1. §4 Abs2 erster Satz, §5 Abs1 lite, §5 Abs6, §7 sowie §9 Abs1 und 3 des Gesetzes über das Schischulwesen (Schischulgesetz), LGBl. für Vorarlberg Nr. 39/1984, werden als verfassungswidrig aufgehoben.
Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Mai 1990 in Kraft.
Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Wirksamkeit.
Der Landeshauptmann für Vorarlberg ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Landesgesetzblatt verpflichtet.
2. Im übrigen wird das Verfahren eingestellt.
Entscheidungsgründe:
1.1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zu B44/88 eine Beschwerde gegen den Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 22. September 1987 anhängig, mit welchem H K gemäß §§4 Abs1 und 5 des Schischulgesetzes, LGBl. für Vorarlberg Nr. 39/1984, die Bewilligung zur Führung der Schischule Mellau mit dem Standort/Schischulgebiet Mellau in der Gemeinde Mellau erteilt wurde.
Der diesem Bescheid zugrundeliegende Antrag wurde von H K direkt bei der Vorarlberger Landesregierung eingebracht, da die Schischule Mellau nicht bereit gewesen war, seinen Antrag an die Vorarlberger Landesregierung weiterzuleiten; H K hatte sich aus Anlaß seines Ansuchens verpflichtet, die Betriebsordnung der Schischule Mellau einzuhalten und die finanziellen Obliegenheiten zu erfüllen.
1.2. Für die Schischule Mellau waren im Zeitpunkte der Antragstellung des H K bereits Schischulbewilligungen für H R, F K und M S erteilt. Laut Betriebsordnung der Schischule ist diese "ein selbständiges Unternehmen" und wird nach den Bestimmungen einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts geführt. Leiter der Schischule ist seit 24. Feber 1987 M S. Dieser hatte sich gegenüber der Vorarlberger Landesregierung gegen den Antrag des H K auf Erteilung einer Bewilligung zur Führung der Schischule Mellau ausgesprochen.
1.3. Gegen den "durchschriftlich" der Schischule Mellau zur Kenntnis gebrachten Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 22. September 1987 richtet sich die eingangs erwähnte Beschwerde des M S, in der dieser geltend macht, daß er durch den bekämpften Bescheid und die zugrundeliegende Bestimmung des §5 Vorarlberger Schischulgesetz in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Erwerbsfreiheit, auf Unversehrtheit des Eigentums und auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verletzt werde; durch die Erteilung der Bewilligung an eine schischulfremde Person werde in seine Rechte als Gesellschafter und als Mitglied des Vorstandes der Schischule Mellau unmittelbar eingegriffen.
2. Bei der Beratung über diese Beschwerde hat der Verfassungsgerichtshof am 30. Juni 1988 die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des §4 Abs2 erster Satz, des §5 Abs1 lite und des §5 Abs6, weiters des §7, der Abs1, 4 und 6 des §8 sowie des §9 des Gesetzes über das Schischulwesen (Schischulgesetz), LGBl. für Vorarlberg Nr. 39/1984, gemäß Art140 Abs1 B-VG von Amts wegen beschlossen.
3.1. Die für das Gesetzesprüfungsverfahren maßgeblichen Bestimmungen des ersten Unterabschnittes des zweiten Abschnittes des Vorarlberger Schischulgesetzes - die in Prüfung gezogenen Stellen sind hervorgehoben - lauten wie folgt:
"§3
Allgemeines
(1) Soweit in diesem Gesetz nichts anderes bestimmt ist, darf die entgeltliche Erteilung von Schiunterricht nur im Rahmen von Schischulen erfolgen.
(2) ...
(3) ...
§4
Bewilligungspflicht, Schischulgebiet
(1) Die Führung einer Schischule bedarf der Bewilligung der Landesregierung.
(2) In jedem Schischulgebiet darf nur eine Schischule geführt werden. Der Name der Schischule darf sich lediglich auf den Standort oder das Schischulgebiet der Schischule beziehen. Er muß sich von bereits bestehenden deutlich unterscheiden und darf nicht zur Täuschung Anlaß geben.
(3) Das Schischulgebiet entspricht dem Gebiet der Gemeinde des Standortes der Schischule. Wenn es wegen besonderer örtlicher Verhältnisse, insbesondere wegen der Lage der Fremdenverkehrsbetriebe oder wegen des vorhandenen Übungsgebietes zweckmäßig und der besseren Betreuung der Gäste in der Schischule dienlich ist, kann die Landesregierung durch Verordnung
a) aus dem Gebiet einer Gemeinde mehrere Schischulgebiete oder
b) aus Gebieten mehrerer Gemeinden ein Schischulgebiet bilden.
§5
Erteilung der Bewilligung
(1) Die Bewilligung zur Führung einer Schischule nach §4 Abs1 ist auf Antrag Personen zu erteilen, welche
...
e) sich der Schischule gegenüber zur Einhaltung der Betriebsordnung, insbesondere zur Erfüllung der finanziellen Obliegenheiten verpflichtet haben.
(2) ...
(3) ...
(4) Bewilligungen zur Führung derselben Schischule dürfen nur einer solchen Anzahl von Personen erteilt werden, die der Hälfte der Anzahl der Lehrkräfte entspricht, welche die Schischule während ihrer Betriebszeiten ständig zu beschäftigen vermag.
(5) Wenn eine Auswahl aus mehreren Bewilligungswerbern erforderlich ist, ist die Bewilligung den Bewilligungswerbern mit der besseren fachlichen Eignung, bei gleicher fachlicher Eignung denjenigen mit einem ständigen ordentlichen Wohnsitz in einer Gemeinde, auf deren Gebiet sich das betreffende Schischulgebiet erstreckt, zu erteilen.
(6) Der Antrag auf Bewilligung zur Führung einer Schischule ist mit den für die Beurteilung erforderlichen Unterlagen bei dieser Schischule einzubringen. Der Leiter der Schischule hat den Antrag zusammen mit einer Stellungnahme der Schischule ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Wochen nach dessen Einlangen, an die Landesregierung weiterzuleiten.
§6
Ende der Bewilligung
. . .
§7
Vorstand
(1) Die Inhaber einer Bewilligung zur Führung einer Schischule bilden den Vorstand dieser Schischule.
(2) Dem Vorstand der Schischule obliegen
a) die Erlassung und Änderung der Betriebsordnung der Schischule,
b) die Bestellung des Leiters der Schischule,
c) die Wahl des Ausschusses nach §9 Abs2,
d) die Stellung von Anträgen und die Abgabe von Stellungnahmen nach diesem Gesetz sowie
e) die Beratung des Schischulleiters in wichtigen Angelegenheiten.
§8
Leiter der Schischule
(1) Die Mitglieder des Vorstandes der Schischule haben aus ihrer Mitte mit einer Mehrheit von zwei Dritteln auf die Dauer von höchstens fünf Jahren den Leiter der Schischule zu bestellen.
(2) Wenn nur eine Person eine Bewilligung zur Führung der Schischule innehat, ist sie der Leiter dieser Schischule. Die Bestimmungen dieses Gesetzes über den Vorstand der Schischule sowie der Abs6 gelten für sie sinngemäß.
(3) Der Leiter der Schischule muß Schiführer oder Bergführer (§3 des Bergführergesetzes) sein. Diese Voraussetzung entfällt, wenn an der Schischule ausschließlich Unterricht im nordischen Schilauf erteilt wird.
(4) Kommt eine Bestellung des Leiters nach Abs1 bis zum 1. Juni eines Jahres nicht zustande, hat die Landesregierung von den Bewerbern, welche die Voraussetzungen erfüllen, denjenigen zum Leiter zu bestellen, der auf Grund der größten einschlägigen Erfahrungen und Fertigkeiten am besten geeignet erscheint. Dabei sind unter Bedachtnahme auf die örtlichen Gegebenheiten insbesondere Organisationsfähigkeiten, Sprachkenntnisse, kaufmännische und wirtschaftliche Kenntnisse, die Eignung zur Menschenführung sowie schiläuferisches und schimethodisches Berufswissen und Berufskönnen zu berücksichtigen. Die Bestellung durch die Landesregierung hat jeweils auf die Dauer eines Jahres zu erfolgen.
