Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Zach und die Hofräte Mag. Onder, DDr. Hauer, Dr. Würth und Dr. Leukauf als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. Ortmayr, über die Beschwerde der Stadtgemeinde Salzburg, vertreten durch den Bürgermeister, gegen den Bescheid der Salzburger Landesregierung vom 18. Dezember 1986, Zl. 7/03-2031/57-1986, betreffend die Versagung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 19 Abs. 3 des Salzburger Raumordnungsgesetzes (mitbeteiligte Parteien: 1. H und 2. F K in S), zu Recht erkannt:
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.
Das Bundesland Salzburg hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 2.760,-- und den mitbeteiligten Parteien Aufwendungen in der Höhe von S 9.270,-- (je S 4.635,--) binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Mit dem an die Beschwerdeführerin gerichteten Antrag vom 30. April 1985 haben die mitbeteiligten Parteien um Ausnahmegenehmigung gemäß § 19 Abs. 3 des Salzburger Raumordnungsgesetzes betreffend die Wohnobjekte L-Siedlung Nr. 5 (Teilfläche der Grundparzelle X, KG G) und L-Siedlung Nr. 6 (Grundparzelle XX, KG G), angesucht. Gleichzeitig wurde ein Ansuchen um Bauplatzerklärung für die betreffenden Grundflächen eingereicht.
Im Zuge des Ermittlungsverfahrens erstattete der Amtssachverständige Senatsrat Dr. S. am 23. April 1986 ein Amtsgutachten, in dem die Objekte als Teil einer amtsbekannten, konsenslos errichteten Siedlung bezeichnet werden: Der Flächenwidmungsplan weise das Gebiet als „Grünland-ländliche Gebiete“ aus, als Nutzungsbeschränkung liege „Gefahrenzone rot“ des Gefahrenzonenplanes „Salzburg II-Alterbach“ vor, die Verkehrsaufschließung sei teils gegeben, teils durch die Mitbeteiligten in Aussicht gestellt, ein Nachweis betreffend die Abwasserbeseitigung liege nicht vor. Der erste Flächenwidmungsplan der Landeshauptstadt Salzburg habe dieses Gebiet schon als Grünland ausgewiesen, obwohl es bereits (konsenslos) bebaut gewesen sei. Dies zeige den Willen des Verordnungsgebers, diese Schwarzbauten nicht nachträglich sanieren zu wollen. Auch im rechtsgültigen Flächenwidmungsplan sei wieder dokumentiert worden, daß die konsenslos errichtete Siedlung aus der Sicht der Raumordnung „wegen ihrer Lage am Hang, der mangelhaften Aufschließung, besonders aber wegen der Gefährdung durch Hochwasser und Rutschungen“ keine rechtliche Absegnung zu erwarten hätte. Fachliche Aussagen in dieser Richtung sind aktenkundig, füllen Bände und Bücher und brauchen hier nicht zitiert zu werden. Hervorzuheben sei der Umstand, daß das Areal in der roten Gefahrenzone des Gefahrenzonenplanes „Salzburg II-Alterbach“ gelegen sei, da die rote Gefahrenzone jene Flächen umfasse, die durch Wildbäche oder Lawinen derart gefährdet sind, daß „ihre ständige Benützung für Siedlungs-und Verkehrszwecke wegen der voraussichtlichen Schadenswirkungen des Bemessungsereignisses oder der Häufigkeit der Gefährdung nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand möglich ist“. Die Raumplanung könne hier keine wie immer geartete Einzelbewilligung gutheißen. In Durchsetzung des Planungswillens und der damit erkennbaren grundsätzlichen Planungsabsicht sollten die bestehenden Objekte entfernt werden.
In ihrer Stellungnahme zum Amtsgutachten brachten die Mitbeteiligten vor, daß gemäß § 24 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes bei der Festlegung von Nutzungsarten die der Hauptsache nach bestehenden Verhältnisse zu berücksichtigen seien; dies sei bezüglich des Flächenwidmungsplanes 1960 nicht geschehen, da damals eine (wenn auch konsenslose) Bebauung bereits gegeben gewesen sei. Die Lage am Hang selbst stelle keinen Hinderungsgrund dar, wie viele andere Bauten in der Stadt Salzburg im Hangbereich zeigen. Der Nachweis einer Abwasserbeseitigung könne jederzeit erbracht werden. Hochwassergefahr sei für die Objekte nicht gegeben, da zwar die bestehende Alterbachverbauung auf Grund ihres Alters nicht mehr die beste sei, dieser Zustand jedoch durch eine bereits bewilligte Verbauung in den nächsten Jahren saniert werde.
