Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Bachler, den Hofrat Dr. Strohmayer, die Hofrätin Dr. Julcher sowie die Hofräte Mag. Berger und Mag. Stickler als Richter, unter Mitwirkung des Schriftführers Mag. Sinai, über die Revision des Dipl. Ing. E N in S, vertreten durch die Rechtsanwaltspartnerschaft Dr. Martin Wandl Dr. Wolfgang Krempl in 3100 St. Pölten, Kremser Gasse 19, gegen den Bescheid des Bundesministers für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz vom 8. Oktober 2013, BMASK-520925/0001- II/A/3/2013, betreffend Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung nach dem FSVG (mitbeteiligte Partei:
Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft in 1050 Wien, Hartmanngasse 2b), zu Recht erkannt:
spruch
Die Revision wird als unbegründet abgewiesen.
1. Wie aus den Verwaltungsakten hervorgeht und im Verfahren unstrittig ist, steht der Revisionswerber als Lehrer an einer öffentlichen Lehranstalt ("HTL") in einem (aktiven) öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis zum Bund, wobei ihm infolge Pflichtversicherung nach dem B-KUVG eine Anwartschaft auf Ruhe- und Versorgungsgenuss zusteht.
Der Revisionswerber ist zudem freiberuflich tätiger Ziviltechniker und als solcher - seit dem 1. Jänner 2001 (wieder) aktives, also mit einer nicht ruhenden Befugnis ausgestattetes - Mitglied der Architekten - und Ingenieurkonsulentenkammer für Wien, Niederösterreich und Burgenland (§ 1 Abs. 1 Z 1 Ziviltechnikerkammergesetz - ZTKG).
2.1. Mit Schreiben vom 11. April 2013 begehrte der Revisionswerber von der Mitbeteiligten die Feststellung, dass im Hinblick auf sein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis, auf Grund dessen er einen "Pensionsanspruch" habe und Pensionsbeiträge auf Basis der Höchstbeitragsgrundlage leiste, gemäß § 5 Z 2 FSVG eine Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung (auch) nach dem FSVG nicht bestehe.
2.2. Die Mitbeteiligte stellte mit Bescheid vom 15. Mai 2013 fest, dass der Revisionswerber ab dem 1. Jänner 2013 der Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung nach dem FSVG unterliege. Sie führte aus, gemäß § 2 Abs. 1 Z 3 FSVG unterlägen die Mitglieder der Architekten- und Ingenieurkonsulentenkammern ab dem 1. Jänner 2013 der Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung. Gemäß § 5 Z 2 FSVG seien zwar Personen im Sinn des § 2 Abs. 1 Z 1 (Apotheker) und Z 2 (Patentanwälte) sowie Abs. 2 (Ärzte und Zahnärzte), die auf Grund einer Beschäftigung in einem öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Dienstverhältnis zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft eine Anwartschaft auf einen Ruhe- und Versorgungsgenuss hätten, von der Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung ausgenommen. Personen im Sinn des § 2 Abs. 1 Z 3 FSVG seien von dieser Ausnahmebestimmung jedoch nicht erfasst.
3.1. Der Revisionswerber erhob Einspruch und brachte vor, der Bescheid sei im Ergebnis nicht nachvollziehbar. Während nämlich § 2 FSVG für bestimmte selbständig Erwerbstätige (so auch Ziviltechniker) eine Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung anordne, sehe § 5 Z 2 FSVG eine Ausnahme für Personen vor, die bereits einen Ruhe- und Versorgungsgenuss auf Grund eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses hätten. Wenngleich das Gesetz eine differenzierte Betrachtung von Ärzten und Apothekern einerseits sowie Ziviltechnikern andererseits einräume, sei die hier vorgenommene Differenzierung inhaltlich nicht nachvollziehbar. Es sei von einer Regelungslücke auszugehen, die durch Analogie im Sinn des Sachantrags des Revisionswerbers zu schließen sei. Sollte die Differenzierung vom Gesetzgeber bewusst normiert worden sein, wäre die Bestimmung verfassungswidrig.
