Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Robl, Hofrätin Mag.a Merl sowie die Hofräte Dr. Mayr, Dr. Schwarz und Mag. Berger als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag.a Lechner, über die Revision der I D in W, vertreten durch Mag. Dr. Ralf Heinrich Höfler, Rechtsanwalt in 1030 Wien, Untere Viaduktgasse 6/6, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Niederösterreich vom 15. Februar 2017, LVwG-AV-635/001-2016, betreffend Aufenthaltstitel (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Landeshauptmann von Niederösterreich), zu Recht erkannt:
Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Der Bund hat der Revisionswerberin Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
1 1. Der Revisionswerberin, einer serbischen Staatsangehörigen, wurde zuletzt ein Aufenthaltstitel "Niederlassungsbewilligung - Angehöriger" (gemäß § 47 Abs. 3 Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz - NAG) mit Gültigkeit bis zum 18. März 2016 erteilt. Am 24. November 2015 stellte sie einen Zweckänderungsantrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" gemäß § 47 Abs. 4 NAG.
2 Mit Bescheid des Landeshauptmannes von Niederösterreich (belangte Behörde) vom 4. April 2016 wurde dieser Antrag gemäß § 11 Abs. 2 Z 2 und Z 4 in Verbindung mit Abs. 5 NAG abgewiesen. Dies wurde damit begründet, dass kein Nachweis über einen Rechtsanspruch auf eine ortsübliche Unterkunft vorliege und die Revisionswerberin auf finanzielle Unterstützung durch Sozialhilfeträger angewiesen sein werde. Die Interessenabwägung nach § 11 Abs. 3 NAG falle nicht zu ihren Gunsten aus.
3 Gegen diesen Bescheid erhob die Revisionswerberin Beschwerde, in der sie auf - von ihr unter einem vorgelegte - Unterlagen (eine Wohnrechtsvereinbarung sowie einen Dienstvertrag) verwies.
4 2. Mit dem angefochtenen Erkenntnis vom 15. Februar 2017 wies das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich diese Beschwerde als unbegründet ab und erklärte die ordentliche Revision an den Verwaltungsgerichtshof für nicht zulässig.
5 Das Verwaltungsgericht verwies auf die Ergebnisse der durchgeführten mündlichen Verhandlung, in der die Revisionswerberin auf die Frage, ob eine Verlängerung des bisherigen Aufenthaltstitels beantragt worden sei, angegeben habe, sie warte erst einmal ab, was in dem Verfahren über die beantragte Zweckänderung herauskomme. Die Revisionswerberin habe - so das Verwaltungsgericht - keinen Antrag auf Verlängerung ihres Aufenthaltstitels "Niederlassungsbewilligung - Angehöriger" gestellt.
6 In seinen rechtlichen Erwägungen führte das Verwaltungsgericht aus, dass die besondere Voraussetzung des § 47 Abs. 4 NAG, wonach nur Angehörigen von Zusammenführenden, die eine "Niederlassungsbewilligung - Angehöriger" besäßen, ein Aufenthaltstitel "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" erteilt werden könne, nicht erfüllt sei. Zwar könne mit einem Verlängerungsantrag ein Zweckänderungsantrag verbunden werden. Dem Gesetz lasse sich aber nicht entnehmen, dass sich ein Aufenthaltstitel im Fall der Stellung eines Zweckänderungsantrages automatisch verlängere bzw. dass ein Zweckänderungsantrag einen Verlängerungsantrag einschließe. Auch die Regelung des § 26 letzter Satz NAG, der zufolge die Abweisung eines Zweckänderungsantrages keine Auswirkung auf das bestehende Aufenthaltsrecht habe, wirke sich nicht auf die Verpflichtung des § 24 Abs. 1 NAG aus, wonach Verlängerungsanträge vor Ablauf der Gültigkeit des Aufenthaltstitels, frühestens jedoch drei Monate vor diesem Zeitpunkt, einzubringen seien. Da eine besondere Erteilungsvoraussetzung fehle, sei keine Interessenabwägung nach § 11 Abs. 3 NAG durchzuführen.
