I. 1. Die Wortfolge "und Projekte der genehmigten langfristigen Planung bzw. des Netzentwicklungsplans, die von ihnen betriebenen Anlagen betreffen, umzusetzen" in §105 Abs1 Z6 des Bundesgesetzes, mit dem Neuregelungen auf dem Gebiet der Erdgaswirtschaft erlassen werden (Gaswirtschaftsgesetz 2011 – GWG 2011), BGBl I Nr 107/2011, wird als verfassungswidrig aufgehoben.
2. Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Dezember 2015 in Kraft.
3. Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt I verpflichtet.
II. Im übrigen Umfang wird die in Prüfung gezogene Bestimmung nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
Entscheidungsgründe
I. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss und Vorverfahren
1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zur Zahl B1503/2013 eine auf Art144 B VG gestützte Beschwerde anhängig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
Die mitbeteiligte Partei des Anlassverfahrens Austrian Gas Grid Management AG (AGGM) ist Verteilergebietsmanagerin gem. §17 Abs2 Z1 des Bundesgesetzes, mit dem Neuregelungen auf dem Gebiet der Erdgaswirtschaft erlassen werden (Gaswirtschaftsgesetz 2011 – GWG 2011), BGBl I 107/2011 idF BGBl I 174/2013. Sie stellte bei der Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E-Control) einen Antrag gem. §22 Abs7 GWG 2011 auf Genehmigung der Änderung der langfristigen Planung des Jahres 2012 für den Zeitraum von 2013 bis 2022. In diesem Verfahren wurde u.a. die im Anlassverfahren erstbeschwerdeführende Gesellschaft angehört. Diese ist ein Speicherunternehmen iSd §7 Abs1 Z58 GWG 2011 und verwaltet u.a. den Erdgasspeicher Puchkirchen.
Mit Bescheid vom 10. Juli 2013 genehmigte der Vorstand der E-Control den Antrag der AGGM auf Änderung der langfristigen Planung. Dieser Bescheid wurde u.a. der erstbeschwerdeführenden Gesellschaft nicht zugestellt und von der E-Control geschwärzt auf der Homepage der Behörde veröffentlicht. Am 12. August 2013 stellte u.a. die erstbeschwerdeführende Gesellschaft bei der belangten Behörde den Antrag auf Zustellung dieses Bescheids, in eventu auf bescheidmäßige Feststellung ihrer Parteistellung. Der Vorstand der E-Control wies diesen Antrag mit dem im Anlassverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof angefochtenen Bescheid vom 25. Oktober 2013 als unbegründet ab. Begründend wird ausgeführt, dass der erstbeschwerdeführenden Gesellschaft als Speicherunternehmen iSd §7 Abs1 Z58 GWG 2011 keine Parteistellung im Genehmigungsverfahren der langfristigen Planung zukomme.
2. Bei der Behandlung der Beschwerde gegen diesen Bescheid sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §105 Abs1 Z6 GWG 2011, BGBl I 107/2011, entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 14. Juni 2014 beschlossen, diese Gesetzesbestimmung von Amts wegen auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen.
3.1. Der Verfassungsgerichtshof ging zunächst davon aus, dass die belangte Behörde ihre Rechtsauffassung u.a. auf §105 Abs1 Z6 GWG 2011 gestützt hat und daher auch der Verfassungsgerichtshof bei der Prüfung des angefochtenen Bescheids diese Bestimmung anzuwenden hat. Er ging weiters davon aus, dass §105 Abs1 Z6 GWG 2011 insofern eine Einheit bildet, als gem. §63 Abs6 GWG 2011 bei der Erstellung des Netzentwicklungsplans die Kohärenz mit den genehmigten Projekten der langfristigen Planung zu berücksichtigen ist, und die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes somit ihren Sitz in dieser Bestimmung insgesamt haben. Im Gesetzesprüfungsverfahren werde gegebenenfalls zu entscheiden sein, ob die Bedenken auch durch eine Aufhebung einzelner, nur die langfristige Planung selbst betreffender Wortfolgen in §105 Abs1 Z6 GWG 2011 beseitigt werden können.
3.2. In der Sache ging der Verfassungsgerichtshof in seinem Prüfungsbeschluss vorläufig mit der belangten Behörde im Anlassverfahren davon aus, dass §22 GWG 2011 das Verfahren der langfristigen Planung ausschließlich dem Verteilergebietsmanager zur Aufgabe mache und nur diesem Parteistellung im Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung einräume. Weiters nahm der Verfassungsgerichtshof vorläufig an, dass, wie sich auch aus den Genehmigungskriterien gem. §22 Abs6 iVm Abs1 GWG 2011 ergebe, das Einparteienverfahren zur Erstellung der langfristigen Planung ausschließlich auf die Durchsetzung öffentlicher Interessen gerichtet sei. Andere Marktteilnehmer seien gem. §22 Abs5 GWG 2011 zur Mitwirkung bei der Erstellung der langfristigen Planung insbesondere durch Zurverfügungstellen der erforderlichen Daten verpflichtet, ohne dass ihnen dabei Parteienrechte zukämen. Diese Verpflichtung werde für Netzbetreiber in §58 Abs1 Z15 GWG 2011 und für Speicherunternehmen in §105 Abs1 Z6 GWG 2011 – offenbar als jeweils wichtige, regelmäßig nach §22 GWG 2011 zur Mitwirkung heranzuziehende Marktteilnehmer – auch gesondert festgelegt. Durch §105 Abs1 Z6 GWG 2011 sei aber Speicherunternehmen – wie Netzbetreibern in §58 Abs1 Z15 GWG 2011 – auch eine in Konkretisierung ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gem. §5 Abs2 GWG 2011 festgelegte Umsetzungsverpflichtung bezüglich Projekten der genehmigten langfristigen Planung auferlegt.
3.3. Die Bedenken, die den Verfassungsgerichtshof zur Prüfung des §105 Abs1 Z6 GWG 2011 bestimmt haben, legte er in seinem Prüfungsbeschluss sodann wie folgt dar:
"§105 Abs1 Z6 GWG 2011 dürfte […] für Speicherunternehmen konkrete Rechtsfolgen an den Genehmigungsbescheid über die langfristige Planung knüpfen, die – so die vorläufige Annahme des Verfassungsgerichtshofes – unmittelbar aus dieser gesetzlichen Bestimmung folgen und nicht von einer entsprechenden Konkretisierung etwa in einem Genehmigungsverfahren nach den §§134 ff. GWG 2011 abhängig sein dürften. Auch dürfte die Umsetzungsverpflichtung insofern auf die Bedingungen des Netzzugangs durchschlagen, als im Verfahren über den Netzzugang (§§27 ff. iVm §132 Abs1 Z1 GWG 2011) beziehungsweise bei Streitigkeiten zwischen Netzzugangsberechtigten und Netzbetreibern über die aus diesem Verhältnis folgenden Verpflichtungen (§132 Abs2 Z1 GWG 2011) die Projekte der langfristigen Planung vorgegeben sind, was […] auch konkrete Festlegungen etwa hinsichtlich des Betriebsdrucks des Gasnetzes mit einschließen dürfte.
Dem dürfte auch entsprechen, dass §159 Abs2 Z11 GWG 2011 die Erfüllung der das Speicherunternehmen aus §105 GWG 2011 und damit auch dessen Abs1 Z6 treffenden Pflichten mit der Sanktion einer Verwaltungsstrafe bis zu € 75.000,- bewehrt. Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorläufig davon aus, dass das Speicherunternehmen nur im Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung im Zusammenhang mit Projekten Argumente, die aus seiner Sicht das öffentliche Interesse an diesen Projekten bestimmen, vorbringen kann; Projekte, zu deren Umsetzung es dann durch §105 Abs1 Z6 GWG 2011 sanktionsbewehrt verpflichtet sein dürfte. Das geschilderte Regelungssystem dürfte aber dem Speicherunternehmen in diesem Verfahren bloß die Stellung eines Beteiligten am Verfahren und keine Parteirechte einräumen. Dies erscheint dem Verfassungsgerichtshof vorläufig sachlich nicht gerechtfertigt zu sein.
Dazu bestimmt ihn auch die Überlegung, dass §22 Abs6 GWG 2011 durch die Verweisung auf die in §22 Abs1 GWG 2011 genannten Ziele u.a. auch die 'Kapazitätsanforderungen an den Ein- und Ausspeisepunkten zum Fernleitungsnetz sowie zu Speicheranlagen' (§22 Abs1 Z1 litc GWG 2011) zu einem Kriterium der Genehmigung der langfristigen Planung macht. Dem Speicherunternehmen dürfte aber nicht einmal insoweit eingeschränkte Parteistellung zukommen, als es rechtlich durchsetzen kann, dass seine Argumente im Hinblick auf dieses Kriterium und das dahinterstehende öffentliche Interesse entsprechend berücksichtigt werden. Es kann verfahrensrechtlich gesichert nicht einmal auf die angemessene Berücksichtigung der von ihm zur Verfügung gestellten Daten hinwirken.
