wie folgt dar (ohne Hervorhebung im Original):
"2.1. Der Verfassungsgerichtshof hat zu den Verordnungsermächtigungen der §§1 und 2 COVID-19-MG idF BGBl I 23/2020 bereits mehrfach erkannt, dass diese Bestimmungen den Verordnungsgeber auch verpflichten, die Wahrnehmung seines Entscheidungsspielraumes im Lichte der gesetzlichen Zielsetzungen insoweit nachvollziehbar zu machen, als er im Verordnungserlassungsverfahren festhält, auf welcher Informationsbasis über die nach dem Gesetz maßgeblichen Umstände die Verordnungsentscheidung fußt und die gesetzlich vorgegebene Abwägungsentscheidung erfolgt ist; für die Beurteilung ist der Zeitpunkt der Erlassung der entsprechenden Verordnungsbestimmungen und die diesen zugrunde liegende aktenmäßige Dokumentation maßgeblich [vgl zB VfGH 16.06.2021, V34/2021 ua].
2.2. Der Verfassungsgerichtshof hat zudem ausgesprochen, dass die Bundesverfassung die Gesetzgebung und die Verwaltung auch in krisenhaften Situationen wie der vorliegenden, wie sonst, bei Maßnahmen zu ihrer Bewältigung insbesondere durch das Legalitätsprinzip des Art18 B VG sowie die - durch ein System verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte gebildete - Grundrechtsordnung leitet.
Die Grundrechtsordnung gewährleistet, dass die in einer liberalen Verfassungs-ordnung wesentlichen Interessen des Einzelnen in den notwendigen Abwägungs-prozessen mit öffentlichen Interessen berücksichtigt und die beteiligten Interessen angemessen ausgeglichen werden, auch wenn, wie in der vorliegenden Situation, die öffentlichen Interessen auf grundrechtlich geschützten Interessen basieren, die den Staat auch zum Handeln verpflichten [vgl VfGH 14.07.2020, V363/2020].
2.3. Dies gilt nach der Auffassung des Verwaltungsgerichtes auch für die Verordnungsermächtigung des §20 Epidemiegesetz 1950, wonach Schließungen eines Betriebes nur zulässig sind, 'wenn und insoweit nach den im Betriebe bestehenden Verhältnissen die Aufrechterhaltung desselben eine dringende und schwere Gefährdung der Betriebsangestellten selbst sowie der Öffentlichkeit überhaupt durch die Weiterverbreitung der Krankheit begründen würde'.
2.4. Die Bestimmung des §20 Epidemiegesetz 1950 determiniert die zu erlassende Verordnung inhaltlich nicht so, dass der Verordnungsinhalt im Wesentlichen aus dem Gesetz folgt, sondern öffnet sie Spielräume für die Verwaltung so weit, dass ganz unterschiedliche Verordnungsinhalte aus dem Gesetz folgen können.
Deshalb musste der Verordnungsgeber auch bei der Erlassung der Verordnung vom 13.03.2020 die nach dem Gesetz maßgeblichen Umstände entsprechend ermitteln und dies im Verordnungserlassungsverfahren auch nachvollziehbar festhalten, sodass nachgeprüft werden kann, ob die konkrete Verordnungsregelung dem Gesetz in der konkreten Situation entspricht (vgl zB VfSlg 12.133/1989).
3. Der Verordnungsakt zur angefochtenen Verordnung enthält zu den Umständen, auf die das Gesetz maßgeblich abstellt, nämlich die Verhinderung einer Weiterverbreitung von COVID-19 (SARS-CoV-2) 'zur Vermeidung einer schweren Gefährdung der Betriebsangestellten selbst sowie der Öffentlichkeit', keine Feststellungen. Somit macht der Verordnungsakt nicht ersichtlich, welche Umstände den Verordnungsgeber bei seiner Entscheidung zur Anordnung der Betriebsschließungen geleitet haben und warum er die mit dieser Regelung getroffenen Maßnahmen für erforderlich gehalten hat. Diese entscheidungsrelevanten Umstände wurden nicht einmal ansatzweise festgehalten (vgl dazu VfGH 01.10.2020, V405/2020; VfGH 14.07.2020, V363/2020).
