Leitsatz
Gesetzwidrigkeit einer Wort- und Zeichenfolge eines Flächenwidmungsplans der Landeshauptstadt Graz; Verletzung der Verpflichtung zur Erlassung eines Bebauungsplans binnen 18 Monaten durch den Gemeinderat; Bestehen eines – die Verpflichtung zur Erlassung eines Bebauungsplans auslösenden – Anlassfalls auf Grund des Fehlens offener Sachverhaltsfragen
Spruch
. Die Wort- und Zeichenfolge "Bebauungsplanpflicht," in §3 Abs1 Z7 und §4 iVm Deckplan 1 (Bebauungsplanzonierungsplan) des 4.0 Flächenwidmungsplanes der Landeshauptstadt Graz, Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz 04/2018, wird, soweit damit für die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1, beide EZ3022, KG 63108 Andritz, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird, als gesetzwidrig aufgehoben.
2. Die Steiermärkische Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruches im Landesgesetzblatt für Steiermark verpflichtet.
II. Der Gesetzesprüfungsantrag wird zurückgewiesen.
Entscheidungsgründe
I. Antrag
Mit dem vorliegenden, auf Art140 Abs1 Z1 lita und auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten Antrag begehrt das Landesverwaltungsgericht Steiermark, der Verfassungsgerichtshof möge
"I.1. die Wortfolge 'im Anlassfall' im Einleitungssatz des §40 Abs3 Satz 1, die Wortfolge ', zumindest im Anlassfall' in §40 Abs4 Z1, die Wortfolge 'spätestens im Anlassfall (z. B. Ansuchen um Erstellung eines Bebauungsplanes nach erfolgter Abklärung aller Vorfragen)' in §40 Abs8 Satz 1 sowie die Wortfolge 'nach Eintreten des Anlassfalles' in §40 Abs8 Satz 2 des Gesetzes über die Raumordnung in der Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010 – StROG), LGBl Nr 49/2010,
in eventu
I.2. §40 des Gesetzes über die Raumordnung in der Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010 – StROG), LGBl Nr 49/2010, in der Fassung LGBl Nr 73/2023,
in eventu
I.3. §40 Abs8 Satz 3 und Satz 4 sowie §26 Abs4 Satz 3 und Satz 4 des Gesetzes über die Raumordnung in der Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010 – StROG), LGBl Nr 49/2010,
in eventu
I.4. §40 des Gesetzes über die Raumordnung in der Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010 – StROG), LGBl Nr 49/2010, in der Fassung LGBl Nr 73/2023, sowie §26 Abs4 des Gesetzes über die Raumordnung in der Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 2010 – StROG), LGBl Nr 49/2010,
als verfassungswidrig aufheben sowie
II.1. die Wort- und Zeichenfolge 'Bebauungsplanpflicht,' in §3 Abs1 Z7 und §4 iVm Deckplan 1 (Bebauungsplanzonierungsplan) des 4.0 Flächenwidmungsplans der Landeshauptstadt Graz, beschlossen im Gemeinderat am 11.05.2017 und am 08.02.2018, genehmigt von der Steiermärkischen Landesregierung mit Bescheid vom 08.03.2018 und kundgemacht im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz vom 22.03.2018, Abl 04/2018, soweit damit für die Grundstücke Nr 543/10 und Nr 543/1, beide EZ3022, KG 63108 Andritz, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird,
in eventu
II.2. §3 Abs1 Z7 und §4 iVm Deckplan 1 (Bebauungsplanzonierungsplan) des 4.0 Flächenwidmungsplans der Landeshauptstadt Graz, beschlossen im Gemeinderat am 11.05.2017 und am 08.02.2018, genehmigt von der Steiermärkischen Landesregierung mit Bescheid vom 08.03.2018 und kundgemacht im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz vom 22.03.2018, Abl 04/2018, soweit damit für die Grundstücke Nr 543/10 und Nr 543/1, beide EZ3022, KG 63108 Andritz, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird,
in eventu
II.3. §3 und §4 iVm Deckplan 1 (Bebauungsplanzonierungsplan) des 4.0 Flächenwidmungsplans der Landeshauptstadt Graz, beschlossen im Gemeinderat am 11.05.2017 und am 08.02.2018, genehmigt von der Steiermärkischen Landesregierung mit Bescheid vom 08.03.2018 und kundgemacht im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz vom 22.03.2018, Abl 04/2018, soweit damit für die Grundstücke Nr 543/10 und Nr 543/1, beide EZ3022, KG 63108 Andritz, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird,"
als gesetzwidrig aufheben.
II. Rechtslage
1. Die maßgeblichen Bestimmungen des Steiermärkischen Raumordnungsgesetzes 2010 – StROG, LGBl 49/2010 idF LGBl 73/2023, lauten auszugsweise wie folgt (die mit dem Hauptantrag im Gesetzesprüfungsverfahren angefochtenen Wort- und Zeichenfolgen sind hervorgehoben und entsprechen der angefochtenen Stammfassung, LGBl 49/2010):
"§9
Bausperre
(1) Die Landesregierung kann, wenn dies zur Sicherung der Zielsetzungen eines zu erlassenden Entwicklungsprogramms notwendig ist, für bestimmte Teile des Landesgebietes durch Verordnung eine Bausperre erlassen. Die Verordnung ist zusätzlich zur Kundmachung ortsüblich und zweckmäßig zu veröffentlichen.
(2) Der Gemeinderat kann, wenn dies zur Sicherung der Zielsetzungen eines zu erlassenden örtlichen Entwicklungskonzeptes, Flächenwidmungsplanes oder Bebauungsplanes notwendig ist, für das gesamte Gemeindegebiet oder für bestimmte Teile desselben durch Verordnung eine Bausperre zu erlassen. Der Beschluss über die Bausperre darf frühestens mit dem Beschluss oder der Verfügung der Auflage der genannten Planungsinstrumente bzw der Verfügung der Anhörung zu diesen erfolgen.
