Der Antrag wird abgewiesen.
Entscheidungsgründe
I. Antrag und Vorverfahren
1. Gestützt auf Art140 B VG begehrt die antragstellende Gemeinde Sankt Nikolai im Sölktal, §3 Abs6 Z2 des Stmk. Gemeindestrukturreformgesetzes (StGsrG), LGBl 31/2014 (berichtigt durch LGBl 36/2014), in eventu die Wortfolge "und Sankt Nikolai im Sölktal" in §3 Abs6 Z2 leg. cit. als verfassungswidrig aufzuheben. Begründend wird dazu im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
"4. Warum die angedachte Gebietsänderung nicht dem Sachlichkeitsgebot entspricht:
4.1 Zur geo- bzw topographischen Lage sowie zu den – angeblich – bestehenden Verflechtungen:
4.1.1 Richtig ist zwar, dass die genannten Gemeinden aneinander grenzen. Von angeblich bereits bestehenden Siedlungsverflechtungen – wie in den Erläuterungen zum Gesetz (wenngleich in allgemein gehaltenen Stehsätzen) angeführt – kann jedoch nicht die Rede sein.
4.1.2 Die ASt liegt in einer geographischen Randlage am Talschluss des großen Sölktales und ist gleichzeitig auch Außengrenze des Bezirkes Liezen. Die Entfernung zur Gemeinde Großsölk beträgt 18 km, nach Kleinsölk 25 km. Dies sind Entfernungen, wo von 'Nähe' nicht mehr gesprochen werden kann. Bei einer Zusammenlegung der vorgeschlagenen Gemeinden, deren Talschaften mit einem unüberwindbaren Bergmassiv dazwischen angeordnet sind, würde sich der Siedlungsraum mit etwa 1.550 Einwohnern über 40 km erstrecken. Schon allein aus diesem Gesichtspunkt betrachtet[…] muss man zu dem Schluss kommen, dass eine Fusion keinen Sinn macht.
[…]
Zudem würden aufgrund der geografischen Entfernung (von mindestens 18 km) zum 'neuen Zentrum' aufgebaute und bestens funktionierende Strukturen in der ASt zum Erliegen kommen und folglich die demographische Situation wesentlich verschlechtern und somit auch die Abwanderung beschleunigen.
Auch aus raumordnungspolitischer Sicht bewirkt die Fusionierung für die ASt nur Nachteile. In der 'neuen Gemeinde' würden die Wertigkeiten und Entwicklungsziele nur auf den Zentralort fokussiert und der periphere Raum in der Ausweisung von Bauland 'ausgehungert'. Dies würde die Abwanderung der Gemeindebevölkerung zusätzlich beschleunigen. Die Folge ist eine Überalterung der Bevölkerung und wird zwangsläufig zu verwaisten Talschaften führen.
Die demographische Entwicklung der ASt ist nicht anders als in anderen Gebieten. Die Abwanderungsquote der ASt beträgt 3,5%. Demgegenüber betragen die Abwanderungsquoten der Fusionsgemeinden Kleinsölk und Großsölk 6,8% bzw 14,5%. Bei Betrachtung der Zahlen sieht man, dass die ASt (derzeit) noch am wenigsten von der Abwanderung betroffen ist.
In Ansehung dieser Bevölkerungsentwicklung ist jedoch davon auszugehen, dass auch durch Zusammenlegung der 3 Fusionsgemeinden keine Bevölkerungsvermehrung zu erwarten ist, und die neue Fusionsgemeinde auch sicher keine Zuzugsgemeinde werden wird. Dennoch ist die ASt aber schon jetzt im Verhältnis eine junge Gemeinde (der Anteil an unter 14-Jährigen beträgt 17,5 % der Bevölkerung). Daraus kann eine durchaus positive Bevölkerungsprognose abgeleitet werden. Zu den erläuternden Bemerkungen der berufenen Regierung, wonach die Prognosen bis 2030 von einem stagnierenden Bevölkerungsstand ausgehen, ist festzuhalten, dass gemäß der Regionalen Bevölkerungsprognose Steiermark, Gemeindeprognose 2007, basierend auf der ÖROK-Bezirksprognose 2006, verfasst durch die Landesstatistik Steiermark, für die ASt für das Prognosejahr 2031 eine Bevölkerungszahl von 545 Einwohnern und somit ein[e] Erhöhung der Wohnbevölkerung um 5% prognostiziert wird.
4.1.3 Auch die von der berufenen Regierung in das Treffen geführte – angebliche – Siedlungsverflechtung trifft tatsächlich so nicht zu:
Der Siedlungsbereich der ASt ist mit keiner Nachbarsgemeinde, sei es Großsölk oder Kleinsölk[,] siedlungspolitisch zusammengewachsen. Die Eigenständigkeit und homogene Geschlossenheit der ASt ist vielmehr historisch gewachsen. Durch die geplante Zwangsfusion sind für die ASt keine Verbesserungen zu erwarten:
Die ASt verfügt nämlich über ausreichend eigene infrastrukturelle Versorgungseinrichtungen, wie etwa über eine gemeindeeigene (Ab-)Wasserentsorgung bzw -versorgung, ohne Einbindung einer Nachbarsgemeinde.
Weiters verfügt die ASt über eine Tankstelle und zwei Nahversorger, die mit dem vollen Umfang ihres Angebots den täglichen Lebensbedarf der Gemeindeinwohner vollständig abdecken. Dies ist insbesondere deshalb von größter Wichtigkeit, da durch die exponierte Lage der ASt, mit schneereichen Wintern, immer wieder die Situation eintritt, dass die Landesstraße L 704 auf Grund von Lawinengefahr total gesperrt werden muss und die ASt somit von der Außenwelt komplett abgeschlossen ist.
Die ASt hat seit dem Jahr 1690 eine eigene Pfarre zu der 1436 erbauten St. Nikolaus Kirche. Lediglich 1,5% der Bevölkerung der ASt gehören der Pfarre der Gemeinde Großsölk an.
Die ASt verfügt darüber hinaus über eine starke und eigenständige Vereinskultur in allen Bereichen. Außer dem Naturparkverein weist keiner der übrigen 14 Vereine der ASt mit einem Verein der Nachbarsgemeinden eine gemeinsame Vereinsstruktur auf. Die Eigenständigkeit bzw Unabhängigkeit der Vereine der ASt ist wiederum in der geographischen (exponierten) Lage und den damit verbundenen großen Entfernungen zu den jeweiligen Nachbars- bzw Fusionsgemeinden begründet (niemand nimmt Wegstrecken von 30 bis 60 Kilometer auf sich, um in einem Verein mitzuwirken).
Im Bereich der Ehrenamtlichkeit konnte die ASt sogar einige Auszeichnungen bei der Ortsbildpflege (Blumenschmuck) entgegennehmen. Diese wird von 50 bis 65 Gemeindebürgern der ASt freiwillig und ohne jegliche Abgeltung durchgeführt. Demgegenüber wird die Pflege der öffentlichen Anlagen bei den Nachbars- bzw Fusionsgemeinden nur gegen Bezahlung erledigt. Es ist davon auszugehen, dass durch die Zwangsfusion zu einer großen Gemeinde auch ehrenamtliche Tätigkeiten sowie die Bereitschaft für lokales Handeln für das Gemeinwohl der Gemeindebürger der ASt stark zurückgehen werden.
Die ASt verfügt über einen gemeindeeigenen Kindergarten, der erst im Jahr 2004 neu eingerichtet wurde. Derzeit werden 16 Kinder betreut. Die Volksschule der ASt wurde erst im Jahr 2012 mit großer Unterstützung des Landes komplett neu saniert. Derzeit werden 26 Kinder unterrichtet.
Hinsichtlich der künftigen Entwicklung betreffend die Kindergartenzahlen bzw Volksschulauslastung kann festgehalten werden, dass die Zahlen in den nächsten Jahren sogar steigend sind. Zudem stellen Kindergarten und Volksschule auch wichtige Einrichtungen für viele Veranstaltungen der ASt [dar], die im Jahreslauf der Mittelpunkt des gesellschaftlichen Lebens der Gemeinde sind. Aufgrund der Zwangsfusion ist davon auszugehen, dass der gemeindeeigene Kindergartenbetrieb fortan in den neuen Zentralort verlegt würde. Dies hätte zur Folge, dass die Kinder der ASt täglich ca. 35 km Wegstrecke auf sich nehmen müssten, was jedenfalls einen unzumutbaren Zustand darstellt.
Diese umfangreichen und eigenständigen infrastrukturellen Versorgungs-einrichtungen der ASt würden durch eine Zwangsfusion nicht mehr in der Qualität aufrecht zu halten sein. Eine Verbesserung der Situation der ASt kann darin also nicht erblickt werden.
Zusammengefasst (bzw darüber hinaus) verfügt die ASt selbst über alle wichtigen infrastrukturellen und kulturellen (Versorgungs-)Einrichtungen wie Gasthöfe, Pensionen, Nahversorger, Direktvermarkter, eine Kirche, einen Kindergarten sowie eine Volksschule. Die ASt weist zudem eine starke Vereinstätigkeit auf und betreibt aus Eigenem die Ortsbildpflege, ein Museum, einen Wanderweg entlang des gesamten Gemeindegebietes, Kinderspielplätze, einen Sportplatz, ein Schwimmbad, einen Schilift, eine Langlaufloipe, einen Bauhof, Gemeindegaragen. Fernheizwerke, Gemeindewasserversorgung, Abwasserentsorgung, Wasserkraftwerke, etc.
Das Gemeindeamt der ASt befindet sich in dem erst im Jahr 2004 (bzw im Jahr 2012 teilweise neu) errichteten Multifunktionshaus. Darin untergebracht sind neben dem Gemeindeamt auch Volksschule und Kindergarten, Kultursaal, Sitzungssaal, Turnsaal, Vereinsräume für den Sportverein, Tischtennis Club, Bergrettung und das Musikheim. Vor dem Gebäude befindet sich der Fußballplatz.
Mit der geplanten Fusion besteht fortan keinerlei Sicherheit mehr für den Weiterbestand dieser Institutionen und Vereine. Durch die Gemeindestrukturreform sind demnach – auch in Zukunft – keine Vorteile im Bereich der Infrastruktur für die Bewohner der ASt verbunden.
4.1.4 Aufgrund dieser umfangreichen, gut funktionierenden und eigenständigen Versorgungseinrichtungen der ASt aller Art kann von einer Siedlungsverflechtung der Fusionsgemeinden folglich nicht ausgegangen werden. Solcherart können diese Faktoren auch nicht zur Begründung der gegenständlichen Fusion herangezogen werden. Die angedachte Fusion ist somit (auch) aus diesem Grund sachlich nicht gerechtfertigt.
[…]
4.2 Zur finanziellen Lage:
4.2.1 Gemäß §1 StGsrG ist das Ziel der Gemeindestrukturreform die Stärkung der zukünftigen Leistungsfähigkeit der Gemeinden zur sachgerechten und qualitätsvollen Erfüllung der eigenen und übertragenen Aufgaben und Funktionen zum Wohle der Bevölkerung. Die Strukturreform soll wirtschaftliche und leistungsfähige Gemeinden schaffen, die dauerhaft in der Lage sind, ihre Angelegenheiten ohne Haushaltsabgang zu erfüllen.
Dieses Ziel ist jedoch zumindest hinsichtlich der ASt bereits erreicht. Eine Verbesserung kann auch durch die Gemeindezusammenlegung nicht erreicht werden.
Laut den Erläuterungen zum StGsrG sei die finanzielle Lage der ASt im Betrachtungszeitraum 2008 bis 2012 Besorgnis erregend gewesen. Die ASt habe in den Jahren 2008 bis 2012, trotz erheblicher Bedarfszuweisungsmittel (Haushaltsabgänge und Härteausgleich) des Landes Steiermark, den ordentlichen Haushalt nicht ausgleichen können. Auch im Bereich des außerordentlichen Haushaltes habe die ASt im Betrachtungszeitraum einzelne außerordentliche Vorhaben nicht ausfinanzieren können.
Dazu ist festzuhalten, dass die Bedarfszuweisungsmittel zur Gänze von den Pflichtausgaben geschluckt werden. Der verbleibende Rest der Bedarfszuweisungsmittel und Härteausgleichszahlungen sind in Infrastrukturmaßnahmen, die letztendlich der Bevölkerung dienen, investiert worden.
Darüber hinaus wurden durch die ASt nachhaltige Projekte realisiert, welche den Gemeindehaushalt nicht belastet haben. Die ASt hat solcherart vorgesorgt und sich auf die absehbaren Herausforderungen eingestellt, um mit nachhaltigen Projekten die Gemeindefinanzen für unsere Zukunft zu sichern.
Die ASt hat bereits im Jahr 1987 ein Wasserkraftwerk zum Zweck der Stärkung der Gemeindefinanzen errichtet. In der Zwischenzeit ist die Gemeinde an weiteren 4 Wasserkraftwerken beteiligt. Diese Einrichtungen wurden ohne Gemeinde- und Landesmittel errichtet und in eine GmbH (etwa KW Knallbach GmbH) ausgegliedert. Die Aufgabenstellung der GmbH liegt in der Finanzierung zur Erhaltung und Errichtung von Gemeindeinfrastruktureinrichtungen. Auf diese Weise wurde auch der komplette Gemeindebauhof erbaut und mit allen erforderlichen Kommunalgeräten ausgestattet. Ebenso wird der Schilift – der in unmittelbarer Nähe des Kindergartens und der Volksschule liegt – samt Gerätschaft und Beschneiungsanlagen aus den Kraftwerkserlösen finanziert. Daraus wird ersichtlich, dass all diese Einrichtungen weder den Gemeindehaushalt belasten, noch dafür Landesmittel in Anspruch genommen wurden bzw werden. Durch die geplante Fusion jedoch würden die Erlöse aus den Kraftwerken nicht mehr auf 135 km 2 (derzeitiges Gemeindegebiet der ASt) Anwendung finden, sondern müssten auf das Gebiet der neuen Fusionsgemeinde (288 km 2 ) verteilt werden. Dies würde für die ASt eine massive Verschlechterung in der Entwicklung und Finanzierung von Projekten bedeuten.
Die Betrachtung der Gemeindefinanzen darf keine Momentaufnahme sein. Im Falle der ASt muss gesagt werden, dass in den letzten Jahren viele wichtige infrastrukturelle Einrichtungen geschaffen werden konnten, die den Gemeindehaushalt vorübergehend belasten. Dennoch ist die Vermögenssituation der ASt im Vergleich zu den anderen Fusionsgemeinden als positiv zu betrachten.
[…]
Zudem ergibt sich aus der mittelfristigen Finanzprognose, dass die ASt – bei Beibehaltung ihrer Eigenständigkeit – auch in den Jahren 2015 bis 2018 mit Soll-Überschüssen rechnen darf[.]
[…]
Auch der Verschuldungsgrad der ASt ist stetig am Sinken und wird bereits ab dem Jahr 2016 0,00 % betragen.
[…]
4.2.2 Von einer – wie in den Erläuterungen zum StGsrG behauptet – 'Besorgnis erregenden finanziellen Lage' der ASt kann beim besten Willen nicht gesprochen werden.
