Keine Bedenken gegen die im LuftfahrtsicherheitsG vorgesehene Mitwirkung des Zivilflugplatzhalters bzw eines von ihm beauftragten Unternehmens bei der Durchsuchung von Passagieren und der von ihnen mitgeführten Gegenstände im Rahmen der allgemeinen Sicherheitspolizei; Zurechenbarkeit der schlicht-hoheitlichen Aufgaben und Befugnisse zu den Sicherheitsbehörden angesichts der konkreten Ausgestaltung der gesetzlichen (Zurechnungs-)Regelung sowie der Weisungs- und Leitungsbefugnis gegenüber dem Zivilflugplatzhalter; hinreichende Aufsichtsmittel und Kontrollmöglichkeiten der Sicherheitsbehörden auch hinsichtlich eines vom Zivilflugplatzhalter betrauten Unternehmens; keine Bedenken gegen die Übertragung einer schlicht-hoheitlichen – der Verwaltung im organisatorischen Sinn zuzurechnenden – Kernaufgabe zum Schutz von Zivilflugplätzen und Zivilflugfahrzeugen; Zulässigkeit der Übertragung staatlicher Kernaufgaben auf Grund der untergeordneten, dem formellen staatlichen Behördenhandeln vorgelagerten schlicht-hoheitlichen Tätigkeit sowie des Ausschlusses der Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt durch den Zivilflugplatzhalter
Keine Aufhebung der §1 Abs1 und 2, §§6, 8 und 13 LSG 2011, BGBl I 111/2010, der §§5 und 7 LSG 2011 idF BGBl I 50/2012 und des §9 LSG 2011 idF BGBl I 161/2013 sowie des §1 Abs1 und der Zeile vier der Anlage der Nationales Sicherheitsprogramm-Verordnung (NaSP-VO), BGBl II 276/2011, der Bundesministerin für Inneres (BMI).
Bei den seitens des Zivilflugplatzhalters gemäß §5 LSG 2011 bzw des von diesem gemäß §6 LSG 2011 vertraglich beauftragten Unternehmens zu besorgenden Aufgaben und Befugnisse der "Durchsuchung von Personen" handelt es sich um Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung. Gemäß §5 erster Satz LSG 2011 hat der Zivilflugplatzhalter die in dieser Bestimmung genannten Tätigkeiten "für die Sicherheitsbehörden" zu besorgen. Schon daraus ergibt sich, dass es sich bei der Tätigkeit des Zivilflugplatzhalters gemäß §5 LSG 2011 nicht um eine privatrechtliche Tätigkeit des Zivilflugplatzhalters handelt. Dieses Ergebnis wird auch dadurch bestätigt, dass der Bund gemäß §8 Abs1 LSG 2011 nach Maßgabe des Amtshaftungsgesetzes für den Schaden im Rahmen der Aufgabenerfüllung nach §5 LSG 2011 haftet, den ein Dienstnehmer oder sonstiger Beauftragter eines Zivilflugplatzhalters durch ein rechtwidriges Verhalten Passagieren oder Dritten schuldhaft zufügt; der Dienstnehmer oder der sonstige Beauftragte haftet dem Geschädigten nicht. Gemäß §8 Abs2 LSG 2011 haftet der Zivilflugplatzhalter dem Bund für jede einzelne einem Passagier oder einem Dritten erbrachte Schadenersatzleistung nach §8 Abs1 LSG 2011. §8 Abs3 LSG 2011 stellt klar, dass für die Geltendmachung von Ansprüchen nach §8 Abs1 oder 2 LSG 2011 das Amtshaftungsgesetz gilt. Der Gesetzgeber selbst geht davon aus, dass die Anordnung der Haftung des Bundes in §8 Abs1 LSG 2011 nicht konstitutiv ist. Da eine Haftung nach dem Amtshaftungsgesetz (in Verbindung mit Art23 B‑VG) nur dann in Frage kommt, wenn einem Geschädigten der Schaden unter anderem durch eine Handlung im Rahmen der Hoheitsverwaltung zugefügt wird, bringt der Gesetzgeber mit den zitierten Regelungen zum Ausdruck, dass er die Tätigkeit des Zivilflugplatzhalters bzw des von diesem vertraglich beauftragten Unternehmens dem Bereich der Hoheitsverwaltung zuordnet. Dazu kommt, dass der Zivilflugplatzhalter bei Wahrnehmung seiner Aufgaben nach §5 LSG 2011 der Aufsicht und den Anordnungen der Sicherheitsbehörde erster Instanz, in deren örtlichen Wirkungsbereich sich der Zivilflugplatz befindet, und ihrer Organe untersteht.
