Der Antrag wird zurückgewiesen.
Begründung
I. Antrag
Mit dem vorliegenden, auf Art140 Abs1 Z1 lita B VG gestützten Antrag begehrt das Bundesverwaltungsgericht, §20 Abs1 Z1 und §106 des Bundesgesetzes über die Standesvertretung der Angehörigen des zahnärztlichen Berufs und des Dentistenberufs (Zahnärztekammergesetz – ZÄKG), BGBl I 154/2005, jeweils idF "BGBl I 100/2018" (im Folgenden: ZÄKG) sowie §13 des Bundesgesetzes über die Ausübung des zahnärztlichen Berufs und des Dentistenberufs (Zahnärztegesetz – ZÄG), BGBl I 126/2005, idF "BGBl I 100/2018" (im Folgenden: ZÄG), in eventu §13 ZÄG, in eventu §20 Abs1 Z1 ZÄKG sowie §13 ZÄKG, als verfassungswidrig aufzuheben.
II. Rechtslage
Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Ausübung des zahnärztlichen Berufs und des Dentistenberufs (Zahnärztegesetz – ZÄG), BGBl I 126/2005, idF BGBl I 59/2018 lauten wie folgt (die angefochtenen Bestimmungen sind hervorgehoben):
"3. Abschnitt
Berufsberechtigung
Erfordernisse der Berufsausübung
§6. (1) Zur selbständigen Ausübung des zahnärztlichen Berufs sind Personen berechtigt, die folgende Erfordernisse erfüllen:
1. die Handlungsfähigkeit in allen Belangen im Hinblick auf die Berufsausübung,
2. die zur Ausübung des zahnärztlichen Berufs erforderliche Vertrauenswürdigkeit,
3. die zur Ausübung des zahnärztlichen Berufs erforderliche gesundheitliche Eignung,
4. die zur Ausübung des zahnärztlichen Berufs erforderlichen Kenntnisse der deutschen Sprache,
5. einen Qualifikationsnachweis gemäß §§7 ff und
6. die Eintragung in die Zahnärzteliste.
(2) Die Vertrauenswürdigkeit im Sinne des Abs1 Z2 liegt jedenfalls nicht vor
1. bei Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe wegen einer oder mehrerer mit Vorsatz begangener strafbarer Handlungen, solange die Verurteilung nicht getilgt ist, und
2. wenn nach der Eigenart der strafbaren Handlung die Begehung der gleichen oder einer ähnlichen strafbaren Handlung bei Ausübung des zahnärztlichen Berufs zu befürchten ist.
(3) Näheres über den Nachweis ausreichender Kenntnisse der deutschen Sprache gemäß Abs1 Z4 und über die Organisation und Durchführung der Deutschprüfung, einschließlich eines für die Durchführung der Prüfung zu entrichtenden Prüfungsentgeltes hat die Österreichische Zahnärztekammer durch Verordnung zu regeln. Bei der Festsetzung des Prüfungsentgeltes ist auf den mit der Organisation und Durchführung der Prüfung verbundenen Zeit- und Sachaufwand Bedacht zu nehmen.
[…]
4. Abschnitt
Zahnärzteliste
Führung der Zahnärzteliste
§11. (1) Die Österreichische Zahnärztekammer hat in Zusammenarbeit mit den Landeszahnärztekammern die Anmeldungen für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs entgegenzunehmen und eine Liste der zur Berufsausübung berechtigten Angehörigen des zahnärztlichen Berufs (Zahnärzteliste) zu führen.
(2) Die Zahnärzteliste hat folgende Daten zu enthalten:
1. Eintragungsnummer;
2. Vor- und Familiennamen, gegebenenfalls Geburtsname;
2a. akademischer Grad;
3. Geburtsdatum und Geburtsort;
4. Staatsangehörigkeit;
5. Nachweis der abgeschlossenen zahnmedizinischen Hochschulausbildung;
6. Hauptwohnsitz;
7. Zustelladresse;
8. Berufssitze, Dienstorte oder bei Wohnsitzzahnärzten Wohnsitz einschließlich der beabsichtigten Tätigkeit;
9. Ordinationstelefonnummer und E-Mail-Adresse;
10. Beginn und Ende der zahnärztlichen Tätigkeit;
11. Berufs- und Ausbildungsbezeichnungen;
12. Amtstitel, verliehene Titel und ausländische Titel und Würden samt Nachweis der Berechtigung zu deren Führung;
13. auf die gegenwärtige zahnärztliche Verwendung hinweisende Zusätze;
14. von der Österreichischen Zahnärztekammer verliehene oder anerkannte Diplome über die erfolgreiche Absolvierung einer fachlichen Fort- oder Weiterbildung;
15. Verträge mit Sozialversicherungsträgern und Krankenfürsorgeanstalten;
16. Einstellung, Unterbrechung, Entziehung, Untersagung, Einschränkung und Wiederaufnahme der Berufsausübung;
17. Eröffnung, Erweiterung und Schließung von Gruppenpraxen sowie Beginn und Ende der Beteiligung an einer solchen;
18. Beginn und Ende einer zahnärztlichen Nebentätigkeit;
(Anm: Z19 aufgehoben durch BGBl I Nr 57/2008)
(3) Die unter Abs2 Z1 bis 2a sowie 8 bis 19 angeführten Daten sind öffentlich. Jeder ist berechtigt, in den öffentlichen Teil der Zahnärzteliste Einsicht zu nehmen sowie gegen Kostenersatz Kopien zu erhalten.
(4) Angehörige des zahnärztlichen Berufs können darüber hinaus
1. zahnmedizinische Tätigkeitsbereiche,
2. sonstige die Berufsausübung betreffende besondere Kenntnisse und Fertigkeiten sowie
3. über die Ordinationstelefonnummer hinausgehende Kommunikationseinrichtungen
in die Zahnärzteliste eintragen lassen. Diese Daten dürfen bei Auskünften aus der Zahnärzteliste bekannt gegeben sowie in Zahnärzteverzeichnissen veröffentlicht werden.
(5) Die Zahnärzteliste ist nach
1. Angehörigen des zahnärztlichen Berufs,
2. Angehörigen des Dentistenberufs und
3. außerordentlichen Kammermitgliedern
zu gliedern.
(6) Die Daten gemäß Abs2 sind bis zum Ablauf von 20 Jahren nach der Streichung aus der Zahnärzteliste aufzubewahren.
Eintragung in die Zahnärzteliste
§12. (1) Personen, die den zahnärztlichen Beruf in Österreich auszuüben beabsichtigen und die Erfordernisse gemäß §6 Abs1 Z1 bis 5 erfüllen, haben sich vor Aufnahme ihrer zahnärztlichen Tätigkeit bei der Österreichischen Zahnärztekammer im Wege der örtlich zuständigen Landeszahnärztekammer mittels eines von der Österreichischen Zahnärztekammer hiefür aufzulegenden Formblatts und unter eigenhändiger Unterschriftsleistung oder mittels elektronischer Signatur anzumelden und die erforderlichen Personal- und Ausbildungsnachweise vorzulegen.
(2) Personen gemäß Abs1, die die Ausübung des zahnärztlichen Berufs im Rahmen eines Dienstverhältnisses anstreben und unter die Bestimmungen des Ausländerbeschäftigungsgesetzes, BGBl Nr 218/1975, fallen, haben bei der Anmeldung gemäß Abs1 zusätzlich die Erfüllung der ausländerbeschäftigungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Beschäftigung in Österreich nachzuweisen.
