Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Rigler und die Hofräte Dr. Kleiser und Dr. Mayr, die Hofrätin Mag. Hainz Sator sowie den Hofrat Dr. Pürgy als Richter, unter Mitwirkung des Schriftführers Mag. Samonig, über die Revision der revisionswerbenden Parteien 1. Gemeinde Koppl, 2. Gemeinde Eugendorf, 3. Bürgerinitiative „N K“ in K und 4. Bürgerinitiative „H E“ in E, alle vertreten durch die Concin Partner Rechtsanwälte GmbH in 6700 Bludenz, Mutterstraße 1a, gegen das Erkenntnis des Verwaltungsgerichts Wien vom 27. Juni 2017, Zlen. VGW 101/020/7321/2017/E, VGW 101/020/7322/2017/E, VGW 101/020/7323/2017/E und VGW 101/020/7324/2017/E 1, betreffend Zurückweisung eines Antrages auf Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung in einer Angelegenheit nach dem Starkstromwegegesetz (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft), den Beschluss gefasst:
Die Revision wird zurückgewiesen.
1 Die Revisionswerber stellten den Antrag, „a) der Bundesminister für Wirtschaft als nach dem StWG zuständige Behörde möge den der im UVP Verfahren (Zahl [...]) beantragten Baubewilligung nach § 7 StWG, die 380 kV Salzburgleitung betreffend, immanenten Planungsakt vor Annahme im Wege der Erteilung der Baubewilligung (im Zuge des Gesamtbescheides nach § 17 UVP G 2000) einer Strategischen Umweltprüfung nach den Bestimmungen der SUP RL 2001/42/EG unterziehen, und b) der Bundesminister für Wirtschaft als nach dem StWG zuständige Behörde möge die Salzburger Landesregierung als UVP Behörde über die Einleitung der strategischen Umweltprüfung informieren und anregen, dass das anhängige UVP Verfahren (Zahl [...]) hinsichtlich der 380 kV Salzburgleitung bis zum Abschluss dieser Strategischen Umweltprüfung ausgesetzt (unterbrochen) wird“.
2 Mit Bescheid vom 22. Dezember 2015 wies der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft (belangte Behörde) diesen Antrag gemäß Art. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 2 lit. a und Art. 4 der Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung von Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (SUP RL), Art. 1 Abs. 2 lit. c der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (UVP RL) sowie § 7 Starkstromwegegesetz 1968 (StWG) zurück.
3 Mit dem angefochtenen Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes Wien vom 27. Juni 2017 (vgl. zu dessen Zuständigkeit VwGH 3.5.2017, Ko 2017/03/0001) wurden die Beschwerden der Revisionswerber gegen diesen Bescheid abgewiesen (I.) sowie eine ordentliche Revision für nicht zulässig erklärt (II.).
4 Begründend führte das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus, die Revisionswerber hätten selbst dargelegt, dass nach der österreichischen Rechtslage „im Sachbereich Energie“ die Bau- und Betriebsbewilligung nach § 7 StWG zugleich Genehmigungsakt und Planungsakt darstelle. Der dieser Bau- und Betriebsbewilligung immanente Planungsakt sei einer strategischen Umweltprüfung nach der SUP RL zu unterziehen.
5 Gehe man dem folgend „von einer Identität der Bau- und Betriebsbewilligung nach § 7 StWG im konzentrierten UVP Verfahren mit dem dieser immanenten Planungsakt aus“, könne den Ausführungen der belangten Behörde, welche sich auf ein näher bezeichnetes Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes (VwGH 19.12.2013, 2011/03/0160, 0162, 0164 und 0165) stützten, nicht entgegen getreten werden.
