Der Verwaltungsgerichtshof hat durch die Vorsitzende Vizepräsidentin Dr. Sporrer und die Hofräte Dr. Pelant, Dr. Sulzbacher und Dr. Pfiel sowie die Hofrätin Dr. Julcher als Richterinnen und Richter, im Beisein der Schriftführerin MMag. Wagner, über die Beschwerde des AG, zuletzt in W, vertreten durch Mag. Sonja Scheed, Rechtsanwalt in 1220 Wien, Brachelligasse 16, gegen den Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenates im Land Niederösterreich vom 18. Juni 2013, Zl. Senat-FR-13-0105, betreffend Schubhaft (weitere Partei: Bundesministerin für Inneres), zu Recht erkannt:
Der angefochtene Bescheid wird in seinen Spruchpunkten I. und III. (Abweisung der zugrunde liegenden Administrativbeschwerde und des Antrags auf Kostenersatz) wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Im Übrigen (Spruchpunkt II.; Ausspruch nach § 83 Abs. 4 Fremdenpolizeigesetz 2005-FPG) wird die Beschwerde als unbegründet abgewiesen.
Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von € 1.106,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Der Beschwerdeführer, ein Staatsangehöriger von Algerien, reiste gemäß seinen Angaben am 10. Mai 2013 von Ungarn kommend in das Bundesgebiet ein. Noch am selben Tag begab er sich zur Erstaufnahmestelle Ost nach Traiskirchen, wo er einen Antrag auf internationalen Schutz stellte. Daraufhin wurde er festgenommen und der Bezirkshauptmannschaft Baden (BH) vorgeführt. Diese ordnete sodann-noch am 10. Mai 2013-gemäß § 76 Abs. 2 Z 4 FPG gegen den Beschwerdeführer die Schubhaft zur Sicherung des Verfahrens zur Erlassung einer Ausweisung gemäß § 10 AsylG 2005 und zur Sicherung der Abschiebung (§ 46 FPG) an.
Begründend führte die BH aus, dass sich der Beschwerdeführer vor seiner illegalen Einreise nach Österreich in Ungarn aufgehalten "bzw." dort bereits einen Asylantrag eingebracht habe. Es sei daher davon auszugehen, dass sein nunmehr in Österreich gestellter Antrag auf internationalen Schutz mangels Zuständigkeit Österreichs zurückgewiesen werden würde. Der Beschwerdeführer besitze kein gültiges Reisedokument und sei nicht willens, das Bundesgebiet zu verlassen. Seine Ausreise sei aus eigenem Entschluss und auf legalem Weg nicht möglich, sodass eine fremdenpolizeiliche Maßnahme getroffen werden müsse. "Zur sozialen Verankerung"-so die BH weiter-werde festgestellt, dass der Beschwerdeführer in Österreich "in keinster Weise" sozial integriert sei; er habe hier weder Wohnung noch Einkommen noch Familienangehörige. Da er seinen Aufenthalt nicht legalisieren könne, sei die Annahme gerechtfertigt, dass er sich dem behördlichen Zugriff entziehen werde, um die Vollstreckung fremdenpolizeilicher Maßnahmen gegen seine Person zu verhindern oder zumindest erheblich zu erschweren, weshalb die Schubhaft erforderlich sei und mit gelinderen Mitteln nicht das Auslangen gefunden werden könne.
Der ab 10. Mai 2013 in Schubhaft angehaltene Beschwerdeführer befand sich vom 13. Mai 2013 bis 26. Mai 2013 sowie ab dem 16. Juni 2013 (bis zum 19. Juni 2013) in Hungerstreik.
Mit Bescheid vom 6. Juni 2013 wies das Bundesasylamt den Antrag des Beschwerdeführers auf internationalen Schutz gemäß § 5 AsylG 2005 zurück und wies ihn nach Ungarn aus, wohin er am 15. Juli 2013 überstellt wurde.
Mittlerweile hatte der Beschwerdeführer-mit 14. Juni 2013-Beschwerde gemäß § 82 Abs. 1 Z 3 FPG erhoben und beantragt, es mögen der Schubhaftbescheid sowie seine Anhaltung in Schubhaft ab dem 10. Mai 2013 unter Kostenersatz für rechtswidrig erklärt werden.
