V204/2022 – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Entscheidung

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Begründung

I. Antrag

Mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten Antrag begehrt das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich, "[…] die Änderung des örtlichen Raumordnungsprogrammes der Stadtgemeinde Klosterneuburg, beschlossen am 29.09.2000, kundgemacht mit Verfügung vom 8. Mai 2002, Geschäftszahl IV/1 3577 610 2/00, durch Anschlag an der Amtstafel, im Umfang der mit ihrem §3 verfügten Aufhebung der drei dort näher bezeichneten 'Geb Listen' […]", als gesetzwidrig aufzuheben.

II. Rechtslage

Die Verordnung des Gemeinderates der Stadtgemeinde Klosterneuburg zur Änderung des örtlichen Raumordnungsprogrammes, beschlossen am 29. September 2000, Z IV/1 3577 610 2/00, lautet auszugsweise (die mit dem Antrag angefochtenen Teile sind hervorgehoben):

"§1

Auf Grund des §22 Abs1 des NÖ Raumordnungsprogrammes 1976 LGBl 8000 13 wird das örtliche Raumordnungsprogramm der Stadtgemeinde Klosterneuburg entsprechend der zu dieser Verordnung gehörenden Plandarstellung (Rotdarstellungen), verfaßt von ***, Ingenieurkonsulent für Raumplanung und Raumordnung unter Zahl K 01/0F, dahingehend abgeändert, daß auf der Plandarstellung durch rote Signatur gem. Planzeichenverordnung LGBl 8000 2 0 dargestellte Widmungs- bzw Nutzungsart festgelegt wird.

§2

Im Sinne des §19 Abs2 Ziff 4 letzter Satz NÖ ROG 1976 idgF. werden im örtlichen Raumordnungsprogramm und im Flächenwidmungsplan die mit einem Stern '*' versehenen Grünland erhaltenswerten Gebäude - 'Geb' hinsichtlich ihrer funktionalen Nutzungseinschränkung als 'nicht ständig bewohnbar' festgelegt. Ein einmaliger Ausbau um max. 10% der bestehenden bebauten Fläche ist zulässig.

§3

Die mit Verordnungen des örtlichen Raumordnungsprogrammes vom 17.12.1987, 2.10.1998 und 23.4.1999 festgelegten 'Grünland-Erhaltenswerte Gebäude - 'Geb' Listen werden wie folgt geändert:

und, wie in der Anlage zu dieser Verordnung dargestellt, neu festgelegt.

[…]

Liste der im Grünland 'Erhaltenswerten Gebäude' gemäß §19 NÖ ROG 1976, LGBl 8000-13: Anlage zur Verordnung des Gemeinderates in der Sitzung vom 29. September 2000, TOP I/37

[…]"

III. Anlassverfahren, Antragsvorbringen und Vorverfahren

1. Dem Antrag liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

1.1. Der Antrag der im Verfahren vor dem Landesverwaltungsgericht Niederösterreich beschwerdeführenden Partei vom 10. August 2021 auf Erteilung einer baubehördlichen Bewilligung zur Durchführung baulicher Änderungen bzw Verbesserungen eines auf dem Grundstück Nr 1114/4 und (innenliegend) Nr 1114/2, EZ 5738, KG 1704 Klosterneuburg, situierten Gebäudes wurde mit Bescheid des Stadtamtes der Stadtgemeinde Klosterneuburg vom 18. November 2021 abgewiesen. Begründet wurde dies im Wesentlichen damit, dass die Liegenschaft die Widmung Grünland Forst aufweise und das Gebäude nicht als erhaltenswertes Gebäude im Grünland gewidmet sei.

1.2. Die dagegen erhobene Berufung wurde mit Bescheid des Stadtrates der Stadtgemeinde Klosterneuburg vom 20. April 2022 abgewiesen. Begründend wurde im Wesentlichen – erneut – darauf verwiesen, dass die bewilligungspflichtige Maßnahme auf dem im Grünland gelegenen und näher bezeichneten Grundstück gemäß §20 Abs4

NÖ Raumordnungsgesetz 2014 (NÖ ROG 2014) nur in dem für die widmungsgemäße Nutzung erforderlichen Umfang zulässig sei.

1.3. Gegen diesen Bescheid erhob die im Anlassverfahren beschwerdeführende Partei Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich.

2. Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich legt die Bedenken, die es zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof bestimmt haben, wie folgt dar:

"Gemäß §20 Abs5 NÖ Raumordnungsgesetz 2014 (NÖ ROG 2014) sind für erhaltenswerte Gebäude im Grünland über bewilligungs- und anzeigefreie Instandsetzungsmaßnahmen hinaus in dort näher definiertem Umfang, der im Anlassfall nicht offenkundig überschritten werden soll, bewilligungspflichtige Maßnahmen auch ohne die den angefochtenen Bescheid tragende Voraussetzung des §20 Abs4 NÖ ROG 2014 bewilligungsfähig. Im Anlassfall ist daher die Frage präjudiziell, ob die im Jahr 2000 beschlossene Entwidmung des Gebäudes als erhaltenswert im Licht des rechtskräftigen Bescheides vom 1. Juli 2020 gesetzeskonform erfolgte oder nicht.

Das für das Grundstück bis zur antragsgegenständlichen Änderung in Geltung gestandene ÖRP der Stadtgemeinde Klosterneuburg sah für das im Anlassverfahren gegenständliche Gebäude die Widmung als erhaltenswertes Gebäude im Sinne des §19 Abs2 Z4 NÖ ROG 1976 vor. Die mit 29.09.2000 vom Gemeinderat beschlossene Entwidmung dieses Gebäudes war gemäß der Grundlagenforschung einzig von der damaligen Annahme getragen, dass das Gebäude konsenslos sei. Diese Annahme ist mit dem Feststellungsbescheid vom 1. Juli 2020 über den zu vermutenden Konsens widerlegt. Aus Sicht des Landesverwaltungsgerichts Niederösterreich wirkt dieser Feststellungsbescheid auf den Zeitpunkt der zur Prüfung angeregten Entwidmung des bis dahin als erhaltenswert gewidmeten Gebäudes zurück. In diesem Umfang ist das Beschwerdevorbringen im Anlassfall aus Sicht des Landesverwaltungsgerichts Niederösterreich berechtigt.

Über das im Anlassfall gegenständliche Grundstück hinaus ist der 'Grundlagenforschung zu Gebäuden im Grünland' zumindest in jenen Fällen, in denen die Entwidmung vormalig als erhaltenswert gewidmeter Gebäude einzig aus dem Grund eines (vermeintlich) fehlenden Konsenses erfolgte, keine 'Änderung der Grundlagen' im Sinne des §5 Abs1 Z2 NÖ ROG 1976 zu entnehmen, zumal in allen Fällen, in denen nicht ein zuvor bestandener Konsens untergegangen ist, sondern wie im Anlassfall vom Verordnungsgeber fälschlich angenommen – ein solcher niemals bestanden hat, eben keine Änderung eingetreten. Abgesehen davon ist der 'Grundlagenforschung zur Gebäuden im Grünland' auch keine Interessensabwägung zwischen den öffentlichen Interessen und jenen der von der Entwidmung betroffenen Liegenschaftseigentümer zu entnehmen. Aus diesen Gründen wird der gegenständliche Prüfungsantrag über den Anlassfall hinaus auf alle Entwidmungen vormalig erhaltenswerter Gebäude ausgedehnt."

3. Die verordnungserlassende Behörde hat die Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnung vorgelegt und eine Äußerung erstattet, in der den im Antrag erhobenen Bedenken entgegengetreten wird und die Zurück , in eventu die Abweisung des Antrages beantragt wird.

4. Die Niederösterreichische Landesregierung hat ebenfalls Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnung vorgelegt und eine Äußerung erstattet, in der sie den im Antrag erhobenen Bedenken entgegentritt und beantragt, die angefochtenen Teile der Bestimmung nicht als gesetzwidrig aufzuheben.

5. Die beschwerdeführende Partei des Verfahrens vor dem antragstellenden Gericht hat als beteiligte Partei eine Äußerung erstattet, in der sie sich den Bedenken des antragstellenden Gerichtes anschließt. Weiters erstattete sie eine Replik auf die in diesem Verfahren seitens der verordnungserlassenden Behörde erstattete Äußerung.

IV. Zulässigkeit

1. Der Antrag ist unzulässig.

2. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag im Sinn des Art139 Abs1 Z1 B VG bzw des Art140 Abs1 Z1 lita B VG nur dann wegen Fehlens der Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).