In der Folge wurde der Beschwerdeführerin durch Dipl.Ing. Ü. auftragsgemäß eine gutachtliche Zusammenfassung der Entscheidungsgrundlagen, betreffend die Rutschgefahr im Bereich der L-Siedlung, vorgelegt. Darin wird ausführlich dargelegt, daß für die L-Siedlung eine Gefährdung durch Rutschungen bestehe, die nur durch die unverzügliche Verbauung des Alterbaches behoben werden könnte; endgültige Verwaltungsakte könnten zweckmäßig erst nach Durchführung der Sanierung und Prüfung ihres Erfolges anhand der Beweissicherungen gesetzt werden; die Entscheidungen der Beschwerdeführerin bewegten sich innerhalb jener Bandbreite, die in Österreich bei der Exekution der Raumordnungs-und Baugesetze auftrete.
Im Amtsbericht der Magistratsabteilung IX der Beschwerdeführerin vom 9. Juni 1986 wurde dann unter Darstellung des bisherigen Verfahrensablaufes auf eine Mitteilung der Magistratsabteilung VI/2 (Kanal-und Gewässeramt) verwiesen, in der zum Ausdruck komme, daß der Beginn der Regulierungsarbeiten derzeit nicht voraussehbar sei. Nach Angaben der Mitbeteiligten sei das Objekt Nr. 5 vor ungefähr 53 Jahren und das Objekt Nr. 6 vor etwa 30 Jahren errichtet worden. Beide Objekte seien im Jahre 1980 nach dem Ableben des Voreigentümers in den Besitz der Mitbeteiligten übergegangen. Es scheine erwiesen zu sein, daß zum Zeitpunkt der Errichtung der Objekte kein Flächenwidmungsplan für die Landeshauptstadt Salzburg vorgelegen sei. Zusammenfassend werde derzeit keine Möglichkeit gesehen, eine Empfehlung für eine positive Erledigung des vorliegenden Ansuchens auszusprechen.
Mit dem auf Grund des Beschlusses des Gemeinderates der Beschwerdeführerin vom 22. August 1986 mit Datum vom 28. August 1986 ausgefertigter Bescheid wurde dem Ansuchen der Mitbeteiligten nicht stattgegeben und die nachträgliche Genehmigung der Wohnobjekte, die im Flächenwidmungsplan als „Grünland-ländliche Gebiete“ ausgewiesen seien, verweigert. In der Begründung dieses Bescheides wird nach Wiedergabe des Amtsgutachtens und Hinweis auf die „Deklaration geschütztes Grünland“ dargelegt, daß das Vorhaben dem räumlichen Entwicklungskonzept bzw. der erkennbaren grundsätzlichen Planungsabsicht entgegenstehe. Der Gemeinderat habe sich von der Erwägung leiten lassen, daß der auf der Rechtsstufe einer Verordnung stehende Flächenwidmungsplan möglichst wenig durch Ausnahmegenehmigungen durchbrochen werden solle und es auch nicht vertretbar erscheine, das im „Grünland-ländliche Gebiete“ liegende Grundstück für den beantragten Verwendungszweck freizugeben.
In der von den Mitbeteiligten gegen diesen Bescheid erhobenen Vorstellung wurde im wesentlichen ausgeführt, es seien die Objekte L-Weg 5 und 6 bereits ordnungsgemäß baubewilligt; der frühere Grundstückseigentümer Z. habe immer vorgebracht, daß im Zeitpunkt der Errichtung dieser Objekte die Grundstücke nicht Teil des Stadtgebietes der Landeshauptstadt Salzburg gewesen seien, sondern zur Gemeinde G gehört haben, deren Bürgermeister, Baumeister Sch., und Rauchfangkehrermeister T. in den Jahren 1933 oder 1934 die beiden Objekte kommissioniert hätten. Schriftliche Unterlagen darüber lägen nicht vor, sie seien möglicherweise anläßlich der Eingemeindung im Jahre 1935 in Verstoß geraten. Jedenfalls könne die Behörde nicht von einer Konsenslosigkeit der Bauten ausgehen. Überdies werde darauf hingewiesen, daß das Objekt L-Weg 6 auf einem Grundstück errichtet wurde, das bereits im Kataster als Bauparzelle ausgewiesen sei. Die von den Mitbeteiligten eingebrachte Stellungnahme zum Amtsgutachten sei im Bescheid nicht einmal erwähnt, geschweige denn inhaltlich widerlegt worden. Es genüge nicht, lapidar auf gefüllte Bücher und Bände hinzuweisen. Überdies liege eine Ungleichbehandlung in der Hinsicht vor, daß den Nachbarn der Mitbeteiligten zwar auch die Erteilung der Einzelbewilligung verweigert, jedoch gleichzeitig mitgeteilt worden sei, es werde vorerst von einem Demolierungsverfahren Abstand genommen und nach Abschluß der Alterbachsanierung und neuerlicher gutachtlicher Überprüfung eine neue Entscheidung getroffen.