(3) Zum Nachweis der Vertrauenswürdigkeit (§6 Abs1 Z2) sind
1. eine Strafregisterbescheinigung oder ein vergleichbarer Nachweis des Heimat- oder Herkunftsstaats und
2. sofern dies die Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Heimat- oder Herkunftsstaats vorsehen, eine Disziplinarstrafregisterbescheinigung oder ein vergleichbarer Nachweis
vorzulegen, die zum Zeitpunkt der Anmeldung zur Eintragung nicht älter als drei Monate sein dürfen.
(4) Zum Nachweis der gesundheitlichen Eignung (§6 Abs1 Z3) ist ein ärztliches Zeugnis vorzulegen, das zum Zeitpunkt der Anmeldung zur Eintragung nicht älter als drei Monate sein darf.
(5) Hat die Österreichische Zahnärztekammer von einem Sachverhalt Kenntnis, der außerhalb des Bundesgebiets eingetreten ist und geeignet sein könnte, Zweifel im Hinblick auf die Vertrauenswürdigkeit des Eintragungswerbers zu begründen, so kann sie die zuständige Stelle dieses Staats davon unterrichten und sie ersuchen, den Sachverhalt zu prüfen und ihr innerhalb von drei Monaten mitzuteilen, ob wegen dieses Sachverhalts gegen die betreffende Person in diesem Staat ermittelt wird, ein disziplinarrechtliches, verwaltungsstrafrechtliches oder strafrechtliches Verfahren anhängig ist oder eine disziplinarrechtliche, verwaltungsstrafrechtliche oder strafrechtliche Maßnahme verhängt wurde.
(6) Die Nachweise gemäß Abs1, 3 und 4 sind, sofern sie nicht in deutscher Sprache ausgestellt sind, auch in beglaubigter Übersetzung vorzulegen.
(7) Erfüllt die betreffende Person die Erfordernisse gemäß Abs1 und 2, so hat die Österreichische Zahnärztekammer sie in die Zahnärzteliste einzutragen. Die zahnärztliche Tätigkeit darf erst nach Erhalt der Bestätigung über die Eintragung in die Zahnärzteliste aufgenommen werden.
(8) Die Österreichische Zahnärztekammer hat innerhalb eines Monats den Empfang der Unterlagen zu bestätigen und mitzuteilen, welche Unterlagen fehlen, und die Anmeldung ohne unnötigen Aufschub,
1. in Fällen, in denen auf Grund der Richtlinie 2005/36/EG keine automatische Anerkennung vorgesehen ist (§9 Abs1 Z4 und 5) spätestens innerhalb von vier Monaten,
2. in allen anderen Fällen spätestens innerhalb von drei Monaten
nach vollständiger Vorlage der Unterlagen zu erledigen. Diese Frist wird im Falle eines Ersuchens gemäß Abs5 bis zu dem Zeitpunkt gehemmt, in dem die Auskünfte der ersuchten ausländischen Stelle einlangen. In diesem Fall hat die Österreichische Zahnärztekammer das Verfahren unverzüglich nach Einlangen der Auskünfte oder, sofern die Auskünfte nicht innerhalb von drei Monaten nach Übermittlung des Ersuchens gemäß Abs5 einlangen, unverzüglich nach Ablauf der drei Monate fortzusetzen.
(9) Die Österreichische Zahnärztekammer hat jede Eintragung in die Zahnärzteliste ohne Verzug im Wege der jeweiligen Landeszahnärztekammer dem nach dem gewählten Berufssitz, Dienstort oder Wohnsitz zuständigen Landeshauptmann mitzuteilen.
Versagung der Eintragung
§13. Erfüllt die betreffende Person die Erfordernisse gemäß §12 Abs1 und 2 nicht, so hat die Österreichische Zahnärztekammer die Eintragung in die Zahnärzteliste mit Bescheid zu versagen. "
Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Standesvertretung der Angehörigen des zahnärztlichen Berufs und des Dentistenberufs (Zahnärztekammergesetz – ZÄKG), BGBl I 154/2005, idF BGBl I 8/2016 lauten wie folgt (die angefochtenen Bestimmungen sind hervorgehoben):
"Übertragener Wirkungsbereich
§20. (1) Im übertragenen Wirkungsbereich hat die Österreichische Zahnärztekammer folgende Aufgaben wahrzunehmen:
1. Führung der Liste der zur Berufsausübung berechtigten Angehörigen des zahnärztlichen Berufs und des Dentistenberufs (Zahnärzteliste);
2. Entgegennahme der Anmeldungen für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs oder Dentistenberufs;
3. Ausstellung von Bestätigungen über die Eintragung in die Zahnärzteliste;
4. Ausstellung der Zahnärzte- und Dentistenausweise;
5. Entziehung der Berechtigung zur Ausübung des zahnärztlichen Berufs oder Dentistenberufs;
6. Einschränkung der Ausübung des zahnärztlichen Berufs oder Dentistenberufs;
7. Verleihung und Zurücknahme der Berechtigung zur Führung des Berufstitels „Primarius“/„Primaria“;
(Anm: Z7a und 7b treten mit Ablauf des 31.12.2012 außer Kraft.)
8. Ausstellung von Bescheinigungen gemäß Artikel 37 der Richtlinie 2005/36/EG (§55 Zahnärztegesetz – ZÄG, BGBl I Nr 126/2005);
9. Ausstellung von Bescheinigungen über die rechtmäßige Ausübung des zahnärztlichen Berufs in Österreich gemäß §31 Abs4 ZÄG;
10. Anerkennung von Berufsqualifikationen gemäß §9 ZÄG;
11. Durchführung von Verfahren betreffend die vorübergehende Dienstleistungserbringung gemäß §31 ZÄG;
(2) Für die in den Angelegenheiten gemäß Abs1 durchzuführenden Verfahren
1. ist das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 – AVG, BGBl Nr 51, anzuwenden und
2. kann die Österreichische Zahnärztekammer nach den Bestimmungen der Bearbeitungsgebührenverordnung (Abs4 Z3) eine Bearbeitungsgebühr einheben.
(3) Die Österreichische Zahnärztekammer kann auch ein Dienstleistungsunternehmen mit der Führung der Zahnärzteliste (Abs1 Z1) beauftragen. In diesem Fall unterliegt auch der/die Dienstleister/Dienstleisterin der Verschwiegenheitspflicht gemäß §4.
(4) Weiters obliegt der Österreichischen Zahnärztekammer im übertragenen Wirkungsbereich die Erlassung folgender Vorschriften:
1. Vorschriften über Form und Inhalt des Zahnärzte- und Dentistenausweises (Zahnärzteausweisverordnung);
2. Vorschriften über die zahnärztliche Qualitätssicherung (Qualitätssicherungsverordnung);
3. Vorschriften über die Einhebung einer Bearbeitungsgebühr, die sich nach dem mit der Durchführung der Verfahren durchschnittlich verbundenen Personal- und Sachaufwand zu richten hat (Bearbeitungsgebührenverordnung);
4. Vorschriften über die Prüfung ausreichender Kenntnisse der deutschen Sprache (Sprachprüfungsverordnung)
[…]
2. Abschnitt
Weisungs- und Aufsichtsrechte
Weisungsrecht
§106. Die Österreichische Zahnärztekammer ist im übertragenen Wirkungsbereich an die Weisungen des/der Bundesministers/Bundesministerin für Gesundheit und Frauen gebunden. "
III. Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Dem Antrag des Bundesverwaltungsgerichtes liegt folgender Sachverhalt zu Grunde:
Mit Bescheid vom 30. April 2019 wurde der Antrag der – nunmehr – vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Partei auf Eintragung des akademischen Grades "Doktor" in der Abkürzung "Dr." in die Zahnärzteliste und in den Zahnärzteausweis gemäß §11 ZÄG iVm §88 Abs1a Universitätsgesetz 2000 iVm §20 Abs1 Z1 und Abs2 Z1 ZÄKG – mit näherer Begründung – abgewiesen. Dagegen richtet sich die – entsprechend der Rechtsmittelbelehrung – an das Bundesverwaltungsgericht erhobene Beschwerde vom 28. Mai 2019, mit welcher die beschwerdeführende Partei begehrt, den Bescheid aufzuheben und ihrem Antrag vollinhaltlich stattzugeben. Aus Anlass der Behandlung dieser Beschwerde sind beim Bundesverwaltungsgericht unter anderem Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des die Zuständigkeit der Österreichischen Zahnärztekammer regelnden §20 Abs1 Z1 ZÄKG entstanden.