Die wirtschaftliche Situation der ASt bzw auch der weiteren Fusionsgemeinden wird durch die Fusion nicht verbessert werden können, da die Grundparameter nicht verändert werden. Durch die Fusionierung wird weder ein größerer Markt erschlossen, noch verändern sich die Grundstücksangebote oder verkehrstechnischen Anbindungen an Straßen- und Bahnnetze.
Die geplante Zusammenlegung der 3 Gemeinden stellt sicher auch keinen Grund und Anreiz für Firmen dar, sich in der neuen Gemeinde niederzulassen und damit ein Mehr an Arbeitsplätze[n] zu schaffen.
Die bereits erwähnten Betriebe der ASt (wie das Siedlungshaus sowie die Gemeindewasserversorgung, Abwasserentsorgung und Wasserkraftwerke) stehen im Eigentum der ASt und werden finanziell überaus positiv geführt und bewirtschaftet. Die Abwasserentsorgung wird gemeindeintern betrieben und die Gebühren nach einem Pauschalschlüssel (EUR 2,00/m 3 ) dem Nutzer vorgeschrieben. Die Eigenständigkeit und gute Konzipierung der Anlage ermöglicht es, familienfreundliche Gebühren vorzuschreiben. Bei der Fusion mit den Nachbargemeinden (Großsölk EUR 3,50/m 3 , Kleinsölk EUR 3,60/m 3 ) wäre die ASt gezwungen, eine Gebührenharmonisierung durchzuführen. Dies hätte einen Anstieg der Gebühren von bis zu 80 % zur Folge. Eine derartige Erhöhung ist für die Bevölkerung schlicht nicht zumutbar. Dazu kommt noch, dass erhebliche, über die Gebühren erwirtschaftete Rücklagen geschaffen wurden, welche im Falle der Fusionierung in den allgemeinen Gemeindehaushalt der neuen Fusionsgemeinde übergehen würden.
[…]
Durch die Zwangsfusion sind für die ASt jedoch insofern erhebliche Nachteile zu erwarten, als
- sich die Wege für die einzelnen Gemeindebewohner, welche teilweise bis zu 19 km vom neuen Gemeindeamt Stein/Enns entfernt auf einer Seehöhe von 1150 m wohnen, wesentlich verlängern würden,
- die Ortsentwicklung gestört bzw die Dorfgemeinschaft zerstört wird,
- Vereine aufgelöst werden,
- durch die weitere Entsiedelung wirtschaftliche Nachteile für die Gewerbebetriebe, Nahversorger, Gaststätten entstehen werden.
Nicht zuletzt würden sich die Kosten hinsichtlich der aufgrund der Fusion notwendigen Errichtung der erforderlichen Räumlichkeiten im Gemeindeamt der neuen Gemeinde auf etwa EUR 850.000,00 belaufen. Auch das stellt insgesamt eine klare und nicht hinnehmbare Verschlechterung für die Bewohner der ASt auch in Zukunft dar.
4.2.4 Auch in diesem Bereich zeigt sich also, dass keine Notwendigkeit zur Fusion der ASt mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk besteht. Die Kosten der Fusionsabwicklung würden den prognostizierten (aber von der berufenen Regierung ohnehin nicht in Zahlen erfassten) – finanziellen – Nutzen übersteigen bzw zumindest aufwiegen; die angedachte Fusion ist somit auch diesbezüglich sachlich nicht gerechtfertigt.
4.3 Zum Verlust der Bürgernähe und zum anhaltenden Widerstand der Bevölkerung:
4.3.1 Weiters wird eine Fusionierung der Gemeinden zu einer Fläche von ca. 288 km 2 zu einem Verlust der Nähe zum Bürger und zu einem Abgleiten in die Anonymität führen. Eine Fusionierung wird daher zu einer weiteren Abwanderung und Ausdünnung des ländlichen Raumes führen.
Örtliche Zusammenhänge sind schon aufgrund der geografischen Entfernungen zu den Ortsteilen zwischen den Fusionsgemeinden nicht gegeben. Solcherart existiert auch keine gesellschaftliche Verbundenheit zwischen den Fusionsgemeinden. Dies wird auch im Falle einer Fusionierung nicht verstärkt werden können.
4.3.2 Bereits oben wurde erwähnt, dass der allgemein anhaltende Widerstand der Bevölkerung zumindest ein Indiz dafür ist, dass die Gemeindevereinigung unsachlich ist/war.
Die geplante Fusion wird sich massiv auf die Bevölkerung und deren Lebensraum, [das] soziale[…] Umfeld und de[n] Vertrauensgrundsatz an die Berechenbarkeit der Gesetzgebung auswirken. Solcherart hat der Gemeinderat der ASt die Durchführung einer Bürgerbefragung beschlossen.
Bei einer Beteiligung von 90,87 % sprachen sich 79,51 % für die (weitere) Eigenständigkeit der ASt aus.
Mit ihren Stellungnahmen vom 27.05.2013 […] sowie vom 28.10.2013 […] hat sich die ASt (neuerlich) gegen die vom Land Steiermark vorgesehene Fusion mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk ausgesprochen.
4.3.3 Es ist daher sohin der allgemein anhaltende Widerstand der ASt bzw der im Gemeindegebiet der ASt lebenden Bevölkerung dokumentiert. Es ist davon auszugehen, dass dieser Widerstand in der Bevölkerung auch nach dem 01.01.2015 anhalten wird, was ein Leben und ein Wirtschaften in der neuen Gemeinde zusehends und auf nicht überschaubare Zeit erschweren wird.
[…]
4.4 Anmerkung: zum – von der berufenen Regierung – negierten 'Parteiengehör' und zur mängelhaften Begründung des Gesetzes:
4.4.1 Eine konkrete, auf das spezielle Ansinnen der berufenen Regierung betreffend eine Zusammenlegung der ASt bzw Fusion mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk bezogene (ausführliche) Begründung wurde der ASt nie übermittelt bzw zur Verfügung gestellt.
4.4.2 Aufgabe der berufenen Regierung war und wäre es (im Sinne einer 'Bringschuld'), eine dem Sachlichkeitsgebot entsprechende Prognose zu erstellen, mittels welcher die konkrete Fusion zu begründen ist. Bisher wurden der ASt keine Argumente bzw Prognosedaten, etwa im Sinne einer dem Stand europäische[r] Rechtsprechung entsprechenden Machbarkeitsstudie mit mittelfristiger Planung, bekannt gegeben; dies wird auch nicht in den Erläuterungen zu dem vorliegenden StGsrG 'nachgeholt', wo – beinahe bei jeder Fusion gleichlautend – mit allgemeinen Stehsätzen versucht wird, die jeweilige Fusion zu rechtfertigen. Dies lässt den berechtigten Rückschluss zu, dass seitens der berufenen Regierung im Vorfeld der Entscheidung überhaupt keine fachlich fundierte Grundlagenforschung betrieben wurde und solcherart keine dem Sachlichkeitsgebot entsprechenden Prognosewerte ermittelt wurden, welche die im konkret[en] Fall angedachte Fusion tatsächlich (und nicht nur mit allgemeinen Stehsätzen umschrieben) begründen würden.
4.4.3 Die von der berufenen Regierung im StGsrG festgelegte Zusammenlegung der ASt mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk wurde im Ergebnis weder im StGsrG noch in den diesbezüglichen Erläuterungen ordnungsgemäß begründet. Es wäre von der berufenen Regierung nämlich etwa (schriftlich) darzulegen, welche volkswirtschaftlichen und kommunalwirtschaftlichen Vorteile sich konkret für die Bevölkerung der betroffenen Gemeinden ergeben würden und warum eine Zusammenlegung mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk die einzig sinnhafte Form einer gesicherten kommunalen Entwicklung (ein Gemeindeverband iSd Art116a B VG bzw iSd §38 Stmk GemO wurde von der berufenen Regierung im Reformprozess überhaupt zur Gänze abgelehnt bzw negiert) sein kann.
4.4.4 Auf Grund der von der berufenen Regierung vorgebrachten allgemein gehaltenen 'Stehsätze' kann nicht davon ausgegangen werden, dass durch die Zusammenlegung Verbesserungen zu erwarten sind.
[…]. Diese Verbesserung ist sowohl für die ASt als auch für die weiteren 2 Gemeinden und deren Einwohner aufgrund der vorstehenden Ausführungen weder in der Stärkung der finanziellen Leistungskraft noch in der Leistungsfähigkeit der Gemeinde gegeben. Die gemeinsamen Berührungspunkte der nunmehr vom Land Steiermark vorgesehenen Fusionsgemeinden weisen weder in den vorhandenen Strukturen in Bezug auf Verwaltung, Vereinsleben noch auf Lebensbeziehungen samt Verkehrsströmen auf überwiegenden Überhang hin.
Somit kann eindeutig festgestellt werden, dass eine bürgernahe und effiziente Betreuung der Gemeindebevölkerung der ASt bei Beibehaltung der Eigenständigkeit geboten und auch weiterhin sichergestellt werden kann, ohne die Eigenständigkeit sinnlos aufzugeben.
4.4.5 Die ASt ist schließlich der Meinung, dass die Entscheidung des Landes Steiermark, die ASt zwangsweise zu fusionieren, nicht nachvollziehbar ist. Ähnlich 'gelagerte' Gemeinden, welche (ebenfalls bzw sogar noch eher) den Kriterien für eine Zusammenlegung entsprechen, sind von einer Zwangsfusion 'verschont' geblieben.
[…]
4.5 Zum 'gelinderen Mittel' der Zusammenarbeit von Gemeinden im Wege eines Gemeindeverbands anstelle einer Zwangsfusionierung:
4.5.1 Zu dieser nicht begründeten Haltung der berufenen Regierung kommt hinzu, dass – wie bereits erwähnt – freiwillige interkommunale Kooperationen (als mögliche Alternative zur Zwangsfusion) seitens der berufenen Regierung überhaupt nicht geprüft, ja sogar negiert wurden. Es muss daher die Frage bedauerlicherweise unbeantwortet bleiben, ob nicht etwa im jeweiligen Einzelfall ein Gemeindeverband als sparsamer, wirtschaftlicher und zweckmäßiger anzusehen wäre, als die nunmehr angedachte Zwangsfusion.
4.5.3 Die Wahl des schärfsten Mittels (Auflösung der Selbstbestimmungs- und Selbstverwaltungseinheit) bei Vorliegen von gelinderen 'Mitteln' (der Zusammenarbeit) kann beim besten Willen nicht dem Sachlichkeitsgebot/dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Gemeindezusammenlegungen, welche nicht auf freiwilliger Basis, sondern vielmehr unter Zwang erfolgen, sind als nicht mehr zeitgemäß zu betrachten und entsprechen nach Ansicht der ASt nicht dem demokratischen Grundverständnis der Republik Österreich." (Zitat ohne die im Text enthaltenen Hervorhebungen)
2. Die Stmk. Landesregierung erstattete eine Äußerung, in der den im Antrag dargelegten Bedenken wie folgt entgegengetreten wird:
"Unter III.4.1.1. des Antrages stellt die Antragstellerin die Siedlungsverflechtung bzw. die funktionelle Verflechtung mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk in Abrede.
[…]
Hierzu ist festzustellen: Siedlungsbereiche der Antragstellerin sind die Ortsteile Fleiß, Mößna und St. Nikolai, wobei im Regionalen Entwicklungsprogramm für die Planungsregion Liezen der Ortsteil Mößna als Siedlungsschwerpunkt ohne zentralörtliche Funktion festgelegt ist. Dazwischen finden sich verstreut angeordnete kleinräumige Siedlungsansätze und landwirtschaftliche Gehöfte. Die Entfernung vom Ortsteil Mößna, wo die öffentlichen Einrichtungen der Antragstellerin wie Gemeindeamt, Kindergarten und Volksschule situiert sind, zum Gemeindeamt Großsölk (im Ortsteil Stein an der Enns gelegen) beträgt ca. 13 km.
Des Weiteren befinden sich im Bereich des Ortsteils Fleiß zahlreiche Wohngebäude in Einzellage im Tal des Großsölkbaches zwischen den Ortsgebieten Fleiß und Großsölk. Die Entfernung vom Ortsteil Fleiß nach Stein an der Enns beträgt ca. 10 km. Lediglich die Entfernung zwischen dem Ortsteil St. Nikolai und Stein an der Enns beträgt – wie im Antrag angeführt – 18 km.
Aufgrund der guten direkten Verkehrserschließung über die L 704 sind die Entfernungen zwischen den Gemeinden bzw. Siedlungsgebieten als zumutbar zu bewerten. Die Fahrzeit der genannten Strecke von der Antragstellerin bis Großsölk beträgt mit dem PKW und dem Regionalbus 945 ca. 15 Minuten […].
Weiters ist anzumerken, dass die Entfernungen zu den Arbeitsmarktzentren Gröbming und Schladming 18 km bzw. 36 km betragen. In diesem Zusammenhang wird seitens der Antragstellerin im Örtlichen Entwicklungskonzept 3.00 […] festgehalten, dass 'die Fahrzeiten zu den Arbeitsstätten zu den nahegelegenen Gemeinden akzeptabel sind'. Die Auspendlerlnnen der Antragstellerin nutzen allein aufgrund der topographischen Situation die Streckenführung über Großsölk zu den Arbeitszentren im Ennstal bzw. zu den entfernteren Pendlerzielen. Wenn die Pendlerstatistik zeigt, dass Gröbming und Schladming die Hauptauspendelziele für BewohnerInnen der Antragstellerin darstellen […] und die zu überwindende Strecke über die Gemeinde Großsölk führt, ist daraus jedenfalls ableitbar, dass die Entfernung der Antragstellerin zur Gemeinde Großsölk als zumutbar einzustufen ist.
Wenn die Antragstellerin vorbringt, die Talschaften seien 'mit einem unüberwindbaren Bergmassiv dazwischen' angeordnet […], ist dazu festzustellen, dass die BewohnerInnen der Antragstellerin dieses Bergmassiv nicht zu überwinden haben, um etwa nach Großsölk zu gelangen, da dieses parallel zum Verkehrsweg gelegen ist.
[…] Die verkehrsmäßige Erschließung der Antragstellerin ist[…] durch die L 704 gut gegeben. Aufgrund der dargestellten, weitläufigen Siedlungsstruktur der Antragstellerin [kann] Entfernungsangaben […] nur relativ geringe Aussagekraft beigemessen werden.
Darüber hinaus spielen mit zunehmender technischer Entwicklung und dem Ausbau von Infrastrukturen sowie der Verbesserung der Kommunikationsmöglichkeiten räumliche Entfernungen heute eine weit geringere Rolle […].
[…] Unter III.4.1.2. ihres Antrages beruft sich die Antragstellerin auf eine durchaus positive Bevölkerungsprognose.
Hierzu ist festzustellen: Der Bevölkerungsstand der Antragstellerin hat sich von 1951 bis 1981 relativ konstant entwickelt, mit einem Bevölkerungshöchststand von 590 EinwohnerInnen bei der Volkszählung 1981. Seit 1981 entwickelte sich der Bevölkerungsstand der Antragstellerin schwankend, allerdings mit deutlich negativer Tendenz, mit einem Bevölkerungstiefststand von 485 EinwohnerInnen am Stichtag 1. Jänner 2014.