Damit genügt §2 Abs1 der angefochtenen Verordnung nach Ansicht des antragstellenden Landesverwaltungsgerichtes den Anforderungen der Bestimmung des §20 Epidemiegesetz 1950 nicht."
3. Die verordnungserlassende Behörde hat die Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnung vorgelegt.
4. Der Landeshauptmann von Salzburg hat im zu V322/2021 protokollierten, dieselbe Verordnung betreffenden, aber infolge Antragszurückziehung eingestellten Verfahren eine Äußerung erstattet, in der dem Antrag Folgendes entgegengehalten wird:
"Es wird festgehalten, dass die angefochtene Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Sankt Johann im Pongau vom 13.3.2020 jedenfalls hinsichtlich ihres §1 Abs1 (betreffend die Einstellung des Seilbahnbetriebs) bereits in einem Verfahren vor dem VfGH präjudiziell war und der Gerichtshof dagegen keine Bedenken hinsichtlich der Gesetzes- oder Verfassungskonformität hegte; insbesondere wurde auch nicht moniert, dass der der Verordnungserlassung zugrunde liegende Sachverhalt nicht hinreichend erhoben oder die Entscheidungsgrundlagen der Behörde nicht entsprechend dokumentiert worden wären (vgl VfGH 29.11.2021, E2407/2021-10). Weshalb hinsichtlich des in casu inkriminierten §2 (betreffend Schließung von Beherbergungsbetrieben) ein anderer Maßstab gelten soll, ist nicht ersichtlich, zumal in der zitierten Entscheidung zu Recht erkannt wurde, dass auch die Schließung von Seilbahnbetrieben [–] ebenso wie der hier gegenständlichen Beherbergungsbetriebe [–] auf §20 EpiG fußt. Diese Überlegungen müssen sinngemäß auch für die textgleiche Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See gelten.
Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass weitergehende Ermittlungen und Abwägungen am Tag der Verordnungserlassung (13.3.2020) für untunlich erachtet wurden, und zwar vor allem vor dem Hintergrund der [–] wenn auch aus heutiger Sicht auf niedrigem Niveau [–] sehr stark steigenden Covid-Fallzahlen (10.3.2020: 11 Fälle im Land Salzburg; 11.3.2020: 18 Fälle; 12.3.2020: 29 Fälle; 13.3.2020: 38 Fälle) und der schon zu diesem Zeitpunkt angesichts massiv zunehmender Todesfälle im benachbarten Ausland bekannten besonderen Gefährlichkeit des Corona-Virus, sodass rasches und zielorientiertes Handeln das Gebot der Stunde war. Die erforderliche Kontaktreduktion konnte nur durch Schließungen bewirkt werden, zumal Masken oder Testungen als allfällige gelindere Mittel zum damaligen Zeitpunkt nicht oder nicht in ausreichender Zahl vorhanden waren. Die Schließung von Tourismusbetrieben wurde deshalb gewählt, weil von einem entsprechenden Infektionsgeschehen insbesondere im Tourismus angesichts der Vorkommnisse im Nachbarbundesland Tirol (Ischgl) ausgegangen wurde. Diese Überlegungen lagen damals auf der Hand und wurden deshalb nicht gesondert etwa in Erläuterungen oder an anderer Stelle im Verordnungsakt abgebildet. Dass dies die Verordnung mit Rechtswidrigkeit belastet, wurde nicht angenommen, zumal eine positivierte Verpflichtung des Verordnungsgebers zur Darlegung seiner Motive, insbesondere wenn sie auf Grund aktueller Ereignisse evident sind, nicht bestand und auch nicht besteht."
5. Der Bundesminister für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz hat von einer Äußerung abgesehen.
6. Der Verfassungsgerichtshof hat den Weisungsakt in Bezug auf die Weisung des Landeshauptmann-Stellvertreters von Salzburg vom 13. März 2020, die zur Erlassung der angefochtenen Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See vom 13. März 2020 geführt hat, im zu V319/2021 protokollierten und die entsprechende Verordnung der Bezirkshauptmannschaft St. Johann im Pongau betreffenden Verfahren (nochmals) angefordert (er lag dem Verfassungsgerichtshof bereits in einem anderen Verfahren [E 2089/2021] vor).