(3) Die Bausperre tritt, soweit sie nicht früher aufgehoben wird, mit dem Inkrafttreten des Entwicklungsprogramms (Abs1), des örtlichen Entwicklungskonzeptes, des Flächenwidmungs- oder Bebauungsplanes (Abs2) außer Kraft. Wird das Entwicklungsprogramm, das örtliche Entwicklungskonzept, der Flächenwidmungs- oder der Bebauungsplan nicht innerhalb von zwei Jahren ab Inkrafttreten der Bausperre erlassen, dann tritt die Bausperre außer Kraft. Die zweijährige Frist kann aus Gründen, die nicht in einer Säumigkeit der Gemeinde oder des Landes liegen, um höchstens ein weiteres Jahr verlängert werden.
(4) Die Bausperre hat die Wirkung, dass für raumbedeutsame Maßnahmen behördliche Bewilligungen, insbesondere nach dem Steiermärkischen Baugesetz, die dem Planungsvorhaben, zu deren Sicherung die Bausperre erlassen wurde, widersprechen, nicht erlassen werden dürfen. Ausgenommen davon sind baubehördliche Bewilligungsverfahren, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bausperre bereits anhängig sind, wobei dem Bauansuchen zumindest Unterlagen über die Bauplatzeignung und das Projekt gemäß §22 Abs2 Z5 und 6 des Steiermärkischen Baugesetzes angeschlossen sein müssen.
[…]
§26
Inhalt des Flächenwidmungsplans
(1) Der Flächenwidmungsplan hat das gesamte Gemeindegebiet räumlich zu gliedern und die Nutzungsart für alle Flächen entsprechend den räumlich-funktionellen Erfordernissen festzulegen. Dabei sind folgende Nutzungsarten vorzusehen:
1. Bauland,
2. Verkehrsflächen,
3. Freiland.
[…]
(2) – (3) […]
(4) Im Flächenwidmungsplan hat die Gemeinde jene Teile des Baulandes und jene Sondernutzungen im Freiland sowie jene Verkehrsflächen festzulegen, für die durch Verordnung Bebauungspläne zu erlassen sind (Bebauungsplanzonierung). Die Festlegungen sind bei der nächsten regelmäßigen Revision oder Änderung des Flächenwidmungsplanes im Flächenwidmungsplan zu treffen. Die Gemeinde kann überdies in der Bebauungsplanzonierung festlegen, dass bestimmte bauliche Anlagen bereits vor dem Vorliegen eines rechtswirksamen Bebauungsplanes baurechtlich bewilligt werden dürfen, wenn sich diese in die umgebende Bebauung einfügen, der Ensemblekomplettierung dienen und im Einklang mit den mit der Bebauungsplanung verfolgten Zielsetzungen stehen. Dazu sind Festlegungen hinsichtlich Lage, Größe, Höhe, Gestaltung und Funktion zu treffen. Bei jeder weiteren Fortführung oder Änderung des Flächenwidmungsplanes sind die Bebauungsplanzonierung sowie der Inhalt der Festlegungen zu überprüfen.
(5) – (8) […]
[…]
§40
Bebauungsplanung
(1) Jede Gemeinde hat zur Umsetzung der im Flächenwidmungsplan festgelegten Bebauungsplanzonierung durch Verordnung Bebauungspläne zu erstellen und fortzuführen. Der Bebauungsplan besteht aus einer zeichnerischen Darstellung und einem Verordnungswortlaut. Zur Begründung ist ein Erläuterungsbericht zu erstellen.
(2) Mit der Bebauungsplanung ist eine den Raumordnungsgrundsätzen entsprechende Entwicklung der Struktur und Gestaltung des im Flächenwidmungsplan ausgewiesenen Baulandes und des Freilandes (Sondernutzungen) anzustreben.
(3) Im Rahmen der Erstellung der Bebauungspläne im Anlassfall ist weiters der Umfang der Bebauungsplanung gemäß §41 begründet festzulegen, wobei zumindest der Mindestinhalt gemäß §41 Abs1 verpflichtend ist. Die Gemeinde kann jedoch für alle oder einzelne Bebauungsplangebiete zusätzliche Inhalte gemäß §41 Abs2 bis hin zum Maximalinhalt festlegen. Der notwendige Regelungsumfang ist insbesondere abhängig von Nutzungskonflikten, vom Flächenausmaß, von der infrastrukturellen Ausstattung, vom Erfordernis einer Grundumlegung oder Grenzänderung und von der Sensibilität des Planungsraumes. Bei Bebauungsplänen gemäß Abs4 Z2 bis 4 hat die Gemeinde jedenfalls Festlegungen über den Mindestinhalt hinaus zu treffen.
(4) Die Erlassung von Bebauungsplänen hat jedenfalls zu erfolgen:
1. Nach einer Änderung des Flächenwidmungsplanes zur Vermeidung oder Behebung von Widersprüchen zu übergeordneten Planungen der Gemeinde , zumindest im Anlassfall .
2. Zur Errichtung von Einkaufszentren. Ein begründeter Entfall ist bei bereits abgeschlossen bebauten Gebieten zulässig, wenn keine wesentliche Veränderung des äußeren Erscheinungsbildes und der Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten sind. Die Aufstellung oder Fortführung eines Bebauungsplanes ist auch Voraussetzung für Änderungen an einem Einkaufszentrum, die eine Baubewilligung erfordern und auf den Flächenwidmungsplan und den Zweck der Bebauungsplanung von Einfluss sind. In der Bebauungsplanung sind unter anderem die gesetzlichen Regelungen für Einkaufszentren in Verbindung mit den Bestimmungen der Einkaufszentrenverordnung umzusetzen.