(5) Der Leiter der Schischule hat
a) die Schischule nach außen zu vertreten,
b) dafür zu sorgen, daß die Schischule entsprechend den Bestimmungen der §§10 bis 13 und entsprechend der Betriebsordnung der Schischule betrieben wird.
c) die erforderliche Anzahl von Lehrkräften einzustellen,
d) dafür zu sorgen, daß sich die Lehrkräfte zur Erfüllung der Aufgaben nach §10 Abs1 im Rahmen der Möglichkeiten der Schischule fortbilden,
e) die Haftpflichtversicherung nach §13 abzuschließen,
f) jeweils binnen einer Woche der Landesregierung und dem Schilehrerverband die Aufnahme und Beendigung des Schischulbetriebes samt allfälligen Änderungen im Bestand der Lehrkräfte mitzuteilen,
g) der Landesregierung das Zutreffen von Umständen nach den §§6 Abs3 lita und c sowie 27 Abs3 mitzuteilen.
(6) Die Bestellung zum Leiter einer Schischule ist von der Landesregierung zu widerrufen, wenn
a) die Bewilligung des Leiters zur Führung der Schischule endet (§6) oder
b) der Leiter mehrfach seinen Pflichten nicht nachgekommen ist und dadurch im Betrieb der Schischule Mängel aufgetreten sind, durch welche Interessen der Sicherheit oder des Fremdenverkehrs gefährdet wurden.
§9
Betriebsordnung, Aufsicht
(1) Die Betriebsordnung einer Schischule hat insbesondere nähere Bestimmungen zu enthalten über:
a) die Geschäftsführung des Vorstandes, des Leiters und allenfalls des Ausschusses sowie die Einberufung, Beschlußfähigkeit und Beschlußfassung des Vorstandes und des Ausschusses,
b) den Betrieb der Schischule, insbesondere über die Einstellung und Beschäftigung der Lehrkräfte, die Gruppeneinteilung, die Kurszeiten und die Abfolge der Lehrveranstaltungen und
c) die finanzielle Gebarung der Schischule, insbesondere über den finanziellen Ausgleich mit ein- und austretenden Mitgliedern des Vorstandes.
(2) Wenn dem Vorstand der Schischule mehr als zehn Personen angehören, kann in der Betriebsordnung bestimmt werden, daß vom Vorstand aus seiner Mitte ein Ausschuß mit mindestens fünf Mitgliedern zu wählen ist. Dem Ausschuß können vom Vorstand und vom Leiter der Schischule Aufgaben mit Ausnahme solcher nach §7 Abs2 lita bis c und §8 Abs5 lita, b und g übertragen werden.
(3) Die Betriebsordnung jeder Schischule bedarf der Genehmigung der Landesregierung. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die Betriebsordnung den Bestimmungen dieses Gesetzes entspricht sowie einen ordnungsgemäßen Betrieb der Schischule und die Gleichberechtigung der Mitglieder des Vorstandes, insbesondere bei der Betrauung mit der Erteilung von Schiunterricht sicherstellt.
(4) Wenn der Vorstand, der Leiter oder der Ausschuß der Schischule bei der Führung oder beim Betrieb der Schischule wiederholt grob gegen dieses Gesetz oder gegen die Betriebsordnung der Schischule verstößt und die Mängel trotz Aufforderung der Landesregierung nicht abgestellt werden, kann die Landesregierung den weiteren Betrieb der Schischule untersagen."
3.2. Der Verfassungsgerichtshof ging im Einleitungsbeschluß davon aus, daß durch die in Prüfung gezogenen Bestimmungen des Vorarlberger Schischulgesetzes für Schischulinhaber eine öffentlich-rechtliche Organisation besonderer Art geschaffen werde. Die Schischulen würden gebietsweise organisiert; die wesentlichen - am öffentlichen Interesse orientierten - Belange würden einem aus allen Bewilligungsinhabern gesetzlich gebildeten Gremium - dem "Vorstand" - übertragen. Dieses habe in gesetzlich vorgeschriebener Weise eine Art Geschäftsführer zu bestellen - komme in der gesetzlichen Frist keine solche Bestellung zustande, so sei er durch die Landesregierung zu bestellen -, der seine Aufgaben als "Leiter" der Schischule unter Beachtung einer vom Vorstand zu erlassenden Betriebsordnung wahrzunehmen habe. Das Gesetz ermögliche es - wie der Verfassungsgerichtshof vorläufig weiters annahm - der Landesregierung, durch Erteilung oder Verweigerung der Bewilligungen zur Führung einer bestimmten Schischule, die Zusammensetzung des Gremiums ("Vorstandes") - auch gegen den Willen der Schischulbewilligungsinhaber - zu bestimmen. Das Gesetz scheine sich weiters darauf zu beschränken, die Bewilligung von Ansuchen zur Führung einer Schischule in Gebieten, in denen Schischulen bestehen, davon abhängig zu machen, daß der Bewerber, soferne er sich einer - aus seiner Sicht fremdbestimmten - Betriebsordnung unterwirft, Mitglied dieser Schischul-Gesellschaft wird.
Dem Gesetz sei hingegen nicht zu entnehmen, in welcher Rechtsbeziehung die Inhaber einer Schischule ansonsten zueinander stehen; es überlasse es vielmehr offensichtlich der freien Vereinbarung der Schischulinhaber, sich privatrechtlich untereinander zu arrangieren.
Dies weise darauf hin, daß es sich im Außenverhältnis um eine körperschaftsähnliche Einrichtung handelt, die auf eine "genossenschaftsähnliche" Personenverbindung aufgestockt ist, deren Rechtsnatur der freien Vereinbarung der Schischulinhaber überlassen bleibe.
Der Verfassungsgerichtshof verwies darauf, daß in Richtung dieses Ergebnisses auch die Materialien des Schischulgesetzes (12. Blg. im Jahre 1984 zu den Sitzungsberichten des XXIII. Vorarlberger Landtages) deuten, in denen zu §4 insbesondere ausgesagt werde:
".... Das geltende Vorarlberger Schischulgesetz geht daher davon aus, daß die Bewilligung zur Erteilung von Unterricht im Schilauf an Private mit Berechtigung zur Führung einer Schischule (§4 Abs1 litb des Schischulengesetzes) bei entsprechendem Bedarf an eine Mehrheit von Personen, die insbesondere über die erforderliche Qualifikation verfügen, erteilt wird. Alle Inhaber einer solchen Bewilligung für eine bestimmte Schischule bilden die Leitung dieser Schischule, die insbesondere eine Betriebsordnung für die Schischule zu erlassen und den Leiter der Schischule zu bestellen hat. Im Gegensatz zu dieser Vorarlberger Regelung erhält in den anderen Bundesländern jeweils nur eine Person die Bewilligung zum Betrieb einer Schischule, die dann allein für den Betrieb verantwortlich ist.
Diese in Vorarlberg bestehende 'genossenschaftliche' Lösung soll nach dem Entwurf beibehalten werden. Die Bewilligung zur Führung einer Schischule nach §4 Abs1 des Entwurfes entspricht der oben genannten Bewilligung nach §4 Abs1 litb des geltenden Schischulengesetzes, der Vorstand der Schischule nach §7 des Entwurfes entspricht der genannten Leitung nach §5 Abs1 des geltenden Schischulengesetzes (vgl. auch die Übergangsbestimmung des §39 Abs1). Bleiben soll weiters auch die grundsätzliche Scheidung der öffentlich-rechtlichen von der privatrechtlichen Seite der Schischulorganisation. Der Entwurf beschränkt sich daher auf die im öffentlichen Interesse unabdingbaren Rechtsregeln. Die Verhältnisse der einzelnen Schilehrer einer Schischule untereinander sollen ihrer privatrechtlichen Gestaltung überlassen bleiben. Es soll daher insbesondere nicht bereits im Gesetz eine eigene Rechtsperson der Schischule geschaffen werden. Vielmehr können die jeweiligen Schilehrer einer Schischule wie bisher untereinander beispielsweise eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts bilden. Die Unterschiede des Entwurfes gegenüber der geltenden Rechtslage liegen vor allem darin, daß die Voraussetzungen für die Bewilligung zur Führung einer Schischule im Sinne der Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzmäßigkeitsgebotes genauer geregelt werden und sichergestellt wird, daß die privatrechtliche Gestaltung des inneren Verhältnisses der Schischule sich im Einklang mit den öffentlich-rechtlichen Bestimmungen des Gesetzes befindet. Vor allem sollen die Mitglieder des Vorstandes, welche aktive Schilehrer sein müssen (vgl. §6 Abs3 lita des Entwurfes), mit den Partnern des zivilrechtlichen Rechtsverhältnisses (zB Mitglieder der bürgerlich-rechtlichen Gesellschaft) ident sein. Der oben erwähnte Einklang soll nach dem Entwurf insbesondere über die Betriebsordnung der Schischule (§9 Abs1 bis 3) hergestellt werden, die in der Praxis wohl auch im Inhalt des privatrechtlichen Vertrages Berücksichtigung finden wird. Diese Betriebsordnung bedarf nach §9 Abs4 des Entwurfes der Genehmigung der Landesregierung, die nur erteilt werden darf, wenn die Betriebsordnung den Bestimmungen des Gesetzes entspricht sowie einen ordnungsgemäßen Betrieb der Schischule und die Gleichberechtigung der Vorstandsmitglieder sicherstellt.