[…]
Die Antragstellerin führt im Antrag aus, dass sich laut Gemeindebevölkerungsprognose von 2006 die Bevölkerungszahl der Antragstellerin sogar erhöhen soll. Dazu ist festzuhalten, dass die Landesstatistik im Jahr 2010 eine Neuberechnung der Gemeindeprognose durchgeführt hat und aus den vorliegenden Daten für die Antragstellerin die prognostizierten Bevölkerungszahlen deutlich nach unten korrigieren musste.
Da zu erwarten ist, dass die Geburtenbilanz in Zukunft weiter ausgeglichen sein wird und für die Wanderungsbilanz auch von einer eher ausgeglichenen Entwicklung ausgegangen wird, kommt man bei der Bevölkerungsprognose für die Antragstellerin auf einen relativ stagnierenden Bevölkerungsstand bis 2030 von 490 EinwohnerInnen.
Da in den letzten fünf Jahren allerdings eine überdurchschnittlich negative Entwicklung bei den Wanderungen stattgefunden hat, müsste man den prognostizierten Bevölkerungsstand für 2030 bei einer Neuberechnung wahrscheinlich etwas nach unten korrigieren.
[…] Die Antragstellerin stellt unter III.4.1.3. des Antrages die Siedlungs- und funktionelle Verflechtung mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk in Abrede.
Zu dieser Argumentation der Antragstellerin ist – unter Berücksichtigung der rechtswirksamen Örtlichen Entwicklungskonzepte und Flächenwidmungspläne […] – Folgendes anzumerken:
Aufgrund topographischer Gegebenheiten sowie der Verkehrsinfrastruktur weisen die einzelnen Baulandbereiche innerhalb der Gemeinde größere Abstände untereinander auf. Die Entfernung zum nächstgelegenen Baugebiet in Großsölk geht über diese Abstände nicht wesentlich hinaus. Das spiegelt sich in den Abständen der Ortschaften zueinander wider.
Die Befürchtung der 'Aushungerung' im Bereich von Baulandausweisungen durch die 'neue Gemeinde' wird von der Antragstellerin nicht nachvollziehbar dargelegt. Die Raumordnungsgrundsätze des StROG 2010 sehen die Abstimmung von Teilräumen vor und wirken dieser Befürchtung diametral entgegen.
[…] Laut Pendlerstatistik der Registerzählung 2011 hatte die Antragstellerin 9 Erwerbseinpendlerlnnen und 179 Erwerbsauspendlerlnnen, d.h. die Antragstellerin hatte einen negativen Pendlersaldo von 170, ist also eine Auspendlergemeinde. Von den insgesamt 233 Erwerbstätigen im Gemeindegebiet der Antragstellerin pendeln damit mehr als drei Viertel davon aus. Von diesen 179 Auspendlerlnnen pendeln laut Statistik 12 Personen nach Großsölk und Kleinsölk; die Hauptauspendelziele sind Gröbming und Schladming. Von den 9 Einpendlerlnnen kommen 2 aus Großsölk.
[…] Die Antragstellerin führt […] aus, dass sie über ausreichend eigene infrastrukturelle Versorgungseinrichtungen verfüge.
[…]
Der Einwand der Antragstellerin, sie verfüge über eine eigene (Ab )Wasserentsorgung bzw. -versorgung, ist nicht geeignet, eine Unsachlichkeit der gegenständlichen Gemeindevereinigung aufzuzeigen, zumal es keine Seltenheit darstellt, dass in ein- und demselben Gemeindegebiet mehrere getrennt voneinander bestehende Wasserversorgungs- oder Abwasserentsorgungsanlagen vorhanden sind. Die Gemeindevereinigung hat auf das Bestehen dieser Einrichtungen keine unmittelbaren Auswirkungen.
[…]
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Pfarren St. Nikolai und Großsölk im Pfarrverband St. Nikolai-Großsölk zusammengeschlossen sind.
[…] Die Antragstellerin verfüge laut ihrem Antrag über eine starke und eigenständige Vereinskultur. Es sei davon auszugehen, dass durch die 'Zwangsfusion' zu einer großen Gemeinde auch ehrenamtliche Tätigkeiten stark zurückgehen werden.
Wenn die Antragstellerin unter III.4.1.3. ihres Antrages ausführt, dass außer dem Naturparkverein keiner der übrigen 14 Vereine mit einem Verein der Nachbarsgemeinden eine gemeinsame Vereinsstruktur aufweise, ist dem entgegenzuhalten, dass beispielsweise dem 'WSV St. Nikolai' und der zu diesem Verein gehörenden Sektion 'Tischtennis' Mitglieder aller drei Gemeinden angehören. Dem Fußballverein 'Union Sportverein Stein an der Enns' gehören Spieler aus dem Gemeindegebiet der Antragstellerin an, zum Seniorenbund der Antragstellerin gehören auch BürgerInnen von Großsölk, und die Chorgemeinschaft der Antragstellerin besteht auch aus SängerInnen der Gemeinde Großsölk. Diese Aufzähl-ung ist zumindest ein Indiz für ein vorhandenes Zusammengehörigkeitsgefühl innerhalb des Vereinslebens der drei Gemeinden.
Generell ist Folgendes festzuhalten: In §1 Abs2 letzter Satz StGsrG ist festgelegt, dass auch die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere naturräumliche und kulturelle Verhältnisse, wie auch historische Verbundenheiten sowie lokales Handeln für das Gemeinwohl und Ausüben von Ehrenämtern berücksichtigt werden sollen.
Aus rechtlicher Sicht ändert sich durch die Vereinigung für bestehende Vereine nichts; es gilt aber darauf hinzuweisen, dass es (auch) zu den Aufgaben einer Gemeinde zählt, das Vereinsleben im Gemeindegebiet so zu unterstützen, dass in diesen Bereichen eine gedeihliche Entwicklung möglich ist.
In der Analyse zur Gemeindestrukturreform der Fa. ********* […] wird zum Bereich Vereinswesen ausgeführt: 'Einige Vereine sind bereits gemeinsam. Die Vereine haben auch in der neuen Gemeinde eine wichtige Funktion. Sie fördern das gesellschaftliche Leben und die Identifikation in den Ortschaften. Die Vereine bleiben unverändert bestehen, es wären keine Namensänderungen oder Statutenänderungen nötig. Eine Harmonisierung der Förderungen soll nach oben erfolgen – d.h. gleichwertige Vereine erhalten den gleichen Betrag.'
Betreffend die Befürchtung der Antragstellerin, die Bereitschaft zu ehrenamtlichen Tätigkeiten werde durch die Gemeindevereinigung zurückgehen, ist auf die Novelle zur Stmk. Gemeindeordnung durch LGBl Nr 125/2012 hinzuweisen, die u.a. identitätsstiftende Regelungen zur Vermeidung nachteiliger Effekte vorsieht, wie Gemeindewappen als Ortsteilwappen weiterzuführen und durch die Einsetzung eines Ortsteilbürgermeisters/einer Ortsteilbürgermeisterin eine engere Verbindung zwischen der Bevölkerung und den Organen und Einrichtungen der Gemeinde herzustellen […].
[…] Nach dem Vorbingen der Antragstellerin verfüge sie über einen Kindergarten, der im Jahre 2004 neu errichtet worden[,] und eine Volksschule, die erst im Jahr 2012 komplett neu saniert worden sei. Die Antragstellerin bringt vor, dass die Zahlen betreffend Kindergarten- und Volksschulauslastung in den nächsten Jahren sogar steigend seien. Es sei davon auszugehen, dass der gemeindeeigene Kindergartenbetrieb fortan in den neuen Zentralort verlegt werden würde; folglich müssten die Kinder aus dem Gemeindegebiet der Antragstellerin täglich ca. 35 km lange Wegstrecken auf sich nehmen, was einen unzumutbaren Zustand darstelle.
Es ist für die Landesregierung nicht nachvollziehbar, warum nach einer Vereinigung Infrastruktureinrichtungen wie der Kindergarten oder die Volksschule der Antragstellerin geschlossen werden sollten. Tatsächlich besuchten 2013/14 42 Kinder den Kindergarten der Antragstellerin bei 45 bewilligten Plätzen. Den Kindergarten der Gemeinde Großsölk besuchten 2013/14 16 Kinder bei 25 bewilligten Plätzen.
Die zweiklassig geführte Volksschule der Antragstellerin wies im Schuljahr 2013/14 eine SchülerInnenzahl von 27 auf; aufgrund der Geburtenentwicklung ist ein Rückgang der SchülerInnenzahl auf 21 im Schuljahr 2019/20 zu erwarten. Dies liegt (knapp) über der von der Landesregierung gesetzten Grenze von 20 SchülerInnen.
Die dreiklassig geführte Volksschule Stein an der Enns in der Gemeinde Großsölk besuchten im Schuljahr 2013/14 47 SchülerInnen. Laut Prognose ist ein Rückgang auf 30 SchülerInnen im Schuljahr 2019/20 zu erwarten. Eine Schließung einer Volksschule wird somit nicht durch die Vereinigung von Gemeinden bewirkt, sondern hängt ausschließlich von der Entwicklung der SchülerInnenzahl ab. Auch im Hinblick auf die Volksschule der Antragstellerin ist es möglich, die Auslastung in der neuen Gemeinde entsprechend sicherzustellen. Die Folgen sinkender Bevölkerungszahlen sind eine Herausforderung dieser Region, die durch die Vereinigung besser bewältigt werden kann.
In der Präsentation der externen Prozessbegleitung (Fa. *********[…]) wird unter dem Punkt 'Bildung' u.a. festgehalten: 'Die neue Gemeinde wird alles in ihrer Macht stehende unternehmen, um die Kindergärten und Volksschulen in beiden Ortsteilen zu erhalten.'
Die Antragstellerin ist dem Schulsprengel der Neuen Mittelschule Stein an der Enns (Gemeinde Großsölk) zugeordnet. Die Neue Mittelschule Stein an der Enns besuchten im Schuljahr 2013/14 bei insgesamt 125 SchülerInnen 18 SchülerInnen der Antragstellerin. Die Zugehörigkeit der Antragstellerin zum Schulsprengel der Neuen Mittelschule Stein an der Enns (Gemeinde Großsölk) stellt eine wichtige Verbindung der beiden Gemeinden dar.
Es wird daher nach der Vereinigung die Aufgabe der neuen Gemeinde unter Berücksichtigung der Schulwege sein, die bestehende Kindergarten- und Schul-infrastruktur bedürfnisorientiert auf die sich ändernde SchülerInnenzahl anzupassen. Auf den Bericht des Rechnungshofes über die Schulstandortkonzepte/ -festlegung im Bereich der allgemein bildenden Pflichtschulen in den Ländern Oberösterreich und Steiermark (Steiermark 2014/7) darf in diesem Zusammenhang hingewiesen werden, in dem die Empfehlung ausgesprochen wurde, den eingeschlagenen Weg der Standortoptimierung konsequent fortzusetzen.
Ein weiterer Umstand, der für eine Verflechtung der Antragstellerin mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk spricht, ist der Transport der Kindergartenkinder gemeinsam mit den Schulkindern, der in Kleinsölk und im Gemeindegebiet der Antragstellerin organisiert und über die Gemeinden finanziert wird […].
[…] Die Antragstellerin verfüge laut ihrem Antrag über Gasthöfe, Pensionen, Direktvermarkter, ein Museum, Kinderspielplätze, einen Sportplatz, ein Schwimmbad, einen Schilift, einen Bauhof, Gemeindegaragen, Fernheizwerke, ein Multifunktionshaus etc.
Es ist evident, dass die drei vereinigten Gemeinden Kleinsölk, Großsölk und die Antragstellerin seit Jahrzehnten wirtschaftlich intensiv miteinander verflochten sind, insbesondere in folgenden Bereichen:
Naturpark Sölktäler
Tourismusverband Sölktäler
Leader Region Obersteirisches Ennstal (nunmehr Oberes Ennstal)
In Bezug auf die Leader Region ist Folgendes auszuführen: Die Sölktalgemeinden (Kleinsölk, Großsölk und die Antragstellerin) waren bereits von 1994 bis 1999 Träger der Leader II Gruppe 'Sölktäler'. Zielsetzung im Programm LEADER II und der daraus hervorgegangenen Projekte war die Verbesserung der Einkommenssituation in der Landwirtschaft, im Tourismus sowie im Bereich des produzierenden Gewerbes in den Seitentälern des Ennstales. Die Programmumsetzung erfolgte durch die LAG 'Arbeitsgemeinschaft zur Förderung der Bergregion Sölktäler'. Ihr gehörten die Gemeinden Kleinsölk, Großsölk und die Antragstellerin sowie der Verein Naturpark Sölktäler, der Tourismusverband Naturpark Sölktäler sowie die bäuerliche 'Arbeitsgemeinschaft für Umstellungsbetriebe Sölktäler' an. Zentrales Element waren Aktivitäten zur Entwicklung von Qualitätsprodukten aus der Naturparkregion, Gestaltungs- und Ausbaumaßnahmen im Naturpark Sölktäler, Kulturlandschaftsmaßnahmen und Projekte zur verstärkten Durchsetzung von Biomasseheizwerken. Aus den vielfältigen gemeinsamen Aktivitäten zur Bewusstseinsbildung wurden viele Projekte entwickelt und umgesetzt[.]
[…]
Im Rahmen der Förderperiode 2000-2006 wurde die Lokale Aktionsgemeinschaft unter dem Titel 'Bergregion Obersteirisches Ennstal' auf 17 Gemeinden erweitert. Im Regionalen Entwicklungsplan für die Lokale Aktionsgemeinschaft Obersteirisches Ennstal heißt es: 'Durch die Teilnahme an LEADER II kam es in Teilbereichen zu erkennbaren Veränderungen in der Kleinregion Sölktäler. Der Naturpark und LEADER II Gebiet Sölktäler sind nunmehr Keimzelle der Idee einer größer gefassten Tälerkooperation zwischen den Tauerntälern und dem Ennstal. Besonders die Erkenntnis aus LEADER II, durch nachhaltige Strategien und gemeinsame Aktionen überregionale Entwicklungsschritte zu setzen, ist Ausgangspunkt für die Bewerbung der Bergregion Obersteirisches Ennstal. Die Ausgangssituationen in den nunmehr beteiligten 17 Gemeinden sind sehr ähnlich, daher auch die Bereitschaft zur Zusammenarbeit.'
Die Lokale Aktionsgemeinschaft wurde unter dem Titel 'Bergregion Ennstal' in der Periode 2007-2014 auf 24 Gemeinden erweitert; aktuell laufen die Vorbereitungsarbeiten der Lokalen Aktionsgemeinschaft (diese umfasst wiederum 24 Gemeinden, darunter die Gemeinden Kleinsölk, Großsölk und die Antragstellerin) für die Förderperiode 2014-2020. Als wesentliches Potenzial der Region wurde in diesem Zusammenhang die weitere touristische Entwicklung der Region definiert. Tourismus ist die Basis der Wertschöpfung der gesamten Region und bleibt auch zukünftig die wirtschaftliche Lebensgrundlage der Bevölkerung der Region.