7 3. Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision.
8 Die belangte Behörde erstattete eine Revisionsbeantwortung, in der sie die Zurückweisung, in eventu die Abweisung der Revision beantragt.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
9 4. Die Revisionswerberin bringt zur Zulässigkeit ihrer Revision vor, es gehe aus dem Gesetz nicht eindeutig hervor und es gebe auch keine Rechtsprechung dazu, ob ein Zweckänderungsantrag einen Verlängerungsantrag inkludiere.
10 Vorliegend sei der von der Revisionswerberin am 24. November 2015 gestellte Antrag auch als Verlängerungsantrag im Sinn des § 2 Abs. 1 Z 11 NAG anzusehen, wobei die begehrte Zweckänderung zulässig sei. Zudem wird vorgebracht, der (damals unvertretenen) Revisionswerberin sei seitens der Bezirkshauptmannschaft Mödling die Rechtsauskunft erteilt worden, nach Einbringung des Zweckänderungsantrages müsse sie keinen Antrag auf Verlängerung ihres am 18. März 2016 endenden Aufenthaltstitels stellen.
11 Die Revision ist zulässig.
12 5. Die maßgeblichen Bestimmungen des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes (NAG), BGBl. I Nr. 100 in der Fassung
BGBl. I Nr. 70/2015, lauten auszugsweise:
" Begriffsbestimmungen
§ 2. (1) Im Sinne dieses Bundesgesetzes ist
...
11. Verlängerungsantrag: der Antrag auf Verlängerung des
gleichen oder Erteilung eines anderen Aufenthaltstitels (§ 24)
nach diesem Bundesgesetz;
12. Zweckänderungsantrag: der Antrag auf Erteilung eines
Aufenthaltstitels mit anderem Zweckumfang während der Geltung eines Aufenthaltstitels (§ 26);
...
Allgemeine Verfahrensbestimmungen
§ 19. ...
(2) Im Antrag ist der Grund des Aufenthalts bekannt zu geben; dieser ist genau zu bezeichnen. Nicht zulässig ist ein Antrag, aus dem sich verschiedene Aufenthaltszwecke ergeben, das gleichzeitige Stellen mehrerer Anträge und das Stellen weiterer Anträge während eines anhängigen Verfahrens nach diesem Bundesgesetz einschließlich jener bei den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts. ...
...
Verlängerungsverfahren
§ 24. (1) Verlängerungsanträge (§ 2 Abs. 1 Z 11) sind vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels, frühestens jedoch drei Monate vor diesem Zeitpunkt, bei der örtlich zuständigen Behörde im Inland einzubringen; § 23 gilt. Danach gelten Anträge als Erstanträge. Nach Stellung eines Verlängerungsantrages ist der Antragsteller, unbeschadet der Bestimmungen nach dem FPG, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag weiterhin rechtmäßig im Bundesgebiet aufhältig. ...
...
(4) Mit einem Verlängerungsantrag (Abs. 1) kann bis zur Erlassung des Bescheides ein Antrag auf Änderung des Aufenthaltszwecks des bisher innegehabten Aufenthaltstitels oder auf Änderung des Aufenthaltstitels verbunden werden. Sind die Voraussetzungen für den beantragten anderen Aufenthaltszweck oder Aufenthaltstitel nicht erfüllt, ist darüber gesondert mit Bescheid abzusprechen und der bisherige Aufenthaltstitel mit dem gleichen Aufenthaltszweck zu verlängern, soweit die Voraussetzungen dafür weiterhin vorliegen.
...