3.2. Mit Bescheid vom 31. Juli 2013 wies der Landeshauptmann den Einspruch als unbegründet ab.
Der Landeshauptmann führte begründend aus, der Revisionswerber unterliege als Ziviltechniker und Mitglied der Architekten- und Ingenieurkonsulentenkammern gemäß § 2 Abs. 1 Z 3 FSVG der Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung. Da ein Ruhen seiner Befugnis nicht vorliege, falle er nicht unter die Ausnahmebestimmung des § 5 Z 4 FSVG. Die Nichtanwendung des § 5 Z 2 FSVG auf Ziviltechniker stelle keine echte bzw. planwidrige Regelungslücke dar, die durch Analogie geschlossen werden könnte. Eine solche Lücke ergebe sich nämlich weder aus der Systematik des Gesetzes noch aus einem abweichenden Willen des Gesetzgebers.
Was die Historie und Systematik des Gesetzes betreffe, so seien nach der Stammfassung des FSVG (BGBl. Nr. 624/1978) auch die Mitglieder der Ingenieurkammern (nun: Architekten- und Ingenieurkonsulentenkammern) von der Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung ausgenommen gewesen, wenn sie in einem öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Dienstverhältnis zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft gestanden seien und ihnen daraus eine Anwartschaft auf Ruhe- und Versorgungsgenuss zugestanden sei. Schon damals habe jedoch für die Mitglieder der Ingenieurkammern ein Sonderregime nach dem Ingenieurkammergesetz (BGBl. Nr. 71/1969) insofern bestanden, als ein Versorgungsfonds einzurichten gewesen sei, dessen Statut eine gänzliche oder (nur) teilweise Befreiung von der Beitragspflicht habe vorsehen können, wenn eine Anwartschaft oder ein Anspruch auf eine anderweitige Versorgungsleistung oder Pension bestanden habe. Nach der späteren Gesetzeslage des ZTKG (BGBl. Nr. 157/1994 (richtig: schon nach der Novelle zum Ingenieurkammergesetz BGBl. Nr. 212/1987)) habe eine Befreiung von der Beitragspflicht nur mehr bei einem Ruhen der Befugnis stattgefunden, im Übrigen habe das Statut (lediglich) eine Reduzierung der Beitragsleistung vorsehen können, sofern dem Ziviltechniker aus einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis die Anwartschaft oder der Anspruch auf eine Pension zugestanden sei. Nachdem mit der Novelle zum FSVG BGBl. I Nr. 139/1997 die Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung für Ziviltechniker vorübergehend nicht mehr vorgesehen gewesen war, sei diese mit der Novelle BGBl. I Nr. 4/2013 ab dem 1. Jänner 2013 wieder eingeführt worden und dabei im Zuge der Harmonisierung der Pensionssysteme auch der Versorgungsfonds für die Ziviltechniker in das allgemeine Pensionssystem überführt worden, wobei - in Anlehnung an das schon nach dem ZTKG gegebene System - in § 5 Z 4 FSVG eine Ausnahme von der Pflichtversicherung lediglich bei einem Ruhen der Berufsausübung vorgesehen worden sei, nicht jedoch bei Bestehen einer Pflichtversicherung aus einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis.
Was den Willen des Gesetzgebers betreffe, so sei in den Materialien zur Novelle BGBl. I Nr. 4/2013 (ErläutRV 1992 BlgNR 24. GP 8) ausdrücklich festgehalten worden, dass für Ziviltechniker eine Ausnahme von der Pflichtversicherung nicht eintreten solle, wenn bereits eine Tätigkeit in einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis bestehe, zumal eine solche Befreiung auch im Statut der Wohlfahrtseinrichtung nicht vorgesehen (gewesen) sei. Damit habe aber der Gesetzgeber deutlich gemacht, dass - wie auch die historisch-systematische Betrachtung zeige - eine Ausnahme der Ziviltechniker bei gleichzeitigem Bestehen eines Versorgungsanspruchs aus einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis nicht gegeben sei.