7. Die beschwerdeführenden Parteien vor dem Landesverwaltungsgericht Salzburg in den Anlassverfahren zu den zu V15/2022, V16/2022 und V17/2022 protokollierten Anträgen haben als beteiligte Parteien eine Äußerung erstattet.
8. Das Landesverwaltungsgericht Salzburg stellte zu den Zahlen V18/2022 (Zlen 405-8/163/1/16-2022, 405-8/194/1/15-2022, 405-8/496/1/15-2022, 405 8/531/1/13-2022, 405-8/913/1/7-2022, 405-8/943/1/10-2022, 405 8/1092/1/11-2022 und 405-8/1110/1/6-2022), V26/2022 (Zlen 405 8/832/1/7-2022, 405-8/868/1/8-2022), V27/2022 (Z 405-8/782/1/9-2022), V28/2022 (Zlen 405-8/1089/1/6-2022, 405-8/530/1/12-2022), V38/2022 (Z 405 8/888/1/11-2022), V39/2022 (Z 405-8/597/1/8-2022), V40/2022 (Z 405 8/206/1/9-2022), V41/2022 (Z 405-8/321/1/9-2022), V43/2022 (Z 405 8/1224/1/5-2022), V44/2022 (Z 405-8/207/1/7-2022), V48/2022 (Z 405 8/785/1/8-2022), V49/2022 (Z 405-8/945/1/9-2022), V54/2022 (Z 405 8/235/1/7-2022), V55/2022 (Z 405-8/1201/1/4-2022), V56/2022 (Z 405 8/1005/1/5-2022), V58/2022 (Z 405-8/1220/1/5-2022), V61/2022 (Z 405 8/1111/1/8-2022), V62/2022 (Zlen 405-8/783/1/9-2022, 405 8/1079/1/9 2021), V63/2022 (Z 405-8/534/1/7-2022), V64/2022 (Z 405 8/1103/1/4-2022), V65/2022 (Z 405-8/404/1/7-2022), V66/2022 (Z 405 8/1114/1/5-2022), V69/2022 (Z 405-8/969/1/6-2022), V72/2022 (Z 405-8/671/1/10-2022), V74/2022 (Z 405-8/964/1/8-2022), V75/2022 (Z 405 8/1063/1/6 2022), V83/2022 (Zlen 405-8/645/1/8-2022, 405 8/1158/1/7 2022), V102/2022 (Z 405-8/878/1/8-2022), V103/2022 (Z 405 8/1077/1/5-2022), V104/2022 (Z 405-8/1187/1/7-2022), V105/2022 (Z405-8/1081/1/5-2021), V106/2022 (Z405-8/942/1/7-2022), V109/2022 (Z 405-8/889/1/7-2022), V111/2022 (Z 405-8/1132/1/5-2022), V120/2022 (Z 405-8/204/1/6-2022), V123/2022 (Z 405-8/1178/1/3-2022), V128/2022 (Z 405-8/535/1/7-2022) und V130/2022 (Z 405-8/591/1/8-2022) weitere, dem Inhalt nach im Wesentlichen gleichlautende Anträge. Der Verfassungsgerichtshof führte zu diesen Anträgen des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg (im Hinblick auf §19 Abs3 Z4 VfGG) kein weiteres Verfahren durch (vgl VfSlg 20.244/2018).
IV. Erwägungen
Der Verfassungsgerichtshof hat über die in sinngemäßer Anwendung der §§187 und 404 ZPO iVm §35 Abs1 VfGG zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbundenen Anträge erwogen:
1. Zur Zulässigkeit der Anträge
1.1. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art139 Abs1 Z1 B VG nur dann wegen Fehlens der Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
1.2. Im Verfahren ist nichts hervorgekommen, was an der Präjudizialität der angefochtenen Verordnungsbestimmungen zweifeln ließe. Auch die Bezirkshauptmannschaft Zell am See als verordnungserlassende Behörde, der Landeshauptmann von Salzburg und der Bundesminister für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz sind der Zulässigkeit der Verordnungsprüfungsanträge nicht entgegengetreten.