2.1. Die verordnungserlassende Behörde zieht in ihrer Äußerung die Präjudizialität von Teilen der vom Aufhebungsantrag erfassten Bestimmung des §3 der Verordnung des Gemeinderates der Stadtgemeinde Klosterneuburg zur Änderung des örtlichen Raumordnungsprogrammes, beschlossen am 29. September 2000, Z IV/1 3577 610 2/00, in Zweifel und führt dazu Folgendes aus (ohne die Hervorhebungen im Original):

"Hinzu kommt, dass die begehrte Aufhebung der Behebung der Festlegung aller drei alten Geb Listen schlichtweg überschießend wäre. Faktum ist, dass das Gebäude Holzgasse 93 bzw das GSt Nr 1114/2 ausschließlich in der KG Klosterneuburg liegt und in der Vergangenheit deshalb auch nur in der alten Geb Liste vom 17.12.1987 für die KG Klosterneuburg Erwähnung finden konnte. In den ebenfalls vom Aufhebungsumfang umfassten Geb Listen für die KG Höflein und die KG Kritzendorf vom 2.10.1998 und für die KGs Maria Gugging, Kierling, Weidling und Weidlingbach vom 24.04.1999 war das Gebäude Holzgasse 93 bzw das GSt Nr 1114/2 ohnedies nie erfasst. Schon aus diesem Grund waren und sind die vom Aufhebungsumfang begehrten Geb Listen betreffend die von vornherein nicht maßgeblichen KGs Höflein, Kritzendorf, Maria Gugging, Kierling, Weidling und Weidlingbach niemals präjudiziell.

Aber auch die vollständig vom Aufhebungsantrag umfasste Geb Liste für die KG Klosterneuburg vom 17.12.1978 könnte von vornherein nur hinsichtlich der Festlegung der Geb Widmung für das Gebäude Holzgasse 93 bzw das GSt Nr 1114/2 präjudiziell sein, nicht aber hinsichtlich anderer Geb Festlegungen. Dem kann nun auch nicht – wie das das LVwG NÖ versucht – entgegengehalten werden, dass womöglich die vom LVwG NÖ – aus Sicht des Gemeinderats der Stadtgemeinde Klosterneuburg jedoch fälschlich (vgl dazu unten Punkt 3.4. dieser Äußerung) – unterstellten Fehler in der Grundlagenermittlung nicht nur beim Gebäude Holzgasse 93, sondern allenfalls auch bei anderen Entwidmungen als Geb passiert sind. Andere ehemalige Geb Widmungen können niemals in einem Baubewilligungsverfahren betreffend das Gebäude Holzgasse 93 bzw das GSt Nr 1114/2 präjudiziell sein."

2.2. Auch die Niederösterreichische Landesregierung zieht – der Sache nach – in ihrer Äußerung die Präjudizialität der vom Aufhebungsantrag umfassten Regelungen in Zweifel und führt dazu Folgendes aus (ohne die Hervorhebungen im Original):

"Gegenstand der Prüfung des Landesverwaltungsgerichtes ist lediglich ein Gebäude auf den Grundstücken Nr 1114/2 und 1114/4 in der KG Klosterneuburg – dieses befindet sich im westlichen Teil des Beschlussplanes Nr 7536 55 (Akt Seite 177).

Der Annahme des Landesverwaltungsgerichtes einer Ausdehnung auf alle Entwidmungen vormalig erhaltenswerter Gebäude wird entschieden entgegengetreten.

Jede derartige Nichtwidmung von Geb muss separat betrachtet werden. Die Feststellung der Baubehörde der Stadtgemeinde Klosterneuburg zum Gebäude „Holzgasse 93“ (= Gebäude auf den Grundstücken Nr 1114/2 und 1114/4) vom 1. Juli 2020 ist nicht dazu geeignet, von vornherein alle Rückwidmungen von erhaltenswerten Gebäuden im gegenständlichen Verfahren als rechtswidrig anzusehen, stellt doch diese Festlegung – anders als bei flächenbezogenen Widmungen – auf Gebäude ab (wobei die meist umgebende Widmung Grünland-Land- und Forstwirtschaft erhalten bleibt). Die Voraussetzungen für die (einzige) objektbezogene Widmung eines Geb sind also jeweils für den Einzelfall zu prüfen, was sich in den Datenblättern der einzelnen Gebäude widerspiegelt.