3. In einem Landschaftsschutzgebiet gemäß den naturschutzrechtlichen Bestimmungen, wenn die als Bauland, Sondernutzungen im Freiland sowie Verkehrsflächen ausgewiesenen, zusammenhängend unbebauten Grundflächen 3 000 m 2 übersteigen, sofern kein räumliches Leitbild gemäß §22 Abs7 erlassen wurde.
4. Beim Erfordernis einer Grundumlegung.
5. Für Flächen, die nach den forstrechtlichen und wasserrechtlichen Bestimmungen als Gefahrenzonen ausgewiesen sind, wenn die als Bauland, Sondernutzungen im Freiland sowie Verkehrsflächen ausgewiesenen, zusammenhängend unbebauten Grundflächen 3 000 m² übersteigen.
(5) – (7) […]
(8) Für die Teile des Baulandes und jene Sondernutzungen im Freiland, für die gemäß §26 Abs4 Bebauungspläne zu erlassen sind, haben die Gemeinden spätestens im Anlassfall (z. B. Ansuchen um Erstellung eines Bebauungsplanes nach erfolgter Abklärung aller Vorfragen) Bebauungspläne zu erstellen. Dabei ist das Verfahren zur Erstellung oder Änderung der Bebauungspläne unverzüglich nach Eintreten des Anlassfalles einzuleiten und spätestens innerhalb von 18 Monaten abzuschließen. Baubewilligungen nach dem Steiermärkischen Baugesetz dürfen erst nach Vorliegen eines rechtswirksamen Bebauungsplanes erteilt werden. Für Zubauten sowie für bauliche Anlagen, die entsprechend einer Festlegung im Flächenwidmungsplan gemäß §26 Abs4 vor der Erlassung eines Bebauungsplanes baurechtlich bewilligt werden dürfen, ist ein Gutachten eines Sachverständigen auf dem Gebiet der Raumplanung ausreichend.
[…]
§62
Aufsichtsbehördliche Maßnahmen
(1) Kommt eine Gemeinde der ihr nach §42 auferlegten Verpflichtung nicht fristgerecht nach, hat die Landesregierung ein örtliches Entwicklungskonzept oder einen Flächenwidmungsplan anstelle und auf Kosten der Gemeinde selbst zu erlassen. In diesem Fall gelten hinsichtlich des Verfahrens die Bestimmungen der §§24, 38 und 42. Falls die Erlassung einer Bausperre notwendig erscheint (§9), kann auch diese von der Landesregierung erlassen werden.
(2) Kommt die Gemeinde den Verpflichtungen nach §22 Abs8 und 9 sowie nach §40 Abs8 aus eigenem Verschulden nicht fristgerecht nach, können diese durch die Landesregierung auf Kosten der Gemeinde erfüllt werden."
2. Die maßgeblichen Bestimmungen des 4.0 Flächenwidmungsplanes der Landeshauptstadt Graz, beschlossen im Gemeinderat am 11. Mai 2017 und am 8. Februar 2018, genehmigt von der Steiermärkischen Landesregierung mit Bescheid vom 8. März 2018 und kundgemacht im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz 04/2018, lauten auszugsweise wie folgt (die in §3 Abs1 Z7 angefochtene Wort- und Zeichenfolge und die gesamte Bestimmung des §4 ist in Bezug auf die betreffenden Grundstücke als angefochten hervorgehoben):
"§3
AUFSCHLIESSUNGSGEBIETE
(1) Für die Festlegung von Aufschließungsgebieten gemäß §29 Abs1 Z2 StROG 2010 sind folgende Gründe gemäß §29 Abs3 Z1 – 4 maßgebend und werden daher Aufschließungserfordernisse definiert:
1. Anbindung an das öffentliche Straßen- und Wegenetz, Nachweis einer zweckmäßigen Verkehrsanbindung und der Verkehrssicherheit der äußeren Erschließung für alle Verkehrsarten (Motorisierter Individualverkehr, öffentlicher Verkehr, Rad- und Fußverkehr)
2. Anschluss an einen Öffentlichen Verkehr mit städtischer Bedienqualität
3. Innere Erschließung (Verkehr und technische Infrastruktur)
4. Maßnahmen zur Förderung der Sanften Mobilität
5. Öffentlich nutzbare Durchwegung für den Fuß- und Radverkehr
6. Lärmfreistellung gegenüber emittierendem Straßen- und /oder Schienenverkehr sowie gegenüber emittierenden Gewerbe- und Industriebetrieben
7. Bebauungsplanpflicht, Geordnete Siedlungsentwicklung, Erfordernis zur Schaffung zweckmäßig gestalteter Grundstücke, Einfügung in das Straßen-, Orts- und Landschaftsbild
8. Schaffung einer zusammenhängenden siedlungsöffentlichen Grünfläche im Ausmaß von rund 20% der Fläche des Aufschließungsgebietes
9. Abwasserentsorgung mit einer dem Stand der Technik entsprechenden Abwasserbeseitigung
10. Geordnete Verbringung der Oberflächen- und Hangwässer
11. Bodensanierung bei Altlasten, Altlastenverdachtsflächen oder Altablagerungen Erstellung eines Bodengutachtens mit Sanierungskonzept bzw mit Maßnahmen zur fachgerechten Deponierung von Aushubmaterial
12. Belange des Hochwasserschutzes (Überflutungsbereiche an Mur und Grazer Bächen HQ30/100 und Gefahrenzonenplan des forsttechnischen Dienstes für Wildbach und Lawinenverbauung)
(2) – (4) […]
§4
BEBAUUNGSPLANZONIERUNG
(1) Für Flächen, für die gemäß Deckplan 1 (Bebauungsplanzonierungsplan) eine Bebauungsplanung erforderlich ist, wird im Anlassfall ein Bebauungsplan erstellt. Baubewilligungen sowie Genehmigungen nach §33 nach dem Steiermärkischen Baugesetz 1995 dürfen erst nach Vorliegen eines rechtswirksamen Bebauungsplanes erteilt werden. Für Zubauten ist ein Gutachten eines Sachverständigen auf dem Gebiet der Raumplanung ausreichend.