[…] Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, dass der Gesetzgeber angesichts der Bedeutung der in Rede stehenden öffentlichen Interessen (vgl. die §§4 und 5 GWG 2011 und in deren Konkretisierung die Ziele der langfristigen Planung gemäß §22 Abs1 GWG 2011) das Verfahren zur Erstellung und Genehmigung der langfristigen Planung als ausschließlich auf die Umsetzung dieser öffentlichen Interessen gerichtet erachten und es daher so ausgestalten kann, dass es nicht auf den Schutz individueller, insbesondere auch wirtschaftlicher Interessen der Marktteilnehmer gerichtet ist. Werden diesen aber gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen dahingehend auferlegt, dass sie Projekte der langfristigen Planung verpflichtend umzusetzen haben, und wird diese Verpflichtung maßgeblich von der Eignung der in der langfristigen Planung dargestellten Maßnahmen zur Erreichung der diese gemeinwirtschaftliche Verpflichtung rechtfertigenden öffentlichen Interessen bestimmt, so dürfte es unsachlich sein, dass dem so Verpflichteten kein im Wege wenn auch beschränkter Parteistellung geregeltes Mitspracherecht hinsichtlich der Eignung der in der langfristigen Planung dargestellten Maßnahmen zur Zielerreichung zukommt. Gleichheitsgrundsatz und Rechtsstaatsprinzip dürften in einer solchen Konstellation, in der die genehmigende Regulierungsbehörde auch über die Vorschreibung von Auflagen, Bedingungen oder Befristungen, die zur Erfüllung der Zielsetzungen erforderlich sind, zu entscheiden hat, verlangen, dass dem nach §105 Abs1 Z6 GWG 2011 verpflichteten Speicherunternehmen jedenfalls insoweit Parteirechte (insbesondere auch auf rechtliches Gehör und Akteneinsicht) zukommen, als es um die Gesetzmäßigkeit der dem Speicherunternehmen im öffentlichen Interesse auferlegten Verpflichtung geht.
[…] Im Gesetzesprüfungsverfahren wird freilich auch zu erörtern sein, ob die bestehenden Regelungen über die Mitwirkung des Speicherunternehmens an der Erstellung der langfristigen Planung so verstanden werden können, dass sie eine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Einbindung des Speicherunterneh-mens bei der Konkretisierung der das Unternehmen treffenden Umsetzungsver-pflichtung nach §105 Abs1 Z6 GWG 2011 sicherstellen. Ebenso wird im Geset-zesprüfungsverfahren zu untersuchen sein, ob nicht andere Regelungen im GWG 2011, die, wie insbesondere die Regelungen der §§134 ff. GWG 2011 über das Anlagengenehmigungsverfahren, auch dem Schutz der individuellen Interessen des Speicherunternehmens dienen, ausreichen, um den Ausschluss jeglicher Parteistellung des Speicherunternehmens im Verfahren nach §22 GWG 2011 rechtfertigen zu können.
[…] Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorläufig davon aus, dass die Umset-zungsverpflichtung gemäß §105 Abs1 Z6 GWG 2011, deren Verletzung gemäß §159 Abs2 Z11 GWG 2011 strafbewehrt ist, bei gleichzeitigem völligen Aus-schluss der Parteistellung des verpflichteten Speicherunternehmens in dem Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung nach §22 GWG 2011, in dem mit den Projekten der langfristigen Planung der Gegenstand der Umset-zungsverpflichtung verbindlich festgelegt wird, gegen das aus dem Gleichheits-grundsatz abzuleitende Sachlichkeitsgebot und das Rechtsstaatprinzip verstößt."
4. Die Bundesregierung erstattete eine Äußerung, in der sie zum einen beantragt, das Verfahren "im Hinblick auf die in §105 Abs1 Z6 GWG 2011 vorgesehene Mitwirkungsverpflichtung an der Erstellung der langfristigen Planung sowie im Hinblick auf die Wortfolgen betreffend den Netzentwicklungsplan" einzustellen und im Übrigen auszusprechen, dass "die Umsetzungsverpflichtung der langfristigen Planung gem. §105 Abs1 Z6 GWG 2011" nicht als verfassungswidrig aufgehoben werde.
4.1. Zum Prüfungsgegenstand führt die Bundesregierung im Wesentlichen aus, dass sich die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes ausschließlich auf die Verpflichtung der Speicherunternehmen zur Umsetzung bezögen, nicht jedoch auf die Pflicht zur Mitwirkung an der Erstellung der langfristigen Planung und des Netzentwicklungsplans. Zwischen der Umsetzungsverpflichtung der langfristigen Planung und jener des Netzentwicklungsplans bestehe kein untrennbarer Zusammenhang, weil die Pflicht zur Umsetzung des Netzentwicklungsplans im vorliegenden Fall nicht präjudiziell sei und es zur Beseitigung einer etwaigen Verfassungswidrigkeit der Umsetzungsverpflichtung der langfristigen Planung nicht erforderlich sei, auch jene des Netzentwicklungsplans aufzuheben. Die durch §63 Abs6 GWG 2011 bei der Erstellung des Netzentwicklungsplans gebotene Berücksichtigung der Kohärenz mit den genehmigten Projekten der langfristigen Planung bewirke nämlich nicht, dass die behauptete Verfassungswidrigkeit der Umsetzungsverpflichtung der langfristigen Planung nur durch die zusätzliche Aufhebung der Umsetzungspflicht des Netzentwicklungsplans beseitigt werden könne.
4.2. Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes in der Sache führt die Bundesregierung Folgendes aus:
"1. Zur Frage der Parteistellung:
1.1. Der Verfassungsgerichtshof nimmt im Prüfungsbeschluss vorläufig an, dass §22 GWG 2011 das Verfahren der langfristigen Planung ausschließlich dem Verteilergebietsmanager zur Aufgabe macht und nur diesem Parteistellung im Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung einräumt.
1.2. Die Bundesregierung geht im Einklang mit dieser Auffassung davon aus, dass in §22 GWG 2011 ein Einparteienverfahren geregelt ist, in welchem ausschließlich dem Verteilergebietsmanager Parteistellung zukommt; für andere Marktteilnehmer sind lediglich Mitwirkungspflichten vorgesehen:
1.2.1. Der unabhängige Verteilergebietsmanager hat die Aufgabe, eine langfristige Planung für die Verteilerleitungsanlagen zu erstellen (§18 Abs1 Z11 iVm §22 Abs2 GWG 2011). Dabei hat er auch die Kapazitäten an den Ein- und Ausspeisepunkten zu Speicheranlagen zu berücksichtigen (§22 Abs1 Z1 litc GWG 2011). Zur Erstellung der langfristigen Planung haben alle Marktteilnehmer dem Verteilergebietsmanager alle erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen, so auch die Speicherunternehmen (§22 Abs5 GWG 2011 iVm §105 Abs1 Z6 GWG 2011). Aus §22 Abs4 iVm Abs6 GWG 2011 ergibt sich, dass der Verteilergebietsmanager die langfristige Planung zur Genehmigung einzureichen hat. Der Verteilergebietsmanager ist verpflichtet, die zur Genehmigung eingereichte langfristige Planung auf Aufforderung der Regulierungsbehörde zu ändern oder neu zu erstellen (§22 Abs7 GWG 2011 iVm §23 Abs1 GWG 2011). Der Verteilergebietsmanager erstellt folglich nach den gesetzlich vorgegebenen Zielsetzungen alleine die langfristige Planung, anderen Marktteilnehmern kommt nur eine unterstützende Funktion zu.
1.2.2. Zudem bestimmt §22 Abs7 zweiter Satz GWG 2011, dass 'Anträge auf Änderung der zuletzt genehmigten langfristigen Planung (...) jederzeit zulässig (sind), sofern Erdgasleitungsanlagen, die zusätzlich errichtet, erweitert, geändert oder betrieben werden sollen, oder sonstige wesentliche Änderungen der Planungsgrundlagen eine neue Gesamtbeurteilung im Rahmen der langfristigen Planung erforderlich machen.' Wenngleich dieses Antragsrecht niemandem ausdrücklich zugeschrieben ist, ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang mit §22 Abs7 erster Satz GWG 2011 – wonach namentlich der Verteilergebietsmanager verpflichtet ist – eindeutig, dass dieses Antragsrecht nur dem Verteilergebietsmanager zukommen kann.
1.2.3. Es entspricht auch dem Zweck und Charakter der langfristigen Planung als Planungsinstrument, dass nur der Verteilergebietsmanager Parteistellung hat: Die langfristige Planung strebt eine Deckung der Nachfrage an Transportkapazitäten sowie die Auslegung des gesamten Verteilernetzes zur Erreichung einer höchstmöglichen Versorgungssicherheit der Infrastruktur an; sie liegt folglich ausschließlich im öffentlichen Interesse.