[…]
Die Antragstellerin ist – wie auch die Gemeinden Großsölk und Kleinsölk – Teil der Kleinregion 'Gröbming' und Teil des Tourismusverbandes 'Naturpark Sölktäler'.
Der Landschaftsraum im Gebiet der Gemeinden Großsölk, Kleinsölk und der Antragstellerin erhielt bereits 1982 auf Grund der gegebenen natürlichen Faktoren und der vorgenommenen Pflege- und Gestaltungsmaßnahmen das Prädikat 'Naturpark' (LGBl Nr 73/1982). Demnach bilden diese drei Gemeinden gemeinsam als Naturparkgemeinden den Naturpark Sölktäler und leisten ihren Mitgliedsbeitrag anteilsmäßig. Der Naturpark verfügt über ein gemeinsames Büro in der Gemeinde Großsölk. Die drei Naturparkgemeinden organisieren gemeinsam zahlreiche Veranstaltungen, die im gemeinsamen Sommer- bzw. Winter-Veranstaltungsprogramm angekündigt werden […]. Als kultureller Höhepunkt findet alljährlich das gemeinsame 'Kasfest' im Schloss Großsölk statt […].
Seit dem Jahr 2007 geben die drei Gemeinden die gemeinsame 'Gemeindezeitung der Naturparkgemeinden Großsölk Kleinsölk St. Nikolai' […] heraus, die eine Gesamtschau der Aktivitäten der Gemeinden bietet.
Da alle drei Gemeinden Teil des Naturparks sind, besteht in Verbindung mit Tagesgästen und Nächtigungen (27.606 Nächtigungen pro Jahr[…]) ein wichtiges Wirtschaftspotenzial für die künftige touristische Entwicklung der neuen Gemeinde. Die gezielte Umsetzung geeigneter touristischer Angebote ist in der bestehenden kleinräumigen Struktur mit erhöhtem Abstimmungsbedarf verbunden und mit kleinen Budgets schwieriger umzusetzen. Mit der Vereinigung der Gemeinden entsteht nunmehr eine Naturparkgemeinde. Dadurch kann eine bessere lokale Abstimmung und eine stärkere Vertretung von (touristischen) Interessen auf regionaler Ebene erreicht werden. Dies führt jedenfalls zu Erleichterungen in der Verwaltung des Naturparks.
Eine weitere Verflechtung stellt die Zugehörigkeit der drei Gemeinden zum Sozialhilfeverband Liezen dar.
Generell ist unter Hinweis auf die Erläuterungen zu §3 Abs6 Z2 StGsrG[…] auszuführen, dass die Antragstellerin zwar über eine Grundversorgung vor Ort verfügt, zentralörtlich und funktionell jedoch nach Großsölk bzw. Gröbming orientiert ist. Die Antragstellerin verfügt über keinen Arzt in ihrem Gemeindegebiet; der nächstgelegene praktische Arzt befindet sich im Ortsteil Stein an der Enns in der Gemeinde Großsölk. Die zur Antragstellerin nächstgelegene Bankfiliale befindet sich ebenfalls in der Gemeinde Großsölk. Es bestehen daher hinsichtlich der über Basisleistungen hinausgehenden Versorgung der BürgerInnen mit Gütern und Dienstleistungen sowie des (Pflicht )Schulangebotes Verflechtungen mit der Nachbargemeinde Großsölk.
Der parallele Betrieb von gering ausgelasteten, identischen Einrichtungen in jeder Gemeinde verursacht höhere Gesamtkosten als der Betrieb nur einer Einrichtung, weshalb die vorhandene Infrastruktur effizient genutzt werden soll. Mit einer Vereinigung wird dem Ziel der Strukturreform entsprochen, eine Stärkung und Professionalisierung der örtlichen Infrastruktur zu ermöglichen. Räumliche Funktionen können in einer großen Gemeinde so gebündelt werden, dass im Wesentlichen eine Deckung zwischen der Gebietskörperschaft Gemeinde und den sich ergänzenden Grundfunktionen Wohnen, Arbeiten, Versorgung, Naherholung und Bildung stattfindet.
Das Vorbringen der Antragstellerin, dass keinerlei Verflechtungen zwischen den Gemeinden bestünden, kann daher nicht nachvollzogen werden.
[…] Wenn die Antragstellerin unter III.4.2.1. darstellt, dass sie bereits jetzt das Ziel erreicht habe, eine wirtschaftliche und leistungsfähige Gemeinde zu sein, die dauerhaft in der Lage ist, ihre Angelegenheiten ohne Haushaltsabgang zu erfüllen, so hält die Landesregierung dem entgegen, dass sich die finanzielle Lage der Antragstellerin – wie bereits in den Erläuterungen festgehalten –besorgniserregend darstellt. So erwirtschaftete die Antragstellerin in den Jahren 2008 bis 2012 im ordentlichen Haushalt Abgänge in Höhe von insgesamt EUR 347.524,16. Dies trotz der Gewährung von Bedarfszuweisungsmitteln im selben Zeitraum in Höhe von EUR 699.532,00 (davon wurden allein EUR 330.700,00 zur Stützung des ordentlichen Haushaltes verwendet[…]). Der Rechnungsabschluss des Jahres 2012 weist im ordentlichen Haushalt einen Abgang in Höhe von EUR 71.791,08 und eine negative freie Finanzspitze von EUR 451.324,81 auf, was unter Verweis auf die Gesamteinnahmen der Antragstellerin im Jahr 2012 in Höhe von EUR 915.921,82 die dargestellte Finanzsituation unterstreicht […]. Daraus ist ersichtlich, warum die Landesregierung die Ansicht der Antragstellerin nicht teilen kann, wonach diese bereits jetzt eine wirtschaftliche und leistungsfähige Gemeinde sei.
[…]
[D]ie Antragstellerin [verweist] darauf, dass sie etwa an der KW Knallbach GmbH beteiligt sei, durch deren Erlöse wichtige Infrastrukturmaßnahmen finanziert würden.
Diesbezüglich verweist die Landesregierung darauf, dass der Gemeinderat der Antragstellerin in seiner Sitzung vom 1. Oktober 2012 beschlossen hat, die gemeindeeigene 'Kleinkraftwerk Knallbach der Gemeinde St. Nikolai/Sölktal Gesellschaft m.b.H.' (kurz: KW Knallbach GmbH) an eine gemeinnützige Vereinigung der Katastralgemeinde Sankt Nikolai im Sölktal auszugliedern. Lediglich aufgrund eines Schreibens der Landesregierung […], in welchem darauf hingewiesen wurde, dass eine unentgeltliche Übertragung des Eigentums von Anteilen der GmbH (Share Deal) oder auf Veräußerung des Vermögens des Unternehmens (Asset Deal) nicht den Grundsätzen des §71 Abs3 GemO entspricht, wurde von diesem Vorhaben wieder Abstand genommen. Andernfalls würde sich das Vermögen der GmbH (Verkehrswert lt. Gutachten EUR 2,6 Mio.) heute nicht mehr im Eigentum der Gemeinde befinden.
Wenn die Antragstellerin darauf verweist, dass die Betrachtung der Gemeindefinanzen keine Momentaufnahme sein dürfe, so hält die Landesregierung dem entgegen, dass die Antragstellerin in den letzten 15 Jahren nie einen Überschuss im ordentlichen Haushalt erzielen konnte. Lediglich in den Jahren 2004, 2006 und 2007 ist es gelungen, den ordentlichen Haushalt ausgeglichen darzustellen.
Auch die weiteren Darlegungen zur finanziellen Situation […] können von der Landesregierung nicht nachvollzogen werden. Der grafische Vergleich von Vermögen und Haftungen der drei gegenständlichen Gemeinden berücksichtigt offensichtlich nur die Aktiva. Wie aus der von den Gemeinden erstellten und der Landesregierung vorliegenden Finanzanalyse hervorgeht, stellt sich der Vermögensstand aller drei Gemeinden unter Berücksichtigung der Passiva annähernd gleich dar (Großsölk: EUR 3,4 Mio.; Kleinsölk: EUR 2,4 Mio.; Sankt Nikolai im Sölktal: EUR 3,1 Mio.; […]).
Jedenfalls eine verzerrte Darstellung der Tatsachen ist die Haushalts-Übersicht ohne Berücksichtigung der Vorjahresergebnisse, wie sie die Antragstellerin […] wiedergibt. Der vom Gemeinderat der Antragstellerin beschlossene und der Landesregierung vorliegende Voranschlag für das Jahr 2014 weist neuerlich einen erheblichen Abgang in Höhe von EUR 94.200,00 aus und wurde die Antragstellerin daher mit Schreiben der Landesregierung vom 10. Juni 2014 […] aufgefordert, der Aufsichtsbehörde bis spätestens 31. Juli 2014 ein Konsolidierungskonzept vorzulegen. Die Antragstellerin ist dieser Aufforderung bis dato nicht nachgekommen. Die Finanzlage der Gemeinde ist daher unverändert besorgniserregend. Wenn die Antragstellerin unter III.4.2.4. behauptet, dass die Kosten der Gemeindevereinigung den finanziellen Nutzen übersteigen bzw. zumindest aufwiegen würden, so ist festzuhalten, dass die Antragstellerin selbst in der von allen drei Fusionsgemeinden durchgeführten Finanzanalyse von einem Einsparungspotential in Höhe von EUR 124.800,00 ausgeht.
Auch die Landesregierung erkennt im Rahmen ihrer vorsichtig geschätzten Prognose über die finanziellen Auswirkungen der gegenständlichen Vereinigung ein Potenzial an Kosteneinsparungen in der Höhe von rund EUR 70.000,00 pro Jahr. Diese Kosteneinsparungen sind nach Einschätzung der Landesregierung im Bereich der Gebrauchs- und Verbrauchsgüter (EUR 10.000,00) und im Bereich der Gemeindeorgane (EUR 50.000,00) sowie der sonstigen Kosten für die Gemeindeverwaltung und den Gemeindebetrieb (EUR 10.000,00) erzielbar […].
Durch die Gemeindevereinigung werden der neuen Gemeinde durch die erzielbaren Kosteneinsparungen zwischen 2% und 5% mehr Budgetmittel für die Bewältigung der Pflicht- und freiwilligen Aufgaben zur Verfügung stehen als ohne Vereinigung. Die Landesregierung weist darauf hin, dass die neue Gemeinde zudem auch die Voraussetzungen nach dem Österreichischen Stabilitätspakt 2012 […] leichter erfüllen wird können.
[…] Unter III.4.2.2. des Antrages geht die Antragstellerin davon aus, dass die Gemeindevereinigung aufgrund der Gebührenharmonisierung einen Anstieg der Gebühren von bis zu 80% zur Folge hätte. Eine derartige Erhöhung sei für die Bevölkerung nicht zumutbar. Dazu komme, dass die über die Gebühren erwirtschafteten Rücklagen im Falle der Fusionierung in den allgemeinen Gemeindehaushalt der neuen Fusionsgemeinde übergehen werden würden.
[…]
Zum Antragsvorbringen ist festzuhalten, dass sich aus der von der Antragstellerin nicht näher begründeten, angeblichen Gebührenerhöhung kein Grund für die Unsachlichkeit der bekämpften Gesetzesbestimmung ableiten lässt.
Angemerkt wird, dass die Gebührenhaushalte Abfall, Abwasser und Wasser im Zeitraum 2009 bis 2013 nicht nur von der Antragstellerin kostendeckend geführt werden konnten, sondern auch jene der Gemeinde Großsölk […]. Weshalb es daher durch die Gemeindevereinigung zu Gebührenerhöhungen für die Bürger-Innen der Antragstellerin kommen werde, kann mangels einer schlüssigen Begründung durch die Antragstellerin nicht nachvollzogen werden.
Darüber hinaus wurde dem Bürgermeister der Antragstellerin in Bezug auf die Abwassergebühren – bei denen die Antragstellerin offenbar die 80%ige Gebührenerhöhung befürchtet – mehrmals, darunter auch im Zuge der 3. Koordinationsbesprechung vor Ort am 11. Mai 2012 sowie telefonisch am 18. Juni 2013 – von Vertretern des Landes mitgeteilt, dass bei Vorhandensein mehrerer Abwasserentsorgungsanlagen im Gemeindegebiet, die technisch, örtlich und zeitlich voneinander getrennt sind, unterschiedliche Gebührenhöhen sachlich rechtfertigbar sind.
Betreffend die Abfallabfuhrgebühren ergibt sich aus der Präsentation der Fa. ********* vom 11. Juli 2013 […], dass diese im Gemeindegebiet der Antragstellerin sogar höher sind als jene in der Gemeinde Großsölk. Auch daraus lässt sich eine allfällige Gebührenerhöhung auf Grund der Gemeindezusammenlegung nicht ableiten.
Generell ist im Zusammenhang mit der Gebührengestaltung festzuhalten, dass der Gemeinderat der neuen Gemeinde unter Berücksichtigung des Grundsatzes der gleichmäßigen Besteuerung sämtlicher Abgabepflichtigen im Gemeindegebiet neue Gebührenordnungen aufgrund neuer Kalkulationen zu erlassen hat. Die Neufestsetzung von Benützungsgebühren ist gemäß §11 Abs3 GemO allerdings so durchzuführen, dass sie tunlichst zu keiner außergewöhnlichen Erhöhung gegenüber der bisher von der ursprünglichen Gemeinde den Gemeindemitgliedern vorgeschriebenen Geldleistung führt. In Fällen errechneter außergewöhnlicher Erhöhungen besteht für den Verordnungsgeber die Möglichkeit, die erforderlichen Anpassungen auf längstens sieben Jahre zu erstrecken. Der Gesetzgeber hat somit eine Möglichkeit geschaffen, allenfalls notwendige Gebührenanpassungen in einer für die Bevölkerung möglichst schonenden Art und Weise umzusetzen.
Bezüglich der Argumentation der Antragstellerin betreffend die von ihr erwirtschafteten Rücklagen ist festzuhalten, dass die Antragstellerin seitens des Landes mehrfach auf die Möglichkeit hingewiesen wurde, eine privatrechtliche Vereinbarung über die Verwendung der Rücklagen – nämlich im konkreten Fall ausschließlich für die Abwasserentsorgungsanlage im künftigen Ortsteil St. Nikolai –mit den Bürgermeistern der anderen beiden Gemeinden abzuschließen […]. Zum Abschluss einer derartigen Vereinbarung ist es aufgrund der mangelnden Einigung der Antragstellerin mit den beiden anderen beteiligten Gemeinden bis dato nicht gekommen.
Wenn die Antragstellerin die Auffassung vertritt, dass die von ihr erwirtschafteten Rücklagen im Falle einer Gemeindevereinigung in den allgemeinen Gemeindehaushalt übergingen, ist dem entgegenzuhalten, dass die vorhandenen Rücklagen von der neuen Gemeinde wiederum nur zweckgebunden verwendet werden dürfen.
[…] Die Antragstellerin befürchtet durch die Gemeindevereinigung außerdem erhebliche Nachteile […], da sich die Wege für einzelne GemeindebewohnerInnen wesentlich verlängern würden, die Ortsentwicklung gestört bzw. die Dorfgemeinschaft zerstört und Vereine aufgelöst werden würden. Außerdem befürchtet die Antragstellerin durch die weitere Entsiedelung wirtschaftliche Nachteile für die Gewerbebetriebe, Nahversorger und Gaststätten.
