Der Verwaltungsgerichtshof hat durch die Vorsitzende Senatspräsidentin Dr. Hinterwirth sowie die Hofräte Dr. Bachler, Dr. Lukasser, Mag. Haunold und Dr. Himberger als Richter, unter Mitwirkung des Schriftführers Mag. Sinai, über die Revision der Marktgemeinde P, vertreten durch Mag. Oliver Rößler, Rechtsanwalt in 2700 Wiener Neustadt, Hauptplatz 21, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichts Niederösterreich vom 21. Jänner 2020, Zl. LVwG AV 27/001 2020, betreffend Zurückweisung eines Antrages auf wasserrechtliche Bewilligung (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Landeshauptfrau von Niederösterreich), den Beschluss gefasst:
Die Revision wird zurückgewiesen.
1 Mit Bescheid vom 19. September 2018 wies die belangte Behörde in Spruchpunkt II. den Antrag der revisionswerbenden Partei auf Bewilligung der Errichtung von sechs Quellfassungen (S. Quellen 3 bis 7b) und Einspeisung des Quellwassers in eine Transportleitung bzw. zur Anpassung ihrer bestehenden UV Desinfektionsanlage ab.
2 Dazu führte die belangte Behörde in ihrer Begründung im Wesentlichen aus, die revisionswerbende Partei habe sich bezüglich der (zur Bewilligung des Projekts erforderlichen) Zustimmungserklärungen der Grundeigentümer der Quellfassungen auf einen Revers vom 11. Juli 1930 gestützt. Dieser beziehe sich auf das Projekt der S. Quellen 1, 1a und 2, welches mit Bescheid der Bezirkshauptmannschaft W. vom 8. August 1930 bewilligt worden sei. Daraus könne jedoch keine Zustimmung für die hier relevanten Quellfassungen abgeleitet werden. Auch eine Zwangsrechtseinräumung komme mangels konkreten Bedarfs der revisionswerbenden Partei nicht in Betracht. Angesichts der Tatsache, dass „aus derzeitiger wasserwirtschaftlicher Sicht keine Notwendigkeit der geplanten Nutzung“ gesehen werden könne, vermöge „die seit Jahrzehnten fehlende Zustimmungserklärung der Grundeigentümer mangels öffentlichem Interesse an gegenständlichem Projekt auch nicht durch ein Zwangsrecht ersetzt“ zu werden. Somit komme lediglich eine Abweisung des Antrags nach § 106 WRG 1959 in Betracht.
3 Mit „Erkenntnis“ vom 31. Jänner 2019 gab das Verwaltungsgericht in Spruchpunkt 2. der dagegen erhobenen Beschwerde der revisionswerbenden Partei statt und behob Spruchpunkt II. des Bescheides der belangten Behörde vom 19. September 2018 „ersatzlos“.
4 Begründend führte es dazu aus, dass die von der belangten Behörde angestellten Überlegungen für eine Abweisung nach § 106 WRG 1959 nicht stichhaltig seien. Der Bewilligung des beantragten Projektes stünde aber jedenfalls das Fehlen von Zustimmungserklärungen der Eigentümer „zumindest“ der Grundstücke Nrn. 659/1 und 659/2, beide KG N., entgegen.
5 Die Zustimmung des Grundeigentümers sei Bestandteil der Projektunterlagen im Sinne des § 103 WRG 1959. Bei Fehlen von Projektunterlagen sei jedoch nicht nach § 106 WRG 1959, sondern nach § 13 AVG vorzugehen. Es könne daher auch das Fehlen der Zustimmungserklärungen nicht als Begründung für die Abweisung des Antrages auf Erteilung der Bewilligung für die S. Quellen 3 bis 7b nach § 106 WRG 1959 herangezogen werden. Das Fehlen der Zustimmungserklärungen stelle überdies auch keinen Umstand dar, welcher zu einer Abweisung wegen Unvereinbarkeit mit öffentlichen Interessen nach § 106 WRG 1959 herangezogen werden könnte. Dafür sei das „Rechtsinstrument“ des Verbesserungsauftrages vorgesehen.