2. Zu den Bedenken im Hinblick auf das Sachlichkeitsgebot / das Rechtsstaatsprinzip:
2.1. Der Verfassungsgerichtshof führt im Prüfungsbeschluss aus, dass die Bestimmungen der §§22 und 105 Abs1 Z6 GWG 2011 auf die Durchsetzung von öffentlichen Interesse abstellen dürften und nicht dem individuellen Schutz der Interessen einzelner Marktteilnehmer dienen würden. Dennoch sei für Speicherunternehmer eine konkrete Rechtsfolge an den Genehmigungsbescheid über die langfristige Planung geknüpft, die von keiner weiteren Konkretisierung – etwa in einem Genehmigungsverfahren nach §§134 ff GWG 2011 – abhängig sein dürfte. Auch dürfte die Umsetzungsverpflichtung insofern auf die Bedingungen des Netzzugangs durchschlagen, als im Verfahren über den Netzzugang bzw. bei Streitigkeiten zwischen Netzzugangsberechtigten und Netzbetreibern über die aus diesem Verhältnis folgenden Verpflichtungen (vgl. §132 Abs1 Z1 und Abs2 Z1 GWG 2011) die Projekte der langfristigen Planung vorgegeben seien, was auch konkrete Festlegungen etwa hinsichtlich des Betriebsdruckes des Gasnetzes mit einschließen dürfte.
2.1.1. Zu diesem Vorbringen ist zunächst anzumerken, dass die Verpflichtung zur Umsetzung der langfristigen Planung faktisch nicht sofort, sondern erst im Fall einer verbindlichen Kapazitätserweiterungsanfrage schlagend wird. Erst dann, wenn eine verbindliche Kapazitätsanfrage in Form eines Kapazitätserweiterungsvertrages in der Höhe der Ausbauschwelle vorliegt, ist es für die Speicherunternehmen erforderlich, das Projekt umzusetzen (vgl. Anlage 1 Punkt III zur Gas-Marktmodell-Verordnung 2012 – GMMO-VO 2012, BGBl II Nr 171/2012); derzeit liegen solche Verträge nicht vor, sondern nur unverbindliche Kapazitätserweiterungsanträge.
2.1.2. Zutreffend ist, dass die Frage des Betriebsdruckes bzw. des Übergabedruckes Gegenstand des Netzzugangsvertrages ist. Der Netzbetreiber, an dessen Netz die Speicheranlage, für die Netzzugang begehrt wird, angeschlossen ist, ist verpflichtet, dem Netzzugangsberechtigten Netzzugang zu den Allgemeinen Bedingungen (§28 GWG 2011) und dem mit Verordnung festgelegten Systemnutzungsentgelt zu gewähren. Der Netzzugangsberechtigte hat die erstmalige Herstellung oder die Änderung des Netzanschlusses beim Verteilernetzbetreiber zu beantragen; wird dem Antrag gefolgt, kommt ein Netzzugangsvertrag zustande. Der Verteilernetzbetreiber ist für die betriebsbereite Erstellung der Anschlussleitung vom Netzanschlusspunkt bis zum Einspeisepunkt oder Ende des Verteilernetzes verantwortlich. Die Anschlussleitung wird vom Verteilernetzbetreiber hergestellt, instand gehalten und stillgelegt. Für die Herstellung von Anschlussleitungen gelten gemäß §14 Abs1 GMMO-VO 2012 die in der Anlage 1 festgelegten Mindestanforderungen; namentlich hat der Antrag auf Netzzugang für Speicherunternehmen jedenfalls den gewünschten minimalen und maximalen zulässigen Druck am gewünschten Einspeisepunkt in bar zu enthalten (vgl. Anlage 1 I. Z2 litf GMMO-VO 2012). Im Verfahren über den Netzzugang (§§27 iVm 132 Abs1 Z1 GWG 2011) bzw. bei Streitigkeiten zwischen Netzzugangsberechtigten und Netzbetreibern über die aus diesem Verhältnis entspringenden Verpflichtungen (§132 Abs2 Z1 GWG 2011) hat der Netzbenutzer Parteistellung.
2.1.3. Dieses dem GWG 2011 zugrunde liegende[…] System bewirkt nun aber, dass der Bescheid zur Genehmigung der langfristigen Planung nicht das vorgesehene Instrument ist, zwischen einem Speicherunternehmen als Netzzugangsberechtigten und einem Netzbetreiber über die aus diesem Verhältnis entspringenden Verpflichtungen – wozu die Angabe des gewünschten maximalen und minimalen zulässigen Druckes am Einspeisepunkt zählt – abzusprechen.
2.2. Der Verfassungsgerichtshof geht im Weiteren vorläufig davon aus, dass der Gesetzgeber das Verfahren zur Erstellung und Genehmigung der langfristigen Planung als ausschließlich auf die Umsetzung der in Rede stehenden öffentlichen Interessen (vgl. §§4 und 5 sowie 22 Abs1 GWG 2011) gerichtet erachten und es daher so ausgestalten könne, dass es nicht auf den Schutz individueller, insbesondere auch wirtschaftlicher Interessen der Marktteilnehmer gerichtet sei. Werde diesen aber eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung dahingehend auferlegt, dass sie Projekte der langfristigen Planung verpflichtend umzusetzen haben, dürfte es der Gleichheitsgrundsatz und das Rechtsstaatsprinzip gebieten, dass ihnen – wie im vorliegenden Fall den verpflichteten Speicherunternehmen – jedenfalls insoweit Parteirechte (insbesondere auch rechtliches Gehör und Akteneinsicht) eingeräumt werden, als es um die Gesetzmäßigkeit der im öffentlichen Interesse auferlegten Verpflichtungen geht.
2.2.1. Dazu ist zunächst festzuhalten, dass es nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes grundsätzlich zulässig ist, Beteiligten keine Parteistellung einzuräumen, soweit deren Interessen nicht oder nur geringfügig berührt werden; werden in einem Verfahren zB nur öffentliche Interessen berührt, ist die Zuerkennung einer Parteistellung gleichheitsrechtlich nicht geboten (vgl. dazu Pöschl , Gleichheit vor dem Gesetz [2007] 792). Sind hingegen die Interessen von Beteiligten in erheblichem Maße betroffen, bedarf der Ausschluss der Parteistellung einer sachlichen Rechtfertigung (vgl. dazu Grabenwarter , Subjektive Rechte und Verwaltungsrecht [2006], 82 mit Verweis auf VfSlg 13.013/[1]992, 15.545/1999 und 12.465/1990 sowie Pöschl , Gleichheit 793 f).
2.2.2. Die Bundesregierung erachtet – wie auch der Verfassungsgerichtshof – die Umsetzungsverpflichtung der Speicherunternehmen gemäß §105 Abs1 Z6 GWG 2011 als Ausfluss der – alle Erdgasunternehmen treffenden – gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (vgl. §5 Abs2 GWG 2011) sowie der Verpflichtung gemäß §105 Abs1 Z7 GWG 2011, Speicheranlagen bedarfsgerecht auszubauen. §105 Abs1 Z6 GWG 2011 berührt daher vorwiegend und in erhebliche[m] Maße öffentliche Interessen, nämlich die Durchführung der langfristigen Planung zur Sicherstellung der Versorgungssicherheit der Netzinfrastruktur zu[…] erreichen.
2.2.3. Zudem gewährleistet das dem GWG 2011 zugrunde liegende System die Verhältnismäßigkeit des Ausschlusses jeglicher Parteistellung des Speicherunternehmens im Verfahren nach §22 GWG 2011: Im Rahmen der langfristigen Planung genehmigte Projekte können Speicherunternehmen zwar betreffen, die dadurch gegebenenfalls erforderliche Anpassung von Verträgen zwischen dem Speicherunternehmen als Netzbenutzer und dem Netzbetreiber ist jedoch eine zivilrechtliche Frage. Gegenstand dieser zivilrechtlichen Verträge ist insbesondere die Vereinbarung des minimalen und maximalen zulässigen Übergabedruckes, dann aber auch die Kostentragung im Falle notwendiger Umbauarbeiten für den Netzzugang. Speicherunternehmen können daher im Rahmen ihrer privatrechtlichen Dispositionsfreiheit auf den Inhalt der Netzzugangsverträge Einfluss nehmen und diese – auch in Folge der Umsetzung eines Projektes der langfristigen Planung – mitgestalten. Deshalb und auf Grund der Tatsache, dass Streitigkeiten in Zusammenhang mit Netzzugangsverträgen zunächst an die Regulierungskommission der E-Control und in weiterer Folge an die Zivilgerichte herangetragen werden können (vgl. §132 Abs2 GWG 2011 iVm §12 Abs1 Z2 und Abs4 Energie-Control-Gesetz, BGBl I Nr 110/2010, idF BGBl I Nr 174/2013), erscheint es der Bundesregierung nicht unsachlich, im Verfahren zur Genehmigung (der Änderung) der langfristigen Planung gemäß §22 GWG 2011 keine (weitere) Parteistellung einzuräumen.