Die Beschwerdeführerin brachte in einer dazu abgegebenen Stellungnahme vor, daß es sich beim gegenständlichen Objekt eindeutig um einen Schwarzbau handle. Es lägen keine Unterlagen auf, die die Behauptungen der Mitbeteiligten stützen könnten. Im Amtsbericht sei sehr wohl eine Würdigung der Stellungnahme der Mitbeteiligten erfolgt, sodaß diese im Rahmen der Beschlußfassung durch den Gemeinderat Berücksichtigung gefunden habe. Besonders hinzuweisen sei nochmals auf die Lage der Objekte in der roten Zone des Gefahrenzonenplanes. Im Umweltschutzgutachten „Kühberg-Nordhang“ werde dazu folgendes ausgesagt: „Unvorgreiflich der bei der Wildbachverbauung zu beantragenden Projektierung ist festzustellen, daß eine ausreichende Sohlenhebung vermutlich nicht ohne Demolierung der beiden bei Kilometer 6 in unmittelbarer Nähe des linken Ufers des Alterbaches stehenden Objekte (hiebei handelt es sich um die Objekte L-Weg 5 und 6) möglich sein wird. Der Landeshauptstadt wird deshalb dringend empfohlen, für die genannten beiden Bauten keine Baubewilligung zu erteilen. Andernfalls besteht große Wahrscheinlichkeit, daß die Landeshauptstadt im Zuge der Realisierung eines Verbauungsprojektes die Ablösung der beiden Gebäude vorzunehmen haben wird.“ Weiters sei das Fehlen einer gesicherten Abwasserbeseitigung zu erwähnen. Zur behaupteten Ungleichbehandlung sei zu sagen, daß sich der Stadtsenat in seiner Sitzung vom 23. Juni 1986 dafür ausgesprochen habe, die im Bereich der L-Siedlung lebenden Hauseigentümer auch tatsächlich in ihren Häusern wohnen zu lassen. Bei vermieteten Objekten (wie im gegenständlichen Fall) im Gefahrenbereich seien Kompromisse jedoch nicht angezeigt.
Mit dem angefochtenen Bescheid wurde der Vorstellung Folge gegeben, der erstinstanzliche Bescheid aufgehoben und die Angelegenheit zur neuerlichen Entscheidung (unter Bindung an die Rechtsanschauung der Aufsichtsbehörde) an die Beschwerdeführerin zurückverwiesen. Begründend wurde dazu nach Darlegung des Verfahrensablaufes ausgeführt, daß den Mitbeteiligten in der Ansicht beizupflichten sei, ein mangelnder Baukonsens könne nicht schon deshalb angenommen werden, weil die Grundeigentümer auf Grund einsichtiger Umstände (Ankauf der Objekte, Brandschaden, Alter der Objekte, Wechsel der Baubehörde usw.) einen Baubewilligungsbescheid für die Objekte nicht vorweisen können. Das Vorbringen der Mitbeteiligten sei glaubwürdig und einleuchtend. Die Beschwerdeführerin werde im neu durchzuführenden Verfahren davon auszugehen haben, daß für die auf den Grundstücken Nr. X, XX und Baufläche 551 errichteten beiden Objekte eine ordnungsgemäße Baubewilligung vorliege; auf Grund des gegebenen Beweisnotstandes das Gegenteil anzunehmen, lasse sich mit dem Verfahrensgrundsatz der materiellen Wahrheit nicht vereinbaren. Im übrigen biete im vorliegenden Fall das Einzelbewilligungsverfahren gemäß § 19 Abs. 3 Raumordnungsgesetz 1977 keine zielführende Handhabe. Auch lasse der bekämpfte Bescheid nicht erkennen, auf Grund welcher konkreter Ermittlungen die Beschwerdeführerin zur Erkenntnis gekommen sei, daß die L-Siedlung ohne die erforderliche Baubewilligung und damit konsenslos errichtet worden sei.