2. Das Bundesverwaltungsgericht legt die Bedenken, die es zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof bestimmt haben, wie folgt dar (ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen):
"3. Zur Präjudizialität
Die erste vom Bundesverwaltungsgericht zu klärende Frage ist, ob es für die Behandlung einer vorgelegten Beschwerde zuständig ist.
Um beurteilen zu können, ob der Bundesgesetzgeber in der dem gegenständlichen Fall zugrunde liegenden Angelegenheit (Führung der bzw Nichteintragung in die Zahnärzteliste und bescheidmäßiger Abspruch darüber) eine Besorgung in unmittelbarer Bundesverwaltung vorgesehen hat, woraus sich nach Art131 Abs2 B VG die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichtes ergäbe, hat dieses die angefochtenen Teile der §§13 und 106 ZÄG sowie §20 Abs1 Z1 ZÄKG anzuwenden.
Daher sind die angefochtenen Normen, deren Inhalt im Wesentlichen (auch) die Zuständigkeit der Behörde berührt, im gegenständlichen Verfahren für die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts präjudiziell.
[…]
IV. Zum Umfang der Anfechtung
Der einschreitende Einzelrichter des Bundesverwaltungsgerichts legt folgende Erwägungen dem Umfang der Anfechtung des Hauptantrages zu Grunde:
Art131 B VG sieht eine Aufteilung der (sachlichen) Zuständigkeiten der Verwaltungsgerichte in Form von Generalklauseln zugunsten der Landesverwaltungsgerichte (Abs1 und 6 leg. cit.) in Verbindung mit einer taxativen Aufzählung jener Angelegenheiten, über die die Verwaltungsgerichte des Bundes entscheiden (Abs2 und 3 leg. cit.), vor. Gemäß Art131 Abs2 erster Satz B VG ist das Bundesverwaltungsgericht zuständig 'in den Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden'. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichtes knüpft also, wie die Wortwahl zeigt, daran an, dass eine Angelegenheit in unmittelbarer Bundesverwaltung im Sinne des Art102 Abs2 B VG erledigt wird.
Die Besonderheit des Beschwerdefalls liegt darin, dass die belangte Behörde keine Bundesbehörde im organisatorischen Sinn ist. Sie ist ein Organ eines im Vollziehungsbereich des Bundes nach Art10 Abs1 Z8 B VG ('Einrichtung beruflicher Vertretungen, soweit sie sich auf das ganze Bundesgebiet erstrecken, mit Ausnahme solcher auf land- und forstwirtschaftlichem Gebiet') eingerichteten Selbstverwaltungskörpers, dem der Bundesgesetzgeber, gestützt (nunmehr:) auf Art120b Abs2 B VG, Aufgaben staatlicher Verwaltung übertragen hat, vorliegendenfalls die Entscheidung gemäß §13 ZÄG iVm §20 Abs1 Z1 ZÄKG über die Führung der Zahnärzteliste. Eine solche Entscheidung hat die belangte Behörde mit dem durch Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht bekämpften Bescheid vom 30.04.2019getroffen.
Entscheidend ist daher, ob die Besorgung der in Rede stehenden Angelegenheit — Versagung der Eintragung in die Zahnärzteliste - durch die belangte Behörde als solche unmittelbar durch eine Bundesbehörde iSd. Art131 Abs2 B VG zu qualifizieren ist und gegebenenfalls unmittelbare Bundesverwaltung vorliegt.
Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis VfSlg 19.953/2015 die Auffassung, dass ein Fall der unmittelbaren Bundesverwaltung nicht vorliegen könnte, wenn ein Organ eines anderen Rechtsträgers als des Bundes tätig wird (vgl Mayer/Muzak, B VG5 (2015) Art131 B VG I.2; Höllbacher, Unmittelbare Bundesverwaltung (2013) 80f), ausdrücklich abgelehnt, und zwar vor allem mit dem Argument, die von ihm abgelehnte Auffassung übersähe, dass die Tätigkeit von Organen solcher Rechtsträger dann auch der mittelbaren Bundesverwaltung und damit der Bundesverwaltung überhaupt nicht zurechenbar wären. Dass die Verfassung eine Vollzugstätigkeit für den Bund durch solche Rechtsträger schlechthin ausschließe, sei ihr aber nicht zu unterstellen (Hinweis auf Wiederin, Das Bundesverwaltungsgericht: Zuständigkeiten und Aufgabenbesorgung, in Holoubek/Lang (Hrsg.), Die Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz (2013), 41f). Solche 'bundesnahen Organe' (auch diesbezüglich Hinweis auf Wiederin, aa0. 42) seien daher nach den sie einrichtenden Rechtsgrundlagen der unmittelbaren Bundesverwaltung (und in der Folge der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichtes) oder der mittelbaren Bundesverwaltung (und damit der Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte) zuzuordnen.
Als Organe eines anderen Rechtsträgers als des Bundes im Sinne des bisherigen Ausführungen kommen jedenfalls im Vollziehungsbereich des Bundes eingerichtete (vgl das Erkenntnis VfSlg 4413/1963) nichtgemeindliche Selbstverwaltungskörper ('Sonstige Selbstverwaltung' gemäß Art120a ff B VG) in Betracht (vgl hiezu auch die Erkenntnisse VfSlg 2500/1953 und 8478/1979). Gemäß Art120b Abs2 B VG (eingefügt durch die B VG-Novelle 2008, BGBI. I Nr 2) können solchen Selbstverwaltungskörpern Aufgaben staatlicher Verwaltung übertragen werden, wobei die Gesetze einerseits derartige Angelegenheiten als solche des übertragenen Wirkungsbereiches zu bezeichnen und andererseits eine Weisungsbindung gegenüber dem zuständigen obersten Verwaltungsorgan vorzusehen haben.
Aus der vom Bundesverwaltungsgericht geteilten Auffassung des Verfassungsgerichtshofes folgt nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts, dass die hoheitliche Besorgung (etwa durch Erlassung von Bescheiden) von Aufgaben der Bundesvollziehung durch Organe eines nichtgemeindlichen Selbstverwaltungskörpers grundsätzlich auch in einer Weise in Betracht kommt, die als Besorgung 'unmittelbar durch Bundesbehörden' iSd. Art131 Abs2 B VG zu verstehen ist. Eine solche läge dann vor, wenn die hoheitliche Besorgung von Aufgaben der Bundesvollziehung durch das Organ eines nichtgemeindlichen Selbstverwaltungskörpers ohne Einbindung des Landeshauptmanns, mithin in unmittelbarer Bundesverwaltung erfolgte. Das Bundesverwaltungsgericht legt seinen weiteren Ausführungen weiters die Annahme zugrunde, dass der Präsident der Österreichischen Zahnärztekammer (die belangte Behörde) im Hinblick auf die Errichtung derselben durch Bundesgesetz im Vollzugsbereich des Bundes und die Aufsichtsbefugnisse des zuständigen Bundesministers über die Österreichische Zahnärztekammer als 'bundesnahe' Einrichtung im Verständnis der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg 19.953/2015) anzusehen ist.