(2) Gemäß §26 Abs26 des 4.0 Stadtentwicklungskonzeptes der Stadt Graz gilt Abs1 sinngemäß auch für Flächen mit bestehender oder angestrebter Blockrandbebauung in geschlossenen Siedlungsbereichen, für die zum Schutz der Innenhöfe und Vorgärten die Bebauungsplanpflicht festgesetzt ist, mit der Maßgabe, dass bei der Schließung von Baulücken und bei Zubauten ein raumplanerisches Gutachten genügt.
(3) Für Flächen mit zeitlich nachfolgend einsetzender Bebauungsplanpflicht gilt ebenfalls Abs1 sinngemäß.
(4) Innerhalb der festgelegten bebauungsplanpflichtigen Gebiete ist im Zuge der Bebauungsplanerstellung eine Unterteilung in städtebaulich zweckmäßige Planungsgebiete (Teilbebauungspläne) vorzunehmen. (5) Die in der Bebauungsplanzonierung festgelegte Bebauungsplanpflicht für Vorbehaltsflächen tritt erst mit Einsetzen der zeitlich nachfolgenden Nutzung in Kraft. Für diese gilt dann Abs1 sinngemäß. "
3. Der maßgebliche Bereich des Deckplanes 1 (Bebauungsplanzonierungsplan) des 4.0 Flächenwidmungsplanes der Landeshauptstadt Graz stellt sich wie folgt dar (die betreffenden Grundstücke sind türkis umrandet):
III. Anlassverfahren, Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Dem Antrag liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
1.1. Die vor dem Landesverwaltungsgericht Steiermark beschwerdeführende Partei (im Folgenden: beteiligte Partei) ist Eigentümerin der Grundstücke Nr 543/10 und 543/1, beide EZ3022, KG 63108 Andritz. Mit dem 4.0 Flächenwidmungsplan der Landeshauptstadt Graz wurde für diese als "Bauland – Reines Wohngebiet - Aufschließungsgebiet" gewidmeten Grundstücke gemäß §26 Abs4 StROG die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung verordnet (§4 iVm Deckplan 1 [Bebauungsplanzonierungsplan]). Zudem wurde für die Grundstücke gemäß §3 Abs1 Z7 desselben Flächenwidmungsplanes die Bebauungsplanpflicht als Aufschließungserfordernis festgelegt.
1.2. Die beteiligte Partei brachte mit Eingabe vom 5. Juli 2023 gemäß §19 Stmk BauG ein Bauansuchen für die Errichtung von Neubauten, baulichen Anlagen, Geländeveränderungen und Zufahrten auf den Grundstücken Nr 543/10 und 543/1, beide EZ3022, KG 63108 Andritz, ein.
1.3. Der Stadtsenat der Landeshauptstadt Graz wies das Ansuchen mit Bescheid vom 6. Dezember 2023 im Wesentlichen mit der Begründung ab, dass sich der Bauplatz – das Grundstück Nr 543/1 – in einem bebauungsplanpflichtigen Gebiet befinden würde, sodass mangels Vorliegens eines Bebauungsplanes die Genehmigung nicht erteilt werden könnte.
1.4. Aus Anlass der dagegen erhobenen Beschwerde stellt das Landesverwaltungsgericht Steiermark den vorliegenden Antrag an den Verfassungsgerichtshof. Gegen §3 Abs1 Z7 und §4 iVm Deckplan 1 (Bebauungsplanzonierungsplan) des 4.0 Flächenwidmungsplanes der Landeshauptstadt Graz, soweit damit die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung für die näher bezeichneten Grundstücke vorgesehen wird, bringt das Landesverwaltungsgericht Steiermark auf das Wesentliche zusammengefasst vor, dass die Bestimmungen auf Grund "des Verhaltens der verordnungserlassenden Behörde" gesetzwidrig (geworden) seien. Allfällige "Vorfragen" iSd §40 Abs8 StROG seien spätestens im Zeitpunkt der Übermittlung der Auslobungsunterlagen vom 14. Dezember 2020 an das Stadtplanungsamt geklärt gewesen. Dies sei auch von der Referatsleiterin des Referates für Bebauungsplanung in der mündlichen Verhandlung vor dem Landesverwaltungsgericht Steiermark bestätigt worden. Ein Anlassfall iSd §40 Abs8 StROG sei daher spätestens zu diesem Zeitpunkt eingetreten. Der Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz habe das Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes nicht binnen 18 Monaten abgeschlossen bzw bis zum Tag der Antragstellung keinen Bebauungsplan erlassen. Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes bestünde für die beteiligte Partei daher ein effektives Bauverbot, das die verordnungserlassende Behörde durch Erlassung eines Bebauungsplanes hätte beseitigen müssen. Die Bestimmungen dürften damit gesetzwidrig sein.