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, mit der Rechtswidrigkeit des Inhaltes sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht wird. Die Beschwerdeführerin bringt dazu folgendes vor: Es könne kein Zweifel daran bestehen, daß der aufsichtsbehördliche Bescheid insoweit mit bindender Rechtsanschauung behaftet ist, als die Aufsichtsbehörde im gegenständlichen, nach planungsrechtlichen Bestimmungen abgeführten Verfahren für dessen Fortsetzung (bindend) zum Ausdruck gebracht habe, daß für die beiden Bauten davon auszugehen sei, diese seien als baubehördlich genehmigt anzusehen. Der angefochtene Bescheid sei im Lichte seiner Ausführungen nicht dahingehend auslegbar, es werde damit lediglich zum Ausdruck gebracht, daß die Beschwerdeführerin das Verfahren mit Verfahrensmängeln behaftet habe und im weiteren Verfahren Ermittlungen, betreffend die Frage des Bestehens oder Nichtbestehens eines Baukonsenses, anzustellen habe. „In baurechtlichen Angelegenheiten fehle der Salzburger Landesregierung überhaupt eine Zuständigkeit und Entscheidungskompetenz als Vorstellungsbehörde.“ Die Aufsichtsbehörde habe im gegenständlichen Fall in baubehördliche Angelegenheiten der Stadtgemeinde Salzburg bzw. der Baubehörden eingegriffen und somit das Recht der Gemeinde auf Selbstverwaltung verletzt. Die Frage des Vorliegens eines allfälligen Baukonsenses stelle für die Aufsichtsbehörde in planungsrechtlicher Hinsicht eine Vorfrage im Sinne des § 38 AVG 1950 dar; es sei festzustellen, daß die Aufsichtsbehörde ihrerseits an Verwaltungsakte der Baubehörde (hier: rechtskräftiger Beseitigungsauftrag) gebunden sei. Der angefochtene Bescheid besitze zwar nur für das planungsrechtliche Verfahren Bindungswirkung, doch würde bei Nichtanfechtung der aufsichtsbehördlichen Entscheidung letztlich ein „unlösbarer“ Widerspruch zwischen den Verwaltungsakten der Planungsbehörde und der Baubehörde eintreten. Aus den Aktenunterlagen im raumordnungsrechtlichen Verfahren mögen zwar die (baubehördlichen) Gegebenheiten nicht klar entnehmbar gewesen sein, doch hätten die Mitbeteiligten ja selbst um raumordnungsmäßige Einzelbewilligung bzw. Bauplatzerklärung angesucht (wären sie auf dem Standpunkt gestanden, ihre Objekte seien baubehördlich genehmigt, so wären solche Antragstellungen sinnlos) und hätten nie ein gegenteiliges Vorbringen erstattet. Daher sei die bei allen Dienststellen des Magistrats amtsbekannte Tatsache, daß die gegenständlichen Objekte baubehördlich nicht bewilligt seien, auch nicht aktenkundig gemacht worden. Die Aufsichtsbehörde hätte zur Erzielung eines den verfahrensrechtlichen Bestimmungen entsprechenden und insoweit einwandfreien aufsichtsbehördlichen Verfahrens der Stadt als Verfahrenspartei Parteiengehör gewähren müssen. Bei Durchführung eines derartigen Verfahrens hätte die belangte Behörde zu einem anderen Bescheid kommen müssen, da im Bereich der L-Siedlung (unter anderem auch für das Objekt Nr. 5) mehrere überwiegend in Rechtskraft erwachsene baubehördliche Beseitigungsaufträge bestünden. Für Objekt Nr. 6 bestehe zwar kein Beseitigungsauftrag, jedoch sei auch hier keine Baubewilligung (bescheidmäßig) nachweisbar. Die Mitbeteiligten hätten außerdem ausgeführt, daß die Baubehörde erster Instanz den Eigentümern gegenüber die Auffassung vertreten habe, daß auch für Objekt Nr. 6 keine baubehördliche Bewilligung vorliege. Selbst dann, wenn sich aus dem angefochtenen Bescheid keine Bindungswirkung ergäbe, sondern die Aufhebung nur wegen Verfahrensmängel erfolgt wäre, sei eine Verletzung der Rechte der beschwerdeführenden Gemeinde gegeben, da einer-seits im Hinblick auf die Mitwirkungspflicht der Mitbeteiligten wohl nicht von Verfahrensmängeln im gemeindebehördlichen Verfahren gesprochen werden könne und andererseits die Aufsichtsbehörde nicht einfach mit einer Behebung des Gemeindebescheides vorgehen dürfe, ohne der Beschwerdeführerin Parteiengehör zu gewähren.