Ob der Bundesgesetzgeber im zu beurteilenden Einzelfall die Besorgung einer Angelegenheit der Vollziehung des Bundes 'unmittelbar durch Bundesbehörden' vorgesehen hat, ergibt sich aus der Stellung des Landeshauptmannes. Kommt dem Landeshauptmann eine Weisungs- bzw Steuerungsbefugnis gegenüber den Organen des Selbstverwaltungskörpers zu — mit dieser Stellung ist nach Auffassung des Bundesvserwaltungsgerichts auch diejenige einer sachlich in Betracht kommenden Oberbehörde im Sinne des §68 AVG verbunden —, so ist davon auszugehen, dass der Bundesgesetzgeber keine Besorgung 'unmittelbar durch Bundesbehörden' vorgesehen hat. Die umschriebene Weisungs- bzw Steuerungsbefugnis des Landeshauptmanns, verbunden mit der Stellung als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde, ist als Rest derjenigen Stellung im Rahmen der mittelbaren Bundesverwaltung zu verstehen, die dem Landeshauptmann vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 nach Art102 B VG aF zukam. Kommt dem Landeshauptmann hingegen keine Weisungsbefugnis gegenüber den Organen des Selbstverwaltungskörpers zu, ist vielmehr das zuständige Organ des Selbstverwaltungskörpers dem Bundesminister unmittelbar, also ohne Einbindung des Landeshauptmanns, unterstellt, so wäre davon auszugehen, dass der Bundesgesetzgeber eine Besorgung unmittelbar durch Bundesorgane vorgesehen hat (vgl in diesem Sinne auch Wiederin, aa0. 42, und Faber, Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013) 59, Rz 18).
In einem vergleichbar gelagerten Fall betreffend das ÄrzteG hat der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 27.06.2018, G177/2017-22, G200/2017-21, G239/2017-22, G246/2017-19, hinsichtlich des Anfechtungsumfanges ausgeführt, dass gerade im Lichte der vorgebrachten Bedenken es auszuschließen sei, dass die behauptete Verfassungswidrigkeit der fehlenden Zustimmung der Länder zur Übertragung der Aufgabe an den Präsidenten der Österreichischen Ärztekammer, mit Bescheid festzustellen, dass die Berechtigung zur Ausübung des ärztlichen Berufes nicht besteht bzw nicht bestanden hat, und die Streichung aus der Ärzteliste zu veranlassen, ohne Einbeziehung der — auch für diese Aufgabe maßgeblichen — den Weisungs- und Organisationszusammenhang normierenden Bestimmung des §195f Abs1 ÄrzteG abschließend beurteilt werden könne. Die antragstellenden Gerichte hätten daher vor dem Hintergrund ihrer Bedenken — die tragend davon ausgingen, durch die Übertragung dieser Zuständigkeit an den Präsidenten der Österreichischen Ärztekammer sei jedenfalls eine Angelegenheit, die in mittelbarer Bundesverwaltung vollzogen werden müsste, dieser ohne Zustimmung der Länder entzogen worden — auch §195f Abs1 ÄrzteG anzufechten gehabt, um den Verfassungsgerichtshof im Falle des Zutreffens der Bedenken in die Lage zu versetzen, darüber zu befinden, auf welche Weise die Verfassungswidrigkeit beseitigt werden könne. Daher wird im gegenständlichen Fall die korrespondierende, den Weisungs- und Organisationszusammenhang normierende Bestimmung des §106 ZÄKG angefochten.
Im Falle der Aufhebung im beantragten Ausmaß wäre die Besorgung der Führung der Ärzteliste der mittelbaren Bundesverwaltung zugewiesen und dem Landeshauptmann die ihm verfassungsrechtlich zugewiesene Stellung als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde gegenüber der gemäß §§2 und 3 AVG zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde gesichert.
Sofern dieser Antrag als zu weit gestellt erachtet werden sollte, wird in eventu beantragt, §13 ZÄG als verfassungswidrig aufzuheben.
Sollte dieser Antrag als zu eng gestellt erachtet werden, wird in eventu beantragt, §13 ZÄG und §20 Abs1 Z1 ZÄKG als verfassungswidrig aufzuheben.
Die Eventualanträge erfolgen, um dem Verfassungsgerichtshof, sollte er die oben dargestellte Meinung des Bundesverwaltungsgerichtes nicht teilen, die Prüfung der Normen zu ermöglichen.
V. Zu den Bedenken:
Weder §13 ZÄG noch eine andere Bestimmung des ZÄG oder des ZÄKG deutet darauf hin, dass der Bundesgesetzgeber mit der durch die Novelle BGBl I Nr 32/2014 herbeigeführten Neufassung des §13 ZÄG oder der Zuweisung der in Rede stehenden Aufgaben der Österreichischen Zahnärztekammer (Führung der Zahnärzteliste und bescheidmäßiger Abspruch darüber) in deren übertragenen Wirkungsbereich durch BGBl I Nr 154/2005 anderes als eine unmittelbare Unterordnung der Österreichischen Zahnärztekammer unter den Bundesminister verwirklichen wollte. Der Landeshauptmann wird im Zusammenhang mit den in Rede stehenden Aufgaben der Österreichischen Zahnärztekammer seit 2008, das Landesverwaltungsgericht seit 2014 nicht (mehr) erwähnt. Bei Besorgung von Angelegenheiten des übertragenen Wirkungsbereichs ist gemäß §106 ZÄKG eine ausdrückliche Weisungsbindung nur gegenüber dem Bundesminister angeordnet.
Auf der Grundlage dieses einfachgesetzlichen Auslegungsergebnisses wäre nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts davon auszugehen, dass eine Besorgung unmittelbar durch Bundesbehörden im Sinne des Art131 Abs2 B VG — zur Vermeidung von Wiederholungen wird diesbezüglich auf die obigen Ausführungen verwiesen — vorgesehen ist und folglich eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichtes zur Entscheidung über die Beschwerde des Revisionswerbers gegen den Bescheid der belangten Behörde besteht.
Trifft dieses Auslegungsergebnis zu, so begegnen §13 ZÄG in Zusammenhalt mit §§20 Abs1 Z1 und 106 ZÄKG nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts folgenden verfassungsrechtlichen Bedenken:
Aus dem Umstand, dass der Bundesgesetzgeber nach Maßgabe des Art120b Abs2 B VG Organe eines nichtgemeindlichen Selbstverwaltungskörpers in dessen übertragenem Wirkungsbereich zur Vollziehung von Bundesgesetzen berufen darf, folgt nicht, dass er dabei nicht die durch Art102 B VG gezogenen Grenzen zu beachten hätte.
Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Judikatur zur Rechtslage vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 zum Ausdruck gebracht, dass bei Betrauung eines Selbstverwaltungskörpers im übertragenen Wirkungsbereich des Bundes mit der Erlassung von Bescheiden die durch Art102 Abs1 B VG umschriebene Stellung des Landeshauptmanns als Träger der mittelbaren Bundesverwaltung nur gewahrt ist, wenn dieser gegen die Entscheidungen von Organen der genannten Selbstverwaltungskörper als Rechtsmittelinstanz vorgesehen ist und ihm jenen gegenüber eine Weisungsbefugnis zukommt (vgl die Erkenntnisse VfSlg 2500/1953, 2978/1956, 7738/1976 und 8478/1979). Da seit der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 eine Zuständigkeit des Landeshauptmanns als Rechtsmittelinstanz nicht mehr in Betracht kommt, ist nach der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts unter Bedachtnahme auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfGH 13.03.2019, G242/2018 16) zum ÄrzteG davon auszugehen, dass den Anforderungen des Art102 B VG bei Betrauung von Organen eines Selbstverwaltungskörpers im übertragenen Wirkungsbereich des Bundes mit Angelegenheiten der Bundesvollziehung nur entsprochen wird, wenn dem Landeshauptmann eine ausreichende Weisungs- bzw Steuerungsbefugnis gegenüber den Selbstverwaltungsorganen zukommt.