Zweckänderungsverfahren
§ 26. Wenn der Fremde den Aufenthaltszweck während seines Aufenthalts in Österreich ändern will, hat er dies der Behörde im Inland unverzüglich bekannt zu geben. Eine Zweckänderung ist nur zulässig, wenn der Fremde die Voraussetzungen für den beantragten Aufenthaltstitel erfüllt und ein gegebenenfalls erforderlicher Quotenplatz zur Verfügung steht. Sind alle Voraussetzungen gegeben, hat der Fremde einen Rechtsanspruch auf Erteilung dieses Aufenthaltstitels. Liegen die Voraussetzungen nicht vor, ist der Antrag abzuweisen; die Abweisung hat keine Auswirkung auf das bestehende Aufenthaltsrecht.
...
Aufenthaltstitel ‚Familienangehöriger' und ‚Niederlassungsbewilligung - Angehöriger'
§ 47. ...
(4) Angehörigen von Zusammenführenden, die eine ‚Niederlassungsbewilligung - Angehöriger' besitzen (Abs. 3), kann ein Aufenthaltstitel ‚Rot-Weiß-Rot - Karte plus' erteilt werden, wenn
..."
13 6. Die belangte Behörde vertritt in ihrer Revisionsbeantwortung die Auffassung, die Revisionswerberin könne durch das angefochtene Erkenntnis nicht in dem von ihr als Revisionspunkt geltend gemachten Recht auf Erteilung des beantragten Aufenthaltstitels verletzt worden sein.
14 Mit dem angefochtenen Erkenntnis hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Revisionswerberin auf Erteilung eines Aufenthaltstitels "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" wegen Fehlens einer besonderen Erteilungsvoraussetzung nach § 47 Abs. 4 NAG abgewiesen. Das Fehlen der Voraussetzung, eine "Niederlassungsbewilligung - Angehöriger" zu besitzen, wurde vom Verwaltungsgericht damit begründet, dass der betreffende Aufenthaltstitel zum Zeitpunkt der Entscheidung bereits abgelaufen sei und die Revisionswerberin keinen Verlängerungsantrag gestellt habe. Damit kommt der von der Revisionswerberin aufgeworfenen Frage, ob ihr Zweckänderungsantrag einen Antrag auf Verlängerung beinhalte, Bedeutung für die Entscheidung über die Revision zu. Ausgehend davon ist die oben dargestellte Auffassung der belangten Behörde für den Verwaltungsgerichtshof nicht nachvollziehbar.
15 7.1. Das NAG enthält - worauf auch das Verwaltungsgericht dem Grunde nach zutreffend hinweist - keine (ausdrückliche) Regelung dahingehend, dass ein Zweckänderungsantrag (nach § 26 NAG) jedenfalls auch einen Verlängerungsantrag einschließt.
16 Dem Regime des NAG lässt sich lediglich Folgendes entnehmen: Nach § 19 Abs. 2 zweiter Satz NAG ist das gleichzeitige Stellen mehrerer Anträge sowie das Stellen weiterer Anträge während eines anhängigen Verfahrens unzulässig. In § 24 Abs. 4 NAG wird vom grundsätzlich normierten Doppelantragsverbot nach § 19 Abs. 2 NAG eine sachlich gerechtfertigte und im Hinblick auf eine verfahrensökonomische Vorgehensweise geeignete Ausnahme dahingehend getroffen, dass mit einem Verlängerungsantrag (nach § 24 Abs. 1 NAG) bis zur Erlassung des Bescheides ein Zweckänderungsantrag verbunden werden kann (siehe dazu die Erläuterungen in AB 1154 BlgNR 22. GP, 3). Eine explizite Ausnahme vom Doppelantragsverbot dahingehend, dass ein Zweckänderungsantrag (nach § 26 NAG) bei drohendem Ablauf der Gültigkeit des innegehabten Aufenthaltstitels nachträglich mit einem Verlängerungsantrag zu verbinden sei, enthält das NAG nicht. Ebenso fehlt es an einer ausdrücklichen Regelung dazu, wie ein - vor dem in § 24 Abs. 1 NAG bestimmten Zeitraum gestellter - Zweckänderungsantrag nach Ablauf der Gültigkeit des zuletzt innegehabten Aufenthaltstitels zu werten ist.