Darüber hinaus würden sich die Kosten aufgrund der notwendigen Errichtung der erforderlichen Räumlichkeiten im Gemeindeamt der neuen Gemeinde auf etwa EUR 850.000,00 belaufen.
[…]
[…] Wenn die Antragstellerin die Auffassung vertritt, dass durch die Gemeindevereinigung die Ortsentwicklung gestört bzw. die Dorfgemeinschaft zerstört werden würde, ist dem Folgendes zu entgegnen: §1 Abs2 letzter Satz StGsrG 'Ziele der Strukturreform' legt fest, dass auch die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere naturräumliche und kulturelle Verhältnisse, wie auch historische Verbundenheiten sowie lokales Handeln für das Gemeinwohl und Ausüben von Ehrenämtern berücksichtigt werden sollen.
[…]
[…] Wenn die Antragstellerin durch die 'weitere Entsiedelung' wirtschaftliche Nachteile für Betriebe befürchtet, ist dem zu entgegnen, dass sich der wirtschaftliche Erfolg von Betrieben an der Frequenz und dem Umsatz orientieren und nicht an der Gemeindevereinigung.
[…] Betreffend die Argumentation der Antragstellerin zu den ihrer Ansicht nach zu erwartenden Kosten für die Errichtung der notwendigen Räumlichkeiten im Gemeindeamt der neuen Gemeinde ist darauf zu verweisen, dass der Landesregierung eine Kostenschätzung der Kreiner Architektur ZT GmbH vom 4. September 2013 für das Amtshaus Stein an der Enns vorliegt, welche Kosten in Höhe von EUR 475.973,62 und nicht wie von der Antragstellerin behauptet EUR 850.000,00 ausweist […].
[…]
[…] Im Hinblick auf den von der Antragstellerin befürchteten Verlust von Bürgernähe […] ist anzumerken, dass sich in diesem Bereich in den letzten Jahrzehnten vieles nachhaltig geändert hat. Der Aspekt der Bürgernähe bzw. des Bürgerservices ist deshalb auch anders zu bewerten als etwa in den 70er Jahren. Besonders der erhebliche Ausbau der Infrastruktur, das verbesserte Straßennetz und der höhere individuelle Motorisierungsgrad relativieren die Überwindung von räumlichen Distanzen. Dazu kommt, dass die BürgerInnen durch die Modernisierung der Verwaltungsführung, wie etwa durch die Einführung von [E] [G]overnment, viele Verwaltungsangelegenheiten mit modernen Kommunikationsmitteln bewerkstelligen können und sich daher die Notwendigkeit des persönlichen Erscheinens im Gemeindeamt deutlich reduziert. Der Gesetzgeber kann daher davon ausgehen, dass mit zunehmender technischer Entwicklung und dem Ausbau von Infrastrukturen sowie der Verbesserung der Kommunikationsmöglichkeiten räumliche Entfernungen heute eine weit geringere Rolle spielen als noch vor einigen Jahrzehnten.
Im Zusammenhang mit der Frage des Bürgerservices und der öffentlichen Verwaltung wird durch die Gemeindevereinigung die Möglichkeit geschaffen, die Amtsstunden zu verlängern, Verwaltungsverfahren durch die Spezialisierung auf Fachgebiete professioneller abzuwickeln sowie die Durchführung von Verwaltungsverfahren qualitativ zu verbessern und zu beschleunigen. Darüber hinaus bleibt es der neuen Gemeinde Sölk unbenommen, bei Bedarf eine Bürgerservicestelle im derzeitigen Gemeindegebiet der Antragstellerin einzurichten. Auch in der Präsentation der externen Prozessbegleitung (Fa. *********[…]) wird unter dem Punkt 'Gemeindeamt' festgehalten: 'Bürgerservicestelle könnte weiterhin in St. Nikolai im Sölktal angeboten werden.' Im Zusammenhang mit dem befürchteten Verlust von Bürgernähe ist außerdem auf die Möglichkeit hinzuweisen, zur Herstellung einer engeren Verbindung zwischen der Bevölkerung und den Organen einen Ortsteilbürgermeister/eine Ortsteilbürgermeisterin zu bestellen (s. §48 GemO). Wenn die Antragstellerin ein 'Abgleiten in die Anonymität' als Folge der Gemeindevereinigung sieht, ist dazu festzuhalten, dass Ortsteilwappen sowie die Namen der Ortschaften und die Ortstafeln erhalten bleiben […]. Auch der Bürgermeister der Gemeinde Kleinsölk berichtet in den Kleinsölker Gemeindenachrichten, Ausgabe September 2013 […]: 'Alle Ortsteilbezeichnungen und Ortstafeln sind von der neuen Namensgebung unberührt und bleiben auch in Zukunft unverändert.'
Zur Annahme der Antragstellerin, eine Fusionierung würde zu einer 'weiteren Abwanderung und Ausdünnung des ländlichen Raumes' führen, ist festzustellen, dass der Bevölkerungsstand der Antragstellerin von 1981 bis 2013 stark rückläufig war (minus 17,6%[…]). In Anbetracht der notwendigen Reaktion auf den Bevölkerungsschwund, aber auch auf die Alterung ermöglicht die Vereinigung der Antragstellerin mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk eine mittel- bis langfristige Erhaltung und Attraktivierung des Versorgungs- und Dienstleistungsangebotes. Durch eine breite Verfügbarkeit und Abstimmungsmöglichkeit bei Infrastruktur, Unterbringungsmöglichkeit und Personal kann – ganz im Gegensatz zur Annahme der Antragstellerin – auch von einem erhöhten Handlungsspielraum im Hinblick auf die Erweiterung der Versorgungsleistungen für eine alternde Gesellschaft, eine Konzentration und Rationalisierung der Basisinfrastruktur zugunsten ergänzender Einrichtungen im Jugend- und Sportbereich sowie für ältere Personengruppen, aber auch touristischen Funktionen, ausgegangen werden.
[…] Hinsichtlich des anhaltenden Widerstandes der Bevölkerung argumentiert die Antragstellerin […], dass dieser zumindest ein Indiz für die Unsachlichkeit der Gemeindevereinigung sei. Bei der im Gemeindegebiet der Antragstellerin durchgeführten Bürgerbefragung hätten sich bei einer Wahlbeteiligung von 90,87% 79,51% für die (weitere) Eigenständigkeit der Antragstellerin ausgesprochen. Die Antragstellerin habe sich in ihren Stellungnahmen vom 27. Mai 2013 sowie vom 28. Oktober 2013 gegen die Fusion mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk ausgesprochen.
Die Bürgerbefragung im Gemeindegebiet der Antragstellerin fand vom 23. November 2012 bis 25. November 2012 statt.
Die von der Antragstellerin angeführte Bürgerbefragung erfolgte nicht auf Grund der Bestimmungen des Stmk. Volksrechtegesetzes (VRG), sondern im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung. Die Aussagekraft dieser Meinungsumfrage lässt sich daher nur schwer beurteilen, ebenso ist eine seriöse Überprüfung des Ergebnisses nicht möglich.
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass am Stimmzettel ausschließlich aus der Sicht der Antragstellerin im Zuge einer Gemeindevereinigung eintretende Nachteile aufgelistet wurden (z.B. Schulstandort nicht gesichert, Schließung des Kindergartens, Erhöhung der Kanalgebühren um 70%, Erhalt der Arbeitsplätze nicht garantiert etc.[…]). Die ablehnende Haltung des Bürgermeisters sowie die einseitige Information der Bevölkerung durch die Antragstellerin werden bei der Wertung des Ergebnisses dieser Meinungsumfrage zu berücksichtigen sein.
[…]
In allen Phasen des Gemeindereformprozesses wurde Wert darauf gelegt, kommunale Interessen zu berücksichtigen, die Gemeinden einzubeziehen, und den Prozess möglichst transparent zu gestalten. Die Ergebnisse der Bürgerbefragung waren aber bei den vom StGsrG betroffenen Gemeinden, mithin auch bei der Antragstellerin, letztlich nicht ausschlaggebend, da sich die zu treffende Entscheidung – dem Sachlichkeitsgebot entsprechend – nach den Zielen dieses Gesetzes, den Kriterien des Leitbildes und den öffentlichen Interessen im Sinne von §6 GemO zu orientieren hatte und die Prognosen für die jeweiligen neuen Gemeinden – als Komplex betrachtet – positiv waren […].
Gemäß Art72 L-VG hätten (u.a.) 80 Gemeinden die Möglichkeit gehabt, zu verlangen, dass der Beschluss des Landtages über das StGsrG einer Volksabstimmung unterzogen wird. Von diesem im Zusammenhang mit Landesgesetzen zentralen direktdemokratischen Instrument wurde kein Gebrauch gemacht.
[…] Die Antragstellerin moniert […], dass ihr eine konkrete Begründung betreffend die Zusammenlegung mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk durch die Landesregierung nie übermittelt bzw. zur Verfügung gestellt worden sei. Nach der [...] geäußerten Ansicht der Antragstellerin sei es Aufgabe der Landesregierung (im Sinne einer Bringschuld), eine dem Sachlichkeitsgebot entsprechende Prognose zu erstellen, mittels welcher die konkrete Fusion zu begründen ist. Die Zusammenlegung der Antragstellerin mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk sei weder im StGsrG noch in den Erläuterungen ordnungsgemäß begründet worden […]. Die Landesregierung hätte (schriftlich) darlegen müssen, welche volkswirtschaftlichen und kommunalwirtschaftlichen Vorteile sich konkret für die Bevölkerung der betroffenen Gemeinden ergeben.
Diese Behauptungen werden anhand der Aktenlage […] zurückgewiesen:
Mit Schreiben vom 27. Dezember 2011 teilte die Antragstellerin dem Land mit, dass sie in ihrer Gemeinderatssitzung vom 17. Dezember 2011 folgenden einstimmigen Beschluss gefasst habe: 'Die Gemeinde St. Nikolai im Sölktal ist bereit, nach Abklärung aller offenen Fragen, allenfalls auch unter Einbindung des Landes, jedoch mit offenem Ausgang, mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk auf Grund der Gemeindestrukturreform Zukunftsperspektiven zu erarbeiten. Der Gemeinde St. Nikolai im Sölktal dürfen keine offensichtlichen Verschlechterungen, welcher Art auch immer, entstehen. Die Verhandlungen sollen zügig durchgeführt werden, dass der Phasenplan der Gemeindestrukturreform eingehalten werden kann.'
Am 5. März 2012 hat in der Bezirkshauptmannschaft Liezen ein Verhandlungsgespräch mit VertreterInnen der Gemeinden Großsölk, Kleinsölk und der Antragstellerin stattgefunden. In dem auch vom Bürgermeister und einem Gemeinderat der Antragstellerin unterzeichneten Protokoll des Verhandlungsgespräches wurde u.a. festgehalten, dass die drei Gemeinden zustimmen, dass für weitere Verhandlungen betreffend Gemeindevereinigung diese Zusammensetzung die dafür richtige ist. Bereits in diesem Protokoll wurde auf die zahlreichen Gespräche mit dem Land Steiermark verwiesen und kamen die TeilnehmerInnen überein, dass weitere Gespräche untereinander und mit dem Land geführt werden.
Am 28. März 2012, am 13. April 2012 sowie am 11. Mai 2012 fanden Koordinierungsbesprechungen zum Thema Gemeindevereinigung in den drei Gemeinden mit den Schwerpunkten Finanzanalyse und abgabenrechtliche Fragen unter Anwesenheit von VertreterInnen der Gemeinden Großsölk, Kleinsölk und der Antragstellerin, des Koordinators des Landes und weiteren VertreterInnen des Landes statt. Mit Schreiben der Abteilung 7 vom 20. März 2013 wurde die Antragstellerin eingeladen, eine Stellungnahme zur beabsichtigten Gemeindevereinigung mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk abzugeben.
Am 25. April 2013 fand ein weiteres Koordinierungsgespräch unter Anwesenheit von Vertretern der drei Gemeinden sowie des Koordinators des Landes in der Gemeinde Großsölk statt.
In Beantwortung des Schreibens vom 20. März 2013 sprach sich die Antragstellerin am 27. Mai 2013 gegen die vom Land vorgeschlagene Fusion aus.
Am 11. Juli 2013 fand eine Besprechung unter Anwesenheit der Gemeindevorstände der Gemeinden Großsölk und Kleinsölk, des Bürgermeisters und der Vizebürgermeisterin der Antragstellerin, VertreterInnen des Landes sowie der externen Prozessbegleiterin statt.
Am 12. Juli 2013 teilte das Land der Antragstellerin schriftlich mit, dass die Überlegungen des Landes betreffend die Gemeindevereinigung der Antragstellerin bereits im Verhandlungsgespräch am 5. März 2012 in der Bezirkshauptmannschaft Liezen näher gebracht wurden und der vom Land eingesetzte Koordinator bereits mehrmals mit der Antragstellerin Kontakt hatte. Gleichzeitig wurde die Bereitschaft des Landes zu jederzeitigen weiteren Gesprächen bekundet. Außerdem haben im Zusammenhang mit der Gemeindevereinigung mehrere Gespräche mit Vertretern der Antragstellerin und Landeshauptmann-Stellvertreter Hermann Schützenhöfer stattgefunden.
Am 12. März 2014 fand im Gemeindeamt der Antragstellerin eine weitere Besprechung hinsichtlich der Gemeindevereinigung unter Anwesenheit der drei Gemeinden und von Vertretern des Landes statt. Dabei wurde zusammenfassend festgehalten, dass die Antragstellerin mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk über die Abfassung einer Fusionsvereinbarung ernsthaft Gespräche führen wird.
Mit Schreiben des Landes vom 31. März 2014 wurde die Antragstellerin aufgefordert, zum übermittelten Aktenvermerk über die Besprechung vom 12. März 2014 eine schriftliche Stellungnahme abzugeben. Dieser Aufforderung kam die Antragstellerin am 14. April 2014 nach.
Wenn die Antragstellerin ausführt, dass sie keine Informationen zur Begründung dieser Fusion erhalten habe, ist seitens des Landes auf den dargestellten Ablauf zu verweisen und außerdem anzumerken, dass die Gemeindereferenten in neun Bürgermeisterbriefen an die betroffenen Gemeinden, darunter auch die Antragstellerin, immer aktuell informiert haben […].
Ferner wird darauf hingewiesen, dass der Bürgermeister von Großsölk am 17. Oktober 2013 eine BürgerInneninformation zum Thema Gemeindestrukturreform abgehalten hat. Letztlich ergibt sich aus der Aktenlage entgegen den Behauptungen der Antragstellerin […], dass es zahlreiche Termine und viele ernsthafte Bemühungen von Seiten der beiden anderen beteiligten Gemeinden und des Landes gegeben hat, den Anliegen der Antragstellerin Rechnung zu tragen und in einer Fusionsvereinbarung zugunsten der Antragstellerin festzuschreiben.
