Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Lehofer sowie die Hofräte Mag. Nedwed und Dr. Faber als Richter, unter Mitwirkung des Schriftführers Dr. Zeleny, über die Revision des D L in H, vertreten durch die Haslinger/Nagele Rechtsanwälte GmbH in 1010 Wien, Mölker Bastei 5, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichts Niederösterreich vom 2. März 2023, Zl. LVwG AV 1054/001 2022, betreffend Vergütung für den Verdienstentgang nach dem Epidemiegesetz 1950 (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Bezirkshauptmannschaft Hollabrunn), den Beschluss gefasst:
Die Revision wird zurückgewiesen.
1 Mit dem angefochtenen Erkenntnis wies das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich, einen Bescheid der belangten Behörde vom 19. März 2021 bestätigend, den auf § 32 Abs. 1 Z 1 Epidemiegesetz 1950 (EpiG) gestützten Antrag des Revisionswerbers auf Vergütung für den Verdienstentgang ab und sprach aus, dass die Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG nicht zulässig sei.
2 Begründend stellte das Verwaltungsgericht fest, der Revisionswerber sei am 13. März 2020 aus Lech am Arlberg in den Verwaltungsbezirk Hollabrunn an seine Wohnadresse zurückgekehrt. Am 24. März 2020 sei dem Revisionswerber von der belangten Behörde ein Anschreiben folgenden Inhalts samt einem COVID 19 Informationsblatt übermittelt worden:
„Sehr geehrter Herr [X]!
Beiliegend wird Ihnen ein Informationsblatt betreffend Covid 19 übermittelt.
Seitens der Bezirkshauptmannschaft Hollabrunn wird Ihnen aufgrund der Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Hollabrunn vom 21.03.2020 eine selbstüberwachte, 14tätige [sic] Heimquarantäne aufgetragen.
Für den Bezirkshauptmann
[Y]“
3 Mit näher bezeichneter Verordnung der belangten Behörde vom 21. März 2020 sei die „Absonderung“ von Einreisenden aus bestimmten Gebieten auf dem Landweg, unter anderem aus den Gemeinden Ischgl, See, Kappl, Galtür und St. Anton in Tirol, gestützt auf §§ 7 und 24 EpiG angeordnet worden. Demnach seien Einreisende verpflichtet gewesen, unverzüglich eine vierzehntägige selbstüberwachte Heimquarantäne anzutreten und die zuständige Bezirksverwaltungsbehörde darüber zu informieren. Ein Absonderungsbescheid sei gegenüber dem Revisionswerber nicht erlassen worden.
4 Rechtlich erwog das Verwaltungsgericht, gemäß § 32 Abs. 1 EpiG sei eine Vergütung für den Verdienstentgang nur dann zu leisten, wenn einer der in den Ziffern 1 bis 7 taxativ aufgezählten Fälle vorliege. Der Revisionswerber habe seinen Antrag darauf gestützt, dass er behördlich abgesondert worden sei. Nach Ausführungen zu den Form und Inhaltserfordernissen von Bescheiden gemäß § 58 AVG und Wiedergabe von Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zum Bescheidcharakter einer Erledigung führte das Verwaltungsgericht aus, das gegenständliche Anschreiben der belangten Behörde beginne mit einer Höflichkeitsfloskel und nehme zunächst auf die Übermittlung eines bloßen Informationsblattes Bezug. Daraus sei jedenfalls kein normativer Wille der belangten Behörde ableitbar. Die belangte Behörde „stützte“ die Heimquarantäne auf eine von ihr erlassene Verordnung. Sie habe den Revisionswerber in ihrem Anschreiben darauf „hingewiesen“, dass er auf Grund einer Verordnung eine Heimquarantäne zu beachten habe. Der „Hinweis“ auf die Beachtung einer Verordnung sei nicht erforderlich gewesen, weil der Revisionswerber sofern er vom Adressatenkreis der Verordnung umfasst gewesen wäre die Verordnung auch ohne individuelle Anordnung zu beachten gehabt hätte. Eine bescheidmäßige Umsetzung sei daher nicht erforderlich gewesen. Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass das Schreiben weder eine Begründung noch eine Rechtsmittelbelehrung enthalte. Dem gegenständlichen Schreiben lasse sich daher kein normativer Wille der belangten Behörde ableiten, ihm komme lediglich informativer Charakter zu. Es sei somit nicht vom Vorliegen eines Bescheides auszugehen, weswegen der Vergütungsantrag nicht auf eine behördlich verfügte Absonderung das Verwaltungsgericht nimmt damit erkennbar Bezug auf § 32 Abs. 1 Z 1 EpiG gestützt werden könne.