1.3. Die jeweiligen Hauptanträge des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg auf Aufhebung von §2 Abs1 und der – damit in Zusammenhang stehenden – §2 Abs2 und §3 Abs2 der Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See vom 13. März 2020 erweisen sich damit als zulässig. Damit erübrigt es sich, auf die jeweiligen Eventualanträge einzugehen.
2. In der Sache
2.1. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung gemäß Art139 B VG auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken zu beschränken (vgl VfSlg 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Bestimmung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen gesetzwidrig ist (VfSlg 15.644/1999, 17.222/2004).
2.2. Die Bedenken des antragstellenden Gerichtes erweisen sich als nicht zutreffend:
2.2.1. Das Landesverwaltungsgericht Salzburg hegt – unter Bezugnahme auf die zu Verordnungsermächtigungen nach dem COVID-19-Maßnahmengesetz ergangene Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfGH 14.7.2020, V363/2020; 16.6.2021, V34/2021 ua) – Bedenken hinsichtlich der ausreichenden aktenmäßigen Dokumentation jener nach dem Gesetz maßgeblichen Umstände, auf deren Grundlage die Verordnungsentscheidung fußt und die Abwägungsentscheidung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See hinsichtlich der angefochtenen Verordnungsbestimmungen erfolgt ist.
2.2.2. Der Verfassungsgerichtshof hat zu den Verordnungsermächtigungen des COVID-19-Maßnahmengesetzes idF vor BGBl I 104/2020 bereits mehrfach ausgesprochen (grundlegend VfSlg 20.399/2020; vgl weiters VfGH 10.3.2021, V583/2020 ua, mwN), dass sie dem Verordnungsgeber einen Einschätzungs- und Prognosespielraum übertragen haben, ob und wieweit er zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 auch erhebliche Grundrechtseinschränkungen für erforderlich hält, weshalb der Verordnungsgeber seine Entscheidung als Ergebnis einer Abwägung mit den einschlägigen grundrechtlich geschützten Interessen der Betroffenen zu treffen hat. Der Verordnungsgeber ist nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes angesichts der inhaltlich weitreichenden Ermächtigung verpflichtet, die Wahrnehmung seines Entscheidungsspielraumes im Lichte der gesetzlichen Zielsetzungen insoweit nachvollziehbar zu machen, als er im Verordnungserlassungsverfahren festzuhalten hat, auf welcher Informationsbasis über die nach dem Gesetz maßgeblichen Umstände die Verordnungsentscheidung fußt und die vorgegebene Abwägungsentscheidung erfolgt ist. Die diesbezüglichen Anforderungen dürfen naturgemäß nicht überspannt werden, sie haben sich maßgeblich danach zu bestimmen, was in der konkreten Situation möglich und zumutbar ist. Auch in diesem Zusammenhang kommt dem Zeitfaktor entsprechende Bedeutung zu (vgl zuletzt etwa VfGH 15.12.2021, V229/2021).
All dies hat der Verfassungsgerichtshof bei seiner Prüfung, ob die Verwaltungsbehörde den gesetzlichen Vorgaben bei Erlassung der angefochtenen Verordnung entsprochen hat, zu berücksichtigen. Damit ist für die Beurteilung des Verfassungsgerichtshofes insoweit der Zeitpunkt der Erlassung der entsprechenden Verordnungsbestimmungen und die diesen zugrunde liegende aktenmäßige Dokumentation maßgeblich (vgl erneut VfGH 10.3.2021, V583/2020 ua).
2.2.3. Der Verfassungsgerichtshof pflichtet zunächst dem Landesverwaltungsgericht Salzburg bei, dass diese Anforderungen auch für Verordnungen, die auf Grundlage von §20 EpiG ergehen, maßgeblich sind (vgl für eine Verordnung nach §15 EpiG bereits VfGH 1.10.2020, V428/2020).