Mit dem nunmehr bekämpften Bescheid vom 18. Juni 2013 wies der Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (die belangte Behörde) die Administrativbeschwerde gemäß § 83 FPG iVm § 67c Abs. 3 AVG ab (Spruchpunkt I.). Außerdem stellte die belangte Behörde gemäß § 83 Abs. 4 FPG fest, dass die für die Fortsetzung der Schubhaft maßgeblichen Voraussetzungen vorlägen (Spruchpunkt II.) und wies den Antrag des Beschwerdeführers auf Ersatz der Verfahrenskosten ab (Spruchpunkt III.). Die belangte Behörde ging davon aus, dass der Schubhafttatbestand nach § 76 Abs. 2 Z 4 FPG erfüllt sei und verwies zum Sicherungsbedürfnis darauf, dass der Beschwerdeführer-nach eigenen Angaben-bereits im März 2009 aus seinem Heimatland über die Türkei nach Griechenland gereist sei; dort habe er einen Asylantrag gestellt und sich drei Jahre lang illegal aufgehalten. Anschließend sei er über Mazedonien nach Ungarn gereist, wo ihn die Polizei aufgegriffen und für sieben Tage festgehalten habe; auch in Ungarn habe der Beschwerdeführer einen Asylantrag gestellt und sei dann nach Entlassung aus der Haft nach Österreich gefahren, um dort abermals einen Asylantrag einzubringen. Unabhängig von dieser "zweimaligen Asylantragstellung" (Griechenland, Ungarn) habe der Beschwerdeführer-so die belangte Behörde weiter-bei seiner Erstbefragung widersprüchliche Angaben gemacht; so habe er zunächst ausgeführt, in keinem anderen Land als in Österreich um Asyl angesucht zu haben und erst über Vorhalt der beiden Eurodac-Treffer (für Griechenland und Ungarn) zu den bereits gestellten Asylanträgen Stellung genommen. Nach seinen Angaben sei er auch schon in seinem Heimatstaat wegen zahlreicher Kleindelikte verurteilt worden. Demgegenüber komme dem Umstand, dass der Beschwerdeführer selbst die Behörde in Traiskirchen aufgesucht habe, kein besonderes Gewicht zu, weil er durch sein bisheriges Verhalten ("Untertauchen" in Griechenland, wahrheitswidrige Angaben hinsichtlich nicht gestellter Asylanträge und Behauptung, keinesfalls nach Ungarn zurückkehren zu können) gezeigt habe, dass er "die beiden Asylbeantragungen in Europa lediglich zur Erlangung einer vorübergehenden Aufenthaltsberechtigung vorgenommen" habe. Der Beschwerdeführer habe durch sein Verhalten gezeigt, dass ihn einreise- und aufenthaltsrechtliche Bestimmungen in den einzelnen EU-Staaten "nicht sonderlich tangieren", weil er nach eigenen Angaben drei Jahre illegal in Griechenland gelebt und "nach seiner Abschiebung aus Ungarn" illegal nach Österreich gekommen sei. Die Anwendung eines gelinderen Mittels statt Schubhaft komme angesichts dessen, dass der Beschwerdeführer "keinerlei berufliche Bindungen" im Inland aufweise, über kein Reisedokument verfüge und auch sonst keine "gesicherten sozialen Anknüpfungspunkte" im Bundesgebiet bestünden, nicht in Betracht. Unter Berücksichtigung dieser ungünstigen persönlichen Verhältnisse und auch des zweimaligen Hungerstreiks sei die Schubhaft vielmehr "unter Gesichtspunkten der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe und Ordnung und Sicherheit angebracht".
Abschließend führte die belangte Behörde aus, dass auch die für die Fortsetzung der Schubhaft maßgeblichen Voraussetzungen vorlägen. Im Hinblick auf den mittlerweile ergangenen Zurückweisungsbescheid des Bundesasylamtes vom 6. Juni 2013 habe sich nämlich die Wahrscheinlichkeit verdichtet, dass der Beschwerdeführer letztendlich abgeschoben werden könnte, was die Gefahr eines Untertauchens erhöhe.
