G35/2013 ua, V32/2013 ua – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Entscheidung

Entscheidung

29. Juni 2013

Spruch

I. §143 Abs30 Satz 3 des Bundesgesetzes über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002), BGBl I Nr 120/2002, in der Fassung des ArtI des Bundesgesetzes, mit dem das Universitätsgesetz 2002 und das Studienförderungsgesetz 1992 geändert werden, BGBl I Nr 18/2013, wird als verfassungswidrig aufgehoben.

II. Die aufgehobene Bestimmung ist nicht mehr anzuwenden.

III. Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Kraft.

IV. Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt I verpflichtet.

V. Über die amtswegig eingeleiteten Verordnungsprüfungsverfahren wird gesondert entschieden werden.

Entscheidungsgründe

I. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss und Vorverfahren

1. Nachdem der Verfassungsgerichtshof mit seinem Erkenntnis vom 30. Juni 2011, G10/11, V6/11 (VfSlg 19.448/2011), unter anderem §91 Abs1 bis 3 und Abs8 des Bundesgesetzes über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002 – in der Folge: UG 2002), BGBl I 120/2002 idF BGBl I 134/2008, als verfassungswidrig aufgehoben und der Gesetzgeber bis zum Ablauf der vom Verfassungsgerichtshof gesetzten Frist für das Außerkrafttreten am 29. Februar 2012 keine Ersatzregelungen getroffen hatte, änderten bzw. ergänzten insgesamt neun öffentliche Universitäten ihre Satzungen dahingehend, dass Bestimmungen eingeführt wurden, die mit Wirksamkeit ab dem Wintersemester 2012/13 eine Studienbeitragspflicht für Studierende vorsehen, die bestimmte, in den jeweiligen Satzungen (über weite Strecken gleichartig) geregelte Voraussetzungen erfüllen.

2. Anlässlich der Behandlung einer zu B878/2012 protokollierten Beschwerde eines Studierenden der Universität Wien (der mit einer auf Art144 B-VG gestützten Beschwerde den im Instanzenzug ergangenen Bescheid der Rechtsmittelkommission des Senates der Universität Wien bekämpft, mit dem festgestellt wird, dass der Beschwerdeführer wegen Überschreitens der studienbeitragsfreien Studiendauer gemäß der von der Universität Wien durch Satzung eingeführten Studienbeitragsregelung verpflichtet sei, für das Wintersemester 2012/13 einen Studienbeitrag zu entrichten), entstanden beim Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Gesetz- und Verfassungsmäßigkeit der – durch Beschluss des Senates der Universität Wien vom 26. April 2012, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Universität Wien vom 2. Mai 2012, 22. Stück, Nr 129, eingeführten – §§23, 23a und 27 Abs6 des studienrechtlichen Teils der Satzung der Universität Wien.

Zusammengefasst äußert der Verfassungsgerichtshof in seinem, dem zu V71/2012 protokollierten Verfahren zugrunde liegenden Prüfungsbeschluss (VfGH 10.10.2012, B878/2012 12) folgende Bedenken ob der Verfassungskonformität von Studienbeitragsregelungen, die ohne entsprechende gesetzliche Grundlage als Teil der im Verordnungsrang stehenden Satzungen öffentlicher Universitäten eingeführt werden: Zum einen hegt der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, dass die Regelung von Studienbeiträgen in Satzungen öffentlicher Universitäten ohne ausreichend determinierte gesetzliche Grundlage gegen Art18 B-VG und gegen Art81c Abs1 Satz 2 B VG verstoßen dürfte, weil die Festlegung von Studienbeiträgen nicht zu jenen Angelegenheiten öffentlicher Universitäten zu gehören scheine, die diese "autonom" durch Satzungen regeln können. Zum anderen äußert der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, dass eine Studienbeitragspflicht "autonom" anordnende Bestimmungen in Satzungen öffentlicher Universitäten gegen jene Regelungen des UG 2002 (und damit auch gegen Art81c Abs1 Satz 2 B-VG) zu verstoßen scheinen, die die Frage der Einhebung von Studiengebühren gesetzlicher Anordnung vorbehalten dürften (VfGH 10.10.2012, B878/2012-12).

3. Nach Einleitung dieses amtswegigen Prüfungsverfahrens hinsichtlich der in Verordnungsrang stehenden, eine Studienbeitragspflicht vorsehenden Satzungsbestimmungen der Universität Wien wurde am 11. Jänner 2013 das Bundesgesetz, mit dem das Universitätsgesetz 2002 und das Studienförderungsgesetz 1992 geändert werden, im BGBl I 18/2013 kundgemacht. Durch dieses Bundesgesetz wird zum einen die Studienbeitragspflicht an allen öffentlichen Universitäten mit Wirksamkeit ab dem Sommersemester 2013 neu geregelt (§91 UG 2002, dessen Absätze 1 bis 3 durch das genannte Bundesgesetz – in Reaktion auf VfSlg 19.448/2011 [vgl. Erläut. zur RV, 2011 BlgNR, 24. GP, 2 f.] – neu gefasst wurden, sieht nunmehr vor, dass Studierende aller öffentlichen Universitäten zur Entrichtung eines Studienbeitrages verpflichtet sind, wenn bestimmte, gesetzlich geregelte Voraussetzungen vorliegen. Diese Regelung gilt gemäß dem ersten Satz des – ebenfalls durch das genannte Bundesgesetz eingefügten – §143 Abs30 UG 2002 ab dem Sommersemester 2013.). Zum anderen wird durch einen neuen §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 angeordnet, dass die in den Ziffern 1 bis 9 genannten "Regelungen über Studienbeiträge in Satzungen von Universitäten […] vom 1. Juni 2012 bis zum Wirksamwerden des §91 Abs1 bis 3 in der Fassung BGBl I Nr 18/2013 als Bundesgesetze" gelten.

4. Ob der Verfassungskonformität dieses durch BGBl I 18/2013 eingeführten Satzes 3 des Absatzes 30 des §143 UG 2002 entstanden beim Verfassungsgerichtshof anlässlich mehrerer bei ihm anhängiger Verfahren Bedenken, nämlich zum einen anlässlich der Zulässigkeitsprüfung des durch den Prüfungsbeschluss vom 10. Oktober 2012 eingeleiteten, zu V71/2012 geführten Verordnungsprüfungsverfahrens und zum anderen anlässlich der Behandlung von fünf zu B1010/2012, B1332/2012, B1473/2012, B1510/2012 und B65/2013 protokollierten Beschwerden gemäß Art144 B-VG, denen zusammengefasst folgender Sachverhalt zugrunde liegt:

5. Die fünf Beschwerdeführer zu den genannten Beschwerden sind allesamt Studierende verschiedener öffentlicher Universitäten, die zu den unter Pkt. 1 angesprochenen neun öffentlichen Universitäten gehören, die – nach Aufhebung von Teilen des eine Studienbeitragspflicht gesetzlich anordnenden §91 UG 2002, BGBl I 120/2002, idF BGBl I 134/2008, durch den Verfassungsgerichtshof – "autonom" im Wege von Satzungsänderungen eine Studienbeitragspflicht eingeführt haben. Die Beschwerdeführer bekämpfen jeweils Bescheide, mit denen gestützt auf die einschlägigen Bestimmungen in den Satzungen der jeweiligen Universität entweder das Bestehen einer Studienbeitragspflicht für das Wintersemester 2012/13 festgestellt oder ein Antrag auf Rückerstattung von bereits geleisteten Studienbeiträgen für das Wintersemester 2012/13 abgewiesen wird.

Der Beschwerdeführer zu B1010/2012 ist dabei Studierender der Universität Wien, der Beschwerdeführer zu B1332/2012 der Universität Linz, der Beschwerdeführer zu B1473/2012 der Universität Innsbruck, die Beschwerdeführerin zu B1510/012 der Universität Graz und der Beschwerdeführer zu B65/2013 der Technischen Universität Graz. In den Satzungen aller dieser Universitäten ist u.a. eine Studienbeitragspflicht für Studierende vorgesehen, die – wie die Beschwerdeführer – die jeweils vorgesehene beitragsfreie Studiendauer überschritten haben.