6 Die belangte Behörde stelle ins Zentrum ihrer Argumentation, dass es sich nicht nur um Pläne und Programme im Sinne des Art. 2 lit. a der SUP RL handeln müsse, sondern das zusätzlich zwingend erforderlich sei, dass durch diese Pläne und Programme der Rahmen für eine künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 85/373/EWG aufgeführten Projekte gesetzt werde. In den Fällen des Art. 3 Abs. 2 lit. a SUP RL könne somit schon nach dem Wortlaut der Richtlinie und der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ein einzelnes Projekt, das nicht den Rahmen für die künftige Genehmigung näher bezeichneter Projekte bilde, keiner SUP Pflicht unterliegen.
7 Selbst bei Annahme einer unmittelbaren Anwendbarkeit der Bestimmungen der SUP RL könne eine strategische Umweltprüfung nicht beantragt werden, weil „durch den Genehmigungsakt im Rahmen des UVP Bescheides der diesem ‚immanente Planungsakt‘ bereits angenommen wurde und die Durchführung einer SUP vor der Annahme des Plans oder Programms stattzufinden hätte“. Für das Vorhaben „Errichtung und Betrieb einer 380 kV Starkstromleitung“, soweit sich dieses Vorhaben auf das Bundesland Salzburg erstrecke, sei bereits mit Bescheid der Salzburger Landesregierung vom 14. Dezember 2015 die Genehmigung nach dem UVP G 2000 erteilt worden sei.
8 Den Revisionswerbern stehe jedenfalls die Möglichkeit offen, im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht gegen den im UVP Verfahren ergangenen Bescheid der Salzburger Landesregierung geltend zu machen, dass die Bewilligung ohne Durchführung einer strategischen Umweltprüfung stattgefunden habe und darauf gestützt die Aufhebung des Bescheides zu beantragen.
9 Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision, die vom Verwaltungsgericht gemäß § 30a Abs. 7 VwGG unter Anschluss der Akten des Verfahrens vorgelegt wurde.
10 Nach Art. 133 Abs. 4 B VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.
11 Nach § 34 Abs. 1 VwGG sind Revisionen, die sich wegen Nichtvorliegens der Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B VG nicht zur Behandlung eignen, ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung mit Beschluss zurückzuweisen.
12 Nach § 34 Abs. 1a VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemäß § 25a Abs. 1 VwGG nicht gebunden. Die Zulässigkeit einer außerordentlichen Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG hat der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der dafür in der Revision vorgebrachten Gründe (§ 28 Abs. 3 VwGG) zu überprüfen.
13 Die Revision bringt zu ihrer Zulässigkeit vor, das vom Verwaltungsgericht angeführte Erkenntnis VwGH 19.12.2013, 2011/03/0160, 0162, 0164 und 0165 sei nicht einschlägig. Vorliegend sei die Rechtslage gänzlich anders. Bei dem durch die Salzburger Landesregierung erlassenen Bescheid vom 14. Dezember 2015, mit dem insbesondere die Baubewilligung nach § 7 StWG erteilt worden sei, handle es sich insoweit um einen „janusköpfigen“ Rechtsakt. Mit diesem Bescheid sei nicht nur die Genehmigung nach dem UVP G 2000 und den Materiengesetzen erteilt worden, sondern in diesem Bescheid manifestiere sich gleichzeitig auch die Planungskompetenz des Bundes. Die Baubewilligung nach § 7 StWG sei zugleich Genehmigungsakt (Projekt) und Planungsakt (Trassenplan nach § 7 StWG). Es handle sich um zwei Rechtsakte. Nachdem das genannte Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes nicht einschlägig sei, fehle bis heute eine Rechtsprechung der Höchstgerichte zur Frage, ob jener Planungsakt, der einer beantragten Baubewilligung nach § 7 StWG immanent sei, ein Plan im Sinne der Art. 2 und 3 der SUP RL sei. Darüber hinaus komme der Lösung dieser Rechtsfrage zweifelsfrei grundsätzliche Bedeutung zu, da in Österreich das Starkstromwegenetz nach dem StWG auf Planungsakten beruhe und gerade diese Planungsakte erhebliche Umweltauswirkungen hätten.