Über die gegen diesen Bescheid erhobene Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof nach Aktenvorlage seitens der belangten Behörde erwogen:
Vorauszuschicken ist, dass gemäß dem letzten Satz des § 79 Abs. 11 VwGG in der Fassung des BGBl. I Nr. 122/2013 in den mit Ablauf des 31. Dezember 2013 beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Beschwerdeverfahren - soweit (wie für den vorliegenden "Altfall") durch das Verwaltungsgerichtsbarkeits-Übergangsgesetz, BGBl. I Nr. 33/2013, nicht anderes bestimmt ist-die bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 geltenden Bestimmungen des VwGG weiter anzuwenden sind. Weiter ist vorweg darauf hinzuweisen, dass der Verwaltungsgerichtshof den angefochtenen Bescheid auf Basis der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seiner Erlassung (im Juni 2013) zu überprüfen hat.
§ 76 Abs. 2 FPG (in der hier maßgeblichen Fassung des FrÄG 2011) lautete wie folgt:
"(2) Die örtlich zuständige Fremdenpolizeibehörde kann über einen Asylwerber oder einen Fremden, der einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, Schubhaft zum Zwecke der Sicherung des Verfahrens zur Erlassung einer Ausweisung gemäß § 10 AsylG oder zur Sicherung der Abschiebung anordnen, wenn
1. gegen ihn eine durchsetzbare-wenn auch nicht rechtskräftige-Ausweisung (§ 10 AsylG 2005) erlassen wurde;
2. gegen ihn nach den Bestimmungen des Asylgesetzes 2005 ein Ausweisungsverfahren eingeleitet wurde;
3. gegen ihn vor Stellung des Antrages auf internationalen Schutz eine durchsetzbare Rückkehrentscheidung, durchsetzbare Ausweisung oder ein durchsetzbares Aufenthaltsverbot erlassen worden ist oder
4. auf Grund des Ergebnisses der Befragung, der Durchsuchung und der erkennungsdienstlichen Behandlung anzunehmen ist, dass der Antrag des Fremden auf internationalen Schutz mangels Zuständigkeit Österreichs zur Prüfung zurückgewiesen werden wird."
Die einzelnen Tatbestände des § 76 Abs. 2 FPG sind insoweit aufeinander abgestimmt, als sie jeweils verschiedene Phasen des Asylverfahrens erfassen und diesen jeweils zugeordnet sind: Ist das Ausweisungsverfahren noch gar nicht eingeleitet, so greifen die Tatbestände der Z 4 oder der Z 3; diese werden nach Einleitung des Ausweisungsverfahrens durch jenen der Z 2 abgelöst, an dessen Stelle wiederum-wenn es nach Einleitung des Ausweisungsverfahrens auch tatsächlich zu einer durchsetzbaren Ausweisung kommt-schließlich der Tatbestand der Z 1 tritt. Insgesamt ergibt sich damit ein der Chronologie des Asylverfahrensablaufes entsprechend gestuftes Schubhaftregime (vgl. dazu ausführlich das hg. Erkenntnis vom 7. Februar 2008, Zl. 2006/21/0389, VwSlg. 17.376).