Die Betrauung von Organen eines Selbstverwaltungskörpers im übertragenen Wirkungsbereich des Bundes mit der Erlassung von Bescheiden in einer Angelegenheit der Bundesvollziehung unter Ausschluss einer Weisungs- bzw Steuerungsbefugnis des Landeshauptmanns, mithin ohne Einbindung des Landeshauptmanns in die Vollziehung dieser Angelegenheit,— woraus sich nach den bisherigen Ausführungen eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichtes zur Entscheidung über Beschwerden gegen solche Bescheide ergibt — dürfte folglich nur dann zulässig sein, wenn die Angelegenheit der Bundesvollziehung nach Art102 Abs2 B VG oder einer anderen bundesverfassungsgesetzlichen Bestimmung unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden darf oder die Länder der Besorgung unmittelbar durch Bundesbehörden nach Art102 Abs4 B VG zugestimmt haben (vgl zum Erfordernis einer solchen Zustimmung bei sonstiger Verfassungswidrigkeit etwa die Erkenntnisse VfSlg 8466/1978 zu den Befugnissen der Lebensmitteluntersuchungsanstalten des Bundes und VfSlg 19.123/2010 zum Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetz in Bezug auf die Betrauung eines als eigene Bundesbehörde qualifizierten Arbeitsauschusses für externe Qualitätsprüfungen).
Das Bundesverwaltungsgericht übersieht nicht, dass eine implizite Ermächtigung für eine Betrauung von Organen eines Selbstverwaltungskörpers im übertragenen Wirkungsbereich des Bundes in der durch die B VG-Novelle 2008, BGBl I Nr 2, eingefügten Bestimmung des Art120b Abs2 B VG erblickt werden könnte. Diese Bestimmung scheint zumindest lege non distinguente schlechthin eine Übertragung von Aufgaben staatlicher Verwaltung an Selbstverwaltungskörper zu erlauben, sie enthält keinen Bezug auf Art102 B VG. Auch den oben wiedergegebenen Materialien ist ein Bezug auf Art102 B VG nicht zu entnehmen. Es lässt sich daher die Auffassung vertreten, der Verfassungsgesetzgeber habe mit Art120b Abs2 B VG eine Ermächtigung für eine weitere Form unmittelbarer Bundesverwaltung abseits des Art102 Abs2 B VG geschaffen, unabhängig davon, ob es sich um eine in Art102 Abs2 B VG (oder allenfalls einer anderen Verfassungsbestimmung) angeführte Angelegenheit handelt (so auch in der Literatur Höllbacher, Unmittelbare Bundesverwaltung (2013) 66f, der Art120b Abs2 B VG als lex specialis zu Art102 B VG deutet.).
Das Bundesverwaltungsgericht hält diese mögliche Auslegung des Art120b Abs2 B VG als lex specialis zu Art102 B VG allerdings nicht für überzeugend. Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner bisherigen Judikatur unmissverständlich die Bedeutung der mittelbaren Bundesverwaltung und die ihr immanente Stellung des Landeshauptmanns in der Bundesvollziehung zum Ausdruck gebracht. Das gilt nicht nur für die ältere Judikatur (vgl etwa VfSlg 2264/1952, 2500/1953 und 2978/1956), sondern auch für die Judikatur nach der B VG-Novelle 1974, BGBl Nr 444, die mit der Neufassung des Art102 Abs1 B VG eine noch stärkere Absicherung der Position des Landeshauptmanns und der ihm unterstellten Behörden bewirkt hat, bedarf doch seit dieser Novelle auch die Einbindung von Bundesbehörden in Unterordnung unter den Landeshauptmann, sofern nicht eine Angelegenheit des Art102 Abs2 B VG vorliegt, einer Zustimmung der Länder. So hat der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg 11.403/1987 (zur rechtlichen Konstruktion der Weinaufsicht) hervorgehoben, dass es das Prinzip der mittelbaren Bundesverwaltung verbiete, Vollzugskonstruktionen zu erfinden, die den Landeshauptmann schlechthin umgehen. Für die Annahme, der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 2008 habe eine derartige Einschränkung des Prinzips der mittelbaren Bundesverwaltung herbeiführen wollen, wie es die vom Verwaltungsgerichtshof abgelehnte Auffassung impliziert, gibt es insbesondere in den Materialien keinen Anhaltspunkt.
Die vom Bundesverwaltungsgericht abgelehnte Auffassung trägt die Annahme in sich, der einfache Bundesgesetzgeber könne — ohne erkennbare Einschränkungen, abgesehen von einem 'Übermaßverbot' — in jeder der Materien, in denen unmittelbare Bundesverwaltung mangels Aufzählung in Art102 Abs2 B VG (oder einer anderen Verfassungsbestimmung) nicht in Betracht kommt, anstelle einer Besorgung in mittelbarer Bundesverwaltung — und damit unter Einbindung des Landeshauptmannes — durch unmittelbar dem zuständigen Bundesminister unterstellte Selbstverwaltungskörper in deren übertragenem Wirkungsbereich die Vollziehung des Bundes besorgen lassen. Es bestünde danach kein Hindernis, etwa die Vollziehung der Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie (Art10 Abs1 Z8 B VG) weitgehend den Wirtschaftskammern — in ausschließlicher und unmittelbarer Unterordnung unter den zuständigen Bundesminister — zu übertragen, obwohl Art102 B VG eine Besorgung in mittelbarer Bundesverwaltung verlangt.
Selbstverwaltungskörper im übertragenen Wirkungsbereich des Bundes könnten dann in beträchtlichem Ausmaß an die Stelle des Landeshauptmanns und der ihm unterstellten Behörden treten, ohne dass es einer Zustimmung der Länder bedürfte. Dass der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 2008 eine solche Konsequenz gleichsam stillschweigend herbeiführen wollte oder zumindest in Kauf genommen hätte, ist zwar nicht ausgeschlossen, aber auch nicht im Geringsten plausibel.
Im Übrigen dürfte auch der Verfassungsgerichtshof, der in seiner neueren Judikatur zu den Grenzen der Zulässigkeit von Ausgliederung der Hoheitsverwaltung des Bundes an ausgegliederte Rechtsträger zumindest hinsichtlich des verfassungsrechtlichen Erfordernisses der ausdrücklichen einfachgesetzlichen Bindung dieser Ausgegliederten an Weisungen staatlicher Behörden diese Selbstverwaltungskörpern gleichstellt (vgl das Erkenntnis VfSlg 17.023/2003 zum Hauptverband der Sozialversicherungsträger), im Falle der Besorgung der Bundesvollziehung durch Organe solcher Rechtsträger die Auffassung vertreten, dass die Zulässigkeit einer derartigen Betrauung von der Einhaltung der Schranken des Art102 B VG abhängt. So hat er im Erkenntnis VfSlg 19.721/2012 hervorgehoben, dass die Heranziehung der E-Control zu einem Übergang der Vollziehung des Bundes von der mittelbaren Bundesverwaltung zur unmittelbaren Bundesverwaltung führt und hiefür, hätte nicht eine sog Kompetenzdeckungsklausel bestanden, die Zustimmung der Länder nach Art102 Abs4 B VG erforderlich gewesen wäre.
Auch diese Judikatur des Verfassungsgerichtshofes scheint dafür zu sprechen, dass bei Heranziehung von Organen einer Nicht-Gebietskörperschaft — mag es sich bei letzterer um einen ausgegliederten Rechtsträger oder wie im vorliegenden Fall um einen nichtgemeindlichen Selbstverwaltungskörper handeln — in unmittelbarer Unterordnung unter den zuständigen Bundesminister die Sperrwirkungen des Art102 B VG zu wahren sind.