6 Für das weitere Verfahren bei der belangten Behörde bedeute dies, dass über den Antrag der revisionswerbenden Partei nach Erteilung eines Verbesserungsauftrages noch zu entscheiden sein werde, „unabhängig von einer allfälligen Zweckmäßigkeit des eingereichten Projektes“.
7 Dieses „Erkenntnis“ des Verwaltungsgerichtes erwuchs in der Folge in Rechtskraft.
8 Mit Schreiben vom 15. April 2019 trug die belangte Behörde der revisionswerbenden Partei auf, die fehlenden Zustimmungserklärungen der Grundeigentümer der Grundstücke Nrn. 659/1 und 659/2, beide KG N., bis spätestens 15. Mai 2019 nachzureichen. Dabei wies die belangte Behörde auf die Rechtsfolgen des § 13 Abs. 3 AVG im Fall der Nichterfüllung hin.
9 Mit Eingabe vom 8. Mai 2019 beantragte die revisionswerbende Partei die Erstreckung der Frist zur Vorlage der bezughabenden Zustimmungserklärungen bis längstens 30. Juni 2019.
10 Mit Bescheid vom 13. November 2019 wies die belangte Behörde den unter Rz 1 wiedergegebenen Antrag der revisionswerbenden Partei gemäß § 13 Abs. 3 AVG als unzulässig zurück, weil diese die ausständigen Zustimmungserklärungen „trotz Aufforderung bis zum heutigen Tage“ nicht vorgelegt habe.
11 Die dagegen erhobene Beschwerde der revisionswerbenden Partei wies das Verwaltungsgericht mit dem nunmehr angefochtenen Erkenntnis als unbegründet ab. Die Revision erklärte es für nicht zulässig.
12 Begründend hielt es fest, dass aufgrund der länger verstrichenen Zeit seit der Ablehnung des Projektes der revisionswerbenden Partei von der belangten Behörde das Ermittlungsverfahren dahingehend weiter zu führen gewesen sei, ob sich der Sachverhalt insofern geändert habe, als nunmehr eine Zustimmung zum beantragten Projekt erteilt werde. Aus diesem Grund sei auch die Entscheidung des Verwaltungsgerichtes vom 31. Jänner 2019 hinsichtlich der Behebung des Spruchpunktes II. des Bescheides der belangten Behörde vom 19. September 2018 ergangen, weil die Voraussetzungen für ein Vorgehen nach § 106 WRG 1959 nicht vorgelegen seien.
13 Die belangte Behörde habe daher mit Schreiben vom 15. April 2019 gegenüber der revisionswerbenden Partei einen Verbesserungsauftrag erlassen und auf die Rechtsfolgen der Nichterfüllung hingewiesen.
14 Da diesem Verbesserungsauftrag auch weit über die eingeräumte Frist hinaus nicht entsprochen worden sei, habe die belangte Behörde zu Recht den angefochtenen Bescheid vom 13. November 2019 erlassen.
15 Das in der Beschwerde formulierte Vorbringen sei nicht gegen den angefochtenen Bescheid, sondern in der Sache erstattet worden und gehe daher am Thema des gegenständlich erlassenen Bescheides vom 13. November 2019 vorbei. Mit diesem sei nämlich keine inhaltliche Entscheidung getroffen worden.
16 Die Revision sei unzulässig, weil die Entscheidung nicht von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweiche und auch sonst keine Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B VG vorlägen.
17 Dagegen richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften.
18 Nach Einleitung des Vorverfahrens durch den Verwaltungsgerichtshof wurde keine Revisionsbeantwortung erstattet.
19 Nach Art. 133 Abs. 4 B VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.
20 Nach § 34 Abs. 1 VwGG sind Revisionen, die sich wegen Nichtvorliegens der Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B VG nicht zur Behandlung eignen, ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung mit Beschluss zurückzuweisen.
21 Nach § 34 Abs. 1a VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemäß § 25a Abs. 1 VwGG nicht gebunden. Die Zulässigkeit einer außerordentlichen Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG hat der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der dafür in der Revision vorgebrachten Gründe (§ 28 Abs. 3 VwGG) zu überprüfen.