Im vorliegenden Fall war der Beschwerdeführer wenige Stunden nach seiner Einreise nach Österreich und nach Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz in Schubhaft genommen worden. Zwar lag unbestritten der Schubhafttatbestand nach § 76 Abs. 2 Z 4 FPG vor; warum aber schon in diesem früheren Asylverfahrensstadium ein Untertauchen des Beschwerdeführers zu befürchten sei und warum mit Grund habe angenommen werden müssen, er werde - jedenfalls zunächst - nicht in der ihm zustehenden Grundversorgung verbleiben, vermochten weder die BH noch die belangte Behörde aufzuzeigen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat mehrfach betont, dass die Verhängung der Schubhaft in "Dublin-Fällen" nicht zu einer Standardmaßnahme gegen Asylwerber werden darf (vgl. grundlegend das hg. Erkenntnis vom 30. August 2007, Zl. 2007/21/0043, VwSlg. 17.259, auf dessen Entscheidungsgründe des Näheren gemäß § 43 Abs. 2 VwGG verwiesen wird). Besondere Gesichtspunkte, die erkennen ließen, es handle sich hier um eine von den typischen "Dublin-Fällen" abweichende Konstellation, in der mit maßgeblicher Wahrscheinlichkeit auf Grund konkreter Anhaltspunkte schon unmittelbar nach Stellung seines Antrags auf unmittelbaren Schutz auf eine drohende Verfahrensvereitelung durch den Beschwerdeführer hätte geschlossen werden können, sind dem angefochtenen Bescheid-ebenso dem Schubhaftbescheid vom 10. Mai 2013-nicht zu entnehmen. Richtig ist nur, dass der Beschwerdeführer eine langjährige Reisebewegung aufweist und bereits in zwei Staaten um Asyl angesucht hat. Dass er diese Asylantragstellungen, wie im bekämpften Bescheid angeführt, erst über Vorhalt eingeräumt habe, ist allerdings nach der Aktenlage nur zum Teil zutreffend; bei der asylrechtlichen Erstbefragung hat er nämlich noch vor Konfrontation mit den Eurodac-Treffern, die Asylantragstellungen in Griechenland und in Ungarn ergeben hatten, in Bezug auf Ungarn angegeben, "nach der Asylbeantragung" in das Flüchtlingslager Debrecen gebracht worden zu sein. Der Vorwurf des "Untertauchens" in Griechenland wiederum ist schon nach dem Inhalt des bekämpften Bescheides nicht gedeckt; demnach wurde zwar festgestellt, dass der Beschwerdeführer einer Ausweisung der griechischen Behörden nicht nachgekommen sei und sich für die Dauer von drei Jahren illegal in Griechenland aufgehalten habe; dass er sich den Behörden entzogen habe, ist aber auch dem bekämpften Bescheid nicht zu entnehmen. Was die weiter ins Treffen geführte "Verurteilung wegen zahlreicher Kleindelikte" noch in Algerien anlangt, so wurde das von den Behörden nicht näher hinterfragt; schon allein deswegen lassen sich auch daraus für den vorliegenden Zusammenhang keine Schlüsse ziehen. Soweit von den Behörden noch das Fehlen einer beruflichen und sozialen Integration des Beschwerdeführers erwähnt wird, handelt es sich dabei aber von vornherein in Bezug auf (wie den Beschwerdeführer eben erst nach Österreich gelangte) Asylwerber, die Anspruch auf Grundversorgung haben, um kein tragfähiges Argument für das Bestehen eines Sicherungsbedarfes. Der Frage der Integration kommt nämlich primär im Anwendungsbereich des § 76 Abs. 1 FPG Bedeutung zu (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 22. Oktober 2009, Zl. 2007/21/0068). Auch der Hinweis auf die Notwendigkeit der Schubhaft "unter Gesichtspunkten der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe und Ordnung und Sicherheit" ist von vornherein verfehlt (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 31. August 2006, Zl. 2006/21/0087).
Damit verbleibt noch das Begründungselement, der Beschwerdeführer habe zum Ausdruck gebracht, keinesfalls nach Ungarn zurückkehren zu können. Es entspricht aber ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes, dass die fehlende Ausreisewilligkeit für sich allein die Schubhaftverhängung nicht zu rechtfertigen vermag (siehe grundlegend noch zum Fremdengesetz 1997 das Erkenntnis vom 8. September 2005, Zl. 2005/21/0301, VwSlg. 16.701). Konkrete Anhaltspunkte dafür, die angenommene Ausreiseunwilligkeit sei derart ausgeprägt gewesen, dass der Beschwerdeführer bereits unmittelbar nach der Stellung seines Antrages auf internationalen Schutz in Erwartung einer Zurückweisung seines Antrages und einer Abschiebung nach Ungarn in die Illegalität untertauchen und für die Behörden nicht mehr erreichbar sein werde, bestanden aber nicht. Vielmehr sprach in der vorliegenden Konstellation gegen eine solche Annahme, dass der Beschwerdeführer sofort nach seiner Einreise von sich aus Kontakt mit den Behörden aufnahm und einen Antrag auf internationalen Schutz stellte, wobei er-unstrittig-richtige Angaben zu seiner Identität und - gemessen an den Feststellungen der belangten Behörde-zu seinem Reiseweg machte (zur Bedeutung dieser Umstände siehe etwa auch das hg. Erkenntnis vom 28. Februar 2008, Zl. 2007/21/0391). Dass die behördliche Annahme, er habe eine Asylantragstellung in Ungarn zunächst verschwiegen, aktenwidrig ist, wurde schon aufgezeigt.