Die Sachlichkeit der in Prüfung gezogenen Regelung wird außerdem durch den Umstand gewährleistet, dass den Speicherunternehmen aus einem späteren Kostenfeststellungsverfahren gemäß §§69 ff GWG 2011 keine Nachteile erwachsen können: Sollte im verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren, das Regelungen des Netzzugangsvertrages zwischen Netzbenutzer und Netzbetreiber zum Gegenstand hat, hervorkommen, dass ein Anspruch der Speicherunternehmen gegen den Netzbetreiber besteht, würde der Netzbetreiber jedenfalls zahlungspflichtig werden. Ob dem Netzbetreiber in weiterer Folge diese Kosten von der Behörde anerkannt werden, ist Gegenstand des Kostenfeststellungsverfahrens, dessen einzige Partei der Netzbetreiber ist. Die (Nicht-) Anerkennung von Kosten wirkt sich daher nur auf den Netzbetreiber aus; ob dieser zahlungspflichtig gegenüber dem Speicherunternehmen wird, ist jedoch eine Frage des separat zu führenden Verfahrens über den Inhalt des Netzzugangsvertrages.
Für die Sachlichkeit der die Speicherunternehmen treffenden Umsetzungsverpflichtung von Projekten der langfristigen Planung – bei gleichzeitigem Ausschluss der Parteistellung im Verfahren zur Genehmigung (der Änderung) der langfristigen Planung –, ist daher festzuhalten: Die Verfassungsmäßigkeit von §105 Abs1 Z6 GWG 2011 wird insbesondere durch das Mitgestaltungsrecht im Hinblick auf die im Netzzugangsvertrag festgelegten Rechte und Pflichten von Speicherunternehmen gegenüber dem Netzbetreiber sowie durch das Verfahren zur Kostenfeststellung- und -übernahme gemäß §§69 ff GWG 2011 gewahrt."
5. Auch die E-Control erstattete eine Äußerung, in der sie auf das Wesentliche zusammengefasst Folgendes ausführt:
5.1. Der Prüfungsgegenstand sei in zweifacher Hinsicht einzuschränken. Zum einen sei die Umsetzungsverpflichtung hinsichtlich des Netzentwicklungsplans nicht präjudiziell, weil Gegenstand des Anlassverfahrens lediglich die Genehmigung von Projekten der langfristigen Planung und die damit zusammenhängende Umsetzungsverpflichtung für Speicherunternehmen, nicht jedoch die Genehmigung des Netzentwicklungsplans gewesen sei. Die Genehmigungsverfahren der langfristigen Planung und des Netzentwicklungsplans stünden auch nicht in einem untrennbaren Zusammenhang, weil die langfristige Planung sich auf das Verteilernetz beziehe und der Netzentwicklungsplan das Fernleitungsnetz betreffe. Außerdem seien auf die beiden Planungsverfahren unterschiedliche Verfahrensregelungen anwendbar. Zum anderen richteten sich die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes ausschließlich gegen die Umsetzungsverpflichtung der Speicherunternehmen, nicht jedoch gegen die Pflicht der Speicherunternehmen zur Mitwirkung an der Erstellung der langfristigen Planung.
5.2. Gegen die im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken wendet die E Control ein, dass §22 GWG 2011, der das Verfahren der langfristigen Planung normiere, ausschließlich den Schutz öffentlicher Interessen bezwecke. Parteistellung im Verfahren über die Genehmigung der langfristigen Planung komme daher nur dem Verteilergebietsmanager als Antragsteller zu, nicht jedoch anderen Marktteilnehmern wie den Speicherunternehmen.
Zwar könne sich aus der Pflicht zur Umsetzung der Projekte der langfristigen Planung in §105 Abs1 Z6 GWG 2011 ohne Zweifel ein Investitionsbedarf für die Speicherunternehmen ergeben, dabei handle es sich aber allenfalls um eine Betroffenheit in faktischen Interessen. Die rechtliche Position der Speicherunternehmen ändere sich durch die Genehmigung der langfristigen Planung nämlich noch nicht. Erst die konkrete Genehmigung der Projekte, etwa im Speicherbewilligungsverfahren gem. §§89 ff. Mineralrohstoffgesetz oder im Genehmigungsverfahren für Erdgasleitungsanlagen gem. §§134 ff. GWG 2011, greife in die Rechtsposition der Speicherunternehmen ein. Dies zeige sich auch darin, dass die Genehmigung eines Projektes der langfristigen Planung nicht zwangsläufig zu dessen tatsächlicher Realisierung führen müsse, könne die Genehmigung doch auch unter Bedingungen erteilt werden.
Bei Zuerkennung der Parteistellung an Speicherunternehmen müsse aus gleichheitsrechtlichen Erwägungen auch anderen Marktteilnehmern, deren wirtschaftliche Interessen durch die Genehmigung der langfristigen Planung ebenfalls potentiell betroffen seien, im Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung Parteistellung eingeräumt werden. Eine sinnvolle Abgrenzung der Betroffenheit in wirtschaftlichen Interessen wäre in diesem Fall aber nicht möglich. Eine uferlose Zuerkennung der Parteistellung wiederum würde einen konsolidierten Planungsprozess unmöglich machen.
Die Umsetzungsverpflichtung der Speicherunternehmen gem. §105 Abs1 Z6 GWG 2011 sei Ausfluss der alle Erdgasunternehmen treffenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zur Erreichung einer umweltfreundlichen, kostengünstigen, ausreichenden, sicheren und qualitativen Versorgung der Bevölkerung und Wirtschaft sowie zur Schaffung einer den unionsrechtlichen Vorgaben entsprechenden Marktorganisation gem. §5 Abs2 iVm §4 Z1 und 2 GWG 2011. Die Umsetzungsverpflichtung gem. §105 Abs1 Z6 GWG 2011 sei eine selbständige, den Speicherunternehmen auferlegte Verpflichtung, die ihren Rechtsgrund unmittelbar in der gesetzlich normierten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung habe und durch den die Projekte der langfristigen Planung genehmigenden Bescheid lediglich konkretisiert werde. Die mangelnde Parteistellung im Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung erkläre sich dadurch, dass den Speicherunternehmen auf Grund ihrer wichtigen Funktion für die Sicherstellung der Versorgungssicherheit und der Schaffung eines funktionierenden Marktes neben anderen spezifischen Verpflichtungen die Umsetzungsverpflichtung des §105 Abs1 Z6 GWG 2011 im Allgemeininteresse auferlegt werde.
Auch wenn den Speicherunternehmen von Gesetzes wegen keine Parteistellung zukomme, seien sie de facto am Verfahren beteiligt und könnten im Rahmen eines Konsultationsverfahrens Stellungnahmen abgeben. Die bei der Ausarbeitung der langfristigen Planung abgegebenen Stellungnahmen würden von dem Verteilergebietsmanager bei der Planungserstellung und von der Regulierungsbehörde bei der Genehmigung der eingereichten Planung berücksichtigt. In der behördlichen Praxis gehe die Einbindung der Speicherunternehmen in den Planungsprozess über die gesetzlichen Vorgaben hinaus, wodurch die Interessen der Speicherunternehmen jedenfalls im Ausmaß ihrer Betroffenheit Berücksichtigung fänden.
Es bestünden andere Verfahren, in denen Speicherunternehmen ihre sich aus der Umsetzungsverpflichtung ergebenden Interessen durchsetzen könnten. Verursache ein Projekt der langfristigen Planung Kosten durch Umbauten an der Speicheranlage, betreffe dies das Verhältnis zwischen dem Speicherunternehmen als Netzzugangsberechtigtem und dem Netzbetreiber und erfordere gegebenenfalls eine Anpassung des Netzzugangsvertrags. Im Fall von Streitigkeiten aus dem Netzzugangsvertrag sei ein Streitschlichtungsverfahren vor der E Control vorgesehen, das vor der Anrufung der ordentlichen Gerichte verpflichtend durchzuführen sei. Wenn durch die Genehmigung von Projekten der langfristigen Planung Adaptierungen in den an das Netz angeschlossenen Speicheranlagen erforderlich seien, sei – allenfalls im Rahmen eines Streitschlichtungsverfahrens – zu klären, welche zivilrechtlichen Rechte und Pflichten das Speicherunternehmen gegenüber dem Netzbetreiber habe. Dabei sei insbesondere zu ermitteln, ob das Speicherunternehmen einen vertraglichen Anspruch auf Einhaltung eines bestimmten Übergabedrucks habe. Durch das Netzzugangsverweigerungsverfahren und das Streitschlichtungsverfahren bestünden wirksame Instrumente, mit denen ein Speicherunternehmen seine Rechte im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme des Netzes geltend machen könne, weshalb ein ausreichender Rechtsschutz zur Verfügung stehe.