Folglich liege keine echte Lücke vor, die durch Analogie zu schließen sei, habe sich doch der Gesetzgeber bewusst gegen das (unter anderem) für Ärzte und Apotheker geltende Regime entschieden und die früheren Regelungen für Ziviltechniker fortgeschrieben. Die behauptete Verfassungswidrigkeit sei vom Landeshauptmann nicht aufzugreifen und auch nicht zu erkennen.
4.1. Der Revisionswerber erhob gegen diesen Bescheid Berufung mit dem wesentlichen Vorbringen, nach dem Sinn des Gesetzes sollten freiberuflich Tätige grundsätzlich einer Pflichtversicherung unterliegen, es sei denn, eine solche wäre wegen einer bereits bestehenden öffentlich-rechtlichen Beschäftigung mit Anspruch auf Ruhegenuss entbehrlich. Dabei sei kein sachlicher Grund erkennbar, warum die Berufsgruppen (unter anderem) der Ärzte und Apotheker einerseits sowie der Ziviltechniker andererseits verschieden behandelt werden sollten; abweichende historische Rechtslagen mögen gegeben sein, rechtfertigten aber keine unsachliche Differenzierung für die Gegenwart und Zukunft. Gerade im Hinblick auf die Absicht des Gesetzgebers, eine Harmonisierung der Pensionssysteme herbeizuführen, wäre das Gesetz verfassungskonform so auszulegen bzw. analog anzuwenden gewesen, dass der Revisionswerber bei Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses mit Anspruch auf Ruhegenuss nicht der Pflichtversicherung nach dem FSVG unterliege.
4.2. Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid gab die belangte Behörde der Berufung keine Folge, wobei sie begründend im Wesentlichen auf die Ausführungen des Landeshauptmanns verwies.
5.1. Gegen diesen Bescheid erhob der Revisionswerber zunächst Beschwerde gemäß Art 144 B-VG an den Verfassungsgerichtshof, wobei dieser mit Beschluss vom 21. Februar 2014, B 1487/2013-11, die Behandlung der Beschwerde ablehnte und diese dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abtrat.
Der Verfassungsgerichtshof führte aus, die behaupteten Rechtsverletzungen wären zum erheblichen Teil nur Folge einer unrichtigen Anwendung des einfachen Gesetzes, spezifisch verfassungsrechtliche Überlegungen seien nicht anzustellen; soweit verfassungsrechtliche Fragen berührt würden, lasse das Vorbringen eine Rechtsverletzung als so wenig wahrscheinlich erkennen, dass sie keine hinreichende Aussicht auf Erfolg habe. Der Verfassungsgerichtshof habe bereits entschieden, dass es verfassungsrechtlich unbedenklich sei, wenn der Gesetzgeber eine Gruppe von Angehörigen der freien Berufe unter Berücksichtigung der von der gesetzlichen beruflichen Vertretung artikulierten Interessen in die gesetzliche Pensionsversicherung unter angemessenen und zumutbaren finanziellen Bedingungen überleite, wobei punktuelle Ungleichbehandlungen gegenüber den Angehörigen einer anderen Berufsgruppe nicht zu beanstanden seien. Dies treffe auch hier zu, habe doch der Gesetzgeber die Überleitung der Wohlfahrtseinrichtung der Mitglieder der Architekten- und Ingenieurkonsulentenkammern in das FSVG nach den Grundsätzen der vormaligen Wohlfahrtseinrichtung (ohne Ausnahme für Personen, die auch Anspruch auf öffentlich-rechtliche Ruhebezüge hätten) gestaltet.