22 In der Zulässigkeitsbegründung der vorliegenden Revision wird auf das Wesentlichste zusammengefasst vorgebracht, die revisionswerbende Partei sei bereits aufgrund des Bescheides der Bezirkshauptmannschaft W. vom 8. August 1930 und des damit korrespondierenden Reverses an allen Wasserrechten der Grundstücke Nrn. 659/1 und 659/2, beide KG N., samt Nebenrechten dinglich nutzungsberechtigt im Sinne des § 5 Abs. 2 WRG 1959. Mit diesen Titeln habe sich das Verwaltungsgericht nicht auseinandergesetzt, weshalb es von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abgewichen sei.
23 Mit diesem Vorbringen gelingt es der revisionswerbenden Partei nicht, die Zulässigkeit der Revision aufzuzeigen, weil sie die Bindungswirkung der rechtskräftigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 31. Jänner 2019 übersieht.
24 § 28 VwGVG lautet auszugsweise:
„ Erkenntnisse
§ 28. (1) Sofern die Beschwerde nicht zurückzuweisen oder das Verfahren einzustellen ist, hat das Verwaltungsgericht die Rechtssache durch Erkenntnis zu erledigen.
(2) Über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B VG hat das Verwaltungsgericht dann in der Sache selbst zu entscheiden, wenn
1. der maßgebliche Sachverhalt feststeht oder
2. die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht selbst im Interesse der Raschheit gelegen oder mit einer erheblichen Kostenersparnis verbunden ist.
(3) Liegen die Voraussetzungen des Abs. 2 nicht vor, hat das Verwaltungsgericht im Verfahren über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B VG in der Sache selbst zu entscheiden, wenn die Behörde dem nicht bei der Vorlage der Beschwerde unter Bedachtnahme auf die wesentliche Vereinfachung oder Beschleunigung des Verfahrens widerspricht. Hat die Behörde notwendige Ermittlungen des Sachverhalts unterlassen, so kann das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid mit Beschluss aufheben und die Angelegenheit zur Erlassung eines neuen Bescheides an die Behörde zurückverweisen. Die Behörde ist hiebei an die rechtliche Beurteilung gebunden, von welcher das Verwaltungsgericht bei seinem Beschluss ausgegangen ist.
(4) Hat die Behörde bei ihrer Entscheidung Ermessen zu üben, hat das Verwaltungsgericht, wenn es nicht gemäß Abs. 2 in der Sache selbst zu entscheiden hat und wenn die Beschwerde nicht zurückzuweisen oder abzuweisen ist, den angefochtenen Bescheid mit Beschluss aufzuheben und die Angelegenheit zur Erlassung eines neuen Bescheides an die Behörde zurückzuverweisen. Die Behörde ist hiebei an die rechtliche Beurteilung gebunden, von welcher das Verwaltungsgericht bei seinem Beschluss ausgegangen ist.
(5) Hebt das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid auf, sind die Behörden verpflichtet, in der betreffenden Rechtssache mit den ihnen zu Gebote stehenden rechtlichen Mitteln unverzüglich den der Rechtsanschauung des Verwaltungsgerichtes entsprechenden Rechtszustand herzustellen.
...“
25 § 31 VwGVG lautet auszugsweise:
„ Beschlüsse
§ 31. (1) Soweit nicht ein Erkenntnis zu fällen ist, erfolgen die Entscheidungen und Anordnungen durch Beschluss.
...“
26 Die ersatzlose Behebung des Bescheides einer Verwaltungsbehörde durch ein Verwaltungsgericht stellt eine Entscheidung in der Sache selbst dar. Ein solcherart in Form eines Erkenntnisses gefasster Spruch eines Verwaltungsgerichtes schließt eine neuerliche Entscheidung über den Verfahrensgegenstand durch die Verwaltungsbehörde grundsätzlich aus (VwGH 25.2.2016, Ra 2015/07/0170; zu den Ausnahmen vom Ausschluss einer neuerlichen Entscheidung durch die Verwaltungsbehörde VwGH 25.3.2015, Ro 2015/12/0003).