6. Die im Anlassverfahren beschwerdeführenden Gesellschaften erstatteten eine Äußerung, in der sie zusammengefasst Folgendes vorbringen:
Dem Speicherunternehmen wäre es nur im Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung möglich, Argumente in Zusammenhang mit den Kapazitäten der Speicheranlagen vorzubringen, die das öffentliche Interesse an den Projekten der langfristigen Planung bestimmten. Die Planung von Kapazitätsanforderungen an Ein- und Ausspeisepunkten zu Speicheranlagen als ein Ziel der langfristigen Planung könne nur erreicht werden, wenn sämtliche Regelungen, die die Kapazitäten der Speicheranlagen in technischer und rechtlicher Sicht determinieren, beachtet würden.
Wenn ein Projekt, das Speicheranlagen betreffe, in der genehmigten langfristigen Planung enthalten sei, könne auch die Führung eines Rechtsstreits vor der Streitschlichtungsbehörde bzw. vor den Zivilgerichten nichts mehr an der Umsetzungspflicht des Speicherunternehmens ändern. Durch die strafbewehrte Umsetzungsverpflichtung des §105 Abs1 Z6 GWG 2011 würden Speicherunternehmen unmittelbar zu einer Investition verpflichtet, sodass sich deren Stellung von jener anderer Marktteilnehmer unterscheide.
Den Anforderungen an eine rechtsstaatskonforme und sachliche Einbindung der Speicherunternehmen in das Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung werde auch nicht durch das gasrechtliche Anlagengenehmigungsverfahren gem. §§134 ff. GWG 2011 entsprochen. Nur durch die Einräumung von Parteirechten im Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung könnten Speicherunternehmen die Richtigkeit der ihre Speicheranlagen betreffenden Feststellungen und Folgerungen wahrnehmen und den unmittelbaren Umsetzungszwang und Verwaltungsstrafen vermeiden, wenn die Langfristplanung nicht den Zielen und Genehmigungskriterien entspreche. Das gaswirtschaftliche Anlagengenehmigungsverfahren beschränke sich hingegen insbesondere auf den Schutz der Nachbarn der Genehmigungswerber, während die strafbewehrte Umsetzungspflicht der Speicherunternehmen kein Gegenstand dieses Verfahrens sei. Unterließe ein Speicherunternehmen seinerseits die Stellung eines Antrags auf Bewilligung der Änderung seines Speichers, obwohl dies durch die genehmigte langfristige Planung geboten wäre, würde es gegen die Umsetzungspflicht des §105 Abs1 Z6 GWG 2011 verstoßen und sich strafbar machen.
7. Der Verfassungsgerichtshof führte am 28. November 2014 eine öffentliche mündliche Verhandlung durch, in der die Parteien zu technischen Fragen und insbesondere zu den Auswirkungen der genehmigten Projekte der langfristigen Planung auf Speicheranlagen Stellung nahmen. In der mündlichen Verhandlung wurde auch die Frage erörtert, inwiefern die die langfristige Planung betreffenden und die den Netzentwicklungsplan betreffenden Verpflichtungen des §105 Abs1 Z6 GWG 2011 in einem Zusammenhang stehen.
II. Rechtslage
Die im vorliegenden Fall insbesondere maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes, mit dem Neuregelungen auf dem Gebiet der Erdgaswirtschaft erlassen werden (Gaswirtschaftsgesetz 2011 – GWG 2011), BGBl I 107/2011 idF BGBl I 174/2013, lauten (der in Prüfung gezogene §105 Abs1 Z6 GWG 2011 gilt idF BGBl I 107/2011; die in Prüfung gezogene Bestimmung ist hervorgehoben):
"Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen
§5. […]
(2) Den Erdgasunternehmen werden nachstehende gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im Allgemeininteresse auferlegt:
1. die Erreichung der in §4 Z1 und 2 angeführten Ziele mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln;
2. die Erfüllung der durch Rechtsvorschriften auferlegten Pflichten im öffentlichen Interesse.
(3) Erdgasunternehmen haben die bestmögliche Erfüllung der ihnen gemäß Abs1 bis 2 im Allgemeininteresse auferlegten Verpflichtungen mit allen ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln anzustreben.
[…]
Begriffsbestimmungen
§7. (1) Im Sinne dieses Bundesgesetzes bezeichnet der Ausdruck
[…]
58. 'Speicherunternehmen' eine natürliche oder juristische Person oder eingetragene Personengesellschaft, die die Funktion der Speicherung wahrnimmt und für den Betrieb einer Speicheranlage verantwortlich ist; hierzu genügt es, dass das Unternehmen die Speicheranlage bloß verwaltet;
[…]
Verteilergebietsmanager
§17. (1) Das Verteilergebiet umfasst die Verteilerleitungsanlagen der Netzebenen 1 bis 3 im jeweiligen Marktgebiet.
(2) Verteilergebietsmanager sind für das
1. Marktgebiet Ost: das von den Betreibern der Leitungen der Anlage 1 benannte Erdgasunternehmen;
[…]
Pflichten der Verteilergebietsmanager
§18. (1) Den Verteilergebietsmanagern sind folgende Aufgaben übertragen:
[…]
2. die Verwaltung der Kapazitäten gemäß Z1, der Kapazitäten an den Einspeisepunkten in das Fernleitungsnetz aus dem Verteilernetz und die Kapazitäten in den Verteilerleitungsanlagen der Netzebene 1 gemäß Anlage 1;
[…]
10. Steuerung der Verteilerleitungsanlagen gemäß Anlage 1 durch Vorgaben an die Verteilernetzbetreiber;
11. Erstellung einer langfristigen Planung;
12. im Rahmen der langfristigen Planung die jährliche Berichterstattung an die Regulierungsbehörde über das Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage, die erwartete Nachfrageentwicklung und das verfügbare Angebot, in der Planung und im Bau befindliche zusätzliche Kapazitäten sowie über Maßnahmen zur Bedienung von Nachfragespitzen und zur Bewältigung von Ausfällen eines oder mehrerer Versorger. Die im Rahmen der langfristigen Planung ermittelten Daten können für Zwecke der Energielenkung (§20i und §20j Energielenkungsgesetz 1982) sowie für die Erstellung des Monitoringberichtes (§28 Abs3 E-ControlG) verwendet werden;
[…]
Langfristige Planung
§22. (1) Ziel der langfristigen Planung ist es,
1. die Verteilerleitungsanlagen gemäß Anlage 1 hinsichtlich
a) der Deckung der Nachfrage an Transportkapazitäten zur Versorgung der Endverbraucher unter Berücksichtigung von Notfallszenarien,
b) der Erzielung eines hohen Maßes an Verfügbarkeit der Transportkapazität (Versorgungssicherheit der Infrastruktur),
c) sowie der Kapazitätsanforderungen an den Ein- und Ausspeisepunkten zum Fernleitungsnetz sowie zu Speicheranlagen
zu planen, sowie
2. die Kohärenz mit dem gemeinschaftsweiten Netzentwicklungsplan sowie dem koordinierten Netzentwicklungsplan gemäß §§63 ff herzustellen;
3. den Infrastrukturstandard gemäß Art6 der Verordnung (EU) Nr 994/2010 im Marktgebiet zu erfüllen sowie
4. die Transparenz in Bezug auf geplante und bereits beschlossene Netzerweiterungen und Netzertüchtigungen, inklusive des Zeitplanes der Investitionsprojekte, für den Markt zu erhöhen.
(2) Der Verteilergebietsmanager hat die Aufgabe, mindestens einmal jährlich eine langfristige Planung für die Verteilerleitungsanlagen gemäß Anlage 1 zur Erreichung der Ziele dieses Gesetzes und der Ziele gemäß Abs1 zu erstellen. Der Planungszeitraum wird vom Verteilergebietsmanager festgelegt, wobei dies transparent und nichtdiskriminierend unter Zugrundelegung der ihm zur Verfügung stehenden Daten zu erfolgen hat. Der Mindestplanungszeitraum beträgt zehn Jahre.
(3) Bei der Erstellung der langfristigen Planung sind zu berücksichtigen:
1. die technischen und wirtschaftlichen Zweckmäßigkeiten,
2. angemessene Annahmen über die Entwicklung der Gewinnung, der Versorgung, des Verbrauchs, des Speicherbedarfs und des grenzüberschreitenden Gasaustauschs unter Berücksichtigung der Investitionspläne für regionale und gemeinschaftsweite Netze, dem koordinierten Netzentwicklungsplan sowie der Investitionspläne für Speicheranlagen,
3. die derzeitige Situation und Prognosen im Bereich von Angebot und Nachfrage sowie
4. die Zielsetzungen gemäß Abs1.
(4) In der Begründung des Antrages auf Genehmigung der langfristigen Planung hat der Verteilergebietsmanager, insbesondere bei konkurrierenden Vorhaben zur Errichtung, Erweiterung, Änderung oder dem Betrieb von Leitungsanlagen, die technischen und wirtschaftlichen Gründe für die Befürwortung oder Ablehnung einzelner Vorhaben darzustellen und auf Aufforderung der Behörde die Dokumentation der Entscheidung vorzulegen.