2.2.4. Wie das Landesverwaltungsgericht Salzburg weiters zutreffend vorbringt, enthält der Verordnungsakt zur Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See vom 13. März 2020 neben einem vom 13. März 2020 datierten Schreiben des Landeshauptmann-Stellvertreters von Salzburg an die Bezirkshauptmannschaften und Bezirksverwaltungsbehörden des Landes Salzburg mit der Anweisung, "den beigeschlossenen Text als Verordnung zu erlassen und für die Kundmachung in den Gemeinden (§§26 sowie 20 Abs1 und 4 Epidemiegesetz 1950) zu sorgen" (samt angeschlossenem Verordnungsentwurf) und der Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See vom 13. März 2020 keine weitere Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen.
2.2.5. Die angefochtene Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Zell am See vom 13. März 2020 erging – wie entsprechende Verordnungen anderer Bezirksverwaltungsbehörden im Land Salzburg – auf Grund einer Weisung des für das Gesundheitswesen zuständigen Landeshauptmann-Stellvertreters des Landes Salzburg vom 13. März 2020, der wiederum eine Weisung des Landeshauptmannes von Salzburg vom 13. März 2020 an den Landeshauptmann-Stellvertreter voranging. In dieser Konstellation bedarf es einer hinreichenden Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen entweder unmittelbar im Verordnungsakt der verordnungserlassenden Behörde oder im Weisungsakt der die Weisung erlassenden, die Verordnungserlassung anordnenden Oberbehörde.
2.2.6. Der Verfassungsgerichtshof hat den entsprechenden Weisungsakt bereits in zuvor bei ihm anhängigen Beschwerdeverfahren angefordert und eingesehen. Aus diesem – im Verfahren zu V319/2021 nochmals angeforderten – Weisungsakt ergibt sich (soweit für die Beurteilung des Verfassungsgerichtshofes relevant) Folgendes:
2.2.6.1. Am 26. Februar 2020 informierte das Referat Sicherheit und Katastrophenschutz (der Landesamtsdirektion, Fachgruppe 0/1: Präsidium, des Landes Salzburg) in einem Rundschreiben unter anderem über folgende "Lage" (ohne Hervorhebungen im Original):
"1. Lage
1.a Gefahren- und Schadenslage:
Bekanntlich hat die Corona-Erkrankung COVID-19 nun auch Österreich erreicht.
Mit Stand 26.2.2020,15.30 Uhr, gibt es in Salzburg keine bestätigten COVID-19 Fälle.
Derzeit liegen 12 Verdachtsfälle aus dem gesamten Land vor, deren Testergebnisse derzeit ausständig sind.
Weitere 5 Transportfälle befinden sich auf dem Weg in das LKH Salzburg.
1.b. Eigene Lage:
Die Federführung zur Gesamtlage bleibt bei den Gesundheitsbehörden.
Der Landes-Katastrophenschutz bereitet die Aufstellung des Landeseinsatzstabes vor.
1.c. Allgemeine Lage:
Das Land Salzburg befindet sich touristisch betrachtet in der Hochsaison.
Derzeit zählt das Land rund 180.000 Besucher.
Die Auslastung in den Wintersportregionen liegt bei 90 Prozent und im Zentralraum bei 40-50 Prozent.
Rund 1/3 der Gäste reist derzeit über den Flughafen Salzburg an.
Zusätzlich halten sich in Salzburg rund 30.000 Saisonarbeiter ohne Hauptwohnsitz in Österreich auf.
Ein Nachlassen der Touristenströme wird für Mitte März 2020 erwartet."