Voraussetzung für die Erteilung einer Bewilligung zur Führung einer neuen Schischule ist nach Abs2 auch, daß sich ihr vorgesehener Standort nicht im Schischulgebiet einer anderen Schischule befindet (vgl. §4 Abs6 des geltenden Schischulengesetzes)."
4. Unter Zugrundelegung dieses vorläufigen rechtlichen Befundes und ausgehend davon, daß die Legitimation des Beschwerdeführers im Anlaßverfahren jedenfalls auch an Hand der organisationsrechtlichen Bestimmungen des Vorarlberger Schischulgesetzes zu beurteilen sein dürfte und schon deshalb die Präjudizialität der in Prüfung gezogenen Bestimmungen vorliege, führte der Verfassungsgerichtshof seine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen diese Bestimmungen des Vorarlberger Schischulgesetzes wie folgt aus:
"Der Verfassungsgerichtshof hegt zunächst das Bedenken, daß die Regelung gegen Art18 B-VG verstößt: Die Regelung entspricht weder den zwingenden Vorschriften, wie sie für eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung oder andere juristische Gesellschaften bestehen; ihr ist aber auch nicht zu entnehmen, wie eine so gegliederte Gemeinschaft (Gesellschaft) in eine sonstige, den bürgerlich-rechtlichen Bestimmungen entsprechende Gesellschaftsform einzuordnen wäre. Dennoch - meint der Verfassungsgerichtshof vorläufig - erlauben es die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der Behörde, jemanden durch Erteilung einer Schischulbewilligung zum Mitglied einer Schischul-Gemeinschaft (Gesellschaft) zu machen, obwohl derartiges für Gesellschaften des privaten Rechtes an sich nicht vorgesehen ist. Der Verfassungsgerichtshof meint, daß demzufolge das Schischulgesetz jedenfalls darüber Regelungen enthalten müßte, was im Falle der Nichteinigung zwischen den bisherigen Gesellschaftern und dem neuen Mitglied rechtens zu sein hat. Anhand des Gesetzes läßt sich insbesondere auch nicht klären, wie bei einer Kollision der privatrechtlichen Vereinbarungen und der öffentlich-rechtlichen Festlegungen vorzugehen ist. Das Fehlen solcher Bestimmungen dürfte bewirken, daß die in Prüfung gezogene Regelung im Widerspruch zu Art18 B-VG steht.
Sollte dem Gesetz tatsächlich zu entnehmen sein, daß die bisherigen Bewilligungsinhaber einer Schischule verpflichtet sind, einen neuen Bewilligungsinhaber als Partner ihrer privatrechtlichen Vereinbarungen selbst gegen ihren Willen zu akzeptieren, besteht der Verdacht, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen gegen Art11 MRK verstoßen.
Sollte aber entgegen der vorher stehenden Annahme davon auszugehen sein, daß die Bestimmungen über das Verfahren zur Abgabe einer Stellungnahme so auszulegen sind, daß die bisherigen Mitglieder des Vorstandes einer Schischule der Bewerbung auch zustimmen müssen, dann hegt der Verfassungsgerichtshof schließlich das Bedenken, daß die Regelung gegen das Recht auf freie Erwerbsausübung (Art6 StGG) verstößt. Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen scheinen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf freie Erwerbsausübung auch deshalb zu verletzen, weil in einem Schischulgebiet nur eine Schischule bestehen kann und ein Bewerber um die Bewilligung für den Betrieb einer Schischule sich einer bestehenden Betriebsordnung und deren fremdbestimmten Bedingungen unterwerfen muß.
Die hiedurch umschriebenen Verfassungswidrigkeiten dürften allen in Prüfung gezogenen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang anzulasten sein."
5.1. Die Vorarlberger Landesregierung erstattete eine Äußerung, in der sie die Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung gezogenen Bestimmungen verteidigt und den Antrag stellt, diese Bestimmungen nicht als verfassungswidrig aufzuheben. Im wesentlichen führt sie aus:
"1. a) Der Verfassungsgerichtshof hegt das Bedenken, daß die organisationsrechtlichen Bestimmungen des Schischulgesetzes gegen Art18 B-VG verstoßen. Die Regelung entspreche weder den zwingenden Vorschriften, wie sie für eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung oder andere juristische Gesellschaften bestehen; noch könne ihr entnommen werden, wie die 'Gemeinschaft (Gesellschaft)' des Schischulgesetzes in eine sonstige, bürgerlich-rechtliche Gesellschaftsform einzuordnen wäre. Das Gesetz erlaube es der Behörde, 'jemanden durch Erteilung einer Schischulbewilligung zum Mitglied einer Schischul-Gemeinschaft (Gesellschaft) zu machen, obwohl derartiges für Gesellschaften des privaten Rechtes an sich nicht vorgesehen ist'.
Demzufolge müßte, so der VfGH, das Schischulgesetz 'jedenfalls darüber Regelungen enthalten ..., was im Falle der Nichteinigung zwischen den bisherigen Gesellschaftern und dem neuen Mitglied rechtens zu sein hat'. Anhand des Gesetzes lasse sich 'insbesondere auch nicht klären, wie bei einer Kollision der privatrechtlichen Vereinbarungen und der öffentlich-rechtlichen Festlegungen vorzugehen ist'.
b) Dem ist entgegenzuhalten, daß die Situation einer prinzipiellen 'Nichteinigung' im Sinne einer Nicht-Aufnahme des neuen Mitgliedes in die Schischul-Gemeinschaft und deren Vorstand überhaupt nicht eintreten kann. Denn gemäß §5 Abs1 des Schischulgesetzes ist dem Bewerber auf Antrag und bei Erfüllung der näher bestimmten Voraussetzungen von der Behörde die Bewilligung zur Führung der Schischule zu erteilen. Eine Einigung mit der Schischule ist nicht Voraussetzung! Als Inhaber der Bewilligung gehört er kraft §7 Abs1 dem Vorstand der Schischule an. Daß diesem verbindlichen Auftrag des Gesetzes auch in der Praxis Geltung verschafft wird, zeigt nicht zuletzt der Anlaß-Beschwerdefall, der zum gegenständlichen Prüfungsverfahren geführt hat.
Das Gesetz beschränkt sich allerdings - entgegen der Meinung des Verfassungsgerichtshofes - nicht 'grundsätzlich' auf die Entscheidung über die Mitgliedschaft des Bewerbers in der Schischul-Gemeinschaft, mit der Folge, daß die Bewilligungsinhaber sich nach Belieben privatrechtlich 'arrangieren' könnten. Vielmehr ist das Innenverhältnis noch durch weitere Determinanten des Gesetzes geprägt. Gem. §9 Abs1 hat die Betriebsordnung der Schischule 'insbesondere', also mindestens 'nähere Bestimmungen zu enthalten' u.a. über 'die finanzielle Gebarung der Schischule, insbesondere über den finanziellen Ausgleich mit ein- und austretenden Mitgliedern des Vorstandes' (litc). Aus §9 Abs3 SchG ist zudem zu entnehmen, daß die Betriebsordnung 'den ordnungsgemäßen Betrieb der Schischule und die Gleichberechtigung der Mitglieder des Vorstandes' sicherzustellen hat. Voraussetzung der Erteilung der Bewilligung zur Führung der Schischule und demgemäß der Erlangung der Gemeinschafts- und Vorstandsmitgliedschaft ist aber nach §5 Abs1 lite des Gesetzes wieder, daß sich der Bewerber 'der Schischule gegenüber zur Einhaltung der Betriebsordnung, insbesondere zur Erfüllung der finanziellen Obliegenheiten verpflichtet' hat.