[…]

Es hätte daher lediglich eine Aufhebung in der behobenen Geb Liste für die KG Klosterneuburg vom 17.12.1987 hinsichtlich der Grundstücke Nr 1114/2 und 1114/4 beantragt werden dürfen."

2.3. Die verordnungserlassende Behörde und die Niederösterreichische Landesregierung sind mit diesem Vorbringen im Recht.

2.4. Der Antrag erweist sich vor diesem Hintergrund als unzulässig, soweit er sich nicht gegen die Aufhebung jenes Teiles der Liste, mit dem das auf dem Grundstück Nr 1114/4, EZ 5738, KG 1704 Klosterneuburg, situierten Gebäude als erhaltenswertes Gebäude im Grünland gewidmet wurde, richtet.

3. Der Antrag ist aber auch im Übrigen unzulässig.

4. Die Grenzen der Aufhebung müssen auch in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren so gezogen werden, dass einerseits der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle in untrennbarem Zusammenhang stehenden Bestimmungen auch erfasst werden (VfSlg 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003).

5. Dieser Grundposition folgend hat der Gerichtshof die Rechtsauffassung entwickelt, dass im Normenprüfungsverfahren der Anfechtungsumfang der in Prüfung gezogenen Norm bei sonstiger Unzulässigkeit des Prüfungsantrages nicht zu eng gewählt werden darf (vgl zB VfSlg 8155/1977, 12.235/1989, 13.915/1994, 14.131/1995, 14.498/1996, 14.890/1997, 16.212/2001). Das antragstellende Gericht hat all jene Normen anzufechten, welche für die Beurteilung der allfälligen Verfassungswidrigkeit der Rechtslage eine untrennbare Einheit bilden. Es ist dann Sache des Verfassungsgerichtshofes, darüber zu befinden, auf welche Weise eine solche Verfassungswidrigkeit – sollte der Verfassungsgerichtshof die Auffassung des antragstellenden Gerichtes teilen – beseitigt werden kann (VfSlg 16.756/2002, 19.496/2011, 19.684/2012, 19.903/2014; VfGH 10.3.2015, G201/2014).

Unzulässig ist der Antrag etwa dann, wenn der im Falle der Aufhebung im begehrten Umfang verbleibende Rest einer Verordnungsstelle als sprachlich unverständlicher Torso inhaltsleer und unanwendbar wäre (VfSlg 16.279/2001, 19.413/2011; VfGH 19.6.2015, G211/2014; 7.10.2015, G444/2015; VfSlg 20.082/2016), der Umfang der zur Aufhebung beantragten Bestimmungen so abgesteckt ist, dass die angenommene Gesetzwidrigkeit durch die Aufhebung gar nicht beseitigt würde (vgl zB VfSlg 18.891/2009, 19.933/2014), oder durch die Aufhebung bloßer Teile einer Verordnung dieser ein völlig veränderter, dem Verordnungsgeber überhaupt nicht mehr zusinnbarer Inhalt gegeben würde (VfSlg 18.839/2009, 19.841/2014, 19.972/2015, 20.102/2016).

Unter dem Aspekt einer nicht trennbaren Einheit in Prüfung zu ziehender Vorschriften ergibt sich ferner, dass ein Prozesshindernis auch dann vorliegt, wenn es auf Grund der Bindung an den gestellten Antrag zu einer in der Weise isolierten Aufhebung einer Bestimmung käme, dass Schwierigkeiten bezüglich der Anwendbarkeit der im Rechtsbestand verbleibenden Vorschriften entstünden, und zwar in der Weise, dass der Wegfall der angefochtenen (Teile einer) Bestimmung den verbleibenden Rest unverständlich oder auch unanwendbar werden ließe. Letzteres liegt dann vor, wenn nicht mehr mit Bestimmtheit beurteilt werden könnte, ob ein der verbliebenen Vorschrift zu unterstellender Fall vorliegt (VfSlg 16.869/2003 mwN).