5.2. In der über Aufforderung des Verwaltungsgerichtshofs ergänzten Revision (auf eine vom Verfassungsgerichtshof nach dem 31. Dezember 2013 gemäß Art. 144 Abs. 3 B-VG abgetretene Bescheidbeschwerde ist § 4 VwGbk-ÜG sinngemäß anzuwenden (vgl. etwa den hg. Beschluss vom 7. Dezember 2016, Ro 2014/17/0078)) machte der Revisionswerber Rechtswidrigkeit des Inhalts geltend und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Bescheids.
Er brachte vor, seine "Zuordnung" zur Pflichtversicherung erscheine als verfehlt; es liege eine Regelungslücke vor, die durch Analogie zu schließen sei. Nach der Systematik des FSVG solle eine Altersvorsorge für freiberuflich Tätige geschaffen werden, die keine andere gesetzliche Vorsorge aufwiesen. Der Revisionswerber stehe bereits in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis mit Anwartschaft auf Ruhegenuss, sodass er von der Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung nach dem FSVG auszunehmen sei. Dazu zwinge auch die beabsichtigte Harmonisierung der Pensionssysteme. Das Argument historisch unterschiedlicher Pensionsregime sei ebenso nicht nachvollziehbar, da jede Harmonisierung zunächst einen Unterschied voraussetze, der dann nicht mehr vorliegen solle.
6. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Voranzustellen ist, dass nach § 4 Abs. 5 VwGbk-ÜG für die Behandlung der Revision die Bestimmungen des VwGG in der bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 geltenden Fassung sinngemäß gelten.
7. § 2 Abs. 1 und 2, § 5 sowie § 33 Abs. 1 und 4 FSVG lauten - soweit hier von Bedeutung - auszugsweise wie folgt:
"Pflichtversicherung
§ 2. (1) Auf Grund dieses Bundesgesetzes sind, soweit es sich um natürliche Personen handelt, in der Pensionsversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen pflichtversichert:
1. die Mitglieder der Österreichischen Apothekerkammer in der Abteilung für selbständige Apotheker;
(2) Auf Grund dieses Bundesgesetzes sind, soweit es sich um natürliche Personen handelt, in der Unfall- und Pensionsversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen pflichtversichert:
1. die ordentlichen Kammerangehörigen einer Ärztekammer, wenn sie freiberuflich tätig und nicht als Wohnsitzärzte (...) eingetragen sind;
2. die Mitglieder der Österreichischen Zahnärztekammer, ausgenommen Angehörige des Dentistenberufs, wenn sie freiberuflich tätig und nicht als Wohnsitzzahnärzte (...) eingetragen sind.
(...)"
"Ausnahmen von der Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung
§ 5. Von der Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung nach § 2 sind ausgenommen
§ 33. (1) Es treten in Kraft:
1. mit 1. Jänner 2013 die §§ (...) 2 Abs. 1 Z 2 und 3, 5 Z 2 bis 4 (...)
(...)
(4) Von der Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung nach § 2 Abs. 1 Z 3 sind jene ZiviltechnikerInnen ausgenommen, die am 1. Jänner 2013 bereits Anspruch auf eine Eigenpension nach dem Statut der Wohlfahrtseinrichtungen haben."
8.1. Vorliegend ist der Revisionswerber unstrittig als freiberuflich tätiger Ziviltechniker Mitglied der Architekten- und Ingenieurkonsulentenkammern (§ 1 Abs. 1 Z 1 ZTKG) und als solches gemäß § 2 Abs. 1 Z 3 FSVG seit dem 1. Jänner 2013 (§ 33 Abs. 1 Z 1 FSVG) in der Pensionsversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen pflichtversichert.
8.2. Wie die Verwaltungsbehörden richtig erkannt haben, ist der Revisionswerber auch nicht nach § 5 FSVG von der Pflichtversicherung ausgenommen, zumal die - hier in Betracht zu ziehenden - Ausnahmetatbestände der Z 2 und 4 nicht erfüllt sind.