5 Fraglich sei, ob der Revisionswerber seinen Antrag auf Vergütung auf „§ 32 Abs. 1 Z 6“ (gemeint wohl: § 32 Abs. 1 Z 7) EpiG stützen könne. Der Revisionswerber sei bereits am 13. März 2020 in das Gebiet der belangten Behörde eingereist, die Verordnung sei jedoch erst am 21. März 2020 erlassen worden. Die Verordnung sei daher nicht auf den Revisionswerber anzuwenden gewesen, da sie zum Zeitpunkt seiner Rückkehr noch nicht in Geltung gestanden sei. Der Vergütungsantrag könne somit auch nicht auf diese Rechtsgrundlage gestützt werden. Da auch sonst keine der in § 32 Abs. 1 EpiG taxativ aufgezählten Maßnahmen vorliege, komme eine Vergütung für den Verdienstentgang nicht in Betracht.
6 Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung habe unterbleiben können, weil die Akten erkennen ließen, dass die mündliche Erörterung eine weitere Klärung der Rechtslage nicht erwarten lasse, einem Entfall der Verhandlung weder Art. 6 EMRK noch Art. 47 GRC entgegenstünden und der Sachverhalt unstrittig sei.
7 Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision. Die belangte Behörde erstattete eine Revisionsbeantwortung.
8 Nach Art. 133 Abs. 4 B VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.
9 Nach § 34 Abs. 1 VwGG sind Revisionen, die sich wegen Nichtvorliegens der Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B VG nicht zur Behandlung eignen, ohne weiteres Verfahren mit Beschluss zurückzuweisen. Nach § 34 Abs. 3 VwGG ist ein Beschluss nach Abs. 1 in jeder Lage des Verfahrens zu fassen.
10 Nach § 34 Abs. 1a VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemäß § 25a Abs. 1 VwGG nicht gebunden. Die Zulässigkeit einer außerordentlichen Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG hat der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der dafür in der Revision vorgebrachten Gründe (§ 28 Abs. 3 VwGG) zu überprüfen.
11 In der demnach für die Zulässigkeit der Revision allein maßgeblichen Zulässigkeitsbegründung wird zunächst vorgebracht, das Verwaltungsgericht sei von näher genannter Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Bescheidqualität von Erledigungen abgewichen. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht keine Beurteilung vorgenommen, ob in der Erledigung ein normativer Wille zum Ausdruck komme, sondern ausschließlich auf die Erforderlichkeit der Bescheiderlassung abgestellt. Auch habe eine Absonderung nach § 7 EpiG nach näher genannter Rechtsprechung mit Bescheid zu erfolgen. Zudem habe das Verwaltungsgericht nicht schlüssig begründet, warum dem Schreiben lediglich informativer Charakter zukommen solle. Aus der vom Verwaltungsgericht angenommenen Unanwendbarkeit der Verordnung der belangten Behörde vom 21. März 2020 folge nicht „automatisch“, dass es sich um keinen Bescheid handle.
12 Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes stellt die Frage, ob eine nicht als Bescheid bezeichnete Erledigung auf Grund ihres konkreten Erscheinungsbildes, insbesondere ihres konkreten Aufbaues und ihrer konkreten sprachlichen Fassung als Bescheid zu beurteilen ist, eine einzelfallbezogene Auslegungsfrage dar und ist daher im Regelfall nicht revisibel. Anderes gilt, wenn das vom Verwaltungsgericht erzielte Auslegungsergebnis vor dem Hintergrund der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes unvertretbar ist (vgl. etwa VwGH 24.3.2022, Ra 2022/11/0044, mwN).
13 Voraussetzung für die Qualifikation eines Verwaltungsakts als Bescheid ist, dass es im Willen des Organs liegt, den Akt in Ausübung der hoheitlichen Gewalt zu setzen, und das Organ diesen Willen entsprechend zum Ausdruck bringt. Auf die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid kann nur dann verzichtet werden, wenn sich aus dem Spruch eindeutig ergibt, dass die Behörde nicht nur einen individuellen Akt der Hoheitsverwaltung gesetzt hat, sondern auch normativ rechtsgestaltend oder rechtsfeststellend entschieden hat. Der normative Inhalt muss sich aus der Formulierung der Erledigung, also in dem Sinn auch aus deren Form ergeben. Die Wiedergabe einer Rechtsansicht, von Tatsachen, der Hinweis auf Vorgänge im Verfahren, Rechtsbelehrungen und dergleichen können nicht als verbindliche Erledigung und damit als Spruch im Sinn des § 58 Abs. 1 AVG gewertet werden. Mangelt es einer Erledigung an der für Bescheide vorgesehenen Form, so muss deutlich hervorgehen, dass die Behörde dennoch den objektiv erkennbaren Willen hatte, mit der Erledigung gegenüber einer individuell bestimmten Person die normative Regelung einer konkreten Verwaltungsangelegenheit zu treffen. An eine nicht ausdrücklich als Bescheid bezeichnete behördliche Erledigung ist hinsichtlich der Wertung als Bescheid ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. VwGH 22.7.2020, Ra 2020/03/0049, mwN). Lässt der Inhalt einer Erledigung Zweifel über den Bescheidcharakter entstehen, ist die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid für den Bescheidcharakter der Erledigung essentiell (vgl. etwa VwGH 1.9.2015, Ra 2015/03/0060; 10.3.2023, Ra 2022/04/0146, mwN).