5.1. Anlässlich der Behandlung dieser Beschwerden beschloss der Verfassungsgerichtshof zum einen – auf Grund derselben Bedenken, die ihn zur amtswegigen Einleitung des zu V71/2012 geführten Verfahrens bewogen hatten – die Verfassungs- und Gesetzeskonformität jener Bestimmungen der Satzungen der Universität Wien, Innsbruck, Linz und Graz sowie der Technischen Universität Graz, durch die "autonom" eine Studienbeitragspflicht eingeführt wurde, gemäß Art139 B-VG von Amts wegen zu prüfen (VfGH 16.3.2013, B1010/2012-10 ua.). Zum anderen sind auch anlässlich dieser Beschwerden beim Verfassungsgerichtshof Bedenken in Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 idF BGBl I 18/2013 entstanden.

5.2. Seine Bedenken ob der Verfassungskonformität dieses §143 Abs30 Satz 3 UG 2002, die durch diese Bestimmung für das Wintersemester 2012/13 gesetzlich getroffene Studienbeitragsregelung schaffe eine gleichheitswidrige Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Universitäten und zwischen Studierenden an verschiedenen Universitäten, begründet der Verfassungsgerichtshof in seinem Prüfungsbeschluss wie folgt:

"Mit §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 idF BGBl I 18/2013 dürfte der Bundesgesetzgeber bewirken, dass für das Wintersemester 2012/13 hinsichtlich der Einhebung von Studienbeiträgen durch die öffentlichen Universitäten – auf Grund nunmehr bundesgesetzlicher Anordnung – Folgendes gilt: An den in den Ziffern 1 bis 9 dieses §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 genannten Universitäten besteht für das Wintersemester 2012/13 nach Maßgabe näherer (nunmehr gesetzlicher) Regelung für bestimmte Studierende die Verpflichtung zur Entrichtung eines Studienbeitrags. Für vergleichbare Studierende an allen anderen, dem UG 2002 unterliegenden Universitäten (§6 UG 2002) besteht eine solche Verpflichtung für das Wintersemester 2012/13 mangels gesetzlicher Regelung nicht. Für die von §143 Abs30 Satz 3 Z1 bis 9 UG 2002 erfassten Universitäten bedeutet dies, dass ihnen gemäß §91 Abs5 UG 2002 die – auf Grundlage der zunächst als Satzungsänderungen eingeführten, mit BGBl I 18/2013 in Gesetzesrang gehobenen Regelungen eingehobenen bzw. vorgeschriebenen – Studienbeiträge verbleiben. Den anderen öffentlichen Universitäten kommen für das Wintersemester 2012/13 Mittel aus diesem Titel nicht zu.

Der Gleichheitsgrundsatz bindet auch den Gesetzgeber (s. etwa VfSlg 13.327/1993, 16.407/2001). Er setzt ihm insofern inhaltliche Schranken, als er verbietet, sachlich nicht begründbare Regelungen zu treffen (vgl. zB VfSlg 14.039/1995, 16.407/2001). Zu rechtlichen Differenzierungen führende Bestimmungen in Bundesgesetzen sind auch dann am Maßstab des Gleichheitsgrundsatzes zu messen, wenn die rechtliche Ungleichbehandlung daher rührt, dass der Bundesgesetzgeber generelle Rechtsakte anderer Rechtssetzungsautoritäten (zulässiger Weise) in Gesetzesrang hebt (zu sogenanntem 'partikulärem Bundesrecht' im Hinblick auf länderweise unterschiedliche Bestimmungen in Bundesgesetzen vgl. VfSlg 11.641/1988, 13.917/1994, 17.981/2006).

[…] Der Verfassungsgerichtshof hegt nun das Bedenken, dass für die durch §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 bundesgesetzlich vorgesehene Differenzierung, wonach an den in den Ziffern 1 bis 9 des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 genannten Universitäten im Wintersemester 2012/13 Studienbeiträge einzuheben sind, an den anderen, in den Ziffern 1 bis 9 des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 nicht genannten, aber dem UG 2002 unterliegenden Universitäten hingegen nicht, eine sachliche Rechtfertigung fehlt:

[…] Der Umstand, dass die durch §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 erfolgte Regelung der Studienbeitragspflicht im Wintersemester 2012/13 (nur) einen Teil der technischen Universitäten und einen Teil der künstlerischen Universitäten, aber auch nur einen Teil der 'Volluniversitäten' oder der speziellen Universitäten, andere vergleichbare Universitäten hingegen nicht erfasst, dürfte es ausschließen, eine sachliche Rechtfertigung für die differenzierende Regelung in der Art und den Anforderungen der jeweils betroffenen Universitäten zu sehen. Es dürfte unter diesem Blickwinkel keine sachliche Rechtfertigung dafür bestehen, dass etwa Studierende der Technischen Universität Graz schon, Studierende der Technischen Universität Wien nicht, Studierende der Universität Innsbruck schon, nicht aber Studierende der Universität Salzburg einen Studienbeitrag zu entrichten haben.

[…] Die differenzierende Regelung des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 dürfte auch nicht damit gerechtfertigt werden können, dass der Gesetzgeber nur von den durch die genannte Bestimmung erfassten Universitäten 'autonom' getroffene Entscheidungen nachvollzieht und ihnen Gesetzesrang verleiht. Dies würde nämlich voraussetzen, dass die ursprünglich von den in den Ziffern 1 bis 9 des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 genannten Universitäten getroffene Entscheidung, Studienbeiträge auf Grundlage von – unter Berufung auf die in Art81c B VG verankerte Autonomie der Universitäten eingeführten – Satzungsbestimmungen einzuheben, und damit für ihre Studierenden hinsichtlich der Studienbeitragspflicht eine andere Rechtslage zu schaffen als für Studierende an anderen Universitäten, mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einklang stand.

Wie bereits in dem, dem zu V71/12 geführten Verfahren zugrunde liegenden Prüfungsbeschluss – in Bezug auf die im Anlassfall zu V71/12 präjudiziellen Regelungen des studienrechtlichen Teils der Satzung der Universität Wien – dargelegt, hegt der Verfassungsgerichtshof ob der Verfassungskonformität von Studienbeitragsregelungen, die als Änderungen von im Verordnungsrang stehenden Satzungen öffentlicher Universitäten eingeführt wurden, folgende Bedenken: Zum einen dürfte die Regelung von Studienbeiträgen in Satzungen öffentlicher Universitäten ohne ausreichend determinierte gesetzliche Grundlage gegen Art18 B-VG und gegen Art81c Abs1 Satz 2 B VG verstoßen, weil die Festlegung von Studienbeiträgen – nach dem dem Art81c B-VG vorläufig zugesonnenen Verständnis – nicht zu jenen Angelegenheiten öffentlicher Universitäten zu gehören scheint, die diese "autonom" durch Satzungen regeln können. Zum anderen scheint das Universitätsgesetz 2002 insbesondere in seinen §§91, 92 und 22 Abs1 Z9 davon auszugehen, dass eine allfällige Studienbeitragspflicht für Studierende öffentlicher Universitäten nur vom Gesetzgeber festgelegt werden kann und dass daher eine Studienbeitragspflicht 'autonom' anordnende Bestimmungen in Satzungen öffentlicher, dem Geltungsbereich des UG 2002 unterliegender Universitäten gegen die genannten Bestimmungen des UG 2002 und damit auch gegen die Schranken des Art81c Abs1 Satz 2 B-VG verstoßen.

Sollten sich diese Bedenken als zutreffend erweisen, dürfte die, öffentliche Universitäten und deren Studierende ungleich behandelnde Regelung des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 auch nicht mit dem Argument gerechtfertigt werden können, der Gesetzgeber habe nur 'autonom' getroffene Entscheidungen der Universitäten nachvollzogen. Ebensowenig dürfte dann mit dem Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber 'nur' 'autonom' erlassene Satzungen in Gesetzesrang gehoben habe, ein im Vergleich zu sonstigen bundesgesetzlichen Regelungen weiterer gesetzgeberischer 'Gestaltungsspielraum' begründet werden können.