Hervorzuheben ist, dass der Gemeinderat der Gemeinde Großsölk und der Gemeinde Kleinsölk sich jeweils einstimmig für die gegenständliche Gemeindevereinigung ausgesprochen haben.
[…] Zum Vorbringen der Antragstellerin […], wonach ein Gemeindeverband i.S.d. Art116a B VG bzw. i.S.d. §38 GemO von der Landesregierung zur Gänze abgelehnt bzw. negiert worden sei, wird Folgendes ausgeführt:
Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass der Landesgesetzgeber die B VG-Novelle zur Stärkung der Rechte der Gemeinden, BGBl I Nr 60/2011, durch Novellierung des §38 Stmk. Gemeindeordnung 1967 und des Stmk. Gemeindeverbandsorganisationsgesetzes 1997 (s. LGBl Nr 126/2012) umgesetzt hat. Hauptgesichtspunkt dieser Novelle ist der Entfall der Beschränkung auf die Besorgung einzelner Aufgaben durch Gemeindeverbände und die Ermöglichung des Abschlusses von Vereinbarungen der Gemeinden untereinander in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs.
[…]
Im Leitbild zur Gemeindestrukturreform wurden die Vor- und Nachteile von Gemeindevereinigungen und Verbandslösungen ausführlich dargestellt. Folgende Erwägungen sind letztlich gegen eine Verbandslösung ins Treffen zu führen:
[Auszugsweise wird aus den Erläuterungen (RV 2347/1 BlgLT [Stmk.] 16. GP, 9 f.) zitiert.]
Zu ähnlichen Ergebnissen kommt eine rechtswissenschaftliche Untersuchung aus dem Jahr 2012 [vgl. Holoubek/Potacs/Scholz , Art120 B VG als Instrument der Gemeindekooperation?, in KWG (Hrsg), Gemeindekooperationen – vom Kirchturmdenken zur vernetzten Region (2012)]: 'Eine rechtspolitische Gesamtbewertung gemeindeübergreifender Organisationsformen fällt somit zugunsten von Fusionen und Gebietsgemeinden aus, weil diese sich effizienter und finanziell günstiger ausgestalten lassen und – wie gesagt – eine Abmilderung des kommunalen Identitätsverlustes zulassen.'
Es ist daher festzuhalten, dass die neu geschaffene Möglichkeit der Bildung von Mehrzweckverbänden die umfassende Gemeindestrukturreform durch Gebietsänderungen nicht ersetzen kann, sondern nur ein ergänzendes Modell darstellt. Das zeigten auch die bisherigen Erfahrungen mit freiwilligen Verbänden und dem 'Regionext-Modell' zur Bildung von Kleinregionen, die mit der Novellierung (des §38a GemO, LGBl Nr 92/2008) ermöglicht wurden. Obwohl sich viele Gemeinden zu Kleinregionen zusammenschlössen, blieben die erwünschten Effekte dieser Maßnahme weit hinter den Erwartungen zurück.
Auch das immer wieder artikulierte Bedürfnis der Gemeinden nach derartigen Verbänden fand keinen Niederschlag in etwaigen aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahren. Seit der landesgesetzlichen Umsetzung der B VG-Novelle gibt es in der Steiermark keinen derartigen Mehrzweckverband. Der einzige bisher eingebrachte Antrag für einen Mehrzweckverband konnte bislang die formellen Voraussetzungen nach der GemO und des Stmk. GVOG nicht erfüllen. Auch die antragstellende Gemeinde hat keinen derartigen Antrag eingebracht.
[…] Die Antragstellerin wirft der Landesregierung vor, im Vorfeld der Entscheidung 'überhaupt keine fachlich fundierte Grundlagenforschung betrieben' zu haben.
Dazu ist auszuführen, dass im Rahmen der Vorschlags- und Verhandlungsphase unter Einbindung der Gemeinden sowie von Gemeinde- und Städtebund entsprechende Grundlagen wie z.B. das Leitbild zur Gemeindestrukturreform erarbeitet wurden. In dieses Leitbild sind die in Auftrag gegebenen Studien von ******** ******** ********************* *** – ******* *** ************ *** ****************** sowie von der *** **** **** […] eingeflossen. Dieses Leitbild wurde im Landtag behandelt, veröffentlicht und jeder betroffenen Gemeinde, auch der Antragstellerin, umgehend zur Kenntnis gebracht […].
[…] Unter III.4.4.5. bringt die Antragstellerin vor, dass ähnlich 'gelagerte' Gemeinden von einer Zwangsfusion verschont geblieben seien.
Der Landesgesetzgeber hat basierend auf den in den Erläuterungen zu §3 Abs6 Z2 StGsrG[…] angeführten Argumenten bzw. den in der gegenständlichen Äußerung dargestellten Kriterien die Vereinigung der Gemeinden Großsölk und Kleinsölk mit der Antragstellerin beschlossen. Für die Beurteilung dieser Gebietsänderung kommt es vor allem auf die für die konkrete Gemeindekonstellation sprechende Prognoseentscheidung an. […]
Die Antragstellerin wies zum Stichtag 1. Jänner 2013 lediglich 486 EinwohnerInnen auf. Die Zusammenlegung einer Gemeinde mit weniger als 1.000 EinwohnerInnen ist grundsätzlich sachlich […].
[…] Die Antragstellerin argumentiert […], dass die Wahl des schärfsten Mittels bei Vorliegen von gelinderen Mitteln nicht dem Sachlichkeitsgebot entsprechen könne. Gemeindezusammenlegungen, die unter Zwang erfolgen würden, seien als nicht zeitgemäß zu betrachten und entsprächen nicht dem demokratischen Grundverständnis der Republik Österreich.
Zu dieser Behauptung ist zunächst auszuführen, dass der Landtag sich eingehend mit der Frage beschäftigt hat, ob freiwillige Gemeindekooperationen bzw. Gemeindeverbände genauso geeignet sind, die mit einer Gemeindereform verfolgten Ziele zu erreichen. […]
Ganz allgemein ist auszuführen, dass die Gliederung des Landesgebietes in Gemeinden (Art116 Abs1 B VG) sowie die Festlegung der Gemeindegebiete zum Gemeinderecht i.S.v. Art115 Abs2 B VG gehören und damit zur Landeskompetenz (VfSlg 7830/1976; 8219/1977). Art115 Abs2 1. Satz B VG legt die Verantwortung über die Gemeindestruktur in die Zuständigkeit der Landesgesetzgebung, die die Gemeindestruktur, dem Grundsatz der abstrakten Einheitsgemeinde entsprechend, nach politischem Ermessen regeln kann (VfSlg 6697/1972; 7830/1976; 8219/1977[…]). Damit ist aber keine Bestandsgarantie der einzelnen Gemeinde verbunden, die den Verlust einer entsprechenden Berechtigung für die antragstellenden Gemeinden rechtlich absichern würde. Aus den Art115 ff B VG folgt zwar die Verpflichtung der Länder, Gemeinden als örtliche Selbstverwaltungseinrichtungen zu bilden, die österreichische Bundesverfassung gewährt den Gemeinden aber dezidiert keine Bestandsgarantie. Ein 'absolutes Recht auf Existenz', gar ein Recht auf eine 'ungestörte Existenz' […] kommt grundsätzlich keiner Gemeinde zu […].
Gesetzliche Gemeindezusammenlegungen sind somit demokratisch zustande gekommene, bundesverfassungsrechtlich legitimierte Akte.
[…] Die Antragstellerin führt […] aus, dass durch eine Vereinigung der Antragstellerin mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk kein leistungsfähigeres Gemeinwesen als bisher entstehen werde und insgesamt gesehen keine nachhaltigen Verbesserungen zu erwarten seien. Das Land belege seine Prognose nicht mit den notwendigen Zahlen und Fakten. Die Antragstellerin sei außerdem für sich alleine mehr als 'überlebensfähig' und könne ihre Aufgaben auch in Zukunft bestens erfüllen. Die angedachte Gemeindezusammenlegung gehe an den 'Lebensrealitäten' der BürgerInnen der Gemeinden vorbei und entspreche somit nicht dem aus dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz abgeleiteten Sachlichkeitsgebot.
Seitens der Landesregierung werden zu diesen Bedenken die in den Erläuterungen zu §3 Abs6 Z2 StGsrG[…] sowie in der gegenständlichen Äußerung dargelegten erheblichen Vorteile, v.a. durch die bessere Gestaltung des gemeinsamen Siedlungsraumes, die erzielbaren Kosteneinsparungen bei der Zusammenlegung der Verwaltung, deren erhöhte Professionalität sowie durch die effiziente Nutzung der vorhandenen Infrastruktur für die neue Gemeinde entgegengehalten. Die neue Gemeinde wird aufgrund ihrer Bevölkerungszahl von 1.560 (Stand: 1. Jänner 2013) und ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit leichter in der Lage sein, die gesetzlichen Anforderungen an eine Gemeinde und des Stabilitätspaktes 2012 zu erfüllen.
[…]
[…] Schlussbemerkungen:
[…]
Der Gesetzgeber konnte bei der Beschlussfassung des StGsrG davon ausgehen, dass die gegenständliche Gebietsänderung (§3 Abs6 Z2 StGsrG) dem aus dem Gleichheitsgrundsatz abgeleiteten Sachlichkeitsgebot sowie den in §6 Abs2 GemO normierten öffentlichen Interessen entspricht, zumal keine Umstände vorlagen, welche die gegenständliche Vereinigung vorhersehbar untauglich machen, eine Verbesserung der Kommunalstruktur zu erreichen." (Zitat ohne die im Text enthaltenen Hervorhebungen)
II. Rechtslage
Die maßgebliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar (die angefochtene Gesetzesbestimmung ist hervorgehoben):
1. Die §§6, 8 und 11 Abs1 der Steiermärkischen Gemeindeordnung 1967 – GemO, LGBl 115, idF LGBl 87/2013, lauten – auszugsweise – wie folgt:
"§6
Gebietsänderungen
(1) Gebietsänderungen im Sinne dieses Gesetzes sind Grenzänderungen (§7), die Vereinigung von Gemeinden (§8), die Teilung einer Gemeinde (§9), die Neubildung und Aufteilung einer Gemeinde (§10).
(2) Gebietsänderungen nach Abs1 dürfen nur aus Gründen der durch dieses Gesetz geregelten öffentlichen Interessen und unter Bedachtnahme auf die geografische Lage der Gemeinde erfolgen, wobei jedenfalls darauf Rücksicht zu nehmen ist, dass die Gemeinden fähig sind, ihre gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen. Als öffentliche Interessen sind insbesondere wirtschaftliche, infrastrukturelle, raumordnungs- und verkehrspolitische, demografische oder finanzielle Gründe zu verstehen.
[…]
§8
Vereinigung
(1) Zwei oder mehrere angrenzende Gemeinden können sich auf Grund übereinstimmender Gemeinderatsbeschlüsse mit Genehmigung der Landesregierung zu einer neuen Gemeinde vereinigen.
(2) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die Voraussetzungen nach §6 Abs2 vorliegen. Die genehmigte Vereinigung ist im Landesgesetzblatt zu verlautbaren; die Genehmigung der Landesregierung ist auch für den Fall erforderlich, wenn zwischen Verlautbarung und Rechtswirksamkeit der Vereinigung eine Auf-hebung oder Abänderung der beschlossenen Maßnahme durch Gemeinderatsbeschluss oder eine dem Gemeinderatsbeschluss gleichzuhaltende Entscheidung erfolgt.
(3) Zur Vereinigung von zwei oder mehreren angrenzenden Gemeinden gegen den Willen einer beteiligten Gemeinde ist ein Gesetz erforderlich.
(4) Die Vereinigung hat den vollständigen Übergang der Rechte und Pflichten der betroffenen Gemeinden auf die neue Gemeinde zur Folge.
(5) Im Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Vereinigung in den bisherigen Gemeinden anhängige Verwaltungsverfahren sind zunächst vom gemäß §11 Abs1 eingesetzten Regierungskommissär und ab Angelobung des Bürgermeisters der neu geschaffenen Gemeinde von den ab diesem Zeitpunkt zuständigen Gemeindebehörden weiterzuführen.
(6) Die im Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Vereinigung bestehenden öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnisse zu einer der bisherigen Gemeinden gelten als entsprechende Dienstverhältnisse zur neu geschaffenen Gemeinde.
§11
Gemeinsame Bestimmungen
(1) Für die gemäß §§8, 9 und 10 Abs1 neu geschaffenen Gemeinden hat die Landesregierung binnen sechs Monaten nach den Bestimmungen der Gemeindewahlordnung Neuwahlen des Gemeinderates auszuschreiben. Bis zur Angelobung des neugewählten Bürgermeisters führt ein von der Landesregierung nach §103 einzusetzender Regierungskommissär die laufenden und unaufschiebbaren Geschäfte. Zu seiner Beratung ist von der Aufsichtsbehörde über Vorschlag der beteiligten Gemeinden ein Beirat zu bestellen; jeder beteiligten Gemeinde steht das Vorschlagsrecht für ein Beiratsmitglied zu. Bei den übrigen Gebietsänderungen kann die Landesregierung den Gemeinderat auflösen und binnen sechs Monaten Neuwahlen ausschreiben, wenn die Gebietsänderung eine Änderung der Einwohnerzahl zur Folge hat, durch die eine Änderung der Anzahl der Gemeinderäte (§15 Abs1) bewirkt wird, oder wenn der durch die Änderung verursachte Zu- oder Abgang an Einwohnern die bisher auf ein Gemeinderatsmandat entfallende Anzahl von Einwohnern erreicht. Bis zur Angelobung der neugewählten Gemeinderatsmitglieder und des neugewählten Bürgermeisters führen die bisherigen Gemeindeorgane die Geschäfte der Gemeinde weiter."
2. Die §§1, 2, 3 und 7 des Steiermärkischen Gemeindestrukturreformgesetzes – StGsrG, LGBl 31/2014 (berichtigt durch LGBl 36/2014), lauten – auszugsweise – wie folgt:
"§1
Ziele der Strukturreform
(1) Ziel der Reform der gemeindlichen Strukturen im Land Steiermark ist die Stärkung der zukünftigen Leistungsfähigkeit der Gemeinden zur sachgerechten und qualitätsvollen Erfüllung der eigenen und übertragenen Aufgaben und Funktionen zum Wohle der Bevölkerung. Die Strukturreform soll wirtschaftliche und leistungsfähige Gemeinden schaffen, die dauerhaft in der Lage sind, ihre Angelegenheiten ohne Haushaltsabgang zu erfüllen. Die Leistungsfähigkeit der gemeindlichen Ebene soll gestärkt und langfristig gesichert werden, um insbesondere die gemeindliche Infrastruktur effizient zu nutzen, die Grundversorgung der Bevölkerung mit privaten und öffentlichen Dienstleistungen im jeweiligen Gemeindegebiet abzudecken und der demografischen Entwicklung gerecht zu werden.