Mit den genannten Regelungen ist das Innenverhältnis der Schischul-Gemeinschaft bzw. das Verhältnis zwischen den bisherigen Gesellschaftern und dem neuen Mitglied in allen wesentlichen Punkten gesetzlich - und über das Instrument der Betriebsordnung auch vertraglich - vorgeformt. Daß fernere Details offen bleiben mögen, ist richtig. Deren Ausgestaltung durfte, ja mußte der Gesetzgeber jedoch, bei Wahrung des Prinzips der Privatautonomie und der Vertragsfreiheit, den Vereinbarungen im Einzelfall überlassen. Eine diesbezügliche Streitigkeit oder 'Nichteinigung' wäre im ordentlichen Rechtsweg auszutragen.
c) Auch der Einwand, es fehle eine gesetzliche Klarstellung 'wie bei einer Kollision der privatrechtlichen Vereinbarungen und der öffentlich-rechtlichen Festlegungen vorzugehen ist', ist unbegründet. In dem gedachten Fall hätte die Regel des §879 Abs1 ABGB einzugreifen, wonach Verträge, die gegen ein gesetzliches Verbot verstoßen, nichtig sind. Im übrigen enthält das Schischulgesetz, speziell in bezug auf die Betriebsordnung - zu deren Einhaltung sich, wie erwähnt, die Bewilligungswerber nach §5 Abs1 lite des Gesetzes zu verpflichten haben -, eine zusätzliche Vorkehrung, um einen derartigen Konflikt gar nicht entstehen zu lassen. Gem. §9 Abs3 bedarf nämlich die Betriebsordnung der Schischule einer Genehmigung der Landesregierung, die - nur dann - zu erteilen ist, 'wenn die Betriebsordnung den Bestimmungen dieses Gesetzes entspricht'.
Es kann somit insgesamt keine Rede davon sein, daß das Vorarlberger Schischulgesetz dem aus Art18 B-VG erfließenden Determinierungsgebot nicht hinlänglich Rechnung getragen habe. Auch in der Regierungsvorlage wird mehrfach unterstrichen, daß es mit ein Hauptanliegen der Neuregelung sei, den 'strengen Maßstäben, die nach dem Gesetzmäßigkeitsgebot der Verfassung an Rechtsvorschriften angelegt werden müssen', gerecht zu werden (Beilage 12/1984 des XXIII. Landtages, S. 13; ferner S. 17). Diese subjektive Absicht des Gesetzgebers ist, wie dargetan, auch objektiv verwirklicht worden.
2. a) Das im folgenden zu erörternde Bedenken ist im Einleitungsbeschluß des Verfassungsgerichtshofes nur in sehr knapper Form umschrieben. Es heißt dort wörtlich: 'Sollte dem Gesetz tatsächlich zu entnehmen sein, daß die bisherigen Bewilligungsinhaber einer Schischule verpflichtet sind, einen neuen Bewilligungsinhaber als Partner ihrer privatrechtlichen Vereinbarungen selbst gegen ihren Willen zu akzeptieren, besteht der Verdacht, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen gegen Art11 EMRK verstoßen'.
Die Prämisse trifft, wie sich aus dem früher Gesagten ergibt, zweifellos zu. Der neue Bewilligungswerber wird mit Bescheid der Landesregierung zur Führung der Schischule und zur Mitgliedschaft in deren Vorstand berufen; seine Aufnahme ist - stets bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen - vom Willen der bisherigen Bewilligungsinhaber und Vorstandsmitglieder unabhängig. Gleichwohl kann darin eine Verfassungsverletzung nicht erblickt werden.
b) Zunächst fällt auf, daß der Verfassungsgerichtshof lediglich Art11 der EMRK anführt, das - weithin - entsprechende Grundrecht der Vereinsfreiheit nach Art12 StGG 1867 hingegen nicht einmal erwähnt. Das ist indessen begreiflich. Denn nach ständiger Judikatur kommt die zweitgenannte Verbürgung des StGG bloß einem bestimmten Typus des Vereins, nämlich den nicht auf Gewinn berechneten Vereinen (Gesellschaften) im Sinne des §2 VereinsG 1951, BGBl. Nr. 233/1951, in der Fassung BGBl. Nr. 648/1987, zugute.
Es steht außer Zweifel, daß die Schischul-Gemeinschaft nach dem Schischulgesetz keinesfalls dem Begriff des 'Idealvereines' zugeordnet werden kann. Ihre Ausrichtung ist eindeutig und selbstverständlich eine unternehmerisch-wirtschaftliche (vgl. nur §9 Abs1 litc des Schischulgesetzes).
Die Vereinsfreiheit des Art12 StGG kann somit von vornherein außer Betracht bleiben (vgl. auch unten, Pkt. e).
c) Was der Einleitungsbeschluß des VfGH demnach stillschweigend unterstellt, ist in Wahrheit, daß die Gewährleistung des Art11 EMRK nicht nur - als Menschenrecht - in ihrem persönlichen, sondern auch in ihrem sachlichen Anwendungsbereich über die Garantie des Art12 StGG hinausgreift und folglich die Rechtsverhältnisse der Vorarlberger Schischule oder Schischul-'Gemeinschaft' erfassen könnte.
In der Tat ist der damit berührte Fragenkreis, soweit ersichtlich, bisher weder durch den Verfassungsgerichtshof noch durch die Europäischen Menschenrechts-Instanzen nach jeder Richtung hin abgeklärt worden. In einem, im gegebenen Zusammenhang entscheidenden Punkt liegen allerdings verbindliche Aussagen vor. Übereinstimmend nämlich haben Kommission und Gerichtshof für Menschenrechte ausgesprochen, daß Einrichtungen öffentlich-rechtlicher Natur nicht als 'Vereinigungen' im Sinne des Art11 EMRK gewertet werden können (Le Compte u.a. - KO-Bericht 14.12.1979, EuGRZ 1980, S. 590; GH-Urteil 23.6.1981, EuGRZ 1981, S. 551; vgl. auch Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 1985, S. 244, und VfGH.Slg.Nr. 6742/1972).
Die Folgerung für den gegenständlichen Sachverhalt ist offenkundig. Im Einleitungsbeschluß vom 30.6.1988 spricht der Verfassungsgerichtshof selbst davon, daß das Vorarlberger Schischulgesetz eine 'öffentlich-rechtliche Organisation besonderer Art' geschaffen habe. Dabei findet dieser öffentlich-rechtliche Charakter gerade auch in der bescheidmäßigen und vom Willen der bisherigen Schischul-Bewilligungsinhaber unabhängigen Zuordnung des neuen Bewerbers zur Schischul-Gemeinschaft Ausdruck. Schon deshalb verbietet sich die Heranziehung des Art11 MRK als Beurteilungsmaßstab.
d) Die scheinbar abweichende Anschauung des Einleitungsbeschlusses beruht daher auf einer weiteren Hypothese. Es wird - mit den Worten des Verfassungsgerichtshofes - die 'öffentlich-rechtliche Organisation' bzw. das 'körperschaftsähnliche' Außenverhältnis gleichsam weggedacht und isoliert bloß auf das 'genossenschaftsähnliche' Innenverhältnis abgestellt.
Doch selbst unter dieser, einigermaßen gezwungen wirkenden Annahme wäre die Einschlägigkeit des Art11 EMRK noch keineswegs erwiesen.
Bereits der Wortlaut der genannten Bestimmung, namentlich die ausdrückliche Hervorhebung der gewerksachaftlichen Koalitionsfreiheit, weist klar in die Richtung einer - dem Art12 StGG grundsätzlich analogen - Beschränkung auf Vereinigungen 'ideellen' Zuschnitts. Das soll nicht heißen, daß die Reichweite der Vereinigungsfreiheit mit jener der Vereinsfreiheit im Sinne des Art12 StGG und des Vereinsgesetzes völlig identisch wäre. Vielmehr ist etwa eine Ausdehnung auf die durch §3 lita des Vereinsgesetzes ausgenommenen (nicht anerkannten) 'Religionsgesellschaften' bzw. religiösen Vereine durchaus erwägenswert (dazu z.B. VfGH Slg.Nr. 1265/1929, 6800/1972, 8387/1978; sowie Nowak, Artikel 11 MRK, in: Ermacora/Nowak/Tretter,
Die Europäische Menschenrechtskonvention in der Rechtsprechung der österreichischen Höchstgerichte, 1983, S. 481/496 und 500 f). Für Assoziationen rein wirtschaftlicher Zielsetzung ist aber damit nichts gewonnen.