[…] Die durch die in §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 getroffene bundesgesetzliche Studienbeitragsregelung für das Wintersemester 2012/13 bewirkte rechtliche Ungleichbehandlung Studierender verschiedener Universitäten dürfte schließlich auch nicht damit gerechtfertigt werden können, dass unter bestimmten Voraussetzungen für eine begrenzte und relativ kurze Übergangsperiode ein an sich verfassungswidriger Zustand hingenommen werden kann (etwa weil dem Gesetzgeber durch die Einräumung einer Übergangsfrist die Möglichkeit gegeben werden soll, durch eine Neuregelung einen verfassungskonformen Rechtszustand herzustellen (vgl. für solche Überlegungen aus Sicht der EMRK VfSlg 19.166/2010, 280; VfSlg 19.653/2012, Pkt. IV.2.). Im Unterschied zu derartigen 'Übergangsszenarien'" ist im vorliegenden Fall der Gesetzgeber bereits tätig geworden, sodass es aus diesem Blickwinkel des Hinnehmens eines verfassungswidrigen Rechtszustandes nicht zu bedürfen scheint.

Auch verwaltungsökonomische Gründe scheinen es nicht rechtfertigen zu können, dass die durch §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 für das Wintersemester 2012/13 nunmehr gesetzlich vorgesehene Studienbeitragsregelung nach Universitäten und damit zwischen den an diesen Studierenden differenziert. Mit der Anordnung einer Verpflichtung zur Rückzahlung (allenfalls Anrechnung) von für das Wintersemester 2012/13 eingehobenen Studienbeiträgen dürften dem Gesetzgeber nämlich durchaus Möglichkeiten offengestanden sein, eine Regelung zu schaffen, die bewirkt hätte, dass Studierende aller Universitäten im Hinblick auf das (Nicht )Bestehen einer Studienbeitragspflicht – zumindest im Ergebnis – auch hinsichtlich des Wintersemesters 2012/13 gleich behandelt worden wären. Dass dem unverhältnismäßige verwaltungsökonomische Hindernisse entgegenstünden, ist dem Verfassungsgerichtshof vorläufig nicht erkennbar, zumal von manchen Universitäten bereits im Zeitpunkt der 'autonomen' Einführung der Studienbeitragsregelungen in ihre Satzungen die Rückzahlung der geleisteten Studienbeiträge im Fall der Rechtswidrigkeit ihrer Grundlage in Aussicht gestellt wurde (vgl. zB die im Mitteilungsblatt der Universität Innsbruck vom 19. Juni 2012, 35. Stück, Nr 323, kundgemachte 'Garantieerklärung' oder §48 Abs5 des Satzungsteils 'Studienrecht' der Satzung der Universität Linz)."

6. Die Bundesregierung erstattete eine Äußerung, in der sie vorbringt, der vom Verfassungsgerichtshof gemäß Art140 B-VG in Prüfung gezogene §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 sei verfassungskonform (gewesen). Nach Auffassung der Bundesregierung sei die durch diese Bestimmung geschaffene Regelung, mit der "rückwirkend mit 1. Juni 2012 die bestehenden Studienbeitragsregelungen, wie sie in den Satzungen der von §143 Abs30 dritter Satz des Universitätsgesetzes 2002 erfassten Universitäten enthalten waren, in Gesetzesrang gehoben wurden", sachlich gerechtfertigt. Im Einzelnen führt die Bundesregierung aus (Zitat ohne die Hervorhebungen im Original):

"Schaffung von Rechtssicherheit

Durch die Aufhebung der Regelungen zu den Studienbeiträgen, die mit dem Erkenntnis des Verfassungsgerichthofes G10/11 erfolgte, und die anschließenden divergierenden Rechtsmeinungen bezüglich der Möglichkeit autonomer Einhebung von Studienbeiträgen durch die Universitäten entstand eine Situation, die von großer Rechtsunsicherheit geprägt war. Jede Universität entschied in Anbetracht dieser Situation für sich, ob sie unter den Umständen Studienbeiträge einheben wollte oder nicht. Der Gesetzgeber sah sich in Anbetracht einer Situation, die auch dem durch Art18 B-VG innewohnenden Prinzip der Rechtssicherheit zu widersprechen schien, veranlasst, durch eine Übergangsregelung Rechtssicherheit und -klarheit zu schaffen.

[…] Ermächtigung der Universitäten

Dabei ist hervorzuheben, dass der Gesetzgeber der Sache nach nichts anderes als eine Ermächtigung zur Einhebung von Studienbeiträgen (rückwirkend) normiert hat. Hätte der Gesetzgeber innerhalb der vom Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis G10/11 gesetzten Frist eine allgemeine Ermächtigung normiert, die es den Universitäten überlassen hätte, auf gesetzlicher Grundlage autonom Studienbeiträge einzuheben, wäre die Sachlichkeit der Regelung wohl nicht bestritten worden. Es dürfte im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers liegen, den Universitäten die Entscheidung zu überlassen, Studienbeiträge einzufordern (oder eben nicht), zumal die Universitäten selbst am besten die Vor- und Nachteile der Einhebung von Studienbeiträgen einschätzen können. Auch den Erhaltern von Fachhochschul-Studiengängen gemäß §2 Abs1 des Fachhochschul-Studiengesetzes (FHStG), BGBl Nr 340/1993 idgF, wurde die gesetzliche Ermächtigung eingeräumt, Studienbeiträge einzuheben oder eben nicht. Demzufolge heben einige Erhalter von Fachhochschulen Studienbeiträge ein, andere sehen davon ab. Eine Unsachlichkeit ergibt sich daraus aber nicht.

Nichts anderes hat der Gesetzgeber durch die angefochtene Regelung normiert: er hat denjenigen Universitäten, die sich für die Einhebung von Studienbeiträgen entschieden haben, eine derartige Ermächtigung erteilt, indem er (rückwirkend) eine gesetzliche Grundlage für die Entscheidung der Universitäten geschaffen hat. Eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes durch die rückwirkende mit 1. Juni 2012 beginnende Geltung dieser Regelung hat der Verfassungsgerichtshof bereits verneint (vgl. Rz 46 des Prüfungsbeschlusses). Es kann aber auch keine Unsachlichkeit darin erkannt werden, den Universitäten die Entscheidung über die Einhebung von Studienbeiträgen zu überlassen.

[…] Rechtslage in Deutschland

Ähnlich stellt sich die Rechts- und Verfassungslage etwa in Deutschland dar. Der Bayrische Verfassungsgerichtshof setzte sich bereits mit Entscheidung vom 28. Mai 2009, Vf. 4-4-VII-07 mit der Frage der Sachlichkeit unterschiedlicher Studienbeiträge verschiedener Hochschulen auseinander und sah eine solche Regelung als sachlich gerechtfertigt an. Die Antragsteller hatten vorgebracht, dass es mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar sei, dass der Gesetzgeber in Art71 Abs1 Satz 3 des Bayrischen Hochschulgesetzes, GVBl 2006 S. 245 idgF, den Hochschulen lediglich einen betragsmäßigen Rahmen für den Studienbeitrag vorgebe und sie zudem ermächtige, die Abgabe für die einzelnen Studiengänge in unterschiedlicher Höhe festzulegen. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, warum die Studienbeiträge von Hochschule zu Hochschule und innerhalb einer Hochschule von Studiengang zu Studiengang variieren können. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat jedoch festgestellt, dass die gesetzliche Ermächtigung der Hochschulen, die Höhe der Studienbeiträge bis zu € 500 pro Semester selbst zu bestimmen, mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist. Der Gleichheitsgrundsatz des Art118 Abs1 der Bayerischen Verfassung, GVBl 1998 S. 991 idgF, ist durch diese Regelung nicht verletzt, da der Vorteil, der mit dem Studienbeitrag abgegolten wird, ebenso wie der Bedarf an Maßnahmen zur Verbesserung der Studienbedingungen, deren Finanzierung er dient, je nach Hochschule und Studiengang unterschiedlich sein kann.