Für den gegenständlichen Beschwerdefall ergibt sich daraus Folgendes:
Der Präsident der Österreichischen Zahnärztekammer vollzieht als Bundesbehörde eine Angelegenheit, die nicht in Art102 Abs2 B VG genannt ist, ohne Weisungsbefugnis des Landeshauptmannes, weshalb eine Zustimmung der beteiligten Länder gemäß Art102 Abs1 bzw Abs4 B VG erfolgen hätte müssen.
Das ZÄG und das ZÄKG stützen sich, soweit es die in Rede stehende Führung der Zahnärzteliste aus dieser betrifft, auf den Kompetenztatbestand 'Gesundheitswesen...' in Art10 Abs1 Z12 B VG (vgl VfSlg 4413/1963). Für diese Angelegenheiten ergibt sich weder aus Art102 Abs2 B VG noch aus einer anderen bundesverfassungsgesetzlichen Bestimmung die Zulässigkeit einer Besorgung unmittelbar durch Bundesbehörden. Eine Zustimmung der Länder liegt, soweit ersichtlich, nicht vor. Die vorliegende Angelegenheit wäre demnach in mittelbarer Bundesverwaltung zu besorgen.
Es ergeben sich daher zusammenfassend Bedenken dahin, dass die von §13 ZÄG, §20 Abs1 Z1 und §106 ZÄKG bewirkte einfachgesetzliche Rechtslage einen verfassungswidrigen Verstoß gegen das Gebot der Besorgung der in Rede stehenden Angelegenheiten der Vollziehung des ZÄG und ZÄKG in mittelbarer Bundesverwaltung bewirkt.
Dagegen kann nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts aus folgenden Erwägungen nicht eingewendet werden, die in Rede stehenden Bestimmungen ließen eine verfassungskonforme Auslegung zu:
Man könnte verleitet sein, den verfassungsrechtlichen Bedenken dadurch zu begegnen, dass man die Österreichische Zahnärztekammer, soweit sie nach dem ZÄKG und ZÄG Angelegenheiten der Bundesvollziehung im übertragenen Wirkungsbereich zu besorgen hat (vgl die Aufzählung dieser Angelegenheiten in §20 ZÄKG), der Weisungs- und Steuerungsbefugnis nicht nur des Bundesministers, sondern auch — in Unterordnung unter diesen (Art103 Abs1 B VG)— des zuständigen Landeshauptmanns unterworfen deutet. §106 ZÄKG bringt, wie das Bundesverwaltungsgericht einräumt, nicht unzweifelhaft zum Ausdruck, dass der Weisungszusammenhang von den Organen der Österreichischen Zahnärztekammer unmittelbar und unter Ausschluss des Landeshauptmanns zum Bundesminister führt. Die damit angedeutete verfassungskonforme Auslegung liefe im Ergebnis darauf hinaus, die in Rede stehenden Bestimmungen des ZÄG und ZÄKG so zu verstehen, dass unausgesprochen eine Zuständigkeit des Landeshauptmanns als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde, der eine Weisungs- und Steuerungsbefugnis gegenüber der Österreichischen Zahnärztekammer zukommt, in Überordnung über diese vorauszusetzen ist, wodurch eine Besorgung in mittelbarer Bundesverwaltung gewährleistet wäre.
Dieser 'Rettungsversuch', der sich möglicherweise auf ältere Judikatur des Verfassungsgerichtshofes stützen könnte, in der soweit ersichtlich eine Weisungsgebundenheit von Selbstverwaltungskörpern im übertragenen Wirkungsbereich schon ex constitutione — also ohne ausdrückliche einfachgesetzliche Anordnung — angenommen wurde (vgl zB. VfSlg 2500/1953, 7738/1976), dürfte jedoch angesichts der neueren Judikatur des Verfassungsgerichtshofes scheitern. Im Erkenntnis VfSlg 17.023/2003 hat der Verfassungsgerichtshof nämlich zum Ausdruck gebracht, dass es zwar nicht ausgeschlossen sei, auch Selbstverwaltungskörper (nicht anders als andere aus der Staatsverwaltung ausgegliederte Rechtsträger öffentlichen oder privaten Rechts) mit auf 'Außenstehende' bezogenen Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung zu betrauen, die Betrauung eines Selbstverwaltungskörpers mit hoheitlichen Aufgaben gegenüber 'Außenstehenden' setze aber jedenfalls voraus, dass der Selbstverwaltungskörper hiebei ausdrücklich an Weisungen des zuständigen obersten Organs der Vollziehung gebunden sei. Im Verhältnis zur Österreichischen Zahnärztekammer, sind Zahnärzte, die nicht in die Zahnärzteliste eingetragen werden sollen, 'Außenstehende'. Mangels ausdrücklicher Anordnung einer Weisungs- und Steuerungsbefugnis des Landeshauptmannes gegenüber den Organen der Österreichischen Zahnärztekammer bei Besorgung von Angelegenheiten des übertragenen Wirkungsbereichs kann nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, folgt man der in VfSlg 17.023/2003 vertretenen Rechtsanschauung, eine unausgesprochene Zuständigkeit des Landeshauptmanns, die im Ergebnis eine Besorgung von Aufgaben der Bundesvollziehung in Unterordnung unter diesen und damit in mittelbarer Bundesverwaltung bewirken würde, nicht angenommen werden. Dass die erst nach dem zit. Erkenntnis VfSlg 17.023/2003 geschaffene Bestimmung des Art120b Abs2 B VG an dieser Beurteilung etwas ändern sollte, ist für das Bundesverwaltungsgericht nicht zu erkennen.
Selbst wenn man aber die Auffassung vertreten wollte, die wiedergegebenen Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes in VfSlg 17.023/2003 erfassten eine Konstellation wie die durch das ZÄG und ZÄKG herbeigeführte nicht, es bestehe vielmehr sehr wohl eine unausgesprochene Zuständigkeit des Landeshauptmanns als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde gegenüber der Österreichischen Zahnärztekammer, diese sei also dem Landeshauptmann unterstellt, dürfte dies keine verfassungskonforme Rechtslage bewirken.
Bis zur B VG-Novelle 1974, BGBI. Nr 444, war es — innerhalb bestimmter, vom Verfassungsgerichtshof in seiner Judikatur gezogenen Grenzen (vgl die Erkenntnisse VfSlg 2264/1952, 3685/1960) — zulässig, wenn der Bundesgesetzgeber die Besorgung einzelner Angelegenheiten der Bundesvollziehung Organen von nichtgemeindlichen Selbstverwaltungskörpern übertrug, soweit diese dem Landeshauptmann — im Weisungszusammenhang wie auch im Instanzenzug — unterstellt waren. Durch die B VG-Novelle 1974, BGBl Nr 444, wurde Art102 Abs1 letzter Satz B VG dahin geändert, dass auch eine Betrauung von Bundesbehörden in Unterordnung unter den Landeshauptmann einer Zustimmung der Länder bedarf, soweit es sich nicht um eine in Art102 Abs2 B VG genannte Angelegenheit handelt (oder anderweitig eine ausdrückliche verfassungsgesetzliche Ermächtigung für eine derartige Betrauung besteht). Überträgt man den Grundgedanken des Erkenntnisses VfSlg 19.953/2015 (vgl oben Pkt. 111.2) auf die Besorgung von Angelegenheiten in Unterordnung unter den Landeshauptmann (Art102 Abs1 B VG), so folgt nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, dass auch die Heranziehung von Organen von Selbstverwaltungskörpern, die im Vollzugsbereich des Bundes eingerichtet sind, zu Aufgaben der Hoheitsverwaltung des Bundes einer Zustimmung der Länder bedarf, soweit es sich nicht um eine in Art102 Abs2 B VG genannte Angelegenheit handelt (oder anderweitig eine ausdrückliche verfassungsgesetzliche Ermächtigung für eine derartige Betrauung besteht).