Die hier zugrunde gelegte Deutung wird, bei allen Meinungsverschiedenheiten im einzelnen, auch von der Lehre geteilt. Schon Moser hat die Auffassung vertreten, daß die EMRK 'Korporationen, die der Erwerbstätigkeit dienen, zumindest aber solche, deren Hauptzweck in der Ausübung einer Erwerbstätigkeit besteht', nicht zum Gegenstand ihres Schutzes gemacht habe; 'Vereinigung im Sinne der Konvention' sei 'jeder freiwillige, für eine gewisse Dauer bestimmte Zusammenschluß mehrerer Personen zur Erreichung eines gemeinschaftlichen, in der Hauptsache nicht auf den Erwerb gerichteten Zweckes mit eigener Rechtspersönlichkeit' (Die Europäische Menschenrechtskonvention und das bürgerliche Recht, 1972, S. 245 und 246). Tichy ist in seiner eingehenden Analyse der Vereinsfreiheit in Österreich (EuGRZ 1984, S. 57/64) diesem Standpunkt gefolgt.
Auf ein ähnliches Ergebnis läuft jedoch auch der jüngste Beitrag von Korinek, Vereins- und gewerberechtliche Fragen der Wirtschaftstätigkeit von Vereinen (in: Korinek/Krejci, Der Verein als Unternehmer, 1988, 25), hinaus. Zwar geht der genannte Autor augenscheinlich von einem umfassenden, gewinnorientierte Assoziationen einschließenden Begriff der 'Vereinigung' in Art11 EMRK aus. Er hält aber gleichzeitig fest, daß in dieser Beziehung die Vereinigungsfreiheit nur die Bedeutung eines Verbotes an die nationale Gesetzgebung haben könne, Personen die Möglichkeit, sich derart zu assoziieren, 'schlechthin zu nehmen'. Zulässig sei es dagegen, 'im Interesse der Realisierung bestimmter Ordnungsvorstellungen, der gewinnorientierten Assoziation bestimmte Rechtsformen zu verschließen, wenn und insolange einer solchen Tätigkeit andere Rechtsformen zur Verfügung stehen' (S. 39).
Wenigstens dem Vorbehalt ist - bekennt man sich zu dem gewählten Ansatz - zuzustimmen. Wäre es doch geradezu abwegig, daß Art11 EMRK für sämtliche Assoziationen des Wirtschaftslebens das Recht, sich 'frei ... zusammenzuschließen', garantieren und so etwa ein Konzessionssystem wie nach dem Vereinspatent 1852 hätte verbieten wollen.
Selbst bei einem weit gezogenen - und, wie gezeigt, fragwürdigen - Verständnis der Vereinigungsfreiheit ist demnach ein Verstoß des Schischulgesetzes gegen Art11 EMRK von der Hand zu weisen. Denn das Gesetz bietet gerade die Möglichkeit einer bestimmten, durch öffentlich-rechtliche Auflagen modifizierten Form der Vergesellschaftung.
e) Ergänzend sei in diesem Zusammenhang erwähnt, daß insoferne auch die Vereinsgesetz-Novelle 1987 keine Änderung mit sich gebracht hat. Durch die zitierte Novellierung wurde, wirksam ab 1.1.1988 (ArtII Abs3), in den Untersagungstatbestand des §6 Abs1 VereinsG eine Bezugnahme auf Art11 MRK eingefügt. Konnte bisher der Landeshauptmann (die Sicherheitsdirektion bzw. der Bundesminister für Inneres) die Bildung des Vereines untersagen, wenn er 'nach seinem Zwecke oder nach seiner Einrichtung gesetz- oder rechtswidrig oder staatsgefährlich ist', so lautet §6 Abs1 erster Satz des Vereinsgesetzes jetzt: 'Der Landeshauptmann ...'
(die Sicherheitsdirektion; ArtII Abs2 der Novelle) '... hat die Bildung eines Vereines bei Vorliegen der Voraussetzungen des Art11 Abs2 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, BGBl. Nr. 210/1958, zu untersagen, wenn der Verein nach seinem Zweck, seinem Namen oder seiner Organisation gesetzwidrig wäre'.
Korinek hält in dem oben genannten Beitrag die Annahme, daß der Gesetzgeber damit die Vereinsfreiheit - über das durch Art11 EMRK inhaltlich Gebotene hinaus - auf gewinnorientierte Vereine erstreckt habe, für nicht undenkbar. Sie sei aber gleichwohl aus historischen und systematischen Erwägungen zu verwerfen; das VereinsG hätte sonst auch an weiteren Stellen angepaßt werden müssen (in: Korinek/Krejci, S. 39 f und 41).
Diese Interpretation ist nachdrücklich zu unterstreichen. Nicht nur, daß vor allem die Ausnahmebestimmung des §2 für 'Vereine und Gesellschaften, welche auf Gewinn berechnet sind', unverändert geblieben ist. Was der Gesetzgeber wirklich wollte, war es, wie auch aus der Regierungsvorlage zur Novelle (Beilage 112 des XVII. Nationalrates) hervorgeht, die Bedachtnahme auf den von den Europäischen Menschenrechts-Instanzen judizierten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abzusichern. Zugleich wurde der Einklang mit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, namentlich mit dem Erkenntnis Slg.Nr. 8090/1977, hergestellt. - Beides jedoch offenkundig im Rahmen der Begrifflichkeit des 'Idealvereins'.
Letztlich spricht so auch die Vereinsgesetz-Novelle 1987 nicht gegen, sondern für die Auffassung, daß Art11 EMRK lediglich den Typus der 'ideellen' Vereinigung im Auge hat.
f) Nichts anderes ergibt sich, wie betont werden muß, aus der langjährigen Judikatur des VfGH. Es genügt hier, auf das jüngst ergangene Erkenntnis vom 16.6.1988, B1281/87, zu verweisen (ferner z. B. Erk.Slg.Nr. 9879/1983). Nach dem in den Entscheidungsgründen wiedergegebenen Sachverhalt war die Umbildung eines Vereines durch den Bundesminister für Inneres gemäß §6 in Verbindung mit §2 VereinsG untersagt worden, weil der Verein nach der geplanten Statutenänderung (nunmehr) auf Gewinn berechnet sei. Ausdrücklich wurde im Bescheid konstatiert, daß daher 'auch unter Bedachtnahme auf Artikel 11 Absatz 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention' mit Untersagung vorzugehen gewesen sei.
Dennoch hat der Verfassungsgerichtshof die Beschwerde abgewiesen; und zwar ohne Art11 EMRK auch nur anzuschneiden. - Daß der Verfassungsgerichtshof dabei festhält, er habe den Fall nach der Rechtslage vor dem Inkrafttreten der Vereinsgesetz-Novelle 1987 zu beurteilen, ist, um Mißverständnisse zu vermeiden, bedeutungslos. Gemeint ist damit ersichtlich bloß die Änderung der behördlichen Zuständigkeiten, nämlich die Beseitigung der ministeriellen Erstzuständigkeit, im Gefolge der Novellierung (§11 Vereinsgesetz). Ansonsten wäre der Hinweis unverständlich. Denn wenn Art11 EMRK überhaupt einschlägig wäre, müßte er - vor und nach der Novelle 1987, mit oder ohne Bezugnahme in §2 Vereinsgesetz - angewendet werden. Das Erkenntnis bestätigt demnach, daß die Konvention die Vereins- bzw. Vereinigungsfreiheit in dieser Beziehung nicht erweitert hat.
Nur am Rande sei endlich bemerkt, daß dasselbe für die Versammlungsfreiheit und für den Begriff der 'Versammlung' gilt. Auch nach Art11 EMRK - wie gemäß Art12 StGG 1867 - ist 'Versammlung' allein 'das Zusammenkommen von Menschen (...) zum gemeinsamen Zweck der Erörterung von Meinungen oder der Kundgabe von Meinungen an andere; keine Versammlung ist das bloß zufällige Zusammentreffen von Menschen' (jüngst VfGH.Erk. vom 13.6.1988, B751/88, mit Verweis auf Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, S. 242 f). - Der enge legistische Kontext zwischen der Versammlungs- und der Vereinigungsfreiheit spricht erneut und zusätzlich für ein paralleles Verständnis zur Vereins- und Versammlungsfreiheit des Art12 StGG (vgl. auch Moser, Menschenrechtskonvention, 1972, S. 244).
Nach allem kann somit zusammengefaßt werden, daß das Rechtsinstitut der Vorarlberger Schischule außerhalb des Schutzbereiches des Art11 EMRK steht. Eine Konventionswidrigkeit des Schischulgesetzes ist nicht gegeben.