(2) Die Reform der gemeindlichen Strukturen soll auch entsprechende raumordnungs- und verkehrspolitische Maßnahmen ermöglichen, die eine bessere Nutzung der vorhandenen Fläche für den Siedlungsraum und die wirtschaftliche Entwicklung gewährleisten. Bestehende Siedlungsverflechtungen sollen sich in den verwaltungsmäßigen Strukturen der Gemeinden widerspiegeln. Daneben sollen auch die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere naturräumliche und kulturelle Verhältnisse, wie auch historische Verbundenheiten sowie lokales Handeln für das Gemeinwohl und Ausüben von Ehrenämtern berücksichtigt werden.
§2
Umsetzung der Strukturreform
Die in §1 genannten Ziele werden durch Vereinigung angrenzender Gemeinden (§8 Abs3 Steiermärkische Gemeindeordnung 1967) und durch Aufteilung von Gemeinden auf angrenzende Gemeinden (§10 Abs2 Steiermärkische Gemeindeordnung 1967) unter Beachtung der in §6 Abs2 Steiermärkische Gemeindeordnung 1967 geregelten öffentlichen Interessen erreicht.
§3
Vereinigung von Gemeinden eines politischen Bezirkes
[…]
(6) Im politischen Bezirk Liezen werden folgende Gemeinden zu einer neuen Gemeinde vereinigt:
[…]
2. die Gemeinden Großsölk, Kleinsölk und Sankt Nikolai im Sölktal zur Gemeinde Sölk;
[…]
§7
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt mit 1. Jänner 2015 in Kraft."
III. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit
1.1. Voraussetzung der Antragslegitimation gemäß Art140 Abs1 Z1 litc B VG ist einerseits, dass der Antragsteller behauptet, unmittelbar durch das angefochtene Gesetz – im Hinblick auf dessen Verfassungswidrigkeit – in seinen Rechten verletzt worden zu sein, dann aber auch, dass das Gesetz für den Antragsteller tatsächlich, und zwar ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheides wirksam geworden ist. Grundlegende Voraussetzung der Antragslegitimation ist, dass das Gesetz in die Rechtssphäre des Antragstellers nachteilig eingreift und diese – im Falle seiner Verfassungswidrigkeit – verletzt.
Nicht jedem Normadressaten aber kommt die Anfechtungsbefugnis zu. Es ist darüber hinaus erforderlich, dass das Gesetz selbst tatsächlich in die Rechtssphäre des Antragstellers unmittelbar eingreift. Ein derartiger Eingriff ist jedenfalls nur dann anzunehmen, wenn dieser nach Art und Ausmaß durch das Gesetz selbst eindeutig bestimmt ist, wenn er die (rechtlich geschützten) Interessen des Antragstellers nicht bloß potentiell, sondern aktuell beeinträchtigt und wenn dem Antragsteller kein anderer zumutbarer Weg zur Abwehr des – behaupteterweise – rechtswidrigen Eingriffes zur Verfügung steht (VfSlg 11.868/1988, 15.632/1999, 16.616/2002, 16.891/2003).
Die antragstellende Gemeinde ist zur Antragstellung auf Grund des Art140 Abs1 Z1 litc B VG legitimiert: Sie wird durch die bekämpfte, gesetzlich verfügte Gemeindevereinigung entsprechend ihrem Vorbringen schon deswegen nachteilig in ihrer Rechtssphäre berührt, weil sie durch die Vereinigung mit anderen Gemeinden ihre Rechtspersönlichkeit verliert. Die angefochtene Regelung greift auch unmittelbar und aktuell in die Rechtssphäre der antragstellenden Gemeinde ein; ein anderer zumutbarer Weg zur Abwehr des – behaupteterweise – rechtswidrigen Eingriffes steht der antragstellenden Gemeinde nicht zur Verfügung (vgl. VfGH 23.9.2014, G44/2014, V46/2014).
1.2. Der Antrag ist durch einen entsprechenden Beschluss des hiefür zuständigen Gemeinderates (vgl. VfGH 23.9.2014, G44/2014, V46/2014) gedeckt: Der Gemeinderat hat in seiner Sitzung vom 23. September 2014 einen Beschluss zur Einbringung eines Individualantrages gegen das StGsrG gefasst.
1.3. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, erweist sich der Antrag auf Aufhebung des §3 Abs6 Z2 StGsrG als zulässig. Angesichts dessen ist auf den Eventualantrag nicht mehr einzugehen (vgl. VfSlg 19.411/2011; VfGH 8.10.2014, G83/2014, G105/2014).
2. In der Sache
2.1. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gemäß Art140 B VG auf die Erörterung der aufgeworfenen Fragen zu beschränken (vgl. VfSlg 12.691/1991, 13.471/1993, 14.895/1997, 16.824/2003). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Bestimmung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen verfassungswidrig ist (VfSlg 15.193/1998, 16.374/2001, 16.538/2002, 16.929/2003).
2.2. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes enthält die Bundesverfassung zwar eine Bestandsgarantie für die Gemeinde als Institution (vgl. insbesondere Art116 Abs1 B VG), sie garantiert der individuellen Gemeinde aber keineswegs ein Recht auf "ungestörte Existenz". Ein absolutes Recht auf Existenz kommt von Verfassungs wegen ausschließlich jenen juristischen Personen zu, die in Verfassungsnormen individuell und nicht bloß der Art nach bezeichnet sind. Maßnahmen, die bewirken, dass eine Gemeinde gegen ihren Willen als solche zu bestehen aufhört, sind weder durch die Vorschriften des B VG über den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde noch durch das verfassungsgesetzliche Verbot einer nicht im öffentlichen Interesse gelegenen Enteignung (Art5 StGG) ausgeschlossen (vgl. grundlegend VfSlg 6697/1972, 9373/1982). An dieser Rechtsauffassung hat auch die im Rang eines einfachen Bundesgesetzes stehende und durch die Erlassung von Gesetzen zu erfüllende Europäische Charta der lokalen Selbstverwaltung, BGBl 357/1988, nichts geändert, weil ein solcher Staatsvertrag keinen Maßstab für die Verfassungskonformität eines Gesetzes darstellt. Gemäß Art115 Abs2 B VG obliegt es dem Landesgesetzgeber, das Land in "Gemeinden" zu gliedern und die Gemeindegebiete festzusetzen sowie zu ändern. Insgesamt kommt dem Gesetzgeber dabei ein weitgehender rechtspolitischer Gestaltungsspielraum zu (vgl. ähnlich VfSlg 9655/1983, 9668/1983, 9669/1983, 10.637/1985); er ist aber insbesondere an das – aus dem Gleichheitsgrundsatz erfließende – Sachlichkeitsgebot gebunden. Der Verfassungsgerichtshof hat alleine die Frage zu beurteilen, ob die vom Gesetzgeber vorgesehene Gemeindegliederung für sich genommen sachlich ist. Dem entsprechend ist es nicht seine Aufgabe, zu untersuchen, ob alternative Festlegungen zweckmäßiger gewesen wären oder bessere Auswirkungen gehabt hätten (vgl. zB VfSlg 6697/1972, 9655/1983, 13.543/1993, wonach der Gleichheitsgrundsatz dem Verfassungsgerichtshof keine Handhabe gibt, über die Zweckmäßigkeit gesetzlicher Bestimmungen zu urteilen), hier etwa die Bildung eines – durch die B VG-Novelle BGBl I 60/2011 nunmehr mit einem umfangreicheren Aufgabenbereich ausgestatteten – Gemeindeverbandes gemäß Art116a B VG.
2.3. Wie der Verfassungsgerichtshof bereits im Erkenntnis vom 23. September 2014, G44/2014, V46/2014, ausgesprochen hat, bestehen seitens des Verfassungsgerichtshofes grundsätzlich keine Bedenken, wenn der Landesgesetzgeber in Verfolgung der sich schon aus §6 Abs2 Stmk. GemO, §1 StGsrG sowie den Erläuterungen zum StGsrG ergebenden Ziele Gebietsänderungen bzw. Vereinigungen von Gemeinden vorsieht, sofern jede dieser Maßnahmen dem Sachlichkeitsgebot entspricht.
2.3.1. Bei der Untersuchung der Frage, ob das StGsrG verfassungsmäßig ist, kommt es nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ausschließlich auf den Zeitpunkt der Erlassung des Gesetzes betreffend die Vereinigung der Gemeinden an; dies deshalb, weil es sich dabei um eine einmalige Maßnahme handelt (vgl. zB VfSlg 8108/1977, 10.637/1985, 11.629/1988, 11.858/1988, 13.543/1993). Es ist dabei unter Bedachtnahme auf den Zeitpunkt der Erlassung des Gesetzes zu prüfen, ob sich das Gesetz im Lichte der zu diesem Zeitpunkt zu erwartenden künftigen Entwicklung als sachlich und nachvollziehbar erweist. Bei dieser Prognoseentscheidung hat der Gesetzgeber zu beurteilen, ob die Gemeindevereinigung insgesamt – also nicht bloß auf die Belange der einzelnen Gemeinde bezogen – eine Verbesserung der Gemeindestruktur erwarten lässt (vgl. VfSlg 9793/1983, 9819/1983, 10.637/1985, 11.372/1987, 13.543/1993). Zur Frage, unter welchen Voraussetzungen eine gesetzlich angeordnete Änderung der Gemeindestruktur vor dem Gleichheitssatz bestehen kann, hat der Verfassungsgerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung ausgeführt, dass die Vereinigung einer Kleingemeinde mit weniger als 1.000 Einwohnern mit einer anderen Gemeinde in der Regel sachlich ist (vgl. VfSlg 9793/1983, 9819/1983, 10.637/1985, 11.372/1987, 13.543/1993), wobei es sich bei dieser Einwohnerzahl nicht um eine starre Grenze, sondern um einen Richtwert handelt (vgl. VfSlg 9668/1983). Ausnahmen von diesem Grundsatz haben sich in jenen Fällen ergeben, in denen die Vereinigung einer Kleingemeinde – mit welcher anderen Gemeinde immer – auf Grund ganz besonderer Umstände vorhersehbarerweise völlig untauglich war, das angestrebte Ziel einer Kommunalstrukturverbesserung zu erreichen (vgl. zB VfSlg 8108/1977, 9793/1983, 9819/1983, 11.372/1987); ferner in einem Fall, in dem eine Gemeinde mit räumlich nicht geschlossenem Gemeindegebiet neu geschaffen wurde, obgleich nicht ganz besondere Umstände dazu zwangen (vgl. VfSlg 9814/1983), und in einem Fall, in dem die Vereinigung der Kleingemeinde mit einer bestimmten anderen Gemeinde oder ihre Aufteilung auf mehrere Gemeinden (vgl. VfSlg 9068/1981) – beispielsweise unter Bedachtnahme auf das Bestehen öffentlicher Verkehrsverbindungen – "voraussehbarerweise extrem unzweckmäßiger war als eine andere denkbare Vereinigung oder Aufteilung oder auch das Belassen der Gemeinde" (vgl. VfSlg 13.543/1993).
2.3.2. Der Verfassungsgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung weiters ausgeführt, dass die Notwendigkeit oder Zweckmäßigkeit von Strukturänderungsmaßnahmen jeder Art von einer Vielzahl von Umständen abhängig ist. So gut wie niemals ist eine Situation so beschaffen, dass ausnahmslos alle in Ansehung einer bestimmten Maßnahme erheblichen Umstände für diese Maßnahme sprechen. Der Umstand alleine, dass eine Änderung der Gemeindestruktur auch Nachteile bewirkt, macht eine solche Maßnahme aber noch nicht unsachlich (so schon VfSlg 10.637/1985, 11.372/1987, 11.629/1988, 11.858/1988).
2.4. Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen erweist sich das Vorbringen der antragstellenden Gemeinde als unbegründet:
2.4.1. Mit der angefochtenen Bestimmung des StGsrG soll die antragstellende Gemeinde Sankt Nikolai im Sölktal mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk zu einer Gemeinde, konkret zur Gemeinde Sölk, vereinigt werden.
2.4.2. Die antragstellende Gemeinde Sankt Nikolai im Sölktal bringt hinsichtlich der Bevölkerungsentwicklung vor, dass die Abwanderungsquote 3,5 % betrage, jedoch auch bei Zusammenlegung der drei Gemeinden von keiner Bevölkerungsvermehrung auszugehen sei. Die antragstellende Gemeinde sei eine "junge Gemeinde", und daraus könne durchaus eine positive Bevölkerungsprognose – wie aus der "Regionalen Bevölkerungsprognose Steiermark" hervorgehe – abgeleitet werden. Die Stmk. Landesregierung hält dem entgegen, dass sich der Bevölkerungsstand der antragstellenden Gemeinde seit dem Jahr 1981 schwankend, jedoch mit deutlich negativer Tendenz entwickle; es sei zu erwarten, dass die Geburtenbilanz in Zukunft ausgeglichen sein werde und der Bevölkerungsstand der antragstellenden Gemeinde stagnieren werde.
Die antragstellende Gemeinde hatte mit 1. Jänner 2013 486 Einwohner, die Gemeinden Großsölk und Kleinsölk hatten 484 bzw. 590 Einwohner (Quelle: Statistik Austria, Statistik des Bevölkerungsstandes vom 28.5.2014). Die antragstellende Gemeinde ist daher als Kleingemeinde zu qualifizieren, deren Vereinigung mit anderen Gemeinden in der Regel sachlich ist. Für den Verfassungsgerichtshof ist es nicht unsachlich, wenn, wie im vorliegenden Fall, mehrere Kleingemeinden vereinigt werden sollen. Besondere Umstände, die trotz der geringen Einwohnerzahl für das eigenständige Bestehenbleiben der antragstellenden Gemeinde sprächen, liegen nicht vor.
2.4.3. Die antragstellende Gemeinde grenzt nördlich an die Gemeinde Großsölk, westlich an die Gemeinde Kleinsölk; die aneinandergrenzenden Gemeinden bilden eine geschlossene Fläche von insgesamt 288 km 2 (vgl. die Erläut. zur RV 2347/1 BlgLT [Stmk.] 16. GP, 127 f.). Sie haben topographischen Anteil am Oberen Ennstal und den Niederen Tauern. Das Gesamtgebiet ist durch weitläufige Wald- und Berggebiete gekennzeichnet. Die antragstellende Gemeinde besteht aus mehreren, räumlich voneinander getrennten Siedlungseinheiten, die sich ebenso wie kleinere Streusiedlungen entlang der L 704 – jener Straße, die die antragstellende Gemeinde mit der Gemeinde Großsölk verbindet – befinden.
2.4.4. Die antragstellende Gemeinde bringt vor, dass sie mit den Nachbargemeinden Großsölk und Kleinsölk siedlungspolitisch nicht zusammengewachsen sei und die Entfernung zur Gemeinde Großsölk etwa 18 Kilometer, jene zur Gemeinde Kleinsölk ca. 25 Kilometer betrage, weshalb von "Nähe" nicht mehr gesprochen werden könne; außerdem seien die Talschaften "mit einem unüberwindbaren Bergmassiv dazwischen angeordnet". Die Stmk. Landesregierung führt dazu aus, dass die Siedlungsbereiche der antragstellenden Gemeinde in die Ortsteile Fleiß, Mößna und Sankt Nikolai unterteilt sei, wobei Mößna als Siedlungsschwerpunkt – in welchem sich die öffentlichen Einrichtungen der antragstellenden Gemeinde befinden – anzusehen sei. Dazwischen würden sich verstreut angeordnete kleinräumige Siedlungsansätze und landwirtschaftliche Gehöfte befinden. Die Entfernung vom Ortsteil Mößna zum Gemeindeamt Großsölk betrage ca. 13 Kilometer, lediglich die Entfernung zwischen dem Ortsteil Sankt Nikolai und dem Gemeindeamt Großsölk betrage 18 Kilometer; es sei jedoch festzuhalten, dass der Entfernung wegen der weitläufigen Siedlungsstruktur der antragstellenden Gemeinde nur geringe Aussagekraft beigemessen werden könne, diese aber auf Grund der guten Verkehrserschließung jedenfalls als zumutbar zu werten sei.