1.5. Die verordnungserlassende Behörde hat die Akten vorgelegt und eine Äußerung erstattet, in der den im Antrag dargelegten Bedenken im Wesentlichen wie folgt entgegengetreten wird: Die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1, KG 63108 Andritz, seien Teil eines größeren Aufschließungsgebietes. Es sollten langfristig zwar auch die bebauten Grundstücke, insbesondere der seit Jahren gestaltete Garten- und Teichbereich, in das Gesamtkonzept eingearbeitet werden, mit der beteiligten Partei sei aber immer nur über die unbebauten Grundstücke gesprochen worden; dies würde sich auch in der Chronologie der Auslobungsunterlagen für den Architekturwettbewerb widerspiegeln. Ein Antrag auf Erstellung eines Bebauungsplanes sei nicht gestellt worden. Dass für die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1 keine bauliche Entwicklung angestrebt worden sei, würde sich aus einem Auszug der von der beteiligten Partei an das Stadtplanungsamt im Dezember 2020 übermittelten Auslobungsunterlagen ergeben, wonach sich am Grundstück Nr 543/10 das Bestandsgebäude der "Cool Tours GmbH" und am Grundstück Nr 543/1 eine Gartenanlage befinden würden und die Grundstücke daher nicht zur bebaubaren Fläche gezählt würden, aber in der Gesamtgrundstücksfläche enthalten seien. Das Schreiben der beteiligten Partei an die Stadtplanung vom 21. Dezember 2023 hätte zwar keine Grundstücksnummern enthalten, es habe aber auf Grund der angeführten Akteure und des Sachverhaltes auf die konkreten Grundstücke geschlossen werden können. Dieses Schreiben sei als Antrag auf Erlassung eines Bebauungsplanes angesehen worden. Am 11. Oktober 2024 sei dem Stadtplanungsamt in einer Besprechung mit der beteiligten Partei und seiner Rechtsvertretung mitgeteilt worden, dass die bauliche Entwicklung der unbebauten Liegenschaften weiterhin angestrebt werde, zunächst aber der Ausgang des gerichtlichen Verfahrens abgewartet werden solle. Bauliche Veränderungen auf den Grundstücken Nr 543/10 und 543/1, KG 63108 Andritz, seien "nie Teil der Entwicklungen" gewesen. Erst im Zuge der mündlichen Verhandlung am 25. April 2024 hätte eine Mitarbeiterin des Stadtplanungsamtes von diesem Umstand erfahren. Ein Informationsaustausch zwischen der Bau- und Anlagenbehörde und dem Stadtplanungsamt über "Anzeigen bzw mögliche 'Schwarzbauten'" würde generell nicht stattfinden. Die Pflicht zur Erstellung eines Bebauungsplanes für Aufschließungsgebiete stelle hiebei ein Instrument zur nachhaltigen Entwicklung eines neuen Stadtteiles dar. Dieses sei bei einer Vielzahl von Liegenschaften eingesetzt worden und diene der Sicherstellung der städtebaulichen Qualität. Die Frist von 18 Monaten beginne — nach Vorliegen eines Ansuchens nach erfolgter Abklärung aller Vorfragen – zu laufen; dies sei gegenständlich nicht der Fall.
1.6. Die Steiermärkische Landesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der auf die Äußerung in dem zu G151/2024 ua protokollierten Verfahren verwiesen und die Abweisung der Haupt- und Eventualanträge begehrt wird. Zudem wird ua für den Fall der Aufhebung der Antrag gestellt, eine Frist von sechs Monaten für das Außerkrafttreten der Verordnungsbestimmungen zu bestimmen.
1.7. Die beteiligte Partei hat mehrere Äußerungen erstattet, in der sie sich den Bedenken des Landesverwaltungsgerichtes Steiermark im Wesentlichen anschließt.
IV. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit des Antrages
1.1. Zum Gesetzesprüfungsantrag
1.1.1. Der Verfassungsgerichtshof hat über bestimmt umschriebene Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes nur ein einziges Mal zu entscheiden (vgl in diesem Sinne VfSlg 5872/1968, 6550/1971, 9186/1981, 9216/1981, 9217/1981, 10.311/1984, 10.578/1985, 10.841/1986, 12.661/1991, 13.085/1992, 14.711/1996, 15.223/1998, 15.293/1998 ua).
1.1.2. Mit seinem auf Art140 Abs1 Z1 lita B VG gestützten (Haupt-)Antrag begehrt das Landesverwaltungsgericht Steiermark die Aufhebung näher bezeichneter Wort- und Zeichenfolgen des §40 Abs3, 4 und 8 StROG, idF LGBl 49/2010. Darüber hinaus werden eventualiter bestimmte Wort- und Zeichenfolgen des §26 und §40 StROG bzw diese zur Gänze angefochten. Die vom antragstellenden Gericht erhobenen Bedenken sind dabei nahezu wortident mit jenen, die vom Landesverwaltungsgericht Steiermark in dem zu G151/2024 ua protokollierten Verfahren gegen die angefochtenen Bestimmungen erhoben worden waren.
1.1.3. Da die vom antragstellenden Gericht vorgetragenen Bedenken mit jenen übereinstimmen, über die der Verfassungsgerichtshof im Verfahren zu G151/2024 ua bereits erwogen und mit Erkenntnis vom 13. Dezember 2024 abgesprochen hat, ist der vorliegende Antrag wegen entschiedener Sache als unzulässig zurückzuweisen.
1.2. Zum Verordnungsprüfungsantrag
1.2.1. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag im Sinn des Art139 Abs1 Z1 B VG nur dann wegen Fehlens der Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
1.2.2. Die Grenzen der Aufhebung einer auf ihre Gesetzmäßigkeit hin zu prüfenden Verordnungsbestimmung sind, wie der Verfassungsgerichtshof sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Normenprüfungsverfahren schon wiederholt dargelegt hat (VfSlg 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003), notwendig so zu ziehen, dass einerseits der verbleibende Verordnungsteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Verordnungsstelle untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen auch erfasst werden.
1.2.3. Dieser Grundposition folgend hat der Gerichtshof die Rechtsauffassung entwickelt, dass im Normenprüfungsverfahren der Anfechtungsumfang der in Prüfung gezogenen Norm bei sonstiger Unzulässigkeit des Prüfungsantrages nicht zu eng gewählt werden darf (vgl zB VfSlg 8155/1977, 12.235/1989, 13.915/1994, 14.131/1995, 14.498/1996, 14.890/1997, 16.212/2001). Das antragstellende Gericht hat all jene Normen anzufechten, welche für die Beurteilung der allfälligen Verfassungswidrigkeit der Rechtslage eine untrennbare Einheit bilden. Es ist dann Sache des Verfassungsgerichtshofes, darüber zu befinden, auf welche Weise eine solche Verfassungswidrigkeit – sollte der Verfassungsgerichtshof die Auffassung des antragstellenden Gerichtes teilen – beseitigt werden kann (VfSlg 16.756/2002, 19.496/2011, 19.684/2012, 19.903/2014; VfGH 10.3.2015, G201/2014).