(5) Alle Marktteilnehmer haben dem Verteilergebietsmanager auf dessen schriftliches Verlangen die für die Erstellung der langfristigen Planung erforderlichen Daten, insbesondere zur Beurteilung von bestehenden oder potentiellen Kapazitätsengpässen innerhalb angemessener Frist zur Verfügung zu stellen. Der Verteilergebietsmanager kann unabhängig davon zusätzlich andere Daten heranziehen, die für die langfristige Planung zweckmäßig sind. Diese Daten sind auch bei der Beurteilung von Netzzugangsanträgen und Anträgen auf Kapazitätserweiterung vom Verteilergebietsmanager zu berücksichtigen.
(6) Die langfristige Planung ist bei der Regulierungsbehörde zur Genehmigung einzureichen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die in der langfristigen Planung dargestellten Maßnahmen geeignet erscheinen, die in Abs1 genannten Ziele zu unterstützen und nicht zu gefährden und die Kohärenz mit dem gemeinschaftsweiten Netzentwicklungsplan sowie dem koordinierten Netzentwicklungsplan gegeben ist. Die Genehmigung ist unter Vorschreibung von Auflagen, Bedingungen oder befristet zu erteilen, soweit dies zur Erfüllung der Zielsetzungen dieses Gesetzes erforderlich ist.
(7) Der Verteilergebietsmanager ist verpflichtet, die zur Genehmigung eingereichte langfristige Planung auf Aufforderung der Regulierungsbehörde zu ändern oder neu zu erstellen. Anträge auf Änderung der zuletzt genehmigten langfristigen Planung sind jederzeit zulässig, sofern Erdgasleitungsanlagen, die zusätzlich errichtet, erweitert, geändert oder betrieben werden sollen, oder sonstige wesentliche Änderungen der Planungsgrundlagen eine neue Gesamtbeurteilung im Rahmen der langfristigen Planung erforderlich machen.
(8) Im Falle von Kapazitätsengpässen an den Ausspeisepunkten der Fernleitungsnetze zu den Verteilernetzen ist eine mögliche Erweiterung dieser Kapazitäten in der langfristigen Planung zu berücksichtigen.
(9) Die mit der Umsetzung von Maßnahmen, welche in einer genehmigten langfristigen Planung angeführt waren, verbundenen anteiligen, tatsächlich angefallenen Kosten sind bei der Festsetzung der Systemnutzungsentgelte gemäß §§69 ff anzuerkennen.
Überwachung der langfristigen Planung
§23. (1) Die Regulierungsbehörde überwacht und evaluiert die Durchführung der langfristigen Planung und kann vom Verteilergebietsmanager die Änderung der langfristigen Planung verlangen, soweit dies zur Erreichung der Ziele der langfristigen Planung gemäß §22 Abs1 erforderlich ist.
(2) Hat ein Netzbetreiber aus anderen als zwingenden, von ihm nicht zu beeinflussenden Gründen eine Investition, die nach der genehmigten langfristigen Planung durchgeführt werden musste, nicht durchgeführt, so ist die Regulierungsbehörde – sofern die Investition unter Zugrundelegung der jüngsten langfristigen Planung noch relevant ist – verpflichtet, mindestens eine der folgenden Maßnahmen zu ergreifen, um die Durchführung der betreffenden Investition zu gewährleisten:
1. die Regulierungsbehörde fordert den Netzbetreiber zur Durchführung der betreffenden Investition auf oder
2. die Regulierungsbehörde leitet ein Ausschreibungsverfahren zur Durchführung der betreffenden Investition ein, das allen Investoren offen steht, wobei die Regulierungsbehörde einen Dritten beauftragen kann, das Ausschreibungsverfahren durchzuführen, oder
3. die Regulierungsbehörde verpflichtet den Netzbetreiber, einer Kapitalerhöhung im Hinblick auf die Finanzierung der notwendigen Investitionen zuzustimmen und unabhängigen Investoren eine Kapitalbeteiligung zu ermöglichen.
(3) Leitet die Regulierungsbehörde ein Ausschreibungsverfahren gemäß Abs2 Z2 ein, kann sie den Netzbetreiber dazu verpflichten, eine oder mehrere der folgenden Maßnahmen zu akzeptieren:
1. Finanzierung durch Dritte,
2. Errichtung durch Dritte,
3. Errichtung der betreffenden neuen Anlagen durch diesen selbst,
4. Betrieb der betreffenden neuen Anlagen durch diesen selbst.
(4) Der Netzbetreiber stellt den Investoren alle erforderlichen Unterlagen für die Durchführung der Investition zur Verfügung, stellt den Anschluss der neuen Anlagen an das Netz her und unternimmt alles, um die Durchführung des Investitionsprojekts zu erleichtern. Die einschlägigen Finanzierungsvereinbarungen bedürfen der Genehmigung durch die Regulierungsbehörde.
(5) Macht die Regulierungsbehörde von ihren Befugnissen gemäß Abs2 Z1 bis 3 Gebrauch, so werden die Kosten der Investitionen durch die jeweiligen Systemnutzungsentgelte gedeckt.
[…]
Pflichten der Verteilernetzbetreiber
§58. (1) Verteilernetzbetreibern sind folgende Aufgaben und Pflichten übertragen,
[…]
15. an der Erstellung der langfristigen Planung und des Netzentwicklungsplanes mitzuwirken und Projekte der genehmigten langfristigen Planung, die von ihnen betriebene Anlagen betreffen, umzusetzen;
[…]
Pflichten von Speicherunternehmen
§105. (1) Speicherunternehmen sind verpflichtet, […]
6. an der Erstellung der langfristigen Planung und des Netzentwicklungsplans mitzuwirken und Projekte der genehmigten langfristigen Planung bzw. des Netzentwicklungsplans, die von ihnen betriebenen Anlagen betreffen, umzusetzen;
[…]
Verfahren
§132. (1) In Streitigkeiten
1. zwischen Netzzugangsberechtigten und Netzbetreibern über die Rechtmäßigkeit der Verweigerung des Netzzuganges
[…]
entscheidet – sofern keine Zuständigkeit des Kartellgerichtes (§38 Kartellgesetz 2005, BGBl I Nr 61/2005) vorliegt – die Regulierungsbehörde.
(2) In allen übrigen Streitigkeiten
1. zwischen Netzzugangsberechtigten und Netzbetreibern über die aus diesem Verhältnis entspringenden Verpflichtungen,
[…]
entscheiden die Gerichte. Eine Klage eines Netzzugangsberechtigten in Streitigkeiten gemäß Z1 […] kann erst nach Zustellung des Bescheides der Regulierungsbehörde im Streitschlichtungsverfahren innerhalb der in §12 Abs4 E ControlG vorgesehenen Frist eingebracht werden. Falls ein Verfahren gemäß Z1 […]bei der Regulierungsbehörde anhängig ist, kann bis zu dessen Abschluss in gleicher Sache kein Gerichtsverfahren anhängig gemacht werden.
(3) Unbeschadet der Bestimmung des Abs2 kann eine Klage wegen Ansprüchen, die sich auf eine Verweigerung des Netzzuganges bzw. Speicherzugangs gründen, erst nach Rechtskraft der Entscheidung der Regulierungsbehörde eingebracht werden; bildet eine solche Entscheidung eine Vorfrage für das gerichtliche Verfahren, so ist dieses bis zur Rechtskraft der Entscheidung der Regulierungsbehörde zu unterbrechen.
[…]
Allgemeine Strafbestimmungen
§159. […]
(2) Sofern die Tat nicht den Tatbestand einer in die Zuständigkeit der Gerichte fallenden strafbaren Handlung oder einen Geldbußentatbestand bildet oder nach anderen Verwaltungsstrafbestimmungen mit strengerer Strafe bedroht ist, begeht eine Verwaltungsübertretung und ist mit Geldstrafe bis zu 75 000 Euro zu bestrafen, wer
[…]
11. seinen Pflichten als Speicherunternehmen gemäß §97 oder §100, bis §105 nicht nachkommt;
[…]"
III. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit des Verfahrens
1.1. Die Bundesregierung und die E-Control bestreiten in ihren Äußerungen zunächst die Präjudizialität der den Netzentwicklungsplan betreffenden Bestimmungen in §105 Abs1 Z6 GWG 2011.