Auch im Urteil des deutschen Bundesverwaltungsgerichts vom 29. April 2009, BVGRwG 6c1608, wird im Zusammenhang mit der Regelung des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen, dass jede Hochschule selbst bestimm[t]en kann, ob und in welcher Höhe (bis zu 500 Euro) sie tatsächlich Gebühren einhebt, ausgeführt, dass es nach Bundesverfassungsrecht nicht zu beanstanden ist, dass der Landesgesetzgeber die Erhebung der Studienbeiträge nach Maßgabe enger gesetzlicher Vorgaben den Hochschulen zur eigenverantwortlichen Regelung im Rahmen der ihnen verliehenen Autonomie überlässt. In materieller Hinsicht stehen die Studienbeitragsvorschriften im Einklang mit dem Grundgesetz, weil sie durch vernünftige Regelungen des Gemeinwohles gerechtfertigt und im Übrigen verhältnismäßig sind (Rz 34).

[…] Erlass und Rückerstattung von Studienbeiträgen

Im Übrigen kann auch der Erlass und die Rückerstattung der Studienbeiträge durch die österreichischen Universitäten unterschiedlich gestaltet werden. Durch §§3 und 3a der Studienbeitragsverordnung 2004, BGBl II Nr 55/2004 idgF, wird den einzelnen Universitäten ein Gestaltungsspielraum bei der Rückerstattung oder beim Erlass von Studienbeiträgen eingeräumt. Die Universitäten machen davon auch sehr unterschiedlich Gebrauch. So wurden insbesondere von steirischen Universitäten, Begünstigungen für Studierende aus dem Balkanraum vorgesehen. Auch an der Montanuniversität Leoben wurden Überlegungen angestellt aufgrund der Unterrepräsentation von Frauen, die Studienbeiträge für Frauen zu beseitigen.

[…] Unterschiedlichkeit der verschiedenen Universitäten

Jede der 21 im §6 des Universitätsgesetzes 2002 aufgelisteten Universitäten ist unterschiedlich, weshalb es sachlich gerechtfertigt erscheint, dass einzelne Universitäten Studienbeiträge einheben, andere hingegen nicht.

Die Universitäten haben sich im Laufe der Zeit von nachgeordneten, abhängigen Dienststellen des Bundes zu eigenständigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts entwickelt (§4 des Universitätsgesetzes 2002)[…]: die längst Außerkraft getretenen historischen Regelungen des Hochschulorganisationsgesetzes bzw. des Universitätsorganisationsgesetz[es] 1975 haben den Universitäten einen nur sehr engen Handlungs- und Gestaltungsspielraum gewährt; nach und nach wurde den Universitäten aber ein immer größerer Freiraum eingeräumt.

Durch das Universitätsgesetz 2002 wurden die detailreichen und einheitlichen Regelungen betreffend die Universitäten abgeschafft (vgl. Faulhammer/Hoffmann, Aus fünf mach eins – Die Inhalte des Gesetzes, in Höllinger/Titscher , Die Österreichische Universitätsreform [2004] 124). Gemäß Art81c B-VG handeln Universitäten im Rahmen der Gesetze autonom und können Satzungen erlassen. Jede der 21 staatlichen Universitäten verfügt nun über einen großen eigenständigen Gestaltungs- und Handlungsspielraum, der auch umfassend genutzt wird. Die Wahl des inneren Aufbaus und der Organisationsform der Universität obliegt nunmehr jeder Universität selbst, weshalb hier auch sehr deutliche Unterschiede bestehen.

Auch das Studienrecht hat sich weiterentwickelt. In der Zeit vor dem Universitätsgesetz 2002 existierten ein Allgemeines Hochschulstudiengesetz sowie vom zuständigen Bundesminister zu erlassende Studienordnungen und darauf basierende Studienpläne, die dem Bundesminister zur Genehmigung vorzulegen waren. Nunmehr sind die Universitäten in der Entwicklung ihrer Curricula sowie in der Errichtung und Auflassung der Studien frei. Diese Gestaltungsmöglichkeit der Universitäten hat dazu geführt, dass selbst gleichartige Studien (z.B. das Studium der Rechtswissenschaften) an den einzelnen Studienstandorten anders strukturiert wurden bzw. andere inhaltliche Schwerpunkte aufweisen. Die öffentlichen Universitäten haben sich inhaltlich und organisatorisch dermaßen auseinander entwickelt, dass es durchaus sachlich gerechtfertigt ist, dass einzelne Universitäten Studienbeiträge einheben, andere jedoch nicht.

[…] Übergangsregelung

Bei der Regelung des §143 Abs30 dritter Satz des Universitätsgesetzes 2002 handelt es sich lediglich um eine Übergangsregelung, die sich auf den Zeitraum eines Semesters (nämlich des Wintersemesters 2012/2013) erstreckt, um für diesen Zeitraum eine klare Rechtslage und Rechtssicherheit, noch ohne materielle Änderung, zu schaffen.

Wenn der Verfassungsgerichtshof in Punkt 4.4.2.3. des Prüfungsbeschlusses ausführt, dass die vorläufig angenommene Ungleichbehandlung auch nicht damit gerechtfertigt werden könne, dass unter bestimmten Voraussetzungen für eine begrenzte und relativ kurze Übergangsperiode ein an sich verfassungswidriger Zustand hingenommen werden kann, so ist diese Argumentation unter Zugrundelegung der dort zitierten Judikatur auf die hier gegebene Konstellation nicht übertragbar. Denn im Gegensatz zu den dort zitierten Fällen bedarf es im vorliegenden Fall gar keines Tätigwerdens des Verfassungsgerichtshofes, um die behauptete Gleichheitswidrigkeit des §143 Abs30 dritter Satz des Universitätsgesetzes 2002 zu beseitigen. Die Regelung ist ja bereits ab dem Sommersemester 2013 nicht mehr anwendbar; ab diesem Zeitpunkt ist für alle Universitäten die neue Regelung zu den Studienbeiträgen anwendbar (vgl. §91 Abs1 bis 3 des Universitätsgesetzes 2002 idF BGBl I Nr 18/2013).

Nach Auffassung der Bundesregierung bedarf es aber eines Rekurses auf allgemeine Überlegungen, denen zufolge unter bestimmten Voraussetzungen für eine begrenzte und relativ kurze Übergangsperiode ein an sich verfassungswidriger Zustand hingenommen werden kann (etwa weil dem Gesetzgeber durch die Einräumung einer Übergangsfrist die Möglichkeit gegeben werden soll, durch eine Neuregelung einen verfassungskonformen Rechtszustand herzustellen), im vorliegenden Zusammenhang nicht. Vielmehr stand der Gesetzgeber des Bundesgesetzes BGBl I Nr 18/2013 unter anderem vor der Aufgabe, einen geeigneten Zeitpunkt für das Inkrafttreten der Neuregelung festzusetzen. Dass es unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes erforderlich gewesen wäre, die Neuregelung ohne Legisvakanz oder gar rückwirkend in Kraft zu setzen, kann nicht erkannt werden.

Wenn es aber nicht unsachlich ist, die einheitliche Neuregelung erst mit dem Beginn des nächsten Semesters wirksam werden zu lassen, bleibt zu beurteilen, ob es unsachlich ist, die auf Verordnungen beruhende bestehende Rechtslage für das laufende Semester beizubehalten und (lediglich) die Unsicherheit, ob diese einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, durch einen Akt des Gesetzgebers zu beseitigen. Dies ist nach Auffassung der Bundesregierung nicht der Fall. Durch die getroffene Übergangsregelung hat sich der Gesetzgeber im Rahmen des ihm von der Bundesverfassung eingeräumten rechtspolitischen Gestaltungsspielraumes bewegt. Bereits im Erkenntnis VfSlg 8205/1977 hat der Verfassungsgerichtshof festgestellt, dass, selbst wenn eine Regelung zu Härten führt, sie – vor allem dann, wenn es sich um eine Übergangsbestimmung handelt – dadurch nicht unsachlich wird. Auch im Verfahren VfSlg 11.632/1988 billigte der Verfassungsgerichtshof eine Beschränkung der Antragslegitimation für eine Übergangszeit, weil sie der Verwaltungsvereinfachung diente und den Interessenten zumutbar war (vgl. Pöschl , Gleichheit vor dem Gesetz [2008] 256 f).