Der Zivilflugplatzhalter bzw das von ihm beauftragte Unternehmen gemäß §5 bzw §6 LSG 2011 ist nicht zur Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt ermächtigt; dies ist gemäß §4 Abs5 LSG 2011 ausschließlich den Organen des öffentlichen Sicherheitsdienstes vorbehalten.
Der Zivilflugplatzhalter wie auch ein von diesem beauftragtes Unternehmen sind nicht staatliche Verwaltungsorgane im organisatorischen Sinn, sondern nicht-staatliche Rechtsträger, denen der Gesetzgeber zwar keine behördlichen, aber doch Aufgaben und Befugnisse im Rahmen der Hoheitsverwaltung übertragen hat. Im Hinblick darauf stellt sich die grundsätzliche Frage, ob und inwieweit eine solche Übertragung von hoheitlichen Aufgaben auf einen nicht-staatlichen Rechtsträger bzw auf eine außerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation stehende Person verfassungsrechtlichen Schranken unterliegt. Der VfGH nahm in seinem Prüfungsbeschluss vorläufig an, dass die für die Zulässigkeit der Übertragung behördlicher Aufgaben und Befugnisse auf außerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation stehende, nicht-staatliche Rechtsträger in der Rsp entwickelten verfassungsrechtlichen Schranken ("Beleihungsschranken") auch auf die Übertragung von (bloß) "schlicht"-hoheitlichen Aufgaben und Befugnissen auf außerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation stehende Personen anwendbar seien. Der VfGH hat hier eine Konstellation zu beurteilen, in welcher – anders als in der Rsp zur Beleihung, bei der es um die Übertragung behördlicher Aufgaben und Befugnisse auf einen nicht-staatlichen Rechtsträger geht, der damit zur Behörde im funktionellen Sinn wird – der Gesetzgeber das Handeln eines nicht-staatlichen Rechtsträgers einer staatlichen Behörde im organisatorischen Sinn zurechnet. Nach Auffassung des VfGH unterliegt die Übertragung von "schlicht"-hoheitlichen Aufgaben und Befugnissen auf nicht-staatliche Rechtsträger verfassungsrechtlichen Schranken. Die zur Übertragung behördlicher Aufgaben und Befugnisse auf nicht-staatliche Rechtsträger entwickelte Rsp ist allerdings in Bezug auf die Zulässigkeit der Übertragung "schlicht"-hoheitlicher Aufgaben und Befugnisse auf nicht-staatliche Rechtsträger, deren Handeln einer Behörde zugerechnet wird, nicht in jeglicher Hinsicht übertragbar.
Die Tätigkeit des Zivilflugplatzhalters ist der Sicherheitsbehörde erster Instanz durch die gesetzliche Einräumung einer ausreichende Weisungs- und Leitungsbefugnis gegenüber dem Zivilflugplatzhalter zurechenbar:
Voraussetzung für eine Übertragung sowohl behördlicher als auch sonstiger hoheitlicher Aufgaben und Befugnisse auf einen außerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation stehenden, also nicht-staatlichen Rechtsträger bzw die Zurechnung der Tätigkeiten eines solchen Rechtsträgers zur Hoheitsverwaltung ist zunächst eine entsprechende gesetzliche (Zurechnungs-)Regelung.
Der im Hinblick auf Art20 Abs1 B‑VG hinreichende Weisungs- und Leitungszusammenhang ergibt sich einerseits aus §13 Abs1 LSG 2011, wonach der Zivilflugplatzhalter bei seinen in §5 LSG 2011 festgelegten Tätigkeiten der Aufsicht und den Anordnungen der Sicherheitsbehörde erster Instanz und deren Organe untersteht.