27 Zu § 66 Abs. 2 AVG hat der Verwaltungsgerichtshof bereits ausgesprochen, dass die Zurückverweisung der Sache an die Behörde erster Instanz nach dieser Bestimmung nicht „ersatzlos“ erfolgen kann, verfolgt sie doch ausdrücklich den Zweck der Erlassung eines neuen Bescheides. Geht aber aus der Begründung des Bescheides hervor, dass die Behörde zum einen den Bescheid beheben, zum anderen aber gleichzeitig in der Sache für das fortgesetzte Verfahren bestimmte Aufträge an die Unterbehörde weitergeben wollte, ist diese Vorgangsweise ungeachtet der Verwendung des Wortes „ersatzlos“ als Zurückverweisung nach § 66 Abs. 2 AVG anzusehen (VwGH 23.10.2014, Ro 2014/07/0039, mwN).
28 Dieser Gedanke lässt sich auf die verwaltungsgerichtliche Aufhebung und Zurückverweisung nach § 28 Abs. 3 zweiter Satz VwGVG übertragen (vgl. dazu auch Hengstschläger/Leeb, AVG Ergänzungsband [2017], § 28 VwGVG Rz 72), weil dieses Modell konzeptionell jenem des § 66 Abs. 2 AVG folgt (VwGH 29.7.2015, Ra 2015/07/0034).
29 Eine solche materielle Gesamtbetrachtung ist ungeachtet der Tatsache vorzunehmen, dass eine „ersatzlose Behebung“ durch das Verwaltungsgericht wie bereits ausgeführt in Form eines Erkenntnisses, die verwaltungsgerichtliche Aufhebung nach § 28 Abs. 3 zweiter Satz VwGG jedoch in Beschlussform zu ergehen hat.
30 So hat etwa der Verwaltungsgerichtshof ein „Erkenntnis“ eines Verwaltungsgerichtes, mit dem es der Beschwerde gemäß § 28 Abs. 1 VwGVG Folge gab und den bekämpfen Bescheid der belangten Behörde „behob“, dennoch nicht als ersatzlose Behebung im Sinn einer negativen Sachentscheidung gewertet. Dies ließe sich nämlich weder mit dem ebenfalls erfolgten Ausspruch, dass der Beschwerde Folge gegeben wird, in Einklang bringen noch mit der in der Begründung enthaltenen Aussage, wonach die vom Verwaltungsgericht festgestellten Sachverhaltsänderungen von der belangten Behörde in deren fortgesetzten Verfahren (ein solches Verfahren gebe es gegenständlich bei einer ersatzlosen Behebung nicht) zu berücksichtigen sein werden (VwGH 26.2.2015, Ra 2014/22/0103 bis 0105).
31 Umgekehrt hat der Verwaltungsgerichtshof vor dem Hintergrund einer materiellen Gesamtbetrachtung einen „Beschluss“ eines Verwaltungsgerichtes unter Hinweis auf die Zitierung von § 28 Abs. 1 VwGVG und darauf, dass keine Zurückverweisung an die belangte Behörde erfolgt ist, als ersatzlose Behebung qualifiziert (VwGH 13.12.2016, Ra 2016/05/0058).
32 Für den vorliegenden Revisionsfall bedeutet dies Folgendes:
Mit rechtskräftigem „Erkenntnis“ vom 31. Jänner 2019 hat das Verwaltungsgericht in seinem Spruchpunkt 2. zwar ausgesprochen, dass der Beschwerde der revisionswerbenden Partei hinsichtlich Spruchpunkt II. des Bescheides der belangten Behörde vom 19. September 2018 stattgegeben und dieser Spruchpunkt „ersatzlos“ aufgehoben werde, in der Begründung jedoch ausgeführt, dass kein Abweisungsgrund nach § 106 WRG 1959 vorliege, sondern dass über den Antrag der revisionswerbenden Partei nach Erteilung eines Verbesserungsauftrages in Bezug auf die fehlenden Zustimmungserklärungen der Eigentümer der Grundstücke Nrn. 659/1 und 659/2, beide KG N., zu entscheiden sein werde („Für das weitere Verfahren bei der belangten Behörde bedeutet dies ...“). Daraus geht hervor, dass das Verwaltungsgericht der belangten Behörde einen bestimmten Auftrag für das fortgesetzte Verfahren erteilt hat, weshalb die genannte Entscheidung ungeachtet der Verwendung des Wortes „ersatzlos“ in deren Spruch im Sinne einer materiellen Gesamtbetrachtung als Aufhebungs und Zurückverweisungsbeschluss nach § 28 Abs. 3 zweiter Satz VwGVG anzusehen ist.