Von der Beschwerdeführerin wurden außerdem zwei ergänzende Äußerungen eingebracht; die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und erstattete neben der Gegenschrift eine Gegenäußerung; schließlich haben auch die mitbeteiligten Parteien eine Gegenschrift sowie eine ergänzende Äußerung beigebracht.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Nach der Aktenlage hat die belangte Behörde ein eigenes Ermittlungsverfahren mit dem Ergebnis durchgeführt, daß für die Objekte vermuteter Baukonsens vorliege. Dies entfaltet, wie im angefochtenen Bescheid auch ausgeführt wird, für die Gemeinde im fortgesetzten Verfahren Bindungswirkung. Das heißt, daß die Gemeinde im weiteren Verfahren an die Rechtsanschauung der Vorstellungsbehörde gebunden ist. Sie hat nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes im weiteren Verfahren in Bindung an den Spruch und die tragenden Gründe vorzugehen (siehe Erkenntnis vom 27. November 1972, Zl. 801/72, Slg. N. F. Nr. 8325/A u.a.).
Tragender Aufhebungsgrund im vorliegenden Fall war die Feststellung der belangten Behörde, die Gemeinde habe in ihrem Bescheid keine ausreichenden Ausführungen bzw. Begründungen für die angebliche Konsenslosigkeit der Objekte geliefert. Ein mangelnder Baukonsens könne nicht schon deshalb angenommen werden, weil die Grundeigentümer auf Grund einsichtiger Umstände einen Baubewilligungsbescheid für beide Objekte nicht vorweisen können. Das Vorbringen der Antragsteller sei glaubwürdig und einleuchtend. Auch lasse der Bescheid nicht erkennen, auf Grund welcher konkreten Ermittlungen die Stadtgemeinde zur Erkenntnis gekommen sei, die gegenständlichen Objekte seien ohne erforderliche Baubewilligung und damit konsenslos errichtet.
Macht die Aufsichtsbehörde, obwohl sie dazu nicht verpflichtet ist, von ihrem Recht, eigene Ermittlungen über den Sachverhalt durchzuführen, Gebrauch und unterläuft ihr dabei ein wesentlicher Verfahrensmangel, so verfällt der auf diese Ermittlungen gestützte Vorstellungsbescheid der Aufhebung wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften (Verwaltungsgerichtshof-Erkenntnis vom 28. September 1970, Zl. 647/70, Slg. N. F. Nr. 7867/A).
Die Gemeinde hat-wie sich schon aus Art. 119 Abs. 9 B-VG ergibt-im Vorstellungsverfahren Parteistellung (Verwaltungsgerichtshof-Erkenntnis vom 20. Juni 1969, Zl. 1645/67, Slg. N. F. Nr. 7606/A).
Im vorliegenden Fall wurden zu der Frage, ob für die Objekte eine Baubewilligung besteht oder nicht (was, wie im angefochtenen Bescheid richtig betont wird, für die Anwendbarkeit des § 19 Abs. 3 des Salzburger Raumordnungsgesetzes von entscheidender Bedeutung ist), am 26. November 1986 zwar die (fernmündliche) Stellungnahme der Erstmitbeteiligten eingeholt; der Beschwerdeführerin wurde jedoch keine Möglichkeit eingeräumt, zum Ermittlungsverfahren Stellung zu nehmen.
Die Beschwerdeführerin rügt somit zu Recht den Verfahrensmangel des fehlenden Parteiengehörs im Vorstellungsverfahren. Dieser Verfahrensmangel ist ein wesentlicher, da-wie oben ausgeführt-das Ergebnis des Ermittlungsverfahrens (Vorliegen eines Baukonsenses) für die Gemeinde Bindungswirkung erzeugt, bei Einhaltung der Verfahrensvorschriften jedoch die Gemeinde darlegen hätte können, ob und gegebenenfalls warum für die gegenständlichen Objekte kein Baukonsens vorliegt.
Der angefochtene Bescheid war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. c VwGG aufzuheben. Im übrigen wird die belangte Behörde zu prüfen haben, ob tatsächlich ein rechtskräftiger Abbruchauftrag vorliegt. In diesem Fall wäre, da sie an diesen Bescheid gebunden ist, in eine Prüfung nicht mehr einzutreten.
Der Zuspruch von Aufwandersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung des Bundeskanzlers vom 30. Mai 1985, BGBl. Nr. 243/1985.
Wien, am 15. Oktober 1987
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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