Im Übrigen wird noch angemerkt, dass die in den Satzungen der Universitäten enthaltenen Regelungen, die in Gesetzesrang gehoben wurden, inhaltlich identisch sind mit den Studienbeitragsregelungen, wie sie vor der Aufhebung durch den Verfassungsgerichtshof galten und wie sie wieder ab dem Sommersemester 2013 gelten. Durch die inhaltlich identischen Regelungen wird die Kontinuität der Rechtslage sichergestellt."

II. Rechtslage

1. §143 Abs30 des Bundesgesetzes über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002), BGBl I 120/2002, idF BGBl I 18/2013, hat folgenden Wortlaut (der in Prüfung gezogene Satz 3 dieses Absatzes 30 des §143 UG 2002 ist hervorgehoben):

"§143. (1) […]

(30) Studienbeiträge gemäß §91 Abs1 bis 3 in der Fassung BGB I Nr 18/2013 sind ab dem Sommersemester 2013 zu entrichten. Kommt es bis 1. Juni 2014 zu keiner Neuerung der Studienbeitragsregelung, so bleibt die vorliegende Fassung in Geltung. Folgende Regelungen über Studienbeiträge in Satzungen von Universitäten gelten vom 1. Juni 2012 bis zum Wirksamwerden des §91 Abs1 bis 3 in der Fassung BGBl I Nr 18/2013 als Bundesgesetze:

1. §23 und §23a der Satzung der Universität Wien, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Universität Wien vom 2. Mai 2012, 22. Stück, Nr 129;

2. Satzungsteil Studienbeitrag der Satzung der Universität Graz, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Universität Graz vom 6. Juni 2012, 35.a Stück, 38. Sondernummer;

3. §44 des Satzungsteils Studienrechtliche Bestimmungen der Satzung der Universität Innsbruck, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Universität Innsbruck vom 19. Juni 2012, 35. Stück, Nr 322;

4. §31 und §31a des Satzungsteils Studienrecht der Satzung der Technischen Universität Graz, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Technischen Universität Graz vom 6. Juni 2012, 17. Stück, Nr 167;

5. §22 und §23 des Satzungsteils 5 der Veterinärmedizinischen Universität Wien, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Veterinärmedizinischen Universität Wien vom 1. Juni 2012, 21. Stück, Nr 49;

6. §29a und §29b der Satzung der Wirtschaftsuniversität Wien, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Wirtschaftsuniversität Wien vom 16. Mai 2012, 33. Stück, Nr 208;

7. §46 und §47 des Satzungsteils Studienrecht der Satzung der Universität Linz, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Universität Linz vom 29. Juni 2012, 26. Stück, Nr 228;

8. §1 und §2 des Satzungsteiles Studienbeitrag der Satzung der Universität Mozarteum Salzburg, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Universität Mozarteum Salzburg vom 21. Mai 2012, 23. Stück, Nr 42;

9. §121 und §122 der Satzung der Universität für Musik und darstellende Kunst Graz, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Universität für Musik und darstellende Kunst Graz vom 20. Juni 2012, Mitteilungsblatt 20."

2. Durch BGBl I 18/2013 wurden die Absätze 1 bis 3 des – zuvor nur aus den Absätzen 4 bis 7 (jeweils idF BGBl I 81/2009) bestehenden – §91 UG 2002 novelliert, sodass §91 in seiner aktuellen Fassung (§91 Abs1 bis 3 idF BGBl I 18/2013, Abs4 bis 7 weiterhin idF BGBl I 81/2009) folgenden Wortlaut hat:

"§91. (1) Ordentliche Studierende mit der Staatsangehörigkeit eines EU- oder EWR-Staates und ordentliche Studierende, denen Österreich auf Grund eines sonstigen völkerrechtlichen Vertrages dieselben Rechte für den Berufszugang zu gewähren hat wie österreichischen Staatsangehörigen, haben, wenn sie die vorgesehene Studienzeit eines Bachelor- oder Masterstudiums im Sinne des §51 Abs2 Z26 und §54 Abs3, wobei 30 ECTS-Anrechnungspunkte einem Semester entsprechen, oder eines Doktoratsstudiums oder eines Studienabschnittes eines Diplomstudiums um mehr als zwei Semester überschreiten, einen Studienbeitrag von 363,36 Euro für jedes Semester zu entrichten. Der Studienbeitrag erhöht sich bei der Entrichtung innerhalb der Nachfrist um 10vH. Auch außerordentliche Studierende, die ausschließlich zum Besuch einzelner Lehrveranstaltungen aus wissenschaftlichen Fächern zugelassen sind, haben unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit einen Studienbeitrag in der Höhe von 363,36 Euro für jedes Semester zu entrichten.

(2) Von ordentlichen Studierenden aus Drittstaaten, die nicht unter Abs1 oder die Personengruppe gemäß §1 der Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr über die Festlegung von Personengruppen bei der Zulassung zu ordentlichen Studien (Personengruppenverordnung), BGBl II Nr 211/1997, in der Fassung der Verordnung BGBl II Nr 15/1998, fallen und die über eine Aufenthaltsberechtigung für Studierende gemäß §64 Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG), BGBl I Nr 100/2005 verfügen, ist ein Studienbeitrag von 726,72 Euro pro Semester einzuheben. Allen übrigen ordentlichen Studierenden aus Drittstaaten, die weder unter Abs1 noch unter Abs2 erster Satz fallen, ist ein Studienbeitrag gemäß Abs1 vorzuschreiben.

(3) Studierende, die zu mehreren Studien, auch an mehreren Universitäten, zugelassen sind, haben den Studienbeitrag nur einmal zu entrichten.

(4) Der Studienbeitrag ist für jedes Semester im Voraus zu entrichten. Zur Sicherstellung der Einhebung des Studienbeitrages hat die Bundesrechenzentrum GmbH einen Datenverbund der Universitäten zu betreiben, der folgende Daten der Studierenden zum Zweck der Sicherstellung der Einhebung des Studienbeitrags zu enthalten hat:

1. die Matrikelnummer;

2. die Namen einschließlich allfälliger akademischer Grade und das Geschlecht;

3. die Staatsangehörigkeit;

4. der Beitragsstatus;

5. die Anschrift am Studienort und am Heimatort.

(5) Die Studienbeiträge verbleiben der jeweiligen Universität. Der Studienbeitrag von Studierenden, die ein von mehreren Universitäten gemeinsam eingerichtetes Studium betreiben oder die zu mehreren Studien verschiedener Universitäten zugelassen sind, ist unter den beteiligten Universitäten aufzuteilen.

(6) Nähere Bestimmungen zur Einhebung des Studienbeitrages sind durch Verordnung der Bundesministerin oder des Bundesministers festzulegen.

(7) Für den Besuch von Universitätslehrgängen haben die Teilnehmerinnen und Teilnehmer einen Lehrgangsbeitrag zu entrichten. Er ist unter Berücksichtigung der tatsächlichen Kosten des Universitätslehrgangs vom Rektorat festzusetzen. Ordentlichen Studierenden, die eine Studienbeihilfe beziehen, ist auf Antrag unter Bedachtnahme auf ihre Leistungsfähigkeit eine Ermäßigung des Lehrgangsbeitrags zu gewähren. Außerordentliche Studierende, die ausschließlich zum Studium eines Universitätslehrganges zugelassen sind, haben den Lehrgangsbeitrag und keinen Studienbeitrag zu entrichten. Für Vorbereitungslehrgänge ist kein Lehrgangsbeitrag und kein Studienbeitrag einzuheben."

3. Die §§23, 23a und 27 Abs6 des studienrechtlichen Teils der Satzung der Universität Wien, Mitteilungsblatt der Universität Wien vom 30. November 2007, 8. Stück, Nr 40 (Nv.), idF Mitteilungsblatt vom 2. Mai 2012, 22. Stück, Nr 129, lauten wie folgt (die in Prüfung gezogenen §§23 und 23a sind hervorgehoben):

"Studienbeitrag

§23. (1) Ordentliche Studierende, die die Voraussetzungen gemäß Abs2 nicht erfüllen, und außerordentliche Studierende, die für den Besuch einzelner Lehrveranstaltungen zugelassen sind, haben für jedes Semester im Voraus einen Studienbeitrag in der Höhe von 363,36 Euro zu entrichten. Der Studienbeitrag erhöht sich bei Entrichtung nach dem Ende der allgemeinen Zulassungsfrist um 10 vH.