33 Bestätigt wird dies auch durch die Begründungsausführungen im nunmehr angefochtenen Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes vom 21. Jänner 2020, wonach aufgrund des rechtskräftigen Erkenntnisses des Verwaltungsgerichtes vom 31. Jänner 2019 das „Ermittlungsverfahren“ von der belangten Behörde „weiterzuführen“ gewesen sei.
34 Die besondere Bindungswirkung der rechtlichen Beurteilung in Aufhebungs und Zurückverweisungsbeschlüssen des Verwaltungsgerichtes (vgl. dazu § 28 Abs. 3 letzter Satz VwGVG) gilt nicht nur für das fortgesetzte Verfahren vor der belangten Behörde, sondern auch für ein gegebenenfalls daran anschließendes Rechtsmittelverfahren. Die Bindungswirkung erfasst somit neben den Verwaltungsbehörden auch das Verwaltungsgericht und die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts (VwGH 19.11.2019, Ra 2016/08/0113, mwN).
35 Die revisionswerbende Partei hätte daher, um die Bindungswirkung der für sie ungünstigen tragenden Gründe zu verhindern, bereits gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichtes vom 31. Jänner 2019 Revision erheben und der behaupteten Rechtswidrigkeit entgegentreten müssen. Eine Bekämpfung der Entscheidung im fortgesetzten Verfahren wegen Rechtswidrigkeit dieser Gründe ist nicht mehr möglich (VwGH 29.6.2017, Ra 2016/04/0118, mwN).
36 Daher war die belangte Behörde wie auch das mit Beschwerde angerufene Verwaltungsgericht sowie der über die vorliegende Revision befasste Verwaltungsgerichtshof an die in der rechtskräftigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 31. Jänner 2019 dargelegte Rechtsansicht, wonach zur Bewilligung des Projekts der revisionswerbenden Partei auch unter Berücksichtigung des vorliegenden Reverses die Zustimmungserklärungen der Eigentümer der Grundstücke Nrn. 659/1 und 659/2, beide KG N., fehlten und deshalb im fortgesetzten Verfahren diesbezüglich ein Verbesserungsauftrag zu erteilen sei, gebunden.
37 Aus diesem Grund ist auch die in der Zulässigkeitsbegründung aufgeworfene Rechtsfrage, es bestehe keine gesicherte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Fragestellung, welcher Rechtscharakter und welche Rechtswirkungen Reversen im Zusammenhang mit der Einräumung von wasserrechtlichen Nutzungsrechten zukomme, für das gegenständliche Verfahren nicht mehr von Bedeutung und daher bloß abstrakter Natur. Zur Lösung abstrakter Rechtsfragen ist der Verwaltungsgerichtshof aufgrund von Revisionen gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG aber nicht zuständig (VwGH 10.4.2020, Ra 2020/07/0007 bis 0008, mwN).
38 In der Revision werden somit keine Rechtsfragen aufgeworfen, denen im Sinn des Art. 133 Abs. 4 B VG grundsätzliche Bedeutung zukäme. Die Revision war daher in einem nach § 12 Abs. 2 VwGG gebildeten Senat gemäß § 34 Abs. 1 und 3 VwGG zurückzuweisen.
39 Von der beantragten mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof konnte gemäß § 39 Abs. 2 Z 1 VwGG abgesehen werden.
Wien, am 4. März 2021
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