17 7.2. Der Verwaltungsgerichtshof hat bereits in einer Mehrzahl von Entscheidungen zum Ausdruck gebracht, dass ein kurz vor Ablauf des innegehabten Aufenthaltstitels gestellter Antrag auf Erteilung eines anderen Aufenthaltstitels sowohl die Verlängerung des Aufenthaltsrechts in Österreich als auch den Umstieg auf einen anderen Aufenthaltstitel bezweckt (siehe die hg. Erkenntnisse vom 14. Juni 2007, 2006/18/0134, vom 14. Mai 2009, 2008/22/0075, 0092, vom 18. Juni 2009, 2008/22/0796, sowie vom 31. Jänner 2013, 2011/23/0499). Ein derartiger Antrag sei daher nicht als bloßer Zweckänderungsantrag, sondern als Verlängerungsantrag im Sinn von § 2 Abs. 1 Z 11 und § 24 Abs. 4 NAG anzusehen.
18 In seinem Erkenntnis vom 4. November 2008, 2008/22/0058, hat der Verwaltungsgerichtshof im Zusammenhang mit einem während der Geltung der bisher innegehabten Aufenthaltserlaubnis gestellten Zweckänderungsantrag allgemein festgehalten, dass "das in § 26 NAG bzw. nach Ablauf der Aufenthaltserlaubnis das in § 24 Abs. 4 NAG vorgesehene Zweckänderungsverfahren durchzuführen gewesen" wäre.
19 Im Erkenntnis vom 27. Jänner 2011, 2008/21/0249, dem ein fünf Monate vor Ablauf des bisherigen Aufenthaltstitels gestellter Zweckänderungsantrag zugrunde lag, hielt der Verwaltungsgerichtshof unter Verweis auf das zitierte Erkenntnis 2008/22/0058 wie folgt fest:
"Inhaltlich strebte die über einen aufrechten, noch fünf Monate geltenden Aufenthaltstitel verfügende Beschwerdeführerin mit dem gegenständlichen Antrag primär eine Änderung des Aufenthaltszwecks unter Berufung auf ihre nunmehrige Eigenschaft als Familienangehörige, aber auch - im Hinblick auf das bevorstehende Ende des bisherigen Titels - eine Verlängerung ihres Aufenthaltsrechtes im Bundesgebiet an. Ein Zweckänderungsantrag kann gemäß § 2 Abs. 1 Z. 12 NAG nur ‚während der Geltung eines Aufenthaltstitels' vorliegen. Daraus ist abzuleiten, dass ab dem Ende der bisherigen Aufenthaltsberechtigung (am 20. September 2005) und damit auch im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides (am 21. November 2007) ein als - eine Zweckänderung anstrebender - Verlängerungsantrag (§ 2 Abs. 1 Z. 11 iVm § 24 Abs. 4 NAG) zu wertendes Anbringen zu beurteilen war".
20 In seinem Erkenntnis vom 10. Oktober 2012, 2009/18/0513, hat der Verwaltungsgerichtshof zu einer Konstellation, in der elf Monate vor Ablauf des innegehabten Aufenthaltstitels ein Zweckänderungsantrag gestellt worden war, unter Verweis auf das zitierte Erkenntnis 2008/21/0249 darauf abgestellt, dass es an einer rechtskräftigen Entscheidung über den Verlängerungsantrag (im Sinn von § 2 Abs. 1 Z 11 und § 24 Abs. 4 NAG) fehle, was den rechtmäßigen Aufenthalt des Beschwerdeführers auf Grund des § 24 Abs. 1 dritter Satz NAG über die im zuletzt erteilten Aufenthaltstitel genannte Frist hinaus verlängere.