3. a) Die Einwände zur Erwerbsbetätigungsfreiheit des Art6 StGG knüpft der Verfassungsgerichtshof unmittelbar an das Vorbringen zu Art11 EMRK und die zugrunde liegende Interpretation des Schischulgesetzes - Verpflichtung der bisherigen Bewilligungsinhaber einer Schischule, den neuen Bewilligungswerber 'als Partner ihrer privatrechtlichen Vereinbarungen selbst gegen ihren Willen zu akzeptieren' - an. Wörtlich wird im Einleitungsbeschluß ausgeführt:
'Sollte aber entgegen der vorher stehenden Annahme davon auszugehen sein, daß die Bestimmungen über das Verfahren zur Abgabe einer Stellungnahme so auszulegen sind, daß die bisherigen Mitglieder des Vorstandes einer Schischule der Bewerbung auch zustimmen müssen, dann hegt der Verfassungsgerichtshof schließlich das Bedenken, daß die Regelung gegen das Recht auf freie Erwerbsausübung (Art6 StGG) verstößt. Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen scheinen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf freie Erwerbsausübung auch deshalb zu verletzen, weil in einem Schischulgebiet nur eine Schischule bestehen kann und ein Bewerber um die Bewilligung für den Betrieb einer Schischule sich einer bestehenden Betriebsordnung und deren fremdbestimmten Bedingungen unterwerfen muß'.
b) Die Bedenken bewegen sich demnach in zwei unterschiedliche
Richtungen. In erster Linie beruhen sie auf einer vom
Verfassungsgerichtshof für möglich gehaltenen Auslegungsvariante
des Schischulgesetzes und speziell des §5 Abs6, wonach der
'Antrag auf Bewilligung zur Führung einer Schischule ... mit den
für die Beurteilung erforderlichen Unterlagen bei dieser Schischule
einzubringen' ist und der 'Leiter der Schischule ... den Antrag
zusammen mit einer Stellungnahme der Schischule ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Wochen nach dessen Einlangen, an die Landesregierung weiterzuleiten' hat.
Um diesen Einwand zu entkräften, bedarf es keiner weitwendigen Argumentation. Dem zitierten §5 Abs6 Schischulgesetzes ist ein Zwang für die Schischule bzw. den Schischul-Vorstand (§7 Abs2 litd des Gesetzes), der Bewerbung um die neue Bewilligung zur Führung der Schischule 'zuzustimmen', d.h. eine positive Stellungnahme abzugeben, in keiner Weise zu entnehmen.
Zutreffend ist vielmehr, wie schon aus dem früher Gesagten erhellt, die vom Verfassungsgerichtshof im Zusammenhang mit Art11 EMRK alternativ vertretene Auslegung. Die bisherigen Bewilligungsinhaber und Vorstandsmitglieder haben den neuen Partner - bei Erfüllung der gesetzlich festgelegten Bedingungen - kraft des Bewilligungsbescheides der Landesregierung 'selbst gegen ihren Willen zu akzeptieren'. Auch die negative Stellungnahme des Schischul-Vorstandes kann den positiven Bescheid nicht verhindern; darf ihn im übrigen, angesichts der obersten Vollzugszuständigkeit der Landesregierung gem. Art101 Abs1 B-VG, auch nicht verhindern können.
Daß gleichwohl die Befugnis der bisherigen Bewilligungsinhaber, - sei es befürwortend, sei es ablehnend - beratend Stellung zu nehmen, sinnvoll ist, kann nicht zweifelhaft sein. Es genügt, auf die Bewilligungsvoraussetzungen nach §5 Abs1 litc, d und e sowie auf die Sondersituation nach §5 Abs4 und 5 des Schischulgesetzes hinzuweisen.
c) Es bleibt somit das Bedenken, daß das Grundrecht der Erwerbsbetätigungsfreiheit 'auch deshalb' verletzt sein könnte, 'weil in einem Schischulgebiet nur eine Schischule bestehen kann und ein Bewerber um die Bewilligung für den Betrieb einer Schischule sich einer bestehenden Betriebsordnung und deren fremdbestimmten Bedingungen unterwerfen muß'.
Zur Widerlegung dieses Einwandes ist vorerst daran zu erinnern, daß auch der Verfassungsgerichtshof in dem Prinzip: 'nur eine Schischule pro Schischulgebiet' kein absolut gültiges Indiz für einen Verstoß gegen Art6 StGG erblickt. Bereits im Erkenntnis vom 12.3.1988, G154/87 u.a., zum Tiroler Schischulgesetz hat er seinen Standpunkt dahin klargelegt, daß der genannte Grundsatz unter bestimmten Voraussetzungen sachlich gerechtfertigt sein könne. Der Einleitungsbeschluß vom 17.6.1988, B940/85, zum Steiermärkischen SchischulG 1969 beruht auf demselben, nach dessen §5 Abs1 durchaus zu konkretisierenden Gedanken.
Nun ist zwar, wie gleichfalls schon bekannt, die Vorarlberger Regelung in dieser Beziehung jener des Tiroler Gesetzes verwandt. Das Schischulgebiet entspricht regelmäßig dem Gemeindegebiet. Eine abweichende Gliederung erfolgt durch Verordnung der Landesregierung; ohne daß also der Schischul-Bewilligungswerber unmittelbar die 'rechtliche Möglichkeit' hätte, 'eine grundrechtskonforme Zuordnung des für den Schilauf geeigneten Geländes zu Schischulgebieten zu erwirken'.
Der vom Verfassungsgerichtshof für das Tiroler Gesetz angenommene Konflikt mit Art6 StGG wird jedoch durch das Vorarlberger Schischulgesetz in anderer Weise aufgefangen und zum Ausgleich gebracht; nämlich durch die mehrfach angesprochene 'genossenschaftliche' Lösung. Ihr - vom Gesetzgeber bewußt angestrebtes (vgl. die Beilage 12/1984 des XXIII. Vorarlberger Landtages) - Ziel ist es gerade, daß nicht bloß ein Bewerber die Bewilligung zur Führung der Schischule mit Sperrwirkung gegenüber weiteren, unter Umständen sogar besser qualifizierten, aber später auftretenden Antragstellern erhält; sondern daß sämtliche Bewerber, die die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen, an der Führung gemeinsam und gleichberechtigt beteiligt sind.
Es ist unbegreiflich, warum diese Lösung der Garantie der Erwerbsbetätigigungsfreiheit widerstreiten sollte.
Der Verfassungsgerichtshof selbst muß im Erkenntnis zum Tiroler Schischulgesetz einräumen, daß eine wie immer geartete Neu- und Aufgliederung von Schischulgebieten oder Vermehrung von Schischul-Bewilligungen an den topographischen Möglichkeiten auf Grenzen stößt. Es ist daher nach den Schischulgesetzen der übrigen Bundesländer niemals auszuschließen, daß der Grundrechtsanspruch des einen Bewerbers - mangels Kapazität sozusagen - jenem eines anderen weichen muß. Allein das Vorarlberger Modell vermeidet diese Situation eines 'Entweder-Oder' und trägt damit der Erwerbsbetätigungsfreiheit aller, die den persönlichen Eignungsvoraussetzungen genügen, Rechnung.
Daß sich der neu eintretende Bewerber bzw. Bewilligungsinhaber einer 'bestehenden Betriebsordnung' und deren - zunächst - 'fremdbestimmten Bedingungen' unterwerfen muß, ist richtig. Zugleich ist das aber unausweichlich. Auch und eben dann nämlich, wenn die Zahl der Schischulgebiete vergrößert oder - im Sinne des zitierten Erkenntnisses vom 12.3.1988 - für ein Gebiet jeweils mehrere, allenfalls sachlich differenzierte Schischul-Bewilligungen erteilt würden, wäre ohne eine strikte, schischul-übergreifende Betriebsordnung das Auslangen nicht zu finden. Das zeigt eindringlich die in der Äußerung und den Stellungnahmen der Landesregierungen zum Tiroler Prüfungsverfahren geschilderte historische Entwicklung des österreichischen Schischulrechtes.
Die Notwendigkeit für das neue Mitglied der Schischul-Gemeinschaft, sich einer 'fremdbestimmten' Betriebsordnung zu unterwerfen, ist zudem, wie angedeutet, bloß eine vorläufige. Es bleibt ihm unbenommen, auf der Basis der gesetzlich angeordneten Gleichberechtigung der Bewilligungsinhaber und Vorstandsmitglieder (vgl. §9 Abs3 des Gesetzes) auf eine Änderung hinzuwirken.