2.2.6.2. Ein Aktenvermerk des Landeshauptmannes vom 27. Februar 2020 dokumentiert unter anderem den Inhalt einer Koordinationssitzung vom 25. Februar 2020. Demnach habe Prof. *** ausgeführt, dass das Corona-Virus im Vergleich zur Grippe derzeit eine geringe Ausdehnung habe. Eine Containment-Strategie halte er weder für möglich noch zielführend, vielmehr sei die Hauptmaßnahme die sogenannte Auto-Quarantäne, also das Verbleiben zu Hause. Über 80 % der vom Corona-Virus Infizierten hätten einen milden Krankheitsverlauf, von den restlichen 20 %, die einen aggressiveren Krankheitsverlauf aufweisen würden, seien wiederum 20 % (auf das Ganze also 4 %) intensiv betreuungsbedürftig. Das St. Johanns-Spital verfüge nur über vier bzw fünf infektiologische Betten, über eine ähnliche Anzahl verfüge noch die Christian-Doppler-Klinik. Das für die Betreuung dieser Betten erforderliche Material reiche für lediglich 120 Personen. Sollte im Spital eine Quarantäne-Station aufgebaut werden, dann wäre es erforderlich, eine ganze Abteilung (etwa HNO) entsprechend umzurüsten, "alle terminlich ausgemachten Operationen müssten dann natürlich eingestellt werden".
2.2.6.3. Am 12. März 2020, dem Tag vor Erlassung der angefochtenen Verordnung (und der darauf zielenden Weisung), dokumentiert ein Aktenvermerk des Landeseinsatzstabes des Landes Salzburg eine Videokonferenz (unter anderem mit dem Bundesminister für Inneres), deren Inhalt wie folgt zusammengefasst wird (ohne Hervorhebung im Original):
"SKKM-Stab:
In Österreich gibt es mit Stand 9:15 Uhr 111 neue bestätigte COVID-19-Fälle und 4 Gesundete, womit derzeit 318 Erkrankte und 4 Gesundete in der Statistik geführt werden. Gesamtstand Erkrankungen: 322
[…]
COVID-19-Erkrankten-Statistik (seit der gestrigen Videokonferenz)
Die Länder berichten, abgesehen von den COVID-19-Erkrankungsständen, wie folgt:
[… Wien … Tirol … Steiermark …. Oberösterreich … Niederösterreich … Burgenland … Kärnten …]
Vorarlberg:
Der OP-Betrieb im Krankenhaus Bludenz wurde aufgrund der COVID-19-Erkrankung des Anästhesisten eingestellt.
Salzburg berichtet:
In Salzburg gibt es nun 17 COVID-19-Erkrankte, d.h. gegenüber dem Stand der gestrigen Videokonferenz + 6.
Gestern sind 2 weitere COVID-19-Erkrankte hinzugekommen, bei denen es sich um
o einen 82-jährigen Salzburger aus der Landeshauptstadt (Schireise in Südtirol) und
o einen 58-jährigen Linzer mit Aufenthaltsort Kur-Anstalt (REHA-Einrichtung) Bad Gastein handelt. Die Behörden sind vor Ort tätig, die Kuranstalt wurde gesperrt. Patient, Gäste und Personal werden überwiegen abreisen und wurden über das weitere Verhalten amtsärztlich belehrt, die zuständigen Gesundheitsbehörden werden informiert.
Heute wurden vier positive COVID-19 Tests vom Labor gemeldet; konkret handelt es sich um
o eine schwangere Stadt-Salzburgerin, (33 Jh.)
o einen britischen Urlauber, der bereits im Quarantäne-Quartier Pinzgau abgesondert war (47 Jh.),
o Eine Person in Maria Alm (Pinzgau) (43 Jh.) - Deutscher Urlauber
o Eine Person in Saalbach (Pinzgau) (42 Jh.) - Wiener Schilehrer
Die Abarbeitung durch die Gesundheitsbehörden läuft.
16 der 17 COVID-19-Erkrankten sich aktuell im Bundesland befinden; davon:
o 2 Personen (Wienerin und Salzburger) in Absonderung zu Hause (Fusch an der Glocknerstraße),
o 1 Person (Deutscher) in Absonderung in der Unterkunft (St. Gilgen),
o 2 Person (Norweger) in Absonderung in der Unterkunft (Saalbach)
o 3 Personen (Briten) im Quarantäne-Quartier Pinzgau
o 1 Person (Britin) in der Unterkunft
o 1 Person (Salzburger) in der Unterkunft
o 1 Person (Linzer) in der Unterkunft
o 1 Person (Brite) im LKH Salzburg
o 4 neue heutigen Fälle in der Unterkunft
keine Personen genesen sind,
rund 20 Testergebnis ausständig sind,
in Salzburg insgesamt aktuelle 75 'abgesonderte bzw verkehrsbeschränkte' Personen aufhältig sind. Die neuen positiven Fälle weitere Bescheide erfordern werden.