Was § 5 Z 4 FSVG betrifft, so ist der Revisionswerber seit dem 1. Jänner 2001 (wieder) aktives - also mit einer nicht ruhenden Befugnis ausgestattetes - Mitglied der Architekten- und Ingenieurkonsulentenkammern, sodass die Voraussetzungen jenes Tatbestands nicht erfüllt sind. Was § 5 Z 2 FSVG anbelangt, so bezieht sich diese Bestimmung zwar auf die in § 2 Abs. 1 Z 1 und Z 2 sowie Abs. 2 FSVG angeführten Berufsgruppen, nicht jedoch auf Ziviltechniker im Sinn des § 2 Abs. 1 Z 3 FSVG. Diese sind daher - wie die Verwaltungsbehörden ohne Rechtsirrtum erkannt haben - nicht gemäß § 5 Z 2 FSVG von der Pflichtversicherung in der Pensionsversicherung ausgenommen.
8.3. Eine Ausnahme kann ferner nicht aus § 33 Abs. 4 FSVG abgeleitet werden, wurde doch nicht vorgebracht und ist auch nicht hervorgekommen, dass der Revisionswerber am 1. Jänner 2013 bereits Anspruch auf eine Eigenpension nach dem Statut der Wohlfahrtseinrichtungen gehabt hätte.
9.1. Soweit der Revisionswerber in der Nichteinbeziehung der Ziviltechniker im Sinn des § 2 Abs. 1 Z 3 FSVG in die Ausnahmebestimmung des § 5 Z 2 FSVG eine durch Analogie zu schließende Regelungslücke erblicken will, ist ihm entgegenzuhalten, dass die Zulässigkeit einer Analogie das Bestehen einer echten bzw. planwidrigen Rechtslücke voraussetzt. Eine solche ist dort anzunehmen, wo das Gesetz - gemessen an der eigenen Absicht und immanenten Teleologie - unvollständig, also ergänzungsbedürftig ist, und wo die Ergänzung nicht etwa einer vom Gesetz gewollten Beschränkung widerspricht. Da das öffentliche Recht, im Besonderen das Verwaltungsrecht, schon von der Zielsetzung her nur einzelne Rechtsbeziehungen unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses zu regeln bestimmt ist, muss eine auftretende Rechtslücke im Zweifel als beabsichtigt angesehen werden. Eine durch Analogie zu schließende echte Lücke ist nur dann gegeben, wenn das Gesetz anders nicht vollziehbar ist oder wenn es in eine Regelung einen Sachverhalt nicht einbezieht, auf den - unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes und gemessen an den mit der Regelung verfolgten Absichten des Gesetzgebers - dieselben Wertungsgesichtspunkte zutreffen wie auf die im Gesetz geregelten Fälle und auf den daher - schon zur Vermeidung einer verfassungsrechtlich bedenklichen Ungleichbehandlung - auch dieselben Rechtsfolgen angewendet werden müssen (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 7. April 2016, Ro 2014/08/0037, mwN).
9.2. Vorliegend ist zunächst auf die Materialien zur FSVG-Novelle BGBl. I Nr. 4/2013 (vgl. ErläutRV 1992 BlgNR 24. GP 8) hinzuweisen, in denen (auszugsweise) festgehalten ist:
"Durch die Einfügung einer neuen Z 3 im § 2 Abs. 1 FSVG sind die ZiviltechnikerInnen ab 1. Jänner 2013 grundsätzlich in der Pensionsversicherung nach dem FSVG pflichtversichert (...)
An die Stelle der bisherigen Beitragsentrichtung aus der Teilnahme am Pensionsfonds, der als Wohlfahrtseinrichtung der Architekt/inn/en und Ingenieukonsulent/inn/en eingerichtet ist, tritt daher ab dem genannten Zeitpunkt die Beitragseinhebung durch die Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft auf Grund der neuen Pflichtversicherung nach dem FSVG (...)