Darüber hinaus haben die Sicherheitsbehörde erster Instanz und der BMI weitgehende Befugnisse im Zusammenhang mit dem Personal, das der Zivilflugplatzhalter heranzuziehen beabsichtigt bzw tatsächlich heranzieht. So ist der Zivilflugplatzhalter gemäß §7 Abs1 LSG 2011 verpflichtet, zur Vornahme von Durchsuchungen von Passagieren, ihrer Kleidung, ihres Gepäcks und der von ihnen mitgeführten persönlichen Gegenstände nur Personen heranzuziehen, zu deren Verwendung eine nicht widerrufene schriftliche Erklärung des zuständigen Landespolizeidirektors vorliegt. Der Landespolizeidirektor hat nach §7 Abs2 LSG 2011 sein Einverständnis zur Heranziehung einer Person zu Durchsuchungen oder als leitender Mitarbeiter in der Passagierdurchsuchung für einen Zeitraum von fünf Jahren, bei Personen, die Röntgengeräte oder sprengstofferkennende Röntgenanlagen bedienen, für einen Zeitraum von drei Jahren schriftlich zu erklären, wenn 1. glaubhaft gemacht worden ist, dass dieser auf Grund seiner Schulung hiefür geeignet ist und 2. eine Sicherheitsüberprüfung (§§55 ff SPG) seine Vertrauenswürdigkeit erwiesen hat. Nach Ablauf des jeweiligen Zeitraumes ist das Einverständnis schriftlich um den gleichen Zeitraum zu verlängern, wenn die Voraussetzungen nach Z1 und 2 weiterhin vorliegen. Ferner hat der BMI sein Einverständnis zur Heranziehung einer Person als Ausbildner für Passagierdurchsuchungspersonal oder als Ausbildner für leitende Mitarbeiter in der Passagierdurchsuchung für maximal fünf Jahre schriftlich zu erklären, wenn 1. glaubhaft gemacht worden ist, dass dieser auf Grund seiner beruflichen Erfahrung oder Schulung hiefür geeignet ist und 2. eine Sicherheitsüberprüfung seine Vertrauenswürdigkeit erwiesen hat. Das Einverständnis kann für alle Ausbildungsinhalte erklärt oder auf bestimmte Ausbildungsinhalte beschränkt werden. Nach Ablauf des festgelegten Zeitraumes ist das Einverständnis schriftlich um maximal weitere fünf Jahre zu verlängern, wenn die Voraussetzungen nach Z1 und 2 weiterhin vorliegen. Gleichsam ergänzend bestimmt §7 Abs4 LSG 2011, dass die jeweiligen Einverständniserklärungen vom Landespolizeidirektor bzw vom BMI zu widerrufen sind, wenn sich ergibt, dass die Person, für die das Einverständnis schriftlich erklärt wurde, nicht mehr geeignet oder vertrauenswürdig ist.
Kein Verstoß gegen Art20 Abs1 B-VG durch die in §6 LSG 2011 statuierte Ermächtigung des Zivilflugplatzhalters, die ihm obliegenden Aufgaben und Befugnisse (weitgehend) an ein anderes, von ihm vertraglich beauftragtes Unternehmen zu übertragen:
Ein vom Zivilflugplatzhalter gemäß §6 LSG 2011 beauftragtes Unternehmen unterliegt in derselben Form der Aufsicht und den Anordnungen der Sicherheitsbehörden sowie den Verpflichtungen zur Einverständniserklärung zur Verwendung des Personals für die Dursuchungsaufgaben, wie dies ausdrücklich in §13 Abs1 bzw in §7 LSG 2011 für den Zivilflugplatzhalter festgelegt wird. Aus dem Luftfahrtsicherheitsgesetz 2011 ergibt sich, dass die gesetzliche Ermächtigung des Zivilflugplatzhalters zur vertraglichen Beauftragung eines Unternehmens gemäß §6 LSG 2011 auch die Übertragung der Anordnungsbefugnisse gemäß §13 Abs1 LSG 2011 (mit)umfasst. Für ein derartiges Verständnis spricht, dass jene Dienstnehmer, welche die Durchsuchung der Passagiere besorgen, dazu verpflichtet sind, eine von einer Sicherheitsbehörde oder einem Organ des öffentlichen Sicherheitsdienstes im Zusammenhang mit der Qualität der Durchführung von Durchsuchungen erteilte Anordnung zu befolgen.
Darüber hinaus ist für den VfGH erkennbar, dass den Sicherheitsbehörden im Hinblick auf Art20 Abs1 B‑VG hinreichende Aufsichtsmittel und Kontrollmöglichkeiten in Bezug auf das Tätigwerden des mit der Durchsuchung seitens des Zivilflugplatzhalters betrauten Unternehmens gemäß §6 LSG 2011 zukommen. Gemäß §5 LSG 2011 sind die wesentlichen Inhalte des zwischen dem Zivilflugplatzhalter und dem beauftragten Unternehmen abzuschließenden Vertrages gesetzlich vorherbestimmt. Zudem kommt den Sicherheitsbehörden nach §6 LSG 2011 auch ein Einfluss bei der Auswahl der Mitarbeiter des privaten Unternehmens zu, weil auf Grund von §5 Z5 LSG 2011 nur Dienstnehmer herangezogen werden dürfen, zu deren Verwendung eine nicht widerrufene schriftliche Einverständniserklärung des Landespolizeidirektors vorliegt. Ferner hat der Zivilflugplatzhalter nach §6 Abs2 LSG 2011 letztlich zu gewährleisten, dass ihm notwendige Steuerungsmaßnahmen in Hinblick auf die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Passagierdurchsuchung gegenüber dem von ihm vertraglich beauftragten Unternehmen vorbehalten bleiben.