Aus der Sicht des Bundesverwaltungsgerichts bestehen zumindest erhebliche Bedenken dagegen, §13 ZÄG, zu dem ebenfalls eine Zustimmung der Länder fehlt, als verfassungskonform anzusehen.
In einem ähnlich gelagerten Fall betreffend das ÄrzteG hat der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen, dass Angelegenheiten des 'Gesundheitswesens' nicht in unmittelbarer, sondern in mittelbarer Bundesverwaltung zu vollziehen sind; dass eine Zuständigkeitsübertragung nach der gemäß Art102 Abs1 B VG in Angelegenheiten, die nicht in Art102 Abs2 B VG genannt sind, Bundesbehörden mit der Vollziehung in Weisungsunterworfenheit unter den Landeshauptmann betraut werden, nur mit Zustimmung der beteiligten Länder kundgemacht werden; und dass die (alleinige) Weisungsbefugnis des Bundesministers einer verfassungskonformen Interpretation — im Sinne einer unausgesprochenen Weisungsbefugnis des zuständigen Landeshauptmanns — nicht zugänglich ist (VfGH 13.03.2019, G242/2018-16).
Zusammenfassend ist der einschreitende Einzelrichter des Bundesverwaltungsgerichts der Auffassung, dass eine verfassungskonforme Auslegung der in Rede stehenden Bestimmungen des ZÄG und ZÄKG nicht möglich ist.
[…]"
3. Die Österreichische Zahnärztekammer hat eine Äußerung erstattet, in der sie die Zulässigkeit des Antrages des Bundesverwaltungsgerichtes bestreitet und beantragt, den Antrag zurück-, in eventu abzuweisen.
Dies hinsichtlich des angefochtenen §20 Abs1 Z1 ZÄG im Wesentlichen mit der Begründung, dass es bei dem zugrunde liegenden Fall bloß um die Eintragung des akademischen Grades gehe, weshalb jedenfalls die angefochtenen Normen unzutreffend ausgewählt wurden; schon deshalb sei der Antrag zurückzuweisen.
4. Die Bundesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie die Zulässigkeit des Antrages bestreitet, folglich beantragt den Hauptantrag zurück-, in eventu abzuweisen.
Auch die Bundesregierung legt zur Zulässigkeit des Antrages dar, dass es im zugrunde liegenden Verfahren lediglich um die Frage der (Nicht-)Eintragung des akademischen Grades in der Abkürzung "Dr." in die Zahnärzteliste nach den Vorgaben des §11 ZÄG gehe, "welcher deshalb auch die Grundlage für den beschwerdegegenständlichen Bescheid darstellt" und im Verfahren der angefochtene §13 ZÄG denkmöglich nicht anzuwenden sei. Folglich sei der Antrag, soweit er sich auf §13 ZÄG bezieht, als unzulässig zurückzuweisen.
5. Der Verfassungsgerichtshof hat die Länder eingeladen, eine Äußerung zu erstatten; davon haben das Land Tirol, das Land Kärnten sowie das Land Vorarlberg Gebrauch gemacht. Das Land Tirol und das Land Vorarlberg haben sich in der Sache den Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes angeschlossen. Das Land Tirol und das Land Kärnten gaben ferner an, eine Zustimmung gemäß Art102 Abs4 B VG zu den in Prüfung gezogenen Bestimmungen sei – soweit ersichtlich – nicht erteilt worden.
IV. Zulässigkeit
1. Der Verfassungsgerichtshof hat über den Hauptantrag sowie die Eventualanträge des Bundesverwaltungsgerichtes erwogen:
2. Das Bundesverwaltungsgericht beantragt die §§20 Abs1 Z1 und 106 ZÄKG, BGBl I 154/2005, jeweils idF BGBl I 100/2018 sowie §13 ZÄG, BGBl I 126/2005, idF BGBl I 100/2018 als verfassungswidrig aufzuheben; mit den in eventu gestellten Anträgen begehrt es entweder bloß §13 ZÄG oder §20 Abs1 Z1 ZÄKG und §13 ZÄG als verfassungswidrig aufzuheben.
Vorauszuschicken ist, dass §13 ZÄG, BGBl I 126/2005, mit der Novelle BGBl I 32/2014 neu erlassen, jedoch seither nicht geändert wurde, weshalb die nicht korrekte Nennung der Fundstelle – berücksichtigt man zudem die dargelegten Bedenken – nicht schadet. Sowohl aus diesem Umstand als auch aus der Zitierung der angefochtenen Norm in der Begründung des Antrages des Bundesverwaltungsgerichtes geht mit hinreichender Deutlichkeit hervor, auf welche Fassungen des §20 Abs1 Z1 und des §106 ZÄKG (nämlich jeweils BGBl I 154/2005) sowie des §13 ZÄG (nämlich BGBl I 32/2014) Bezug genommen wird, womit dem für Anträge gemäß Art140 B VG geltenden strengen Formerfordernis des §62 Abs1 erster Satz VfGG Genüge getan ist (vgl VfSlg 16.993/2003).
3. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art139 Abs1 Z1 B VG bzw des Art140 Abs1 Z1 lita B VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
Ein von Amts wegen oder auf Antrag eines Gerichtes eingeleitetes Gesetzesprüfungsverfahren dient der Herstellung einer verfassungsrechtlich einwandfreien Rechtsgrundlage für das Anlassverfahren (vgl VfSlg 11.506/1987, 13.701/1994).
Die Grenzen der Aufhebung einer auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfenden Gesetzesbestimmung sind, wie der Verfassungsgerichtshof sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren schon wiederholt dargelegt hat (VfSlg 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003), notwendig so zu ziehen, dass einerseits der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen auch erfasst werden.
Dieser Grundposition folgend hat der Verfassungsgerichtshof die Rechtsauffassung entwickelt, dass im Gesetzesprüfungsverfahren der Anfechtungsumfang der in Prüfung gezogenen Norm bei sonstiger Unzulässigkeit des Prüfungsantrages nicht zu eng gewählt werden darf (vgl VfSlg 16.212/2001, 16.365/2001, 18.142/2007, 19.496/2011; VfGH 14.3.2017, G311/2016). Das antragstellende Gericht hat all jene Normen anzufechten, die für das anfechtende Gericht präjudiziell sind und vor dem Hintergrund der Bedenken für die Beurteilung der allfälligen Verfassungswidrigkeit der Rechtslage eine untrennbare Einheit bilden. Es ist dann Sache des Verfassungsgerichtshofes, darüber zu befinden, auf welche Weise eine solche Verfassungswidrigkeit – sollte der Verfassungsgerichtshof die Auffassung des antragstellenden Gerichtes teilen – beseitigt werden kann (VfSlg 16.756/2002, 19.496/2011, 19.684/2012, 19.903/2014; VfGH 10.3.2015, G201/2014).
Unzulässig ist der Antrag etwa dann, wenn der im Falle der Aufhebung im begehrten Umfang verbleibende Rest einer Gesetzesstelle als sprachlich unverständlicher Torso inhaltsleer und unanwendbar wäre (VfSlg 16.279/2001, 19.413/2011; VfGH 19.6.2015, G211/2014; 7.10.2015, G444/2015; VfSlg 20.082/2016), der Umfang der zur Aufhebung beantragten Bestimmungen so abgesteckt ist, dass die angenommene Verfassungswidrigkeit durch die Aufhebung gar nicht beseitigt würde (vgl zB VfSlg 18.891/2009, 19.933/2014), oder durch die Aufhebung bloßer Teile einer Gesetzesvorschrift dieser ein völlig veränderter, dem Gesetzgeber überhaupt nicht mehr zusinnbarer Inhalt gegeben würde (VfSlg 18.839/2009, 19.841/2014, 19.972/2015, 20.102/2016).