Der Verfassungsgerichtshof hat im Erkenntnis vom 12.3.1988, G154/87 u.a., betont, daß dem Landesgesetzgeber zur Erreichung der 'sachlich gerechtfertigten Fremdenverkehrs- und Sicherheitsinteressen' eines Schischulgesetzes 'verschiedene Wege' zur Verfügung stünden. Der Weg, den die Vorarlberger Regelung mit der 'genossenschaftlichen' Lösung eingeschlagen hat, setzt die realen Gegebenheiten des Schischulbetriebes in ein sachgerechtes Verhältnis zu den grundrechtlichen Anforderungen der Erwerbsbetätigungsfreiheit. Sie dient gerade nicht einer durch Art6 StGG verpönten 'Monopolisierung des Schiunterrichts' (Erk. vom 12.3.1988) und dem Konkurrenzschutz des jeweiligen Schischul-Inhabers, sondern jener 'sinnvolle(n) Ordnung des Schischulwesens', die 'auch nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofes' wünschenswert und geboten ist.
4. Die jahrzehntelangen Erfahrungen mit dem Schiunterrichtswesen haben gezeigt, daß die Erteilung des Unterrichts in Schulen und die Beschränkung der Unterrichtserteilung auf eine Schischule in einem bestimmten Gebiet den öffentlichen Interessen, insbesondere jenen des Fremdenverkehrs und der Sicherheit, am besten dienen. Mit diesem organisatorischen Rahmen können jene Probleme bewältigt werden, die im Zusammenhang mit dem Schiunterrichtswesen entstehen. Auf die Stellungnahme der Vorarlberger Landesregierung vom 20.10.1988 (richtig: 1987), PrsG-4802, im Gesetzesprüfungsverfahren zum Tiroler Schischulgesetz wird verwiesen. Eine vertretbare Alternative für obige Prinzipien besteht nach Ansicht der Vorarlberger Landesregierung nicht.
Im Vorarlberger Schischulgesetz wurde versucht, bei der Festlegung dieses organisatorischen Rahmens die Grundrechtsordnung zu verwirklichen. Insbesondere dem Grundrecht auf Erwerbsfreiheit sollte zum Durchbruch verholfen werden. Es ist ein wesentliches Ziel des Gesetzes, allen in Betracht kommenden Anwärtern Chancengleichheit zu sichern. Die Erteilung der Bewilligung zur Führung einer Schischule wurde nicht von einer Bedarfsprüfung abhängig gemacht. Die verhältnismäßige Begrenzung der Zahl der zu erteilenden Bewilligungen zur Führung derselben Schischule beruht auf anderen Voraussetzungen, ist sachgerecht und hat mit einer echten Bedarfs- und Konkurrenzschutzklausel nichts zu tun."
5.2. Auch der Beteiligte H K hat eine Äußerung erstattet, in der er den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes beitritt, jedoch für den Anlaßfall die Beschwerdeabweisung begehrt.
6. Das Gesetzesprüfungsverfahren ist zulässig, soweit es sich nicht auf §8 und die Abs2 und 4 des §9 Schischulgesetz bezieht.
Der Beschwerdeführer ist Inhaber einer Bewilligung zur Führung einer Schischule und deshalb Mitglied des Vorstandes dieser Schischule (§7 Abs1 SchischulG), also jenes Gremiums, dem neben der Wahl des Leiters und eines allfälligen leitenden Ausschusses auch die Erlassung und Abänderung der Betriebsordnung obliegt (§7 Abs2 SchischulG), welche Bestimmungen über die Geschäftsführung der Organe, den Betrieb der Schischule (einschließlich der Einstellung und Beschäftigung der Lehrkräfte) und die finanzielle Gebarung, insbesondere den finanziellen Ausgleich mit ein- und austretenden Mitgliedern enthalten muß (§9 Abs1 SchischulG). Er wendet sich gegen einen Bescheid, der einem bisher nicht der Schischule angehörenden Interessenten - ohne daß dessen Antrag von der Schischule an die belangte Behörde weitergeleitet worden wäre - eine gleichartige Bewilligung erteilt, wodurch dieser nunmehr als weiteres Mitglied in den Vorstand eintritt, die dem Vorstand zukommenden Rechte mit ausübt und in die von der Betriebsordnung vorgesehene vermögensrechtliche Stellung einrückt.
Wie immer man die rechtliche Struktur und Gestaltung dieses (in den Materialien zum Gesetz als "genossenschaftlich" bezeichneten) Zusammenschlusses, bei dem die wechselseitigen Verhältnisse der einzelnen Bewilligungsinhaber der privatrechtlichen Gestaltung überlassen bleiben sollen, letztlich würdigt, ist doch jedenfalls sicher, daß der "Vorstand" der Schischule nicht bloß das Organ einer größeren Vereinigung oder Vermögensmasse ist, sondern die Summe der Teilhaber des Unternehmens, seine Mitglieder also die Gesellschafter der wie immer gearteten Vereinigung selbst. Es ist daher nicht ausgeschlossen, daß durch den angefochtenen Bescheid auch die Rechtssphäre des Antragstellers als Mitglied dieser Vereinigung berührt wird.
Welche Rechtsstellung dem Beschwerdeführer als Teilhaber des Unternehmens Schischule zukommt, hängt vor allem vom Inhalt jener Bestimmungen ab, die seine Rechte und Pflichten als Mitglied des Vorstandes regeln. Das sind sämtliche Vorschriften über die Organisation der Schischule und die Bestimmungen über die Betriebsordnung (§§7 und 9). Die Beurteilung der Beschwerde hängt aber auch von den Voraussetzungen für die Erteilung einer Schischulbewilligung ab (§5 Abs1 lite und Abs6), wobei es für das Verständnis dieser Bestimmungen wesentlich ist, daß in jedem Schischulgebiet nur eine Schischule geführt werden darf (§4 Abs2). Hingegen kommen die Bestimmungen über die Bestellung und die Aufgaben des Leiters der Schischule (§8) und über die Wahl eines Ausschusses bei größeren Schischulen (§9 Abs2) ebensowenig in Betracht wie jene über die Untersagung des Betriebes (§9 Abs4).
Mit Ausnahme dieser Bestimmungen hätte der Verfassungsgerichtshof die in Prüfung gezogenen Vorschriften sowohl bei Prüfung der Zulässigkeit der Beschwerde als auch bei einer Entscheidung über die zulässige Beschwerde anzuwenden. Die geäußerten Bedenken treffen diese Vorschriften insgesamt. Die Prozeßvoraussetzungen sind insoweit gegeben. Betreffs des §8 und der Abs2 und 4 des §9 ist das Verfahren einzustellen.
7. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes sind auch begründet. Die in Prüfung stehenden Vorschriften verstoßen gegen Art18 B-VG.
Die Vorarlberger Landesregierung hält den Bedenken entgegen, der Fall der Nichteinigung, für welchen der Verfassungsgerichtshof nähere Regelungen für erforderlich halte, könne nicht eintreten, denn eine Einigung mit der Schischule (gemeint: mit den bisherigen Vorstandsmitgliedern) sei nicht Voraussetzung für eine Schischulbewilligung.
Damit verkennt die Landesregierung die Bedenken des Gerichtshofs. Gerade wegen der Möglichkeit, auch ohne den Willen der bisherigen Teilhaber Mitglied des Vorstandes zu werden, vermißt der Gerichtshof gesetzliche Bestimmungen über die Gestaltung der wechselseitigen Verhältnisse der Mitglieder. Käme die Aufnahme eines neuen Mitgliedes nur im Falle der Einigung über die wechselseitigen Verhältnisse in Betracht, würden sich jedenfalls Bedenken aus Art18 B-VG erübrigen, weil dann die Verhältnisse privatautonom gestaltet wären.
Auch der Hinweis auf "weitere Determinanten des Gesetzes" vermag die Bedenken nicht zu zerstreuen. Diese bilden keine Grundlage der wechselseitigen Beziehungen, sondern wirken nur als Schranken der erforderlichen privatautonomen Gestaltung. Eine privatautonome Gestaltung wechselseitiger Rechtsbeziehungen setzt aber die Einigung voraus. Wird eine solche Einigung vom Gesetz nicht gefordert, müßte es selbst ein vollständiges Organisationsrecht zur Verfügung stellen, das mangels abweichender Vereinbarung die wechselseitigen Verhältnisse bestimmen würde.
Daß ein ausreichender Regelungskomplex fehlt, räumt die Landesregierung selbst ein. Sie meint, der Gesetzgeber "durfte, ja mußte ... bei Wahrung des Prinzips der Privatautonomie und der Vertragsfreiheit" die Ausgestaltung der "Details" "den Vereinbarungen im Einzelfall überlassen"; eine diesbezügliche Streitigkeit oder "Nichteinigung" wäre im ordentlichen Rechtsweg auszutragen.