6. Eine zu weite Fassung des Antrages macht diesen nicht in jedem Fall unzulässig. Soweit alle vom Antrag erfassten Bestimmungen präjudiziell sind oder der Antrag mit solchen untrennbar zusammenhängende Bestimmungen erfasst, führt dies – ist der Antrag in der Sache begründet – im Fall der Aufhebung nur eines Teiles der angefochtenen Bestimmungen im Übrigen zu seiner teilweisen Abweisung (vgl VfSlg 19.746/2013, 19.905/2014). Umfasst der Antrag auch Bestimmungen, die im Verfahren vor dem antragstellenden Gericht nicht präjudiziell sind, führt dies – wenn die angefochtenen Bestimmungen insoweit trennbar sind – im Hinblick auf diese Bestimmungen zur partiellen Zurückweisung des Antrages (siehe VfSlg 18.298/2007, 18.486/2008; soweit diese Voraussetzungen vorliegen, führen zu weit gefasste Anträge also nicht mehr – vgl noch VfSlg 14.342/1995, 15.664/1999, 15.928/2000, 16.304/2001, 16.532/2002, 18.235/2007 – zur Zurückweisung des gesamten Antrages).

7. Der im Antrag gewählte Aufhebungsumfang erweist sich vor dem Hintergrund der dargestellten Rechtsprechung im Lichte der geltend gemachten Bedenken als zu eng gefasst.

7.1. Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich beantragt "[…] die Änderung des örtlichen Raumordnungsprogrammes der Stadtgemeinde Klosterneuburg, beschlossen am 29.09.2000, kundgemacht mit Verfügung vom 8. Mai 2002, Geschäftszahl IV/1 3577 610 2/00, durch Anschlag an der Amtstafel, im Umfang der mit ihrem §3 verfügten Aufhebung der drei dort näher bezeichneten 'Geb Listen' […]", als gesetzwidrig aufzuheben.

7.2. Die Bestimmung des §3 der Verordnung des Gemeinderates der Stadtgemeinde Klosterneuburg zur Änderung des örtlichen Raumordnungsprogrammes, beschlossen am 29. September 2000, Z IV/1 3577 610 2/00, verweist im letzten Satz auf eine Anlage zur Verordnung ("Liste der im Grünland 'Erhaltenswerten Gebäude' gemäß §19 NÖ ROG 1976, LGBl 8000 13: Anlage zur Verordnung des Gemeinderates in der Sitzung vom 29. September 2000, TOP I/37"), durch die die erhaltenswerten Gebäude im Grünland neu festgelegt werden. Vor diesem Hintergrund bilden die Anlage und §3 der Verordnung des Gemeinderates der Stadtgemeinde Klosterneuburg zur Änderung des örtlichen Raumordnungsprogrammes, beschlossen am 29. September 2000, Z IV/1 3577 610 2/00, insoweit eine Einheit, als erst durch diese Anlage ersichtlich wird, welche Gebäude als erhaltenswert zu qualifizieren sind.

7.3. Der vom Landesverwaltungsgericht Niederösterreich gewählte Aufhebungsumfang erfasst nicht den letzten Satz des §3 der Verordnung des Gemeinderates der Stadtgemeinde Klosterneuburg zur Änderung des örtlichen Raumordnungsprogrammes, beschlossen am 29. September 2000, Z IV/1 3577 610 2/00. Würde nun aber jener Teil der zitierten Bestimmung aufgehoben, auf den sich der Aufhebungsumfang bezieht, bliebe weiterhin der auf die Anlage verweisende Teil der zitierten Bestimmung bestehen, sodass die vom Landesverwaltungsgericht Niederösterreich vermutete Gesetzwidrigkeit durch die Aufhebung gar nicht beseitigt würde (vgl zB VfSlg 18.891/2009, 19.933/2014).

7.4. Selbst unter der Prämisse, dass das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten Antrag die Bestimmung des §3 der Verordnung des Gemeinderates der Stadtgemeinde Klosterneuburg zur Änderung des örtlichen Raumordnungsprogrammes, beschlossen am 29. September 2000, Z IV/1 3577 610 2/00, zur Gänze angefochten hätte, würde dies zu keinem anderen Ergebnis führen, zumal die – nicht vom gewählten Aufhebungsumfang erfasste – Anlage in diesem Fall als sinnentleerter und deshalb unanwendbarer Torso verbliebe (vgl zB VfSlg 16.279/2001, 19.413/2011; VfGH 19.6.2015, G211/2014; 7.10.2015, G444/2015; VfSlg 20.082/2016).

8. Der Antrag des Landesverwaltungsgerichtes Niederösterreich erweist sich vor diesem Hintergrund als unzulässig.

V. Ergebnis

1. Der Antrag ist sohin als unzulässig zurückzuweisen.

2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.