(2) Ordentliche Studierende, welche die österreichische Staatsangehörigkeit besitzen, UnionsbürgerInnen sind oder denen Österreich auf Grund eines völkerrechtlichen Vertrages (wie zB der Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, BGBl Nr 55/1955) dieselben Rechte für den Berufszugang zu gewähren hat wie InländerInnen, haben, wenn sie die vorgesehene Studienzeit zuzüglich Toleranzsemester gemäß §23a nicht überschreiten, keinen Studienbeitrag zu entrichten.

(3) Bestehen Zulassungen zu mehreren Studien an der Universität Wien, so ist ein Studienbeitrag zu entrichten, sofern in zumindest einem Studium eine Beitragspflicht besteht. Besteht an der Universität Wien in zumindest einem Studium eine Beitragspflicht und bestehen Zulassungen auch an weiteren österreichischen Universitäten, so ist ein Studienbeitrag von zumindest 363,36 Euro (bei Entrichtung nach dem Ende der allgemeinen Zulassungsfrist von zumindest 399,70 Euro) an einer Universität zu entrichten, an der Beitragspflicht besteht.

(4) Auf Antrag einer/eines Studierenden oder einer Person, die einen Antrag auf Zulassung zum Studium gestellt hat, ist deren Beitragspflicht bescheidmäßig festzustellen. Der Antrag ist innerhalb der allgemeinen Zulassungsfrist oder der Nachfrist des betreffenden Semesters einzubringen und hemmt die Fälligkeit des Studienbeitrags bis zur rechtskräftigen Entscheidung. Die Höhe des Studienbeitrags richtet sich in diesem Fall nach dem Zeitpunkt der Antragstellung, sofern der Studienbeitrag nicht bereits entrichtet wurde.

Bemessung der vorgesehenen Studienzeit

§23a. (1) Die vorgesehene Studienzeit und die Anzahl der Toleranzsemester im Sinne des §23 Abs2 sind wie folgt zu bemessen:

1. in Bachelor‐ und Masterstudien: Die vorgesehene Studienzeit in Semestern ist anhand des in ECTS‐Anrechnungspunkten bemessenen gesamten Arbeitsaufwands laut Curriculum zu errechnen, wobei 30 ECTS‐Anrechnungspunkten einem Semester entsprechen. Bei nicht‐ganzzahligem Divisionsergebnis ist auf ganze Semester aufzurunden. Für ein Bachelor‐ oder Masterstudium sind zwei Toleranzsemester vorgesehen.

2. in Doktoratsstudien mit einem Arbeitsaufwand von 120 ECTS‐Anrechnungspunkten: vorgesehene Studienzeit vier Semester, zwei Toleranzsemester;

3. in dreijährigen Doktoratsstudien: vorgesehene Studienzeit sechs Semester, zwei Toleranzsemester;

4. in Diplomstudien: vorgesehene Studienzeit gemäß Anlage 1 zu §23a, zwei Toleranzsemester in jedem Studienabschnitt. Wird ein Studienabschnitt in der vorgesehenen Studienzeit absolviert, wird einem weiteren Studienabschnitt ein zusätzliches Toleranzsemester zugerechnet. Ein Semester ist dem nächstfolgenden Studienabschnitt zuzuordnen, wenn die den bisherigen Studienabschnitt abschließende Prüfung vor dem Ende der jeweiligen Nachfrist gemäß §61 Abs2 UG abgelegt wurde. Bei unterschiedlicher Semesterzahl der Unterrichtsfächer ist die höhere Semesterzahl zur Bestimmung der vorgesehenen Studienzeit pro Abschnitt maßgeblich.

(2) Die Zahl der bisher zurückgelegten Semester eines Studiums ist an Hand der Kennzahlen gemäß §5 Abs4 UniStEV 2004 (BGBl II Nr 288/2004 idF BGBl II Nr 161/2011) folgendermaßen zu ermitteln:

1. für Bachelor‐ und Masterstudien unter Bezugnahme auf die erste und zweite Kennzahl; für Bachelor‐ und Masterstudien der Translationswissenschaft unter Bezugnahme auf die erste Kennzahl;

2. für Diplomstudien, ausgenommen Lehramtsstudien, unter Bezugnahme auf die erste Kennzahl und unter Berücksichtigung allfälliger Änderungen der Kennzahl im selben Studium oder in Vorläuferstudien;

3. für Lehramtsstudien durch Einbeziehung aller Semester pro Unterrichtsfach unter Berücksichtigung von Vorläuferstudien;

4. für Doktoratsstudien unter Bezugnahme auf jene Kennzahl, die den Studienplan oder das Curriculum bezeichnet. Zurückgelegte Semester eines viersemestrigen Doktoratsstudiums sind bei Übertritt in das entsprechende sechssemestrige Doktoratsstudium einzurechnen. Studienzeiten im Rahmen desselben Curriculums eines sechssemestrigen Doktoratsstudiums sind zusammenzuzählen.

[…]

§27. […]

(6) Die §§23 und 23a in der Fassung Mitteilungsblatt vom 02.05. 2012, 22. Stück, Nr 129 treten mit dem auf die Kundmachung im Mitteilungsblatt folgenden Tag in Kraft und sind erstmalig auf das Wintersemester 2012/13 anzuwenden."

4. Die in Prüfung gezogenen §§1 und 2 des Satzungsteils "Studienbeitrag" der Universität Graz, eingeführt durch Beschluss des Senates der Universität Graz vom 16. Mai 2012, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Universität Graz vom 6. Juni 2012, 35.a Stück, 38. Sondernummer, haben folgenden Wortlaut:

"Studienbeitrag

§1

(1) Ordentliche Studierende, die die Voraussetzungen gemäß Abs2 nicht erfüllen, und außerordentliche Studierende, für die §91 Abs7 UG nicht zur Anwendung kommt, haben für jedes Semester im Voraus einen Studienbeitrag in der Höhe von 363,36 Euro zu entrichten. Der Studienbeitrag erhöht sich bei Entrichtung nach dem Ende der allgemeinen Zulassungsfrist 10 vH.

(2) Ordentliche Studierende, welche die österreichische Staatsbürgerschaft besitzen, EU-Bürger/innen sind oder denen Österreich auf Grund eines völkerrechtlichen Vertrages (wie z.B. der Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, BGBl Nr 55/1955) dieselben Rechte für den Berufszugang zu gewähren hat wie Inländer/innen, haben, wenn sie die vorgesehene Studienzeit zuzüglich Toleranzsemester gemäß §2 nicht überschreiten, keinen Studienbeitrag zu entrichten.

(3) Bestehen Zulassungen zu mehreren Studien an der Universität Graz, so ist ein Studienbeitrag zu entrichten, sofern in zumindest einem Studium eine Beitragspflicht besteht. Besteht an der Universität Graz in zumindest einem Studium eine Beitragspflicht und bestehen Zulassungen auch an weiteren österreichischen Universitäten, so ist ein Studienbeitrag von zumindest 363,36 Euro (bei Entrichtung nach dem Ende der allgemeinen Zulassungsfrist von zumindest 399,70 Euro) an einer Universität zu entrichten, an der Beitragspflicht besteht.

Bemessung der vorgesehenen Studienzeit

§2

(1) Die vorgesehene Studienzeit und die Anzahl der Toleranzsemester im Sinne des §1 Abs2 sind wie folgt zu bemessen:

1. in Bachelor- und Masterstudien: Die vorgesehene Studienzeit in Semestern ist anhand des in ECTS-Anrechnungspunkten bemessenen gesamten Arbeitsaufwandes laut Curriculum zu errechnen, wobei gem. §51 Abs2 Z26 UG 60 ECTS-Anrechnungspunkte einem Studienjahr entsprechen. Für Bachelor- und Masterstudien sind jeweils zwei Toleranzsemester vorgesehen.

2. in Doktoratsstudien: Die im Curriculum vorgesehene Studienzeit kann um zwei Toleranzsemester überschritten werden. Ist im Curriculum keine Studienzeit festgelegt, ist von einer Studienzeit von drei Jahren auszugehen.