Auch diese Äußerung der Landesregierung verkennt das aufgeworfene Problem. Wird die Ausgestaltung dieser "Details" (nämlich die Festsetzung der Eintrittsvoraussetzungen und die Regelung der Geschäftsführung, des Betriebes und der Haftung) der Vereinbarung überlassen und kommt eine solche nicht zustande, so fehlt es eben an einer Norm, anhand der ein privatrechtlicher Streit entschieden werden könnte. Der Gesetzgeber darf weder dem Gericht noch der Behörde überlassen, den Maßstab, nach welchem ein Privatrechtsstreit zu entscheiden ist, nach Belieben zu wählen.
Die Anwendung der Vorschriften über die Gesellschaft bürgerlichen Rechts scheidet schon deshalb aus, weil sie auf den freiwilligen Zusammenschluß ihrer Mitglieder durch Vertrag abstellen (§1175 ABGB: "... einwilligen, ihre Mühe allein, oder auch ihre Sachen zum gemeinschaftlichen Nutzen zu vereinigen"). Ein auf das wechselseitige persönliche Vertrauen gegründeter freier Zusammenschluß ist allein schon wegen der Haftung für die Gesellschaftsschulden erforderlich, welche die Mitglieder mit ihrem gesamten (privaten) Vermögen trifft (§1203 ABGB). Die Anwendung der Regeln für die Gesellschaft bürgerlichen Rechts auf Zwangsgemeinschaften kommt also schon nach deren eigenem Geltungsbereich nicht in Betracht und wäre wegen des nicht mehr kalkulierbaren Risikos unsachlich, sodaß auch eine analoge Anwendung ausgeschlossen ist.
Wohl kennt das bürgerliche Recht auch Rechtsgemeinschaften, die ohne vertragliche Grundlage zustandekommen. Aber abgesehen davon, daß es solche Gemeinschaften ohne den Willen der Beteiligten nur aus zwingenden Gründen - zB der Notwendigkeit des Rechtsübergangs auf mehrere Erben oder der untrennbaren Vereinigung von Sachen verschiedener Eigentümer - vorsieht und sich auf den daraus folgenden Zweck der Mitberechtigung beschränkt, stellt das Gesetz selbst dafür zureichende Organisationsvorschriften zur Verfügung (§§825 ff ABGB) und trägt dem unfreiwilligen Charakter der Gemeinschaft durch jederzeitige Möglichkeiten der Auseinandersetzung auf Wunsch jedes einzelnen Teilhabers (durch Teilung; §§830 ff ABGB) Rechnung. Daß diese Vorschriften auf die Organisation der Schischule als eines werbenden Unternehmens nicht passen, bedarf keiner weiteren Begründung.
Die Bedenken aus Art18 B-VG können auch nicht dadurch beseitigt werden, daß man annimmt, der erste oder die ersten Inhaber einer Schischulbewilligung würden durch die von ihnen festgelegte Betriebsordnung die Verfassung festlegen, der sich alle weiteren Inhaber einer Bewilligung unterwerfen müssen. Zwar deutet einiges darauf hin, daß der Gesetzgeber an solches gedacht haben könnte: einerseits hat nach §9 Abs1 litc die Betriebsordnung Bestimmungen "über den finanziellen Ausgleich mit ein- und austretenden Mitgliedern" zu enthalten, und andrerseits kann nach §5 Abs1 lite die Bewilligung nur erlangen, wer "sich der Schischule gegenüber zur Einhaltung der Betriebsordnung, insbesondere zur Erfüllung der finanziellen Obliegenheiten verpflichtet" hat. Zieht man dazu noch §9 Abs3 in Betracht, wonach der Betriebsordnung die Genehmigung schon zu erteilen ist, wenn sie "einen ordnungsgemäßen Betrieb der Schischule und die Gleichberechtigung der Mitglieder des Vorstandes, insbesondere bei der Betrauung mit der Erteilung von Schiunterricht sicherstellt", so könnte das alles für die Maßgeblichkeit der "Gründungsordnung" sprechen.
Damit würde das aufgeworfene Problem aber nicht gelöst. Anstelle des Gerichts, das die erforderlichen Maßstäbe im Streitfall selbst aufstellen müßte, oder der Behörde, die bei der Genehmigung der Betriebsordnung freien Spielraum hätte, träte dann der Wille der ersten Inhaber, deren Entscheidung innerhalb der zu weiten Schranken des Gesetzes (Sicherstellung des Betriebes und Gleichberechtigung) für alle Mitglieder bindend wäre. Ein Verstoß gegen Art18 B-VG kann aber nicht dadurch vermieden werden, daß die mangelhaft determinierte Entscheidung einem außerhalb der Behördenorganisation stehenden Dritten überlassen wird.
Auch hier verkennt der Gerichtshof nicht, daß es in anderen Zusammenhängen sachliche Gründe dafür geben mag, neu hinzutretende Mitglieder einer Zwangsgenossenschaft an Satzungen zu binden, die maßgeblich von den ersten Mitgliedern der Vereinigung bestimmt wurden, so etwa, wenn die Mitgliedschaft mit dem Eigentum an einer Liegenschaft verbunden ist und die Rechtsnachfolger die vom Vorgänger mit geschaffene Situation deshalb hinnehmen müssen. Ein solch besonderer, die Bindung an fremde Entscheidungen rechtfertigender Umstand liegt aber hier nicht vor.
Mit der behaupteten Freiwilligkeit der Vereinigung ließe sich das Fehlen zureichender Bestimmungen auch dann nicht rechtfertigen, wenn man in Betracht zöge, daß niemand zum Eintritt in die Gemeinschaft gezwungen wird: Um einen freiwilligen, das Risiko der Einigung vielleicht rechtfertigenden Zusammenschluß handelt es sich schon deshalb nicht, weil der Zwang, neue Partner zu akzeptieren, mit einer freien Vereinigung nach Art11 MRK nicht vereinbar wäre. Der durch die Materialien nahegelegte Rekurs auf die Privatautonomie der "Partner des zivilrechtlichen Rechtsverhältnisses" müßte schon daran scheitern, daß von einer privaten Vereinigung angesichts der Pflicht, neue Bewilligungsinhaber gegen den eigenen Willen anzunehmen, nicht die Rede sein kann. Nichts anderes sollte der Prüfungsbeschluß in diesem Teil zum Ausdruck bringen.
Nähme man aber an, daß die bisherigen Mitglieder einen neuen Bewilligungsinhaber nicht gegen ihren Willen akzeptieren müssen, sondern die Erteilung einer weiteren Bewilligung ihrer Zustimmung bedarf (sodaß dabei auch die Betriebsordnung an die neuen Verhältnisse angepaßt werden könnte) - ein Ergebnis, für das allenfalls §5 Abs6 SchischulG ins Treffen zu führen wäre, ohne daß ihm §9 Abs1 litc unbedingt entgegenstünde -, so könnte sich ein Bewerber am Betrieb einer Schischule in einem bestimmten Gebiet in der Tat nur beteiligen, wenn er sich den Wünschen der bisherigen Inhaber einer Schischulbewilligung fügen würde. Die Möglichkeit, eine zulässige Erwerbstätigkeit auszuüben, wäre dann ohne ausreichende sachliche Rechtfertigung vom Willen der bisherigen Inhaber abhängig, was in bezug auf das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht der Erwerbsfreiheit ähnlich zu beurteilen wäre wie die Beschränkungen des Tiroler und des steiermärkischen SchischulG (vgl. G154/87 vom 12. März 1988 und G173/88 vom 30. November 1988). Auch diese Annahme würde daher ein verfassungswidriges Ergebnis nicht vermeiden. Der Vorarlberger Landesregierung ist jedoch einzuräumen, daß die Schaffung eines solchen Systems gar nicht beabsichtigt war und diese Annahme daher auch nicht weiter verfolgt werden muß.
Vielmehr bestätigen sich insgesamt die Bedenken wegen Verstoßes gegen Art18 B-VG. Die in Prüfung stehenden Vorschriften sind aus diesem Grunde als verfassungswidrig aufzuheben, ohne daß noch zu prüfen ist, wie ein anders gestaltetes System unter dem Blickwinkel der genannten Grundrechte zu beurteilen wäre.
Die übrigen Aussprüche - soweit sie die Aufhebung von Bestimmungen des Schischulgesetzes betreffen - gründen sich auf Art140 Abs5 und 6 B-VG.
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Rückverweise
RIS