Gegenstand der langfristigen Planung sind die in Anlage 1 zum GWG 2011 genannten Verteilerleitungsanlagen (§22 Abs2 iVm Abs4 GWG 2011), während der Planungsgegenstand des Netzentwicklungsplans das Fernleitungsnetz ist. Die die langfristige Planung betreffenden Verpflichtungen stehen aber in einem untrennbaren Zusammenhang mit den den Netzentwicklungsplan betreffenden Verpflichtungen. So sind gem. §63 Abs6 GWG 2011 die Ergebnisse der langfristigen Planung bei der Erstellung des Netzentwicklungsplans zu berücksichtigen (vgl. Erläut. zur RV 1081 BlgNR 24. GP, 22) und ist umgekehrt die langfristige Planung der Verteilerleitungsanlagen im Hinblick auf die Kapazitätsanforderungen an den Ein- und Ausspeisepunkten zum Fernleitungsnetz vorzunehmen. Damit zeigt sich – wie auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof sowohl von der erstbeschwerdeführenden Gesellschaft im Anlassverfahren als auch von der E-Control betont wurde – die enge Verbindung zwischen langfristiger Planung und Netzentwicklungsplanung, die wechselseitig aufeinander bezogen sind. Veränderungen in der langfristigen Planung haben daher regelmäßig Auswirkungen auf die Netzentwicklungsplanung. Daher ist – wie auch die mündliche Verhandlung bestätigt hat – die in §105 Abs1 Z6 GWG 2011 enthaltene Regelung der Verpflichtung der Speicherunternehmen zur Umsetzung der genehmigten Projekte der langfristigen Planung von derjenigen der entsprechenden Verpflichtung hinsichtlich des Netzentwicklungsplans inhaltlich nicht trennbar.
Das Gesetzprüfungsverfahren erweist sich daher auch hinsichtlich jener Bestimmungen in §105 Abs1 Z6 GWG 2011, die sich auf den Netzentwicklungsplan beziehen, als zulässig.
1.2. Es ist auch nichts hervorgekommen, was an der Präjudizialität des §105 Abs1 Z6 GWG 2011, soweit er die langfristige Planung betrifft, zweifeln ließe. Die belangte Behörde im Anlassverfahren stützt ihre Rechtsauffassung, dass Speicherunternehmen im Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung keine Parteistellung zukomme, u.a. ausdrücklich auf §105 Abs1 Z6 GWG 2011. Auch der Verfassungsgerichtshof hat daher bei der Prüfung des im Anlassverfahren angefochtenen Bescheids §105 Abs1 Z6 GWG 2011, soweit er Speicherunternehmen zur Mitwirkung an der langfristigen Planung und zur Umsetzung von Projekten der genehmigten langfristigen Planung, die von ihnen betriebene Anlagen betreffen, verpflichtet, anzuwenden. Dies unabhängig davon, ob eine allfällige Verfassungswidrigkeit im Anlassfall überhaupt zum Tragen kommt und somit zur Aufhebung des angefochtenen Bescheids führt (vgl. VfSlg 9755/1983, 11.190/1986, 13.015/1992).
1.3. Die Bundesregierung und die E-Control erachten den Prüfungsumfang hinsichtlich der Verpflichtung von Speicherunternehmen, an der Erstellung der langfristigen Planung mitzuwirken, als zu weit gefasst, weil sich die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes ausschließlich auf die Verpflichtung der Speicherunternehmen zur Umsetzung der genehmigten Projekte der langfristigen Planung bezögen. Dabei übersehen die Bundesregierung und die E Control jedoch, dass der Verfassungsgerichtshof bei der Beurteilung der Speicherunternehmen aus §105 Abs1 Z6 GWG 2011 treffenden Umsetzungsverpflichtung im Lichte seiner Bedenken auch die aus §105 Abs1 Z6 GWG 2011 für Speicherunternehmen folgende Mitwirkungspflicht zu beurteilen und diese Bestimmungen insoweit anzuwenden hat.
1.4. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweist sich das Gesetzesprüfungsverfahren im gesamten Umfang des §105 Abs1 Z6 GWG 2011 als zulässig.
2. In der Sache
2.1. Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes bestimmt den Umfang der Parteirechte in einem Verwaltungsverfahren grundsätzlich der einfache Gesetzgeber (VfSlg 15.274/1998, 16.103/2001, 18.308/2007 ua.). Er ist bei der Abgrenzung der Parteistellung aber an das aus dem Gleichheitsgrundsatz abzuleitende Sachlichkeitsgebot gebunden (VfSlg 7182/1973, 8279/1978, 8328/1978, 9094/1981, 12.240/1989, 15.123/1998). In diesem Sinn hat der Verfassungsgerichtshof insbesondere dann den Gesetzgeber aus Sachlichkeitsgründen gehalten gesehen, Parteirechte in einem Verwaltungsverfahren zuzuerkennen, wenn der in diesem Verfahren ergehende Bescheid einem Rechtsunterworfenen Pflichten auferlegt oder dessen Rechte gestaltet (siehe etwa VfSlg 7182/1973, 13.646/1993; Pöschl , Gleichheit vor dem Gesetz, 2008, 789 f.) oder derartige Pflichten zur Folge hat (zB VfSlg 12.240/1989). Dabei macht es keinen Unterschied, ob die Rechtswirkungen einer behördlichen Entscheidung durch sie selbst festgelegt werden oder erst die Rechtsfolge sind, die eine gesetzliche Vorschrift an die Erlassung dieser behördlichen Entscheidung knüpft (vgl. VfSlg 11.934/1988, 12.240/1989, 14.094/1995 und Pöschl , aaO, 807).
2.2. §18 Abs1 Z11 GWG 2011 normiert die "Erstellung einer langfristigen Planung" als Pflicht des – durch die Verteilernetzbetreiber benannten – Verteilergebietsmanagers. Planungsgegenstand der langfristigen Planung sind Vorhaben zur Errichtung, Erweiterung, Änderung oder dem Betrieb der Verteilerleitungsanlagen gem. Anlage 1 GWG 2011 (§22 Abs4 GWG 2011), mithin jener Anlagen, für die der Verteilergebietsmanager die Verwaltung der Kapazitäten gem. §18 Abs1 Z2 GWG 2011 sowie die Steuerung durch Vorgaben an die Verteilernetzbetreiber gem. §18 Abs1 Z10 GWG 2011 durchführt (vgl. die Erläut. zur RV 1081 BlgNR 24. GP, 16).
Gem. §22 Abs2 GWG 2011 ist es Aufgabe des Verteilergebietsmanagers, mindestens einmal jährlich eine langfristige Planung zu erstellen. Gem. §22 Abs7 Satz 1 GWG 2011 ist der Verteilergebietsmanager auch verpflichtet, die zur Genehmigung eingereichte, aber noch nicht genehmigte langfristige Planung auf Aufforderung der Regulierungsbehörde zu ändern oder neu zu erstellen. Auch Änderungen der bereits genehmigten langfristigen Planung können, wie sich aus dem systematischen Zusammenhang des ersten und zweiten Satzes des §22 Abs7 GWG 2011 ergibt, nur durch den Verteilergebietsmanager beantragt werden.
§22 GWG 2011 liegt also – wie auch die Bundesregierung und die E-Control ausführen – die Vorstellung eines Einparteienverfahrens zugrunde, dessen Ablauf der Verteilergebietsmanager bestimmt. Dabei ist das Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung, wie sich aus den Genehmigungskriterien gem. §22 Abs6 iVm Abs1 GWG 2011 ergibt, ausschließlich auf die Durchsetzung öffentlicher Interessen gerichtet. Nach §22 Abs6 GWG 2011 hat die Regulierungsbehörde die langfristige Planung zu genehmigen, wenn die darin dargestellten Maßnahmen geeignet erscheinen, die in §22 Abs1 GWG näher genannten, sämtlich im öffentlichen Interesse liegenden Ziele zu unterstützen und nicht zu gefährden, und die Kohärenz mit dem gemeinschaftsweiten Netzentwicklungsplan sowie dem koordinierten Netzentwicklungsplan gegeben ist.
2.3. §22 GWG 2011 räumt also anderen Marktteilnehmern, insbesondere auch Netzbetreibern oder Speicherunternehmen, im Verfahren zur Genehmigung der langfristigen Planung keine subjektiven Rechte und damit keine Parteistellung ein (vgl. Karbiner/Plecr , GWG 2011 – Überblick über wesentliche Änderungen für Verteilernetzbetreiber, ecolex 2012, 8 [10]; zur vorangegangenen Rechtslage Karbiner/Krennmayr , Gaswirtschaftliche Planung, in: Hauer/Nußbaumer [Hrsg.], Österreichisches Raum- und Fachplanungsrecht, 2006, 273 [277 f.]). Diese sind gem. §22 Abs5 GWG 2011 nur zur Mitwirkung bei der Erstellung der langfristigen Planung insbesondere durch Zurverfügungstellen der erforderlichen Daten verpflichtet. Die Verpflichtung zur Mitwirkung wird für Netzbetreiber (für die §22 Abs9 GWG 2011 auch eine eigene Kostentragungsregelung trifft) in §58 Abs1 Z15 GWG 2011 und für Speicherunternehmen in §105 Abs1 Z6 GWG 2011 – als jeweils wichtige, regelmäßig nach §22 GWG 2011 zur Mitwirkung heranzuziehende Marktteilnehmer – auch gesondert festgelegt.