14 Selbst wenn das genannte Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes einschlägig wäre, so stehe es in klarem Widerspruch zur Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union (EuGH), insbesondere zum Urteil des EuGH 27.10.2016, C 290/15. Dieser Widerspruch betreffe die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes, wonach nur dann von einem Plan im Sinne der SUP RL auszugehen sei, wenn es sich um einen Rechtsakt handle, der die Grundlage für zumindest zwei Vorhaben bilde. Dass von einem Plan oder Programm im Sinne der SUP RL nur dann ausgegangen werden könne, wenn es sich dabei um einen Rechtsakt handle, der die Grundlage für die Durchführung zumindest eines weiteren auf diesem Rechtsakt aufbauenden Vorhabens bilde, werde vom EuGH nicht gefordert. Vielmehr sei nach der Rechtsprechung des EuGH jede Ausnahme oder Beschränkung des Geltungsbereiches eng auszulegen und Strategien zur Umgehung der SUP RL zu vermeiden.
15 Mit diesem Vorbringen wird eine Zulässigkeit der Revision nicht aufgezeigt:
16 Im angeführten Erkenntnis VwGH 19.12.2013, 2011/03/0160, 0162, 0164 und 0165, hat der Verwaltungsgerichtshof zum Begriff der „Pläne und Programme“ nach der SUP RL wie folgt ausgeführt:
„Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH besteht das wesentliche Ziel der SUP RL, wie sich aus deren Artikel 1 ergibt, darin, dass Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, bei der Ausarbeitung und vor ihrer Annahme einer Umweltprüfung unterzogen werden (vgl EuGH vom 17. Juni 2010, Terre wallonne ASBL und Inter Environnement Wallonie ASBL, verb Rs C 105/09, C 110/09, Slg 2010, I 5561, Rz 32; EuGH vom 22. September 2011, Valčiukienė ua, Rs C 295/10, Slg 2011, I 8819, Rz 37; EuGH vom 18. April 2013, L gegen M, Rs C 463/11, Rz 31).
Die Beschwerdeführerin vertritt zusammengefasst die Ansicht, dass auch im Vorfeld der Bewilligung des ‚Semmering Basistunnel neu‘ eine strategische Umweltprüfung gemäß der infolge der unzureichenden innerstaatlichen Umsetzung durch das SP V Gesetz unmittelbar anwendbaren SUP RL durchgeführt hätte werden müssen. Art 3 Abs 1 SUP RL normiert, dass Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben, einer derartigen Umweltprüfung zu unterziehen sind. Entscheidend ist daher, was unter dem Begriff ‚Pläne und Programme‘ zu verstehen ist und ob wie im vorliegenden Fall auch ein einzelnes Vorhaben einen Plan oder ein Programm im Sinne der SUP RL darstellt, zumal der EuGH in seiner Judikatur bereits festgehalten hat, dass zur Feststellung, ob ein Vorhaben in den Anwendungsbereich der SUP RL fällt, zunächst zu prüfen ist, ob dieses Vorhaben ein Plan oder Programm im Sinne des Art 2 lit a der genannten Richtlinie ist (EuGH vom 11. September 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias ua gegen Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias kai Dimosion ergon ua, Rs C 43/10, Rz 93).