Die der Sicherheitsbehörde (so auch dem BMI) durch den Gesetzgeber eingeräumten Aufsichts- und Anordnungsbefugnisse gegenüber (dem Zivilflugplatzhalter genauso wie) dem vom Zivilflugplatzhalter gemäß §6 LSG 2011 beauftragten Unternehmen sowie die Zustimmungserfordernisse der Sicherheitsbehörden für die Heranziehung des Personals (§7 LSG 2011) erweisen somit, dass der erforderliche Weisungs- und Leitungszusammenhang iSd Art20 Abs1 B‑VG vorliegt.
Für den VfGH ist nicht erkennbar, dass die vom Gesetzgeber vorgesehene Heranziehung des Zivilflugplatzhalters zur Mitwirkung an der Durchsuchung der Passagiere gemäß §5 LSG 2011 bzw des von diesem gemäß §6 LSG 2011 vertraglich betrauten Unternehmens gegen das Sachlichkeitsgebot verstößt. Es liegt auch kein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Effizienzgebot vor, den der VfGH – angesichts seines diesbezüglich auf eine Vertretbarkeitskontrolle beschränkten Kontrollmaßstabes – aufzugreifen hätte.
Zulässigkeit der Übertragung von staatlichen Kernaufgaben (Zutritts- und Sicherheitskontrollen) auf einen nicht-staatlichen Rechtsträger (Zivilflugplatzhalter bzw dem von diesem beauftragten Unternehmen):
Nach Auffassung des VfGH ist die Übertragung von "schlicht"-hoheitlichen Aufgaben und Befugnissen auf den Zivilflugplatzhalter bzw das von diesem beauftragte Unternehmen gemäß §5 bzw §6 LSG 2011 ungeachtet des Umstandes, dass es sich dabei in der im Luftfahrtsicherheitsgesetz 2011 statuierten Form um Angelegenheiten der allgemeinen Sicherheitspolizei handelt, in der im Luftfahrtsicherheitsgesetz 2011 konkret ausgestalteten Art und Weise verfassungsrechtlich zulässig.
Die Regelungen betreffend die Durchsuchung der Passagiere und der von diesen mitgeführten Gegenstände gehören zur allgemeinen Sicherheitspolizei, zumal durch die Durchsuchung der Passagiere und der von ihnen mitgeführten Gegenstände ein Schutz vor Straftaten bewirkt werden soll; es scheidet aus, diese Regelungen als luftfahrtpolizeiliche Angelegenheit ("Verkehrswesens bezüglich der Luftfahrt") gemäß Art10 Abs1 Z9 B‑VG zu begreifen. Auch aus den Gesetzesmaterialien zum Bundesgesetz über den Schutz vor Straftaten gegen die Sicherheit von Zivilluftfahrzeugen und damit zum "Vorläufergesetz" des Luftfahrtsicherheitsgesetzes 2011 geht hervor, dass der Gesetzgeber davon ausgeht, dass es sich bei der Durchsuchung der Passagiere um sicherheitspolizeiliche Aufgaben und Befugnisse handelt.
Der VfGH stimmt nicht der Argumentation der Bundesregierung zu, dass die Durchsuchung der Passagiere und der von diesen mitgeführten Gegenstände freiwillig erfolge, daher keinen Grundrechtseingriff darstelle und es sich dementsprechend auch um keine Kernaufgabe iSd Rsp des VfGH handle.