3. in Diplomstudien: vorgesehene Studienzeit laut Curricula, zwei Toleranzsemester in jedem Studienabschnitt. Wird ein Studienabschnitt in der vorgesehenen Studienzeit absolviert, wird dem nächst folgendem Studienabschnitt ein zusätzliches Toleranzsemester zugerechnet. Ein Semester ist dem nächstfolgenden Studienabschnitt zuzuordnen, wenn die den bisherigen Studienabschnitt abschließende Prüfung vor dem Ende der jeweiligen Nachfrist gemäß §61 Abs2 UG abgelegt wurde. Bei unterschiedlicher Semesterzahl der Unterrichtsfächer in Lehramtsstudien ist die höhere Semesterzahl zur Bestimmung der vorgesehenen Studienzeit pro Abschnitt maßgeblich.

(2) Die Zahl der bisher zurückgelegten Semester eines Studiums ist an Hand der Kennzahlen gemäß §5 Abs4 sowie nach §9 Abs3 UniStEV 2004 (BGBl II Nr 288/2004 idF BGBl II Nr 161/2011) zu ermitteln. Bei gemeinsam eingerichteten Studien gilt, dass die an der jeweils anderen Universität absolvierte Studienzeit bei der Bemessung der Studiendauer zu berücksichtigen ist.

(3) Bei der Bemessung der vorgesehenen Studiendauer sind folgende Semester nicht zu berücksichtigen:

- Semester, in denen die Ableistung des Präsenz- und Zivildienstes, ohne Berücksichtigung der lehrveranstaltungsfreien Zeit eine Dauer von mindestens vier Wochen in Anspruch nahm und in denen keine Beurlaubung aus diesem Grund vorlag.

- Semester, in denen Studien- oder Praxiszeiten im Rahmen von transnationalen EU-, staatlichen oder universitären Mobilitätsprogrammen nachweislich absolviert wurden.

- Semester, in denen eine Beurlaubung vorliegt."

5. Der in Prüfung gezogene §44 des Satzungsteils "Studienrechtliche Bestimmungen gemäß §19 Abs2 Z2 und 4 Universitätsgesetz 2002", wiederverlautbart im Mitteilungsblatt der Universität Innsbruck vom 3. Februar 2006, 16. Stück, Nr 90, idF Mitteilungsblatt der Universität Innsbruck vom 19. Juni 2012, 35. Stück, Nr 322, lautet wie folgt:

"§44. Studienbeitrag

(1) Studierende, welche die österreichische Staatsbürgerschaft besitzen, EUBürger sind oder denen Österreich auf Grund eines völkerrechtlichen Vertrages (wie zB der Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, BGBl Nr 55/1955) dieselben Rechte für den Berufszugang zu gewähren hat wie Inländern, haben, wenn sie die in den Studienplänen bzw. Curricula angeführte Studienzeit in den in Studienabschnitte gegliederten Studien pro Studienabschnitt, in den Bachelor-, Master- und Doktoratsstudien pro Studium um nicht mehr als zwei Semester überschreiten, keinen Studienbeitrag zu entrichten. Wird in den in Studienabschnitte gegliederten Studien ein Studienabschnitt in der angeführten Zeit absolviert, kann einem weiteren Studienabschnitt ein Semester zugerechnet werden. Zeiten des Präsenz- und Zivildienstes, der während der Studienzeit absolviert wird, werden auf die vorgesehene Studienzeit nicht angerechnet.

(2) Studierende, die die Voraussetzungen gemäß Abs1 nicht erfüllen, haben jedes Semester einen Studienbeitrag in der Höhe von 363,36 Euro zu entrichten. Der Studienbeitrag erhöht sich bei Entrichtung innerhalb der Nachfrist um 10 vH.

(3) Studierende, die zu mehreren Studien, auch an mehreren Universitäten, zugelassen sind, haben den Studienbeitrag nur einmal zu entrichten.

(4) Anlässlich der Entrichtung des Studienbeitrages sind die Studierenden berechtigt, zwischen den vom Senat gemäß §25 Abs1 Z13 UG festgelegten Möglichkeiten der Zweckwidmung der Studienbeiträge zu wählen.

(5) Abs1 ist nur auf ordentliche Studierende anzuwenden."

6. Im Mitteilungsblatt der Universität Innsbruck vom 19. Juni 2012, 35. Stück, Nr 323, wurde eine "Garantieerklärung der Universität zur Einhebung von Studienbeiträgen" mit folgendem Wortlaut kundgemacht:

"Garantieerklärung der Universität zur Einhebung von Studienbeiträgen

Bekanntlich wird die rechtliche Kompetenz der Universitäten zur autonomen Regelung der Einhebung von Studienbeiträgen im Rahmen ihrer Satzungen (wie sie von der Universität Innsbruck unter Punkt 322. vorgenommen wurde) nicht von allen als eindeutig anerkannt. Für den Fall, dass die diesbezügliche Unrechtmäßigkeit einer solchen Regelung in einem höchstgerichtlichen Erkenntnis ausgesprochen werden sollte, erkläre ich rechtsverbindlich, dass die Universität Innsbruck allen ihren – durch die Einhebung der Studiengebühren nach Punkt 322. – betroffenen Studierenden die eingezahlten Studienbeiträge umgehend zur Gänze rückerstatten wird."

7. Der mit Beschluss des Senates der Technischen Universität Graz vom 7. Mai 2012, kundgemacht im Mitteilungsblatt der Technischen Universität Graz vom 6. Juni 2012, 17. Stück, Nr 167, in den studienrechtlichen Teil der Satzung der Technischen Universität Graz eingeführte in Prüfung gezogene Abschnitt "VII. Studienbeitrag" lautet:

"Studienbeitrag

§31. (1) Ordentliche Studierende, die die Voraussetzungen gemäß Abs2 nicht erfüllen, und außerordentliche Studierende, für die nicht §91 Abs7 UG zur Anwendung kommt, haben für jedes Semester im Voraus einen Studienbeitrag in der Höhe von 363,36 Euro zu entrichten. Der Studienbeitrag erhöht sich bei Entrichtung nach dem Ende der allgemeinen Zulassungsfrist um 10 vH.

(2) Ordentliche Studierende, welche die österreichische Staatsbürgerschaft besitzen, EU-BürgerInnen sind oder denen Österreich auf Grund eines völkerrechtlichen Vertrages (wie z. B. der Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, BGBl Nr 55/1955) dieselben Rechte für den Berufszugang zu gewähren hat wie InländerInnen, haben, wenn sie die vorgesehene Studienzeit zuzüglich Toleranzsemester gemäß §31 a nicht überschreiten, keinen Studien-beitrag zu entrichten.

(3) Bestehen Zulassungen zu mehreren Studien an der Technischen Universität Graz, so ist ein Studienbeitrag zu entrichten, sofern in zumindest einem Studium eine Beitragspflicht besteht. Besteht an der Technischen Universität Graz in zumindest einem Studium eine Beitragspflicht und bestehen Zulassungen auch an weiteren österreichischen Universitäten, so ist ein Studienbeitrag von zumindest 363,36 Euro (bei Entrichtung nach dem Ende der allgemeinen Zulassungsfrist von zumindest 399,70 Euro) an einer Universität zu entrichten, an der Beitragspflicht besteht.

Bemessung der vorgesehenen Studienzeit

§31 a. (1) Die vorgesehene Studienzeit und die Anzahl der Toleranzsemester im Sinne des §31 Abs2 sind wie folgt zu bemessen:

3. in Diplomstudien: vorgesehene Studienzeit laut Curricula (siehe Anlage1 zu §31 a), zwei Toleranzsemester in jedem Studienabschnitt. Wird ein Studienabschnitt in der vorgesehenen Studienzeit absolviert, wird dem nächst folgenden Studienabschnitt ein zusätzliches Toleranzsemester zugerechnet. Ein Semester ist dem nächstfolgenden Studienabschnitt zuzuordnen, wenn die den bisherigen Studienabschnitt abschließende Prüfung vor dem Ende der jeweiligen Nachfrist gemäß §61 Abs2 UG abgelegt wurde. Bei unterschiedlicher Semesterzahl der Unterrichtsfächer in Lehramtsstudien ist die höhere Semesterzahl zur Bestimmung der vorgesehenen Studienzeit pro Abschnitt maßgeblich.