14 Die gegenständliche Erledigung ist weder als Bescheid bezeichnet, noch in Spruch, Begründung und Rechtsmittelbelehrung gegliedert. In ihrem ersten Satz wird lediglich die Übermittlung eines Informationsblattes zu COVID 19 mitgeteilt. Die Begrifflichkeit des zweiten Satzes, dem Revisionswerber werde auf Grund der genannten Verordnung eine „Heimquarantäne aufgetragen“, könnte für sich betrachtet zwar als normative Anordnung gedeutet werden. Allerdings ist der bei einer bescheidmäßigen Absonderung im Hinblick auf den Vergütungsanspruch wesentliche Absonderungszeitraum mangels Bestimmung seines Beginns nicht festgelegt (vgl. VwGH 23.11.2021, Ra 2021/09/0173, Rn. 15). Neben dem Fehlen einer Bezeichnung als Bescheid spricht im Übrigen auch die Höflichkeitsfloskel in der Anrede („Sehr geehrter Herr“) gegen einen normativen Charakter der Erledigung (vgl. VwGH 11.4.2018, Ra 2015/08/0033, mwN, wonach bei Zweifeln über den Inhalt auch der sonstigen Form der Erledigung entscheidende Bedeutung zukommt, wie etwa dem Gebrauch von Höflichkeitsfloskeln).
15 Die Revision zeigt somit fallbezogen nicht auf, dass das Verwaltungsgericht mit seiner Beurteilung, es liege eine bloße Information über den Inhalt der in der gegenständlichen Erledigung genannten Verordnung vor, von den Leitlinien der Rechtsprechung zur Qualifikation einer Erledigung als Bescheid abgewichen wäre.
16 Anders als in der Zulässigkeitsbegründung der Revision vorgebracht, kommt es für die Bescheidqualität der gegenständlichen Erledigung auch nicht darauf an, ob die in der Verordnung der belangten Behörde vom 21. März 2020 normierte „Heimquarantäneverpflichtung“ auf den Revisionswerber, der noch vor Inkrafttreten der Verordnung an seine Wohnadresse zurückgekehrt ist, überhaupt anwendbar war.
17 Die Revision bringt zu ihrer Zulässigkeit weiters vor, es fehle Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Frage, ob eine Absonderung gemäß § 7 EpiG auch durch Verordnung verfügt werden könne. Der Verwaltungsgerichtshof hat allerdings bereits in Fällen, in denen sich ein Vergütungsantrag nicht auf eine mit Bescheid angeordnete Absonderung stützte, sondern im Hinblick auf eine mit Verordnung gemäß § 25 EpiG angeordnete Quarantäne gestellt wurde, ausgesprochen, dass für eine interpretative Erweiterung des Anwendungsbereiches des § 32 Abs. 1 Z 1 EpiG auf Grund von „generellen Quarantäneanordnungen“ angesichts seines eindeutigen Wortlautes kein Raum bleibt (vgl. VwGH 23.4.2021, Ra 2020/09/0070; 8.6.2021, Ra 2021/09/0091; 9.9.2021, Ra 2021/09/0134; 13.10.2021, Ra 2021/09/0135; 20.10.2021, Ra 2021/09/0158; 2.2.2022, Ra 2021/03/0120).
18 Anhaltspunkte dafür, dass durch das gegenständliche Schreiben eine Absonderung im Wege eines Aktes unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls und Zwangsgewalt erfolgt wäre, sind nicht ersichtlich (vgl. dazu VwGH 23.11.2021, Ra 2021/09/0173). Derartiges wird von der Zulässigkeitsbegründung der Revision, die lediglich rügt, das Verwaltungsgericht habe diese Frage nicht geprüft, auch nicht dargelegt.