Zusammenfassend ergibt sich damit, dass für eine Schubhaftnahme des Beschwerdeführers schon am 10. Mai 2013 (noch) kein ausreichendes Sicherungsbedürfnis bestand. Die belangte Behörde hätte den Schubhaftbescheid vom 10. Mai 2013 und die auf ihn gestützte Anhaltung des Beschwerdeführers in Schubhaft daher in Stattgebung der Administrativbeschwerde für rechtswidrig erklären müssen.
Anderes gilt freilich für den Fortsetzungsausspruch nach § 83 Abs. 4 erster Satz FPG. Zur Begründung desselben verwies die belangte Behörde zutreffend darauf, dass im Zeitpunkt ihrer Entscheidung im Asylverfahren bereits ein erstinstanzlicher durchsetzbarer Ausweisungsbescheid ergangen war-insoweit lag daher nunmehr der Schubhafttatbestand nach § 76 Abs. 2 Z 1 FPG vor (und auch jener nach § 76 Abs. 2a Z 1 FPG)-, was in typisierender Betrachtungsweise die Gefahr des Untertauchens eines Fremden erhöht (vgl. dazu etwa das hg. Erkenntnis vom 25. März 2010, Zl. 2008/21/0617, einerseits sowie das hg. Erkenntnis vom 26. August 2010, Zl. 2010/21/0234, andererseits). Nichtsdestotrotz bedarf es auch in einer solchen Konstellation konkreter Hinweise, die ein derartiges Verhalten des Fremden nahe legen. Diese sind im vorliegenden Fall jedoch darin zu erblicken, dass der Beschwerdeführer zweimal in den Hungerstreik getreten ist, was seine (weitere) Kooperationsbereitschaft mit den Behörden in massiver Weise in Zweifel zog. Wenn die belangte Behörde daher aussprach, dass im Zeitpunkt ihrer Entscheidung die für die Fortsetzung der Schubhaft maßgeblichen Voraussetzungen vorlägen, so ist dies nicht als rechtswidrig zu erkennen. Die erkennbar nur auf die Schubhaftverhängung vom 10. Mai 2013 bezugnehmenden Überlegungen in der Beschwerde, eine Abschiebung nach Ungarn sei nicht durchführbar, vermögen daran schon deshalb nichts zu ändern, weil mit dem erstinstanzlichen asylrechtlichen Zurückweisungsbescheid bereits ein Titel für diese Abschiebung existierte. Dass der Beschwerdeführer dann, wie schon eingangs erwähnt, am 15. Juli 2013 tatsächlich nach Ungarn überstellt wurde, wie die Beschwerde selbst einräumt, sei nur mehr der Vollständigkeit halber erwähnt.
Im Ergebnis ergibt sich damit, dass die vorliegende Beschwerde, soweit sie sich gegen den Fortsetzungsausspruch des bekämpften Bescheides (Spruchpunkt II.) wendet, gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen war. Im Übrigen erweist sie sich jedoch als berechtigt. Hinsichtlich der Abweisung der Administrativbeschwerde ist der bekämpfte Bescheid nämlich gemäß den obigen Ausführungen mit Rechtswidrigkeit seines Inhaltes belastet, weshalb er in diesem Umfang (Spruchpunkt I.)-und damit auch hinsichtlich des Kostenausspruchs (Spruchpunkt III.)-gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben war.
Der Spruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG iVm der (auf "Altfälle" gemäß § 3 Z 1 der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014, BGBl. II Nr. 518/2013 idF BGBl. II Nr. 8/2014, weiter anzuwendenden) VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008.
Wien, am 20. Februar 2014
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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