Unter dem Aspekt einer nicht trennbaren Einheit in Prüfung zu ziehender Vorschriften ergibt sich ferner, dass ein Prozesshindernis auch dann vorliegt, wenn es auf Grund der Bindung an den gestellten Antrag zu einer in der Weise isolierten Aufhebung einer Bestimmung käme, dass Schwierigkeiten bezüglich der Anwendbarkeit der im Rechtsbestand verbleibenden Vorschriften entstünden, und zwar in der Weise, dass der Wegfall der angefochtenen (Teile einer) Verordnungsbestimmung den verbleibenden Rest unverständlich oder auch unanwendbar werden ließe. Letzteres liegt dann vor, wenn nicht mehr mit Bestimmtheit beurteilt werden könnte, ob ein der verbliebenen Vorschrift zu unterstellender Fall vorliegt (VfSlg 16.869/2003 mwN).
4. Der Antrag ist unzulässig:
5. Das Bundesverwaltungsgericht beantragt mit seinem Hauptantrag die Aufhebung der §20 Abs1 Z1 und §106 ZÄKG, BGBl I 154/2005, jeweils idF BGBl I 100/2018 sowie des §13 ZÄG, BGBl I 126/2005, idF BGBl I 100/2018.
Begründend führt das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen zusammengefasst und insbesondere unter Hinweis auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 13. März 2018, G242/2018, aus, die Heranziehung des Präsidenten der Österreichischen Zahnärztekammer zur Vollziehung der in §13 ZÄG normierten Aufgabe, die Eintragung in die Zahnärzteliste – mangels Erfüllung der vorgesehenen Voraussetzungen – mit Bescheid zu versagen, sei eine Angelegenheit der mittelbaren Bundesverwaltung und könne in unmittelbarer Bundesverwaltung – wie es in §20 Abs1 Z1 ZÄKG vorgesehen sei – nur mit Zustimmung der Länder gemäß Art102 Abs4 B VG erfolgen. Eine Zustimmung der Länder liege jedoch – soweit ersichtlich – nicht vor.
6. Die Bundesregierung und die Österreichische Zahnärztekammer ziehen in ihrer Äußerung die Präjudizialität des §13 ZÄG in Zweifel und führen begründend im Wesentlichen zusammengefasst aus, §13 ZÄG könne in dem dem Bundesverwaltungsgericht zugrunde liegenden Verfahren nicht denkmöglich anzuwenden sein, zumal diese Bestimmung (ausschließlich) die Versagung der Eintragung in die Zahnärzteliste, nicht jedoch die (Nicht )Eintragung eines akademischen Grades der vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Partei in die Zahnärzteliste nach den Vorgaben des §11 ZÄG regle. §11 ZÄG sei sohin die für den Gegenstand des Anlassverfahrens maßgebliche Bestimmung. Ferner bestehe auch zwischen §13 ZÄG und §20 Abs1 Z1 und §106 ZÄKG kein untrennbarer Zusammenhang, zumal die zitierten Bestimmungen des ZÄKG auch nach einer Aufhebung des §13 ZÄG selbständig vollzogen werden können. Im Übrigen seien auch der Haupt- und die Eventualanträge nicht richtig abgegrenzt. Das Bundesverwaltungsgericht hege die verfassungsrechtlichen Bedenken, die Übertragung der Führung der Zahnärzteliste auf die Österreichische Zahnärztekammer hätte gemäß Art102 Abs1 bzw Abs4 B VG der Zustimmung der Länder bedurft. Eine Aufhebung des §13 ZÄG würde das Ziel des Aufhebungsantrages jedoch nicht erreichen, zumal die Österreichische Zahnärztekammer weiterhin gemäß §11 Abs1 ZÄG zur Führung der Zahnärzteliste berufen sei. Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes sei ein Antrag jedenfalls dann unzulässig, wenn die Aufhebung einer Bestimmung beantragt wird, welche die angenommene Verfassungswidrigkeit nicht beseitigen würde.
Mit diesem Vorbringen sind die Bundesregierung und die Österreichische Zahnärztekammer im Recht.
7. Eine Person, welche die in §6 Abs1 Z1 bis 6 ZÄG genannten Erfordernisse erfüllt, ist zur selbständigen Ausübung des zahnärztlichen Berufes berechtigt. Insbesondere sieht Z6 des zitierten Absatzes die Eintragung in die Zahnärzteliste vor. Dementsprechend normieren §12 Abs1 und 2 leg. cit. die verpflichtende Anmeldung zur Eintragung in die Zahnärzteliste zur Ausübung des zahnärztlichen Berufes unter den Voraussetzungen des §6 Abs1 Z1 bis 5 ZÄG. Erfüllt die betreffende Person die Erfordernisse des §12 Abs1 und 2 ZÄG, so hat sie die Österreichische Zahnärztekammer gemäß §12 Abs7 ZÄG in die Zahnärzteliste einzutragen. Widrigenfalls hat die Österreichische Zahnärztekammer gemäß §13 ZÄG die Eintragung in die Zahnärzteliste mit Bescheid zu versagen.
§11 Abs1 ZÄG betraut die Österreichische Zahnärztekammer in Zusammenarbeit mit den Landeszahnärztekammern mit der Entgegennahme der Anmeldungen für die Ausübung des zahnärztlichen Berufes und der Führung der Liste der zur Berufsausübung berechtigten Angehörigen des zahnärztlichen Berufes (Zahnärzteliste). Gemäß Abs2 par. cit. hat die Zahnärzteliste die in Z1 bis Z18 genannten Daten zu enthalten; Z2a sieht die Eintragung des akademischen Grades vor.
Gemäß §20 Abs1 ZÄKG nimmt die Österreichische Zahnärztekammer unter anderem die Führung der Zahnärzteliste (Z1) im übertragenen Wirkungsbereich wahr.
8. Das Bundesverwaltungsgericht beantragt die Aufhebung des §13 ZÄG betreffend die Versagung der Eintragung in die Zahnärzteliste, übersieht jedoch, dass es diese Bestimmung denkmöglich gar nicht oder zumindest nicht isoliert anzuwenden hat. Im zugrunde liegenden Beschwerdeverfahren ist die beschwerdeführende Zahnärztin bereits in die Zahnärzteliste eingetragen und es besteht jetzt Streit über Ergänzungen in der Eintragung, also spezifische Modalitäten der Führung der Liste gemäß §11 ZÄG. Das Bundesverwaltungsgericht hat über die (Nicht )Eintragung des akademischen Grades "Doktortitel" in der abgekürzten Form "Dr." in die Zahnärzteliste zu beurteilen und nicht über die (Nicht )Eintragung der beschwerdeführenden Partei in die Zahnärzteliste.
Es ist hier nicht zu beurteilen, ob die vorgebrachten Bedenken jedenfalls auch auf Angelegenheiten der Führung der Zahnärzteliste gemäß §11 ZÄG durchschlagen, muss doch das antragstellende Gericht jedenfalls (zumindest) auch alle bei ihm präjudiziellen Normen, insoweit verfassungsrechtliche Bedenken bestehen, anfechten. Da das Bundesverwaltungsgericht den im Verfahren gewiss präjudiziellen §11 ZÄG weder im Haupt- noch in den Eventualanträgen zumindest (mit)angefochten und seine Bedenken auch entsprechend zugeordnet hat, sind die Anträge allesamt zurückzuweisen.
V. Ergebnis
1. Der Antrag ist daher insgesamt als unzulässig zurückzuweisen.
2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
RIS