19 Schließlich bringt die Revision zu ihrer Zulässigkeit vor, das Verwaltungsgericht gehe davon aus, dass eine Absonderung auch durch ein bloßes Informationsschreiben und daher durch „schlicht hoheitliches Verwaltungshandeln“ verfügt werden könne, wozu Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes fehle. Das Verwaltungsgericht hat diese Auffassung aber gar nicht vertreten, sondern ist im angefochtenen Erkenntnis davon ausgegangen, dass die Verpflichtung zur Heimquarantäne, sofern die genannte Verordnung auf den Revisionswerber anwendbar wäre, unmittelbar auf Grund dieser bestünde.
20 Schließlich wird in der Zulässigkeitsbegründung der Revision das Unterbleiben der Durchführung einer mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gerügt. In diesem Fall wäre der Revisionswerber nicht mit der rechtsirrigen Ansicht des Verwaltungsgerichts überrascht worden und hätte ein Vorbringen zu relevanten Rechts und Tatsachenfragen erstatten können.
21 Gemäß § 24 Abs. 4 VwGVG kann das Verwaltungsgericht nur dann ungeachtet eines Parteiantrags von einer Verhandlung absehen, wenn die Akten erkennen lassen, dass die mündliche Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht erwarten lässt, und einem Entfall der Verhandlung weder Art. 6 Abs. 1 EMRK noch Art. 47 GRC entgegenstehen.
22 Die Akten lassen dann im Sinn des § 24 Abs. 4 VwGVG erkennen, dass die mündliche Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht erwarten lässt, wenn von vornherein absehbar ist, dass die mündliche Erörterung nichts zur Ermittlung der materiellen Wahrheit beitragen kann, wenn also die Voraussetzungen hinsichtlich der Klärung des Sachverhaltes gegeben sind und auch keine Rechtsfragen aufgeworfen werden, für die eine Erörterung in einer mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erforderlich wäre. Bei konkretem sachverhaltsbezogenem Vorbringen des Revisionswerbers vor dem Verwaltungsgericht ist eine mündliche Verhandlung durchzuführen. Hingegen liegen die Voraussetzungen für ein Absehen von der Verhandlung vor, wenn in der Beschwerde kein dem Ergebnis des behördlichen Ermittlungsverfahrens entgegenstehender oder darüber hinausgehender für die Beurteilung relevanter Sachverhalt behauptet wurde und auch keine Rechtsfragen aufgeworfen werden, deren Erörterung in einer mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erforderlich wäre. Ein bloß unsubstantiiertes Bestreiten des von der Verwaltungsbehörde festgestellten Sachverhalts kann außer Betracht bleiben (vgl. jüngst VwGH 15.5.2023, Ra 2023/03/0095, mwN).
23 Art. 6 Abs. 1 EMRK bzw. Art. 47 GRC stehen einem Entfall der Verhandlung nicht entgegen, wenn es ausschließlich um rechtliche oder sehr technische Fragen geht oder wenn das Vorbringen des Revisionswerbers angesichts der Beweislage und angesichts der Beschränktheit der zu entscheidenden Fragen nicht geeignet ist, irgendeine Tatsachen oder Rechtsfrage aufzuwerfen, die eine mündliche Verhandlung erforderlich macht. Der Verzicht auf eine mündliche Verhandlung kann auch in Fällen gerechtfertigt sein, in welchen lediglich Rechtsfragen beschränkter Natur oder von keiner besonderen Komplexität aufgeworfen werden (vgl. etwa VwGH 23.2.2023, Ra 2023/07/0003, mwN).
24 Im Revisionsfall waren ausschließlich Rechtsfragen strittig, jedoch nicht der relevante und in den entscheidungswesentlichen Punkten aktenkundige Sachverhalt. Im Verfahren waren ausschließlich Rechtsfragen zu klären, zu deren Beantwortung auf Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zurückgegriffen werden konnte. Vor diesem Hintergrund zeigt die Revision nicht auf, dass das Verwaltungsgericht von der hg. Rechtsprechung zu § 24 Abs. 4 VwGVG abgewichen wäre (vgl. zum Fehlen von Tatsachenfragen im Zusammenhang mit der Beurteilung der Bescheidqualität und des Bescheidwillens VwGH 18.12.2020, Ra 2017/08/0096).
25 In der Revision werden somit keine Rechtsfragen aufgeworfen, denen im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B VG grundsätzliche Bedeutung zukäme. Die Revision war daher gemäß § 34 Abs. 1 und 3 VwGG zurückzuweisen.
Wien, am 19. September 2023
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Rückverweise