Unzulässig ist der Antrag etwa dann, wenn der im Falle der Aufhebung im begehrten Umfang verbleibende Rest einer Verordnungsstelle als sprachlich unverständlicher Torso inhaltsleer und unanwendbar wäre (VfSlg 16.279/2001, 19.413/2011; VfGH 19.6.2015, G211/2014; 7.10.2015, G444/2015; VfSlg 20.082/2016), der Umfang der zur Aufhebung beantragten Bestimmungen so abgesteckt ist, dass die angenommene Gesetzwidrigkeit durch die Aufhebung gar nicht beseitigt würde (vgl zB VfSlg 18.891/2009, 19.933/2014), oder durch die Aufhebung bloßer Teile einer Verordnung dieser ein völlig veränderter, dem Verordnungsgeber überhaupt nicht mehr zusinnbarer Inhalt gegeben würde (VfSlg 18.839/2009, 19.841/2014, 19.972/2015, 20.102/2016).
Unter dem Aspekt einer nicht trennbaren Einheit in Prüfung zu ziehender Vorschriften ergibt sich ferner, dass ein Prozesshindernis auch dann vorliegt, wenn es auf Grund der Bindung an den gestellten Antrag zu einer in der Weise isolierten Aufhebung einer Bestimmung käme, dass Schwierigkeiten bezüglich der Anwendbarkeit der im Rechtsbestand verbleibenden Vorschriften entstünden, und zwar in der Weise, dass der Wegfall der angefochtenen (Teile einer) Bestimmung den verbleibenden Rest unverständlich oder auch unanwendbar werden ließe. Letzteres liegt dann vor, wenn nicht mehr mit Bestimmtheit beurteilt werden könnte, ob ein der verbliebenen Vorschrift zu unterstellender Fall vorliegt (VfSlg 16.869/2003 mwN).
1.2.4. Eine zu weite Fassung des Antrages macht diesen nicht in jedem Fall unzulässig. Soweit alle vom Antrag erfassten Bestimmungen präjudiziell sind oder der Antrag mit solchen untrennbar zusammenhängende Bestimmungen erfasst, führt dies – ist der Antrag in der Sache begründet – im Fall der Aufhebung nur eines Teiles der angefochtenen Bestimmungen im Übrigen zu seiner teilweisen Abweisung (vgl VfSlg 19.746/2013, 19.905/2014). Umfasst der Antrag auch Bestimmungen, die im Verfahren vor dem antragstellenden Gericht nicht präjudiziell sind, führt dies – wenn die angefochtenen Bestimmungen insoweit trennbar sind – im Hinblick auf diese Bestimmungen zur partiellen Zurückweisung des Antrages (siehe VfSlg 18.298/2007, 18.486/2008; soweit diese Voraussetzungen vorliegen, führen zu weit gefasste Anträge also nicht mehr – vgl noch VfSlg 14.342/1995, 15.664/1999, 15.928/2000, 16.304/2001, 16.532/2002, 18.235/2007 – zur Zurückweisung des gesamten Antrages).
1.2.5. Mit seinem auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten Hauptantrag begehrt das Landesverwaltungsgericht Steiermark die Aufhebung der Wort- und Zeichenfolge "Bebauungsplanpflicht," in §3 Abs1 Z7 und §4 iVm Deckplan 1 (Bebauungsplanzonierungsplan) des 4.0 Flächenwidmungsplanes der Landeshauptstadt Graz, Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz 04/2018, soweit damit für die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1, beide EZ3022, KG 63108 Andritz, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird.
1.2.6. Im Verfahren hat sich nichts ergeben, was am Vorliegen dieser Voraussetzungen zweifeln ließe (vgl zum Aufhebungsumfang bei Bedenken gegen die Bebauungsplanpflicht, wenn diese auch als Aufschließungserfordernis festgelegt ist VfGH 3.10.2024, V31/2023). Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweist sich der Verordnungsprüfungs(haupt)antrag insgesamt als zulässig. Damit erübrigt sich ein Eingehen auf die Eventualanträge.
2. In der Sache
2.1. Der Verfassungsgerichtshof ist in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung gemäß Art139 B VG auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken beschränkt (vgl VfSlg 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Verordnung aus den im Antrag dargelegten Gründen gesetzwidrig ist (VfSlg 15.644/1999, 17.222/2004).
2.2. Der Antrag ist begründet.
2.2.1. Wie der Verfassungsgerichtshof in VfSlg 17.604/2005 ausgeführt hat, kann ein Gesetz verfassungswidrig sein, wenn seine Verfassungsmäßigkeit von der Er-lassung einer Verordnung abhängt, der Verordnungsgeber jedoch in der Folge un-tätig bleibt. Angesichts eines gesetzlich angeordneten Ausschlusses der Erteilung einer Baubewilligung, die nur dann möglich sein sollte, wenn entsprechende Be-bauungspläne erlassen würden, sprach der Verfassungsgerichtshof aus, dass das so effektiv bewirkte Bauverbot eine Eigentumsbeschränkung darstellt, für deren Zulässigkeit der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte ua im Urteil vom 23. September 1982, 7151/75, 7152/75, Sporrong und Lönnroth , EuGRZ1983, S 523 ff., ein angemessenes Verhältnis zwischen den öffentlichen Interessen an der Eigentumsbeschränkung und dem privaten Interesse am Schutz des Eigentums verlangt hat. Ein solches angemessenes Verhältnis im Sinne des Art1 1. ZPEMRK liegt nicht mehr vor, wenn in einem unangemessen langen Zeitraum trotz Vorliegens der Voraussetzungen keine Bebauungsplanung vorgenommen wird und dies auch nicht in einem absehbaren Zeitraum der Fall sein wird. Das Verbot der Erteilung der Baubewilligung für Bauland, das seit Jahrzehnten als solches gewidmet war und für das (auf Grund der in jenem Fall geltenden Rechtslage) zwar ein allgemeiner Bebauungsplan, jedoch nicht der notwendige ergänzende Bebauungsplan erlassen worden und dessen Erlassung innerhalb eines absehba-ren Zeitraumes auch nicht sichergestellt war, ist – so der Verfassungsgerichtshof – unverhältnismäßig und verstößt gegen das gebotene angemessene Verhältnis zwischen den öffentlichen Interessen an der Eigentumsbeschränkung und dem privaten Interesse am Schutz des Eigentums.