Wie für andere freiberuflich Tätige ist vorgesehen, dass die ZiviltechnikerInnen während des Ruhens ihrer Berufsbefugnis von der Pflichtversicherung ausgenommen sind (...)
Eine derartige Ausnahme von der Pflichtversicherung soll allerdings nicht eintreten, wenn bereits eine Tätigkeit in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis besteht, da eine solche "Befreiung" auch nicht im Statut der Wohlfahrtseinrichtungen vorgesehen ist."
9.3. Ausgehend von diesen Erläuterungen ist eine Unvollständigkeit bzw. Ergänzungsbedürftigkeit des § 5 Z 2 FSVG infolge der Nichteinbeziehung der Ziviltechniker im Sinn des § 2 Abs. 1 Z 3 FSVG nach der Absicht und Teleologie des Gesetzes nicht gegeben.
Die neue Pflichtversicherung der Ziviltechniker nach dem FSVG stellt sich als (bloße) Überleitung dieser Berufsgruppe in die gesetzliche Pflichtversicherung unter Überführung auch des Pensionsfonds (als vormalige Wohlfahrtseinrichtung der Mitglieder der Architekten- und Ingenieurkonsulentenkammern) in das Pensionsversicherungssystem der freiberuflich selbständig Erwerbstätigen dar. Die Pflichtversicherung nach dem FSVG ist damit an die Stelle der bisherigen Teilnahme am Pensionsfonds getreten, wobei die inhaltliche Ausgestaltung nach den Grundsätzen dieser vormaligen Wohlfahrtseinrichtung erfolgte. Demgemäß ist an die Stelle der bisherigen Beitragsentrichtung an den Fonds die Beitragseinhebung durch die Sozialversicherung im Rahmen der neuen Pflichtversicherung nach dem FSVG getreten. Dabei ist eine Ausnahme von der Pflichtversicherung zwar - wie nach dem vormaligen System für die Teilnahme am Fonds - während eines Ruhens der Befugnis vorgesehen, nicht jedoch bei Vorliegen einer Tätigkeit in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis, zumal eine derartige Befreiung auch im Statut der bisherigen Wohlfahrtseinrichtung nicht vorgesehen war.
Dem steht auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber mit der Novelle BGBl. I Nr. 4/2013 eine Harmonisierung gesetzlicher Pensionssysteme beabsichtigte (vgl. ErläutRV 1992 BlgNR 24. GP 1, 5), schließt doch diese Intention die Gestaltung der neuen Regelung nach den Grundsätzen des vormaligen Systems für die Teilnahme am Pensionsfonds nicht aus.
9.4. Dass eine Einbeziehung der Ziviltechniker in die Ausnahmebestimmung des § 5 Z 2 FSVG auch unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes nicht geboten ist, hat der Verfassungsgerichtshof in seinem schon erörterten Beschluss vom 21. Februar 2014 klargestellt. Demnach ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, dass der Gesetzgeber die Überleitung der Wohlfahrtseinrichtung (Pensionsfonds) in das FSVG nach den Grundsätzen der vormaligen Wohlfahrtseinrichtung - ohne Ausnahme für jene Personen, die auch Anspruch auf öffentlich-rechtliche Ruhebezüge haben - gestaltet hat, selbst wenn es dabei zu punktuellen Ungleichbehandlungen gegenüber den Angehörigen anderer Berufsgruppen kommt.
9.5. Davon ausgehend stellt jedoch die Nichteinbeziehung der Ziviltechniker in die Ausnahmebestimmung des § 5 Z 2 FSVG eine vom Gesetz gewollte und auch zulässiger Weise vorgesehene Beschränkung dar. Folglich liegt keine echte bzw. planwidrige Regelungslücke vor, die durch Analogie geschlossen werden könnte.
10. Die Revision erweist sich daher insgesamt als unbegründet und war gemäß § 35 Abs. 1 VwGG abzuweisen.
Wien, am 4. Mai 2017
Rückverweise