Der EuGH hat in seiner Judikatur zum Begriff der Pläne und Programme im Sinne des Art 2 lit a SUP RL festgehalten, dass die SUP RL ein Prüfverfahren für jene Rechtsakte schaffen will, welche voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben und eine Vielzahl von Projekten betreffen, bei deren Durchführung die in diesen Rechtsakten vorgesehenen Regeln und Verfahren einzuhalten sind (vgl EuGH vom 22. März 2012, Inter Environnement Bruxelles ASBL, Petitions Patrimoine ASBL und Atelier de Recherche et d'Action Urbaines ASBL gegen Region de Bruxelles Capitale, Rs C 567/10, Rz 30). Unter Bezugnahme auf dieses Urteil hat der EuGH weiters festgehalten, dass es sich bei einem Vorhaben nur dann um einen Plan oder ein Programm im Sinne des Art 2 lit a der SUP RL handelt, wenn das Vorhaben ein Rechtsakt ist, der die Kriterien und Modalitäten zur Nutzung eines Gebietes festlegt und Verfahren zur Kontrolle festlegt, denen die Durchführungen eines oder mehrerer Vorhaben unterliegt (vgl EuGH vom 11. September 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias ua gegen Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias kai Dimosion ergon ua, Rs C 43/10, Rz 95). Daraus ergibt sich, dass von einem Plan oder einem Programm im Sinne des Art 2 lit a der SUP RL nur dann ausgegangen werden kann, wenn es sich dabei um einen Rechtsakt handelt, der die Grundlage für die Durchführung zumindest eines weiteren auf diesem Rechtsakt aufbauenden Vorhabens bildet. Eine derartige Konstellation ist im vorliegenden Fall aber nicht gegeben, weil durch den angefochtenen Bescheid nicht die Grundlage für die Durchführung eines weiteren Vorhabens gebildet wurde, sondern durch diesen die nach dem UVP G 2000 und den mitanzuwendenden Materiengesetzen zu erteilende Genehmigung zur Errichtung des ‚Semmering Basistunnel neu‘ erfolgt ist. Somit ist nicht davon auszugehen, dass es sich beim angefochtenen Bescheid um einen Plan oder ein Programm im Sinne der SUP RL handelt. Schon deshalb war die Durchführung einer strategischen Umweltprüfung im Rahmen des Verwaltungsverfahrens wie dies von der Beschwerdeführerin gefordert wurde nicht geboten.
Dieses Ergebnis wird zudem auch durch die in Art 3 Abs 2 lit a der SUP RL enthaltene Regelung gestützt. Art 3 Abs 2 lit a SUP RL normiert, dass eine Umweltprüfung im Sinne der SUP RL bei jenen Plänen und Programmen durchzuführen ist, die in bestimmten, näher genannten Bereichen ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der UVP RL aufgeführten Projekte gesetzt wird (vgl dazu auch EuGH vom 17. Juni 2010, Terre wallonne ASBL und Inter Environnement Wallonie ASBL, verb Rs C 105/09, C 110/09 Slg 2010, I 5561, Rz 43ff). Wenn die SUP RL selbst zwischen Plänen und Programmen im Sinne ihres Art 2 lit a und Vorhaben im Sinne der UVP RL differenziert, folgt hieraus, dass es sich bei einem konkreten Vorhaben, welches aufgrund der UVP RL einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen ist, und welches keinen Rechtsakt zur Durchführung für weitere darauf aufbauende Vorhaben bildet, um keinen Plan und um kein Programm im Sinne der SUP-RL handelt.“
17 Mit dieser Rechtsprechung hat der Verwaltungsgerichtshof (aufbauend auf der dargestellten und maßgeblichen Rechtsprechung des EuGH zur SUP RL) den Grundsatz aufgestellt, dass von einem Plan oder einem Programm im Sinne des Art. 2 lit. a der SUP RL nur dann ausgegangen werden kann, wenn es sich dabei um einen Rechtsakt handelt, der die Grundlage für die Durchführung zumindest eines weiteren auf diesem Rechtsakt aufbauenden Vorhabens bildet. Daher handelt es sich bei einem konkreten Vorhaben, welches aufgrund der UVP RL einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen ist, und welches keinen Rechtsakt zur Durchführung für weitere darauf aufbauende Vorhaben bildet, um keinen Plan und um kein Programm im Sinne der SUP RL.