Die in der Rsp bezeichneten staatlichen Kernaufgaben können unabhängig von einer allfälligen "Freiwilligkeit" der von der Aufgabe betroffenen Person vorliegen. Die Rsp, wonach im Rahmen der Beleihung staatliche Kernaufgaben nicht auf nicht-staatliche Rechtsträger übertragen werden dürfen, ist darin begründet, dass diese Aufgaben essentiell für das Funktionieren des demokratischen Rechtsstaates sind und daher eine verfassungsrechtlich gebotene staatliche Erfüllungsverantwortung besteht. Zu eben diesen staatlichen Kernaufgaben zählt unter anderem die Vorsorge für die Sicherheit im Inneren. Die Durchsuchung der Passagiere und der von diesen mitgeführten Gegenstände nach dem Luftfahrtsicherheitsgesetz 2011 erfolgt im Rahmen und zum Schutz einer essentiellen Infrastruktur, nämlich von Zivilluftfahrzeugen, Zivilflugplätzen und der Passagiere. Die diesbezüglichen Aufgaben und Befugnisse des Zivilflugplatzhalters gemäß §5 LSG 2011 bzw des von diesem gemäß §6 LSG 2011 beauftragten Unternehmens gehören zur allgemeinen Sicherheitspolizei und damit zu einer staatlichen Kernaufgabe.
Ungeachtet des Umstandes, dass die in §5 LSG 2011 enthaltenen Aufgaben und Befugnisse des Zivilflugplatzhalters bzw des von diesem gemäß §6 LSG 2011 beauftragten Unternehmens zur allgemeinen Sicherheitspolizei gehören, bestehen im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung der Aufgaben und Befugnisse im Luftfahrtsicherheitsgesetz 2011 keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass der Gesetzgeber dem Zivilflugplatzhalter bzw dem von diesem beauftragten Unternehmen eine "schlicht"-hoheitlich zu besorgende Aufgabe zuweist, die der – weiterhin die Kernaufgabe als solche besorgenden – staatlichen Verwaltung (im organisatorischen Sinn) zuzurechnen ist. Die Ausübung solcher (untergeordneter und formellem staatlichen Behördenhandeln vorgelagerter) schlicht-hoheitlicher Tätigkeiten unter ihrer Zurechnung an die staatliche Verwaltung (im organisatorischen Sinn) verletzt nicht das Verbot, die Besorgung einer staatlichen Kernaufgabe auf nicht-staatliche Rechtsträger zu übertragen.
Der Gesetzgeber hat die Befugnisse des Zivilflugplatzhalters bzw des von diesem gemäß §6 LSG 2011 vertraglich beauftragten Unternehmens im Zusammenhang mit der Durchsuchung von Passagieren näher ausgestaltet. So wird der Zivilflugplatzhalter bzw das von diesem beauftragte Unternehmen nicht im eigenen Namen, sondern im Namen der Sicherheitsbehörde erster Instanz tätig.
Die "schlicht"-hoheitlichen Handlungen des Zivilflugplatzhalters bzw des von diesem beauftragten Unternehmens bei der Durchsuchung von Passagieren werden der Sicherheitsbehörde erster Instanz zugerechnet. In diesem Zusammenhang steht Personen, die sich durch das Verhalten der Bediensteten des Zivilflugplatzhalters bzw des vom Zivilflugplatzhalter vertraglich beauftragten Unternehmens in ihren Rechten verletzt erachten, die Möglichkeit einer Beschwerde gemäß §88 Abs2 SPG offen. Die rechtliche Verantwortung für den Zutritt zu einem Sicherheitsbereich eines Zivilflugplatzes liegt letztlich bei der Sicherheitsbehörde.
Weiterhin hat der Gesetzgeber dem Zivilflugplatzhalter bzw dem von diesem vertraglich beauftragten Unternehmen keine Befugnis zur Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt (und sei dies auch im Namen und unter Zurechnung zu der Sicherheitsbehörde erster Instanz) eingeräumt. Die (zwangsweise) Durchsetzung der Zutrittsbeschränkung zu Sicherheitsbereichen eines Zivilflugplatzes ist – ungeachtet der außerhalb des Anwendungsbereiches des Luftfahrtsicherheitsgesetzes 2011 bestehenden Möglichkeit des Zivilflugplatzhalters, Maßnahmen im Rahmen des privaten Hausrechtes zu ergreifen – den Organen des öffentlichen Sicherheitsdienstes vorbehalten.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Sicherheitsbehörde erster Instanz und dem BMI im Luftfahrtsicherheitsgesetz 2011 weitgehende Befugnisse im Zusammenhang mit der Auswahl des vom Zivilflugplatzhalter für die Passagierdurchsuchung herangezogenen Personals eingeräumt sind.
(Anlassfall E1128/2024, B v 16.12.2025, Ablehnung der Behandlung der Beschwerde).
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