21 Der Verwaltungsgerichtshof hat somit wiederholt Zweckänderungsanträge nach Ablauf der Gültigkeit des letzten erteilten Aufenthaltstitels als Verlängerungsanträge nach § 24 Abs. 4 NAG gewertet, und zwar unabhängig davon, ob sie "kurz vor Ablauf" des innegehabten Aufenthaltstitels oder früher gestellt worden sind. Dabei stützte er sich auf die Definition des Zweckänderungsantrages nach § 26 NAG, die auf den Zeitraum "während der Geltung eines Aufenthaltstitels" abstellt, weshalb der Antrag nach Ablauf dieses Zeitraums als Verlängerungsantrag nach § 24 Abs. 4 NAG zu werten sei (siehe das bereits zitierte Erkenntnis 2008/21/0249).
22 7.3. An dieser Sichtweise vermag auch die - vom Verwaltungsgericht ebenso wie von der belangten Behörde in ihrer Revisionsbeantwortung ins Treffen geführte - Regelung des § 24 Abs. 1 erster Satz NAG nichts zu ändern. Nach § 24 Abs. 1 NAG sind Verlängerungsanträge vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels, frühestens jedoch drei Monate vor diesem Zeitpunkt, einzubringen. Die Regelung, innerhalb welchen zeitlichen Rahmens ein Verlängerungsantrag zu stellen ist, lässt jedoch keine Rückschlüsse darauf zu, wie ein außerhalb dieses zeitlichen Rahmens als Zweckänderungsantrag nach § 26 NAG eingebrachtes Anbringen im Fall des Ablaufs der Gültigkeit des bisherigen Aufenthaltstitels zu werten ist. Dabei ist auch zu beachten, dass eine beabsichtigte Zweckänderung nach § 26 erster Satz NAG der Behörde unverzüglich anzuzeigen ist. Ein Zuwarten mit einem Zweckänderungsantrag bis zu dem drei Monate vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels liegenden Zeitpunkt (um somit von vornherein einen verbundenen Antrag nach § 24 Abs. 4 NAG stellen zu können) steht somit nicht im Belieben des Antragstellers.
23 7.4. Wurde daher über einen Zweckänderungsantrag bei Ablauf der Gültigkeit des bisher innegehabten Aufenthaltsrechtes noch nicht entschieden, so ist ab diesem Zeitpunkt vom Vorliegen eines - mit einem Zweckänderungsbegehren verbundenen - Verlängerungsantrages nach § 24 Abs. 4 NAG auszugehen (in diesem Sinn auch Peyrl/Neugschwendtner/Schmaus , Fremdenrecht (2015), 207 f).
24 Die Annahme, die Revisionswerberin habe eine Verlängerung ihres bisher innegehabten Aufenthaltsrechtes in Österreich (nach § 47 Abs. 3 NAG) keinesfalls angestrebt, verbietet sich vorliegend schon im Hinblick auf ihre Aussage in der Verhandlung, jetzt einmal abzuwarten, was im Verfahren über den Zweckänderungsantrag herauskomme.
25 8. Ausgehend davon ist das Verwaltungsgericht zu Unrecht vom Fehlen der besonderen Erteilungsvoraussetzung nach § 47 Abs. 4 NAG ausgegangen, weil durch den - als Verlängerungsantrag nach § 24 Abs. 4 NAG zu wertenden - Zweckänderungsantrag der rechtmäßige Aufenthalt der Revisionswerberin verlängert wurde (siehe das bereits zitierte Erkenntnis 2009/18/0513).
26 9. Das angefochtene Erkenntnis war somit gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.
27 Von der beantragten Verhandlung konnte gemäß § 39 Abs. 2 Z 6 VwGG abgesehen werden, weil das Verwaltungsgericht - ein Tribunal im Sinn des Art. 6 EMRK und ein Gericht im Sinn des Art. 47 GRC - eine mündliche Verhandlung durchgeführt hat und somit weder Art. 6 EMRK noch Art. 47 GRC der Abstandnahme von einer Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof entgegenstehen (vgl. dazu das hg. Erkenntnis vom 17. Oktober 2016, Ro 2016/22/0005, mwN).
28 Die Entscheidung über den Aufwandersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014.
Wien, am 27. Juli 2017
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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RIS