Im Segment polizeiliche Unterstützung gibt es derzeit nur zwei Bescheid-Überprüfungen in der Stadt Salzburg.
Eigene Lage - COVID-19:
Seit der Tagesstands-Morgenmeldung unverändert
[…]"
2.2.7. Wie der Verfassungsgerichtshof bereits mehrfach ausgeführt hat, bestimmen sich die Anforderungen an die aktenmäßige Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen naturgemäß auch danach, was in der konkreten Situation möglich und zumutbar ist. Die angefochtene Verordnung erging in der ersten Phase der COVID-19-Pandemie, in der das Wissen über SARS-CoV-2 und über COVID-19 entsprechend beschränkt war (vgl VfGH 10.3.2021, V583/2020 ua). Jedenfalls vor diesem Hintergrund erachtet der Verfassungsgerichtshof die Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen im Weisungsakt des Landeshauptmann-Stellvertreters von Salzburg als hinreichend. Das vorgebrachte Bedenken des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg trifft daher nicht zu.
2.3. Die Anträge sind daher abzuweisen.
2.4. Der Verfassungsgerichtshof sieht sich ferner veranlasst festzuhalten, dass auch ein allfälliger Ausspruch über die Gesetzwidrigkeit der angefochtenen Verordnung für sich allein einen Entschädigungsanspruch nach §32 Abs1 Z5 EpiG noch nicht ausschließen würde, weil die Rechtswidrigkeit einer solchen Verordnung nichts daran ändert, dass die Normadressaten zunächst gehalten waren, ihre Betriebe zu schließen, und dass §32 EpiG die dadurch tatsächlich eingetretenen Vermögensnachteile auszugleichen beabsichtigt.
2.5. Entscheidung über die Anträge zu V18/2022, V26/2022, V27/2022, V28/2022 V38/2022, V39/2022, V40/2022, V41/2022, V43/2022, V44/2022, V48/2022, V49/2022, V54/2022, V55/2022, V56/2022, V58/2022, V61/2022, V62/2022, V63/2022, V64/2022, V65/2022, V66/2022, V69/2022, V72/2022, V74/2022, V75/2022, V83/2022, V102/2022, V103/2022, V104/2022, V105/2022, V106/2022, V109/2022, V111/2022, V120/2022, V123/2022, V128/2022 und V130/2022:
Da diese Anträge des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg den zu V15/2022, V16/2022 und V17/2022 protokollierten Anträgen im Wesentlichen gleichen, hat der Verfassungsgerichtshof gemäß §19 Abs3 Z4 VfGG davon abgesehen, ein weiteres Verfahren in diesen Rechtssachen durchzuführen. Dies erfolgt in Hinblick darauf, dass die in den Verfahren über die Anträge zu V18/2022, V26/2022, V27/2022, V28/2022 V38/2022, V39/2022, V40/2022, V41/2022, V43/2022, V44/2022, V48/2022, V49/2022, V54/2022, V55/2022, V56/2022, V58/2022, V61/2022, V62/2022, V63/2022, V64/2022, V65/2022, V66/2022, V69/2022, V72/2022, V74/2022, V75/2022, V83/2022, V102/2022, V103/2022, V104/2022, V105/2022, V106/2022, V109/2022, V111/2022, V120/2022, V123/2022, V128/2022 und V130/2022 aufgeworfenen Rechtsfragen durch die Entscheidung über die sonstigen Anträge des Landesverwaltungsgerichtes bereits geklärt sind.
V. Ergebnis
1. Die Anträge sind daher abzuweisen.
2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 bzw §19 Abs3 Z4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
RIS