18 Dieser Grundsatz wurde entgegen dem Vorbringen der Revisionswerber durch die jüngere Rechtsprechung des EuGH zur SUP RL nicht widerlegt. So hat der EuGH in dem von den Revisionswerbern zentral angeführten Urteil EuGH 27.10.2016 , D’Oultremont u.a. , C 290/15, Rn. 49 f, wie folgt festgehalten:
„49 In Anbetracht dieses Ziels ist darauf hinzuweisen, dass sich der Begriff ‚Pläne und Programme‘ auf jeden Rechtsakt bezieht, der dadurch, dass er die in dem betreffenden Bereich anwendbaren Regeln und Verfahren zur Kontrolle festlegt, eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufstellt, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. September 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias u. a., C 43/10, EU:C:2012:560, Rn. 95 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
50 Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass sich der Erlass vom 13. Februar 2014 insbesondere auf die technischen Normen, die Betriebsmodalitäten (insbesondere die stroboskopischen Schatten), die Unfall- und Brandverhütung (u. a. Abschaltung des Windrads), die Geräuschpegelnormen, die Wiederinstandsetzung und die Leistung einer Sicherheit für Windkraftanlagen bezieht. Solche Normen haben ein hinreichend signifikantes Gewicht und Ausmaß, um die in dem betreffenden Bereich geltenden Voraussetzungen zu regeln, und die mit diesen Normen getroffenen Entscheidungen insbesondere umweltpolitischer Art sollen dazu beitragen, die Voraussetzungen festzulegen, unter denen die konkreten Vorhaben der Errichtung und des Betriebs von Windkraftstandorten künftig genehmigt werden können.“
19 Nach dieser Rechtsprechung besteht kein vernünftiger Zweifel, dass ein „Plan oder Programm“ im Sinne der SUP RL nur dann vorliegt, wenn mit diesem Rechtsakt Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufgestellt werden, was für den EuGH (fallbezogen) dann vorliegt, wenn Voraussetzungen festgelegt werden, unter denen die konkreten Vorhaben der Errichtung und des Betriebs künftig genehmigt werden können.
20 Dies steht mit der oben angeführten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes im Einklang. Der von der Revision behauptete Widerspruch der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zu jener des EuGH liegt nicht vor. Die Aussage in VwGH 19.12.2013, 2011/03/0160, 0162, 0164 und 0165, es müsse sich um einen Rechtsakt handeln, „der die Grundlage für die Durchführung zumindest eines weiteren auf diesem Rechtsakt aufbauenden Vorhabens bildet“, wird vielmehr durch das Urteil EuGH 27.10.2016 , D’Oultremont u.a. , C 290/15, Rn. 49, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des EuGH, die bereits vom Verwaltungsgerichtshof herangezogen wurde (EuGH 11.9.2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias u. a., C 43/10), bestätigt. Dort hält der EuGH fest, dass ein unter die SUP RL fallender Rechtsakt „ Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufstellt“ und sieht dies dort, wo Voraussetzungen festgelegt werden, „unter denen die konkreten Vorhaben der Errichtung und des Betriebs von Windkraftstandorten künftig genehmigt werden können“ (Hervorhebung durch den Verwaltungsgerichtshof). Genau auf dieses Verhältnis eines „Planes“ zu einem künftigen Projektes hat der Verwaltungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung abgestellt.
21 Von dieser Rechtsprechung ist das Verwaltungsgericht im angefochtenen Erkenntnis nicht abgewichen.
22 In der Revision werden somit keine Rechtsfragen aufgeworfen, denen im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B VG grundsätzliche Bedeutung zukäme. Die Revision war daher in einem gemäß § 12 Abs. 2 VwGG gebildeten Senat zurückzuweisen.
23 Von der Durchführung der beantragten Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof konnte gemäß § 39 Abs. 2 Z 1 VwGG abgesehen werden.
24 Der Anregung der Revision, dem EuGH näher bezeichnete Fragen zur SUP-RL nach Art. 267 AEUV zur Vorabentscheidung vorzulegen, war angesichts der klaren Rechtsprechung des EuGH zu dieser Frage nicht näher zu treten.
Wien, am 23. Oktober 2017
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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