(2) Die Zahl der bisher zurückgelegten Semester eines Studiums ist an Hand der Kennzahlen gemäß §5 Abs4 UniStEV2004 (BGBl II Nr 288/2004 idF BGBl II Nr 161/2011) sowie nach §9 Abs1 und 3 UniStEV2004 zu ermitteln. Bei gemeinsam eingerichteten Studien gilt, dass die an der jeweils anderen Universität absolvierte Studienzeit bei der Bemessung der Studiendauer zu berücksichtigen ist.

(3) Semester, in denen eine Beurlaubung vorliegt, sind bei der Bestimmung der Zahl der bisher zurückgelegten Semester eines Studiums nicht zu berücksichtigen. Semester, in denen die Ableistung des Präsenz- oder Zivildienstes ohne Berücksichtigung der lehrveranstaltungsfreien Zeit eine Dauer von mindestens vier Wochen in Anspruch nahm, sind bei der Bestimmung der Zahl der bisher zurückgelegten Semester eines Studiums nicht zu berücksichtigen. Semester, in denen nachweislich Studien- oder Praxiszeiten im Rahmen von transnationalen EU-, staatlichen oder universitären Mobilitätsprogrammen absolviert wurden, sind bei der Bemessung der Studiendauer ebenfalls nicht zu berücksichtigen."

8. Die relevanten Bestimmungen des Satzungsteils "Studienrecht" der Satzung der Universität Linz idF Mitteilungsblatt der Universität Linz vom 29. Juni 2012, 26. Stück, Pkt. 228, lauten wie folgt (die in Prüfung gezogenen §§46 und 47 sind hervorgehoben):

"STUDIENBEITRAG

§46 Studienbeitrag

(1) Ordentliche Studierende haben jedes Semester einen Studienbeitrag in der Höhe von 363,36 Euro im Voraus zu entrichten. Der Studienbeitrag erhöht sich bei Entrichtung innerhalb der Nachfrist um 10 vH auf 399,70 Euro.

(2) Kein Studienbeitrag ist zu entrichten von ordentlichen Studierenden, welche die österreichische Staatsbürgerschaft besitzen, EU Bürger/innen oder Personen denen Österreich auf Grund eines völkerrechtlichen Vertrages (wie z.B. der Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, BGBl Nr 55/1955) dieselben Rechte für den Berufszugang zu gewähren hat wie Inländer/innen, wenn sie die vorgesehene Studienzeit zuzüglich Toleranzsemester gemäß §47 nicht überschreiten.

(3) Außerordentliche Studierende, für die §91 Abs7 UG nicht zur Anwendung kommt, haben jedes Semester einen Studienbeitrag in der Höhe von 363,36 Euro im Voraus zu entrichten. Der Studienbeitrag erhöht sich bei Entrichtung innerhalb der Nachfrist um 10 vH auf 399,70 Euro.

(4) Ein nicht vollständig entrichteter Studienbeitrag gilt als nicht entrichtet. Die Studierenden haben im Falle eines nicht vollständig entrichteten Studienbeitrags die Möglichkeit, den Differenzbetrag bis zum Ablauf des letzten Tages der Nachfrist zu entrichten. Im Falle der Entrichtung des Studienbeitrags innerhalb der Nachfrist richtet sich der Differenzbetrag nach dem erhöhten Beitrag.

(5) Studierende, die zu Studien an mehreren Universitäten zugelassen sind, haben den Studienbeitrag nur an einer Universität zu entrichten. Sollten andere Universitäten keinen Studienbeitrag einheben, ist der Studienbeitrag jedenfalls an der Johannes Kepler Universität Linz zu entrichten.

(6) Studierende, die zu mehreren Studien an der Johannes Kepler Universität Linz zugelassen sind, haben den Studienbeitrag nur einmal zu entrichten. Kein Studienbeitrag ist zu entrichten, wenn für jedes einzelne Studium die in Abs2 definierten Ausnahmekriterien erfüllt sind.

(7) Auf Antrag einer/eines Studierenden oder einer Person, die einen Antrag auf Zulassung zum Studium gestellt hat, ist deren Beitragspflicht von der/vom Vizerektor/in für Lehre bescheidmäßig festzustellen. Der Antrag ist bis zum Ende der Nachfrist des betreffenden Semesters einzubringen und hemmt die Fälligkeit des Studienbeitrags bis zur rechtskräftigen Entscheidung.

(8) Der §92 UG ist auf diese Satzungsbestimmung anzuwenden.

§47 Bemessung der vorgesehenen Studienzeit

(1) Die vorgesehene Studienzeit und die Anzahl der Toleranzsemester im Sinne des §46 Abs2 sind wie folgt zu bemessen:

1. in Diplomstudien: vorgesehene Studienzeit laut Curriculum, zwei Toleranzsemester pro Studienabschnitt. Wird ein Studienabschnitt in der vorgesehenen Studienzeit absolviert, kann einem weiteren Studienabschnitt ein Semester zugerechnet werden.

2. in Bachelor- und Masterstudien: vorgesehene Studienzeit laut Curriculum. Ist im Curriculum keine Studienzeit in Semestern angegeben, so ist die Studienzeit anhand des in ECTS-Anrechnungspunkten bemessenen gesamten Arbeitsaufwands laut Curriculum zu errechnen, wobei 30 ECTS-Anrechnungspunkte einem Semester entsprechen. Bei nicht ganzzahligem Divisionsergebnis (ECTS-Anrechnungspunkte lt. Curriculum/30) ist auf ganze Semester aufzurunden. Für ein Bachelor- und Masterstudium sind zwei Toleranzsemester vorgesehen.

3. in Doktoratsstudien mit einer vorgesehene Studienzeit laut Curriculum von vier Semester, zwei Toleranzsemester.

4. in Doktoratsstudien mit einer vorgesehene Studienzeit laut Curriculum von drei Jahren (entspricht sechs Semestern), zwei Toleranzsemester.

(2) Semester, in die die Ableistung des Präsenz- und Zivildienstes fällt, der während der Studienzeit absolviert wird und in denen keine Beurlaubung aus diesem Grund vorlag sowie Zeiten die sich aus §92 Abs1 UG ergeben werden auf die vorgesehene Studienzeit nicht angerechnet. Semester, in denen eine Beurlaubung vorliegt, sind bei der Bemessung der vorgesehenen Studiendauer nicht zu berücksichtigen.

(3) Die Zahl der bisher zurückgelegten Semester eines Studiums ist an Hand der Kennzahlen gemäß §5 Abs4 UniStEV 2004 (BGBl II Nr 288/2004 idF BGBl II Nr 161/2011) folgendermaßen zu ermitteln:

1. für Bachelor- und Masterstudien unter Bezugnahme auf die erste und zweite Kennzahl;

2. für Diplomstudien und Lehramtsstudien unter Einbeziehung aller Semester dieses Studiums, unabhängig von allfälligen Änderungen des Studienplans/Curriculums;

3. für Doktoratsstudien unter Bezugnahme auf die erste Kennzahl; zurückgelegte Semester eines viersemestrigen Doktoratsstudiums sind jedoch bei Übertritt in das entsprechende sechssemestrige Doktoratsstudium einzurechnen. Studienzeiten im Rahmen desselben Curriculums eines sechssemestrigen Doktoratsstudiums sind zusammenzuzählen.

§48 Schlussbestimmungen

[…]

(5) Die §§46 und 47 in der Fassung des Beschlusses des Senats vom 5. Juni 2012 treten am 2. Juli 2012 in Kraft. Werden die Bestimmungen über die Pflicht zur Entrichtung von Studienbeiträgen vom Verfassungsgerichtshof aufgehoben, hat die Universität Linz die auf der Grundlage dieser Bestimmungen entrichteten Studienbeiträge von Amts wegen rückzuerstatten. Die Nichtbezahlung von Studienbeiträgen führt im Wintersemester 2012/2013 nicht zur Unwirksamkeit einer Meldung der Fortsetzung des Studiums."

III