Der Gesetzgeber regelt freilich nicht nur eine Mitwirkungsverpflichtung der Speicherunternehmen an der Erstellung der langfristigen Planung durch den Verteilergebietsmanager, sondern knüpft in §105 Abs1 Z6 GWG 2011 an das Vorliegen einer regulierungsbehördlich nach §22 GWG 2011 genehmigten langfristigen Planung auch eine Verpflichtung des Speicherunternehmens, die Projekte in dieser genehmigten langfristigen Planung, die von ihnen betriebene Anlagen betreffen, umzusetzen. Wenn nun der Gesetzgeber angesichts dieses Regelungszusammenhangs §22 GWG 2011 ausschließlich als Genehmigungsverfahren mit dem Verteilergebietsmanager ausgestaltet und Speicherunternehmen (wie Verteilernetzbetreiber) auf eine Mitwirkung beschränkt, so bringt er zum Ausdruck, dass er im Verfahren nach §22 GWG 2011 ausschließlich die dort verankerten öffentlichen Interessen und nicht auch die individuellen rechtlichen Interessen des Speicherunternehmens berücksichtigt wissen, also diesem keine Parteistellung einräumen will. Dieser gesetzliche Ausschluss einer Parteistellung des Speicherunternehmens liegt, soweit es die insbesondere aus seiner Eigentumsposition an den Speicheranlagen folgenden rechtlichen Interessen anlangt, im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers.
2.4. Die durch §105 Abs1 Z6 GWG 2011 angeordnete Verpflichtung für Speicherunternehmen, Projekte der genehmigten langfristigen Planung, die von ihnen betriebene Anlagen betreffen, umzusetzen, stellt – wie auch die Bundesregierung und die E-Control betonen – eine Konkretisierung der Speicherunternehmen in §5 Abs2 GWG 2011 auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen dar. Angesichts der Bedeutung der mit der langfristigen Planung verfolgten öffentlichen Interessen, die vor dem Hintergrund der konkreten Marktstrukturen die dargestellten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der Speicherunternehmen rechtfertigen, liegt es grundsätzlich im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, das Verfahren zur Erstellung und Genehmigung der langfristigen Planung und die damit einhergehende Konkretisierung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der Speicherunternehmen so zu gestalten, dass dieses Verfahren nicht auf den Schutz individueller, insbesondere auch eigentumsrechtlicher Interessen der Speicherunternehmen gerichtet ist, sondern ausschließlich der Festlegung der öffentlichen Interessen dient. Der Gesetzgeber kann hier sachlich gerechtfertigt davon ausgehen, dass die so konkretisierten öffentlichen Interessen allfällige gegenläufige Individualinteressen des Speicherunternehmens überwiegen und die dementsprechend konkretisierten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen des Speicherunternehmens rechtfertigen, ohne dass es auf eine individuelle Beurteilung im Einzelfall ankommt.
2.5. Wenn nun aber der Gesetzgeber über eine in §159 Abs2 Z11 GWG 2011 auch verwaltungsstrafrechtlich sanktionierte Umsetzungsverpflichtung aus den durch die Regulierungsbehörde im Verfahren nach §22 GWG 2011 im Zusammenwirken mit dem Verteilergebietsmanager festgelegten Projekten der langfristigen Planung Folgen für die vom Speicherunternehmen betriebenen Anlagen – etwa hinsichtlich einer gebotenen Ertüchtigung dieser Anlagen im Hinblick auf Kapazitätsanforderungen an den Ein- und Ausspeisepunkten des Verteilernetzes zu Speicheranlagen gem. §22 Abs1 Z1 litc GWG 2011 – ableitet, dann muss er dem Speicherunternehmen unter rechtsstaatlichen wie Sachlichkeitsgesichtspunkten die Möglichkeit eröffnen, die Gesetzmäßigkeit dieser langfristigen Planung und der damit verbundenen Festlegung der das Speicherunternehmen treffenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zum Gegenstand letztlich gerichtlicher Kontrolle machen zu können. Es geht nicht an, dass das Gesetz die Regulierungsbehörde in einem Planungsverfahren mit einem Dritten dazu bestimmt, konkrete Projekte im öffentlichen Interesse zu genehmigen, zu deren Umsetzung das Gesetz das Speicherunternehmen strafbewehrt mitverpflichtet, ohne einen Weg zur Durchsetzung der Gesetzmäßigkeit dieser Verpflichtung zu eröffnen.
Ein solcher Weg steht dem Speicherunternehmen aber nach dem Regelungssystem des GWG 2011 nicht zur Verfügung. §22 GWG 2011 eröffnet keine entsprechende, wenn auch nur auf die Durchsetzung der Gesetzmäßigkeit der regulierungsbehördlichen Genehmigung, soweit diese die Umsetzungsverpflichtung des §105 Abs1 Z6 GWG 2011 im Hinblick auf die vom Speicherunternehmen betriebenen Anlagen auslöst, bezogene Parteistellung. §105 Abs1 Z6 GWG 2011 verpflichtet nun das Speicherunternehmen zur Umsetzung von Projekten, die aber gegenüber dem Speicherunternehmen förmlich nicht konkretisiert werden, weil dem Speicherunternehmen im Verfahren gemäß §22 GWG 2011 keine Parteistellung zukommt. Auch das Verfahren zur Genehmigung der Errichtung oder Änderung einer Verteilerleitungsanlage ist – ausweislich des §137 Abs2 GWG 2011 – auf den Schutz vor von der Anlage ausgehenden Gefahren gerichtet und bildet daher keine Grundlage, die Gesetzmäßigkeit der Genehmigung der langfristigen Planung im Hinblick auf die Genehmigungstatbestände des §22 GWG 2011 in Frage zu stellen. Schließlich folgt aus der Verpflichtung des Speicherunternehmens zur Umsetzung der Projekte der genehmigten langfristigen Planung auch, dass diese Projekte und die sich daraus ergebenden Anpassungen an den Speicheranlagen im Verfahren über den Netzzugang (§27 ff. iVm §132 Abs1 Z1 GWG 2011) bzw. bei Streitigkeiten zwischen Netzzugangsberechtigten und Netzbetreibern über die aus diesem Verhältnis folgenden Verpflichtungen (§132 Abs2 Z1 GWG 2011) vorgegeben und kein Gegenstand der vertraglichen Disposition sind.
Da der Gesetzgeber im GWG 2011 somit dem Speicherunternehmen keine Möglichkeit einräumt, in Bezug auf die Gesetzmäßigkeit der Genehmigung der (Projekte der) langfristigen Planung, zu deren Umsetzung §105 Abs1 Z6 GWG 2011 das Speicherunternehmen aber, soweit dessen Anlagen betroffen sind, verpflichtet, Parteirechte wahrzunehmen und damit die Gesetzmäßigkeit der Genehmigung gerichtlicher Kontrolle zu unterwerfen, trifft die damit bewirkte Verfassungswidrigkeit die Anordnung der Umsetzungspflicht in §105 Abs1 Z6 GWG 2011 selbst.
2.6. Zur Beseitigung dieser Verfassungswidrigkeit genügt es, die Wortfolge "und Projekte der genehmigten langfristigen Planung bzw. des Netzentwicklungsplans, die von ihnen betriebenen Anlagen betreffen, umzusetzen" in §105 Abs1 Z6 GWG 2011 aufzuheben. Die Aufhebung hat dabei auch die untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen über die Verpflichtung zur Umsetzung des Netzentwicklungsplans zu erfassen. Ohne diese Umsetzungsverpflichtungen begegnet die in §105 Abs1 Z6 GWG 2011 geregelte Mitwirkungsverpflichtung in ihrer konkreten Ausgestaltung keinen Bedenken. Der verbleibende Teil der Bestimmung erfährt auch keine wesentliche Veränderung seiner Bedeutung. Der Verfassungsgerichtshof hat daher auszusprechen, dass §105 Abs1 Z6 GWG 2011 im übrigen Umfang nicht als verfassungswidrig aufgehoben wird.
IV. Ergebnis
1. Die Wortfolge "und Projekte der genehmigten langfristigen Planung bzw. des Netzentwicklungsplans, die von ihnen betriebenen Anlagen betreffen, umzusetzen" in §105 Abs1 Z6 GWG 2011, BGBl I 107/2011, ist daher wegen Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz und das Rechtsstaatsprinzip als verfassungswidrig aufzuheben.
Im übrigen Umfang ist die in Prüfung gezogene Bestimmung des §105 Abs1 Z6 GWG 2011, BGBl I 107/2011, nicht als verfassungswidrig aufzuheben.
2. Die Bestimmung einer Frist für das Außerkrafttreten der aufgehobenen Gesetzesstelle gründet sich auf Art140 Abs5 dritter und vierter Satz B VG.
3. Die Verpflichtung des Bundeskanzlers zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung und der damit im Zusammenhang stehenden sonstigen Aussprüche erfließt aus Art140 Abs5 erster Satz B VG und §64 Abs2 iVm §65 Z2 VfGG iVm §3 Z3 BGBlG.
Rückverweise
RIS