2.2.2. Diese Überlegungen lassen sich auf das Verhältnis von Flächenwidmungsplan und Bebauungsplan übertragen. Sieht der Verordnungsgeber im Flächenwidmungsplan die Erlassung eines Bebauungsplanes verpflichtend vor, so bewirkt er damit, solange er keinen Bebauungsplan erlässt, ein effektives Bauverbot auf dem betreffenden Grundstück. Beginnend mit dem Erkenntnis VfSlg 19.930/2014 hat der Verfassungsgerichtshof klargestellt, dass "spätestens zu dem Anlass einer Bebauung" das Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes einzuleiten ist. In diesem Zusammenhang hat er in VfSlg 20.527/2022 festgestellt, dass ein entsprechendes Verfahren mit der Erlassung eines Bebauungsplanes und nicht mit dessen Verweigerung zu enden hat, wobei das Verfahren zur Bebauungsplanerstellung mit der Kundmachung des Bebauungsplanes abgeschlossen wird. Aus §40 Abs1 und 8 StROG ergibt sich demnach, dass die Erstellung eines Bebauungsplanes nicht im Ermessen der verordnungserlassenden Behörde liegt, sondern sie dazu verpflichtet ist, die Bebauungsplanung innerhalb einer bestimmten Frist vorzunehmen.
§40 Abs8 StROG führt als Beispiel für einen "Anlassfall" ein an die Gemeinde gerichtetes Ersuchen an, einen Bebauungsplan zu erlassen. Ein solches Ersuchen kann etwa auch durch einen Antrag auf Erteilung einer Baubewilligung (vgl dazu jüngst die Erkenntnisse des VfGH vom 3.10.2024 zu V51/2024 und V57/2024), in Form eines Antrages auf Festlegung der Bebauungsgrundlagen (vgl dazu bereits VfSlg 20.527/2022) sowie – im Sinne der demonstrativen Nennung eines "Anlassfalles" im Klammerausdruck des §40 Abs8 StROG – in Form eines schriftlichen Ansuchens um Erlassung eines Bebauungsplanes an die Gemeinde gerichtet werden (vgl jüngst VfGH 11.6.2024, V26/2024, in dem der Verfassungsgerichtshof ein an den Leiter des Stadtplanungsamtes der Landeshauptstadt Graz gerichtetes schriftliches Ansuchen als fristauslösendes Ereignis iSd Bestimmung angesehen hat).
2.2.3. Ein Bebauungsplan ist daher jedenfalls zu erlassen, wenn der Flächenwidmungsplan dies vorsieht; die Planungsziele sind durch den Bebauungsplan anzustreben und die Erlassung des Bebauungsplanes kann nicht mit Verweis auf die Raumordnungsgrundsätze verweigert werden. Lassen diese nämlich im Einzelfall keine Bebauung zu, so dürfte das betreffende Grundstück überhaupt nicht als Bauland gewidmet sein.
2.2.4. Vor diesem Hintergrund ist auch der in der beispielhaften Nennung verwendete Begriff der "Vorfrage" zu sehen. Es handelt sich dabei nicht um "Vorfragen", wie sie mit dem in §38 AVG verwendeten Begriff umschrieben sind, sondern um Sachverhaltsfragen, die vor dem Hintergrund eines nicht näher konkretisierten Ansuchens – im Hinblick auf die gemäß §40 Abs2 StROG angestrebten Planungsziele, "eine den Raumordnungsgrundsätzen entsprechende Entwicklung der Struktur und Gestaltung des im Flächenwidmungsplan ausgewiesenen Baulandes und des Freilandes (Sondernutzungen)" herbeizuführen – klärungsbedürftig erscheinen (vgl dazu VfGH 3.10.2024, V51/2024) und etwa im Nichtvorliegen von Aufschließungserfordernissen bestehen können.
2.2.5. Fragen, welche sich in einem konkreten Baubewilligungsverfahren stellen, sind als solche keine "Vorfragen" für Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes. Zwar kommt der vorausschauenden Bebauungsplanung im Zusammenhang mit konkreten Bauprojekten in der Praxis Bedeutung zu, die Erteilung einer Baubewilligung ist iSd §40 StROG dem Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplanes aber grundsätzlich nachgelagert, sodass der konkrete oder vermutete Verfahrensausgang eines Baubewilligungsverfahrens für die Frage, ob ungeklärte "Vorfragen" – im Sinne von offenen Sachverhaltsfragen – vorliegen, im Allgemeinen nicht ausschlaggebend ist.
2.2.6. Der Verfassungsgerichtshof hat bestimmte, von der verordnungserlassenden Behörde aufgeworfene Fragen nicht als "Vorfragen" iSd §40 Abs8 StROG qualifiziert, die den Eintritt eines "Anlassfalles" hintanhalten könnten (s etwa zu allfälligen Fragen, die sich iZm der geplanten Errichtung einer Straßenbahntrasse stellten, die über das betreffende Grundstück verlaufen sollte, VfSlg 20.527/2022); so resultieren etwa auch aus allgemein gehaltenen Vorhaben der zur Verordnungserlassung berufenen Behörde, wonach die zukünftige Bebauung auf dem Grundstück in einem grundstücksübergreifenden Gesamtkontext gesehen werden müsse, sodass ein "moderiertes städtebauliches Dialogverfahren" mit Vertretern des Stadtplanungsamtes, externen Experten und den von der beteiligten Partei bestimmten Planern beabsichtigt werde, welches seinerseits die Grundlage für die Erlassung eines Bebauungsplanes bilde, keine "Vorfragen" im Sinne dieser Bestimmung (VfGH 11.6.2024, V26/2024).