Die Stmk. Landesregierung geht nachvollziehbar von einer guten Anbindung der antragstellenden Gemeinde an das regionale Verkehrsnetz, auch im Bereich des öffentlichen Verkehrs aus. Selbst wenn zum jetzigen Zeitpunkt zwischen der antragstellenden Gemeinde und den anderen zu vereinigenden Gemeinden keine Siedlungsverflechtungen bestehen, ändert dies nichts an der Sachlichkeit der Gemeindevereinigung, weil nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes bestehende räumliche Verflechtungen keine zwingende Voraussetzung für die Sachlichkeit einer Gemeindevereinigung darstellen. Aus raumordnungspolitischer Sicht kann es durchaus zweckmäßig sein, wenn eine Gemeinde mehrere geschlossene, aber räumlich voneinander getrennte Siedlungen (Ortschaften) aufweist (vgl. VfSlg 10.637/1985). Die vorgebrachte (maximale) Entfernung zwischen dem Gebiet der antragstellenden Gemeinde und dem neuen Zentrum der Gemeinde Großsölk lässt angesichts des Streusiedlungscharakters – wie dies auch aus dem Örtlichen Entwicklungskonzept 3.0 der antragstellenden Gemeinde hervorgeht (vgl. Örtliches Entwicklungskonzept 3.0 der Gemeinde Sankt Nikolai im Sölktal, 10 ff.) – die Vereinigung dieser Gemeinde sowohl mit der Gemeinde Großsölk als auch mit der Gemeinde Kleinsölk ebenso wenig unsachlich erscheinen. Der Landesgesetzgeber geht in nachvollziehbarer Weise davon aus, dass die Vereinigung der antragstellenden Gemeinde mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk – im Hinblick auf die räumlichen und funktionellen Verhältnisse – insgesamt eine Verbesserung der Gemeindestruktur bewirken wird. Die Annahme des Landesgesetzgebers, dass "raumordnungs- und verkehrspolitische Maßnahmen der neuen, größeren Gemeinde[…] die Möglichkeit einer besseren Nutzung der nunmehr vorhandenen Fläche für den Siedlungsraum [eröffnen], womit sich gerade in Gebieten mit einschränkend-begrenzenden Rahmenbedingungen für die Siedlungsentwicklung Vorteile" ergeben (vgl. Erläut. zur RV 2347/1 BlgLT [Stmk.] 16. GP, 127), ist jedenfalls vertretbar. Für den Verfassungsgerichtshof ist es nachvollziehbar, wenn der Landesgesetzgeber davon ausgeht, dass die neue Gemeinde die Instrumente der örtlichen Raumplanung besser einsetzen wird können und dadurch die raumordnungspolitischen Probleme einer kleinteiligen Entwicklungspolitik überwunden werden können.
2.4.5. Die antragstellende Gemeinde geht davon aus, dass sie über "ausreichend eigene infrastrukturelle Versorgungseinrichtungen" verfüge; sie könne den täglichen Lebensbedarf der Gemeindebewohner vollständig abdecken. Die antragstellende Gemeinde bringt des Weiteren vor, dass sie über einen Kindergarten und eine Volksschule und eine starke Vereinskultur verfüge; sie befürchte, dass bei einer Vereinigung mit den beiden Nachbargemeinden der gemeindeeigene Kindergartenbetrieb in den "neuen Zentralort" verlegt werden würde und die ehrenamtlichen Tätigkeiten stark zurückgehen würden. Dem hält die Stmk. Landesregierung entgegen, dass die antragstellende Gemeinde zwar über eine Grundversorgung vor Ort verfüge, zentralörtlich und funktionell aber nach Großsölk bzw. Gröbming orientiert sei. Es erscheint der Stmk. Landesregierung nicht nachvollziehbar, wenn die antragstellende Gemeinde davon ausgehe, dass bei einer Gemeindevereinigung Infrastruktureinrichtungen wie der Kindergarten oder die Volksschule der antragstellenden Gemeinde geschlossen werden sollen. Hinsichtlich der Vereinskultur verweist die Stmk. Landesregierung auf eine von den zu vereinigenden Gemeinden in Auftrag gegebene Analyse, aus der hervorgehe, dass bereits jetzt einige Vereine ortsübergreifend bestehen würden und Vereine auch in der neuen Gemeinde eine wichtige Funktion haben sollen.
Der Landesgesetzgeber konnte zu Recht von einer funktionellen Verflechtung der antragstellenden Gemeinde mit den anderen von der bekämpften Vereinigung betroffenen Gemeinden ausgehen: Die antragstellende Gemeinde ist hinsichtlich der Versorgung mit öffentlichen und privaten Gütern und Dienstleistungen (zB ärztliche Versorgung) sowie des (Pflicht-)Schulangebotes mit der Gemeinde Großsölk verflochten; dies wird auch von der antragstellenden Gemeinde nicht in Abrede gestellt. Die antragstellende Gemeinde ist dem Schulsprengel "der Hauptschule Stein an der Enns in der Gemeinde Großsölk" zugeordnet (vgl. dazu auch Grazer Zeitung Nr 19/2010 über die Verordnung der Steiermärkischen Landesregierung über die Festsetzung des Schulsprengels der Hauptschule Stein an der Enns in der Gemeinde Großsölk). Funktionelle Verflechtungen der antragstellenden Gemeinde mit den zu vereinigenden Gemeinden bestehen beispielsweise auch im Bereich des Tourismus; die drei zu vereinigenden Gemeinden sind, neben anderen Gemeinden, Mitglieder im Tourismusverband "Naturpark Sölktäler".
Vor diesem Hintergrund geht der Landesgesetzgeber im vorliegenden Fall – entgegen der Auffassung der antragstellenden Gemeinde – vertretbar davon aus, dass in der neuen Gemeinde die räumlichen Funktionen so gebündelt werden können, dass im Wesentlichen eine Deckung zwischen der Gebietskörperschaft Gemeinde und den sich ergänzenden Daseinsgrundfunktionen Wohnen, Versorgung, Naherholung und Bildung stattfindet (vgl. dazu die Erläut. zur RV 2347/1 BlgLT [Stmk.] 16. GP, 127). Der Landesgesetzgeber kann jedenfalls annehmen, dass, wie die Stmk. Landesregierung in ihrer Äußerung darlegt, durch die Vereinigung der Gemeindeverwaltungen eine professionelle Verwaltung mit der Möglichkeit der Spezialisierung von Bediensteten in den einzelnen Verwaltungsgebieten sowie eine vernünftige Vertretungsregelung der Gemeindebediensteten ermöglicht wird (vgl. dazu die Erläut. zur RV 2347/1 BlgLT [Stmk.] 16. GP, 127 f.).
Wie sich die Freiwilligenarbeit bzw. ehrenamtliche Tätigkeit in der neuen Gemeinde entwickeln wird und ob tatsächlich – wie von der antragstellenden Gemeinde ausgeführt – eine Reduktion der diesbezüglichen Bereitschaft zu einer Kostensteigerung im Personalbereich führen wird, ist nicht abschätzbar und kann folglich ebenfalls nichts an der Plausibilität der Annahmen der Stmk. Landesregierung ändern.
2.4.6. Die antragstellende Gemeinde weist in ihrem Antrag darauf hin, dass die Betrachtung der Gemeindefinanzen keine Momentaufnahme sein dürfe; in den letzten Jahren seien infrastrukturelle Einrichtungen geschaffen worden, die den Gemeindehaushalt vorübergehend belasten würden. Die antragstellende Gemeinde geht davon aus, dass bei einer Vereinigung die Gebühren erheblich ansteigen würden, sich aber kein Anreiz für etwaige Betriebsansiedlungen ergeben werde. Die Stmk. Landesregierung führt in ihrer Äußerung aus, dass – wie bereits in den Erläuterungen festgehalten – die finanzielle Lage der antragstellenden Gemeinde besorgniserregend sei; in den Jahren 2008 bis 2012 habe sie Abgänge im ordentlichen Haushalt von € 347.524,16 zu verzeichnen gehabt, obwohl ihr Bedarfszuweisungsmittel in der Höhe von € 699.532,– gewährt worden seien. Der Voranschlag für das Jahr 2014 weise neuerlich einen erheblichen Abgang aus. Insgesamt ergebe sich – nach Ansicht der Stmk. Landesregierung – bei einer Vereinigung ein Potential an Kosteneinsparungen.
Die von der Stmk. Landesregierung ins Treffen geführten Einsparungspotentiale sind nachvollziehbar; die Annahme, dass durch eine optimierte Nutzung gemeinsamer Infrastruktureinrichtungen finanzielle Einsparungen in den Bereichen Gebrauchs- und Verbrauchsgüter, im Bereich der Gemeindeorgane sowie sonstiger Kosten für die Gemeindeverwaltung und den Gemeindebetrieb ermöglicht werden, ist jedenfalls nicht unvertretbar. Der neuen Gemeinde kommt – wie sich aus den Erläuterungen zum StGsrG ergibt (vgl. Erläut. zur RV 2347/1 BlgLT [Stmk.] 16. GP, 128) – durch die Gemeindevereinigung vor allem wegen der Verkleinerung der politischen Vertretung und der effizienteren Nutzung der Gemeindeverwaltung ein Einsparungspotential zu. Diesem Vorbringen wird auch seitens der antragstellenden Gemeinde nicht entgegengetreten; vielmehr wird in einer – von den zu vereinigenden Gemeinden in Auftrag gegebenen Analyse – ebenfalls von einem (nicht unbeträchtlichen) Einsparungspotential bei einer Vereinigung ausgegangen. Selbst wenn die von der antragstellenden Gemeinde ins Treffen geführten einmaligen "Kosten der Fusionsabwicklung" den prognostizierten "Nutzen" übersteigen würden, kann von Kosteneinsparungen und einem effizienteren Einsatz von Budgetmitteln ausgegangen werden, zumal parallel eingerichtete, aber gering ausgelastete Betriebe vermieden würden.
Die Behauptung der antragstellenden Gemeinde, die bekämpfte Vereinigung führe gegenüber ihren Gemeindebürgern zu einer Erhöhung der Gebühren für die Benützung einzelner Gemeindeeinrichtungen und -anlagen, stützt sich allein auf einen Vergleich der bisher in den betroffenen Gemeinden festgelegten Gebühren; aus diesem Vergleich allein können aber keine – eine allfällige Unsachlichkeit der bekämpften Vereinigung begründenden – Schlüsse auf die Höhe der künftigen, durch die Gemeindevertretung der neuen Gemeinde auf Grund der gesetzlichen Vorgaben (insb. §15 Abs3 Z4 Finanzausgleichsgesetz 2008; vgl. dazu zuletzt VfGH 11.3.2014, B462/2013 ua.) festzulegenden Gebühren gezogen werden. Auch mit dieser Behauptung ist daher keine Unsachlichkeit der bekämpften Vereinigung dargelegt.
2.4.7. Zum weiteren Vorbringen der antragstellenden Gemeinde, dass nicht geprüft wurde, ob ein Gemeindeverband zweckmäßiger wäre, ist auf Punkt 2.2. zu verweisen. Der Verfassungsgerichtshof hat alleine die Frage zu beurteilen, ob die vom Gesetzgeber vorgesehene Gemeindevereinigung für sich genommen sachlich ist.
2.4.8. Zum Vorbringen, dass die Bevölkerung gegen diese Maßnahme eingestellt sei, genügt es, auf die zu dieser Frage ergangene Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu verweisen, wonach ein anhaltender Widerstand der Bevölkerung allenfalls ein Indiz für die Unsachlichkeit sein kann, für sich alleine jedoch noch keine Unsachlichkeit zu begründen vermag (vgl. VfSlg 13.543/1993 mwN).
2.4.9. Dem Einwand der antragstellenden Gemeinde, dass andere Gemeinden nicht vereinigt worden seien, ist zu entgegnen, dass sich daraus keine Rückschlüsse auf die Unsachlichkeit der bekämpften Vereinigung der Gemeinden Großsölk, Kleinsölk und Sankt Nikolai im Sölktal gewinnen lassen.
2.4.10. Die antragstellende Gemeinde vertritt die Auffassung, dass für die Zulässigkeit und Sachlichkeit einer Gemeindestrukturreform eine umfassende Grundlagenforschung und Begründung erforderlich sei, eine solche jedoch nicht vorgenommen worden sei.
Wie sich bereits aus den Gesetzesmaterialien ergibt, ist dem StGsrG ein mehrjähriger Gemeindestrukturreformprozess vorangegangen, in dessen Rahmen die Grundlagen für die Veränderung der Gemeindestruktur in der Steiermark (u.a. durch wissenschaftliche Studien) ermittelt und die Gemeindevereinigungen in mehreren Phasen intensiv vorbereitet wurden; in der sogenannten Verhandlungsphase vom Februar 2012 bis September 2012 wurden die Vorstellungen des Landes und die Vorschläge der Gemeinden auch mit den betroffenen Gemeinden diskutiert, und in der Entscheidungsphase vom Oktober 2012 bis Jänner 2013 wurden die Ergebnisse und Stellungnahmen aus der Vorschlags- und Verhandlungsphase ebenfalls mit Gemeindevertretern besprochen. Deshalb ist auch das Vorbringen der antragstellenden Gemeinde, dass sie in den Reformprozess nicht eingebunden gewesen sei, nicht zutreffend: So fand beispielsweise am 5. März 2012 ein solches Verhandlungsgespräch mit Vertretern der antragstellenden Gemeinde, der Gemeinden Großsölk und Kleinsölk und des Landes Steiermark statt, in welchem die konkrete Gemeindekonstellation diskutiert wurde.
Selbst wenn das StGsrG ohne vorangegangene Grundlagenforschung oder ohne Begründung erlassen worden wäre, begründete dies noch keine Unsachlichkeit des Gesetzes, solange die mit diesem Gesetz erfolgte Vereinigung der Gemeinden im Ergebnis sachlich gerechtfertigt ist (vgl. VfGH 23.9.2014, G44/2014, V46/2014).
2.5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Landesgesetzgeber begründet annehmen konnte, dass durch die bekämpfte Gemeindevereinigung insgesamt eine Verbesserung der Gemeindestruktur zu erwarten ist. Der rechtspolitische Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die antragstellende Gemeinde mit den Gemeinden Großsölk und Kleinsölk zu einer Gemeinde zu vereinigen, wurde nicht überschritten. Die von der antragstellenden Gemeinde vorgebrachten Bedenken haben sich nicht als zutreffend erwiesen.
IV. Ergebnis
1. Der Antrag ist daher abzuweisen.
2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