2.2.7. Die vom Landesverwaltungsgericht vorgebrachten Bedenken sind begründet. Die Auffassung, dass der Anlassfall bereits am 14. Dezember 2020 eingetreten sei, wird auf Grund folgender Überlegungen aber nicht geteilt:
2.2.8. Es mag zwar zutreffen, dass auch im Hinblick auf die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1 jedwede offenen Sachverhaltsfragen im Zeitpunkt der Übermittlung der Auslobungsunterlagen an das Stadtplanungsamt geklärt gewesen seien. Dies insbesondere deshalb, da mit diesem Zeitpunkt – auch nach Ansicht des Stadtplanungsamtes – allfällige "Vorfragen" im Hinblick auf das gesamte "Wettbewerbsgebiet" geklärt gewesen seien. Wobei insoweit bloß angemerkt wird, dass die Frage der konkreten Nutzung des Grundstückes bzw die Widmungskonformität des projektierten Bauansuchens eben keine "offene und klärungsbedürftige Sachverhaltsfrage" für die Einleitung eines Verfahrens zur Erlassung eines Bebauungsplanes darstellt, sondern vielmehr im konkreten Verfahren der Erlassung eines Bebauungsplanes selbst oder gar erst in einem allfälligen diesem nachgelagerten Baubewilligungsverfahren zu klären ist. Ungeachtet dessen, vermag der Verfassungsgerichtshof dabei jedoch nicht zu erkennen, dass die beteiligte Partei zu diesem Zeitpunkt bereits ein – auf die Erlassung eines Bebauungsplanes gerichtetes – Ersuchen iSd §40 Abs8 StROG in irgendeiner Form betreffend die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1 gestellt hätte. Die vom Landesverwaltungsgericht in umfassender Weise dargestellte Verfahrenschronologie bezieht sich zum Großteil auf die umliegenden Grundstücke, die zum Teil dem zu G185/2024 ua protokollierten Verfahren zugrunde liegen. Auch den Auslobungsunterlagen lässt sich vor dem Hintergrund des Auszuges, wonach die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1 zwar zur Gesamtgrundstücksfläche hinzugerechnet worden und damit Teil des Wettbewerbsgebietes gewesen seien, aber nicht Teil der zu bebaubaren Fläche gewesen seien, kein solches Ersuchen entnehmen.
2.2.9. Ungeachtet dessen stellt das Landesverwaltungsgericht Steiermark im gegenständlichen Antrag zu Recht fest, dass die beteiligte Partei mit Eingabe vom 5. Juli 2023 ein Bauansuchen für die Errichtung von Neubauten und baulichen Anlagen sowie Geländeveränderungen gemäß §19 Stmk BauG gestellt habe. Dabei sei das Ansuchen der beteiligten Partei im Hinblick auf die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1 mit Bescheid des Stadtsenates der Stadt Graz vom 6. Dezember 2023 mit der Begründung gemäß §29 Stmk BauG abgewiesen worden, dass der Bauplatz – das Grundstück Nr 543/1 – im bebauungsplanpflichtigen Gebiet gelegen sei, sodass die Baubewilligung mangels Vorliegens eines Bebauungsplanes, nicht erteilt hätte werden können.
2.2.10. Offene Sachverhaltsfragen iSd §40 Abs8 StROG, welche den Eintritt des Anlassfalles hintangehalten hätten bzw hintanhalten würden, sind nicht ersichtlich. Insoweit ist insbesondere auf die von der beteiligten Partei eingeholten Gutachten sowie auf den Umstand hinzuweisen, dass die Mitarbeiterin des Stadtplanungsamtes vor diesem Hintergrund selbst angegeben hat, dass im Zeitpunkt der Übermittlung der Auslobungsunterlagen im Dezember 2020 betreffend das "Wettbewerbsgebiet", von dem auch die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1 erfasst waren, keine Vorfragen mehr offen gewesen seien. Auf Grund des Fehlens offener Sachverhaltsfragen ist ein Anlassfall im Sinne der Bestimmung des §40 Abs8 StROG daher jedenfalls am 5. Juli 2023 eingetreten.
2.2.11. Der Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz hat bisher jedoch keinen Bebauungsplan erlassen. Im Ergebnis führt dies dazu, dass sich die Festlegung der Bebauungsplanpflicht, soweit sich diese auf die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1 bezieht, im Einzelfall als Eigentumsbeschränkung darstellt, die nicht mehr von einem angemessenen Verhältnis der öffentlichen und privaten Interessen getragen ist. Die vom Landesverwaltungsgericht Steiermark erhobenen Bedenken treffen daher insoweit zu. Die angefochtenen Verordnungsbestimmungen sind gesetzwidrig.
V. Ergebnis
1. Der Gesetzesprüfungsantrag ist als unzulässig zurückzuweisen.
2. Die Wort- und Zeichenfolge "Bebauungsplanpflicht," in §3 Abs1 Z7 und §4 iVm Deckplan 1 (Bebauungsplanzonierungsplan) des 4.0 Flächenwidmungsplanes der Landeshauptstadt Graz, Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz 04/2018, ist, soweit damit für die Grundstücke Nr 543/10 und 543/1, beide EZ3022, KG 63108 Andritz, die Erforderlichkeit einer Bebauungsplanung vorgesehen wird, als gesetzwidrig aufzuheben.
3. Die Verpflichtung der Steiermärkischen Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruches erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz BVG und §59 Abs2 VfGG iVm §2 Abs1 Z7 Steiermärkisches Kundmachungsgesetz, LGBl 25/1999, idF LGBl 84/2022.
4. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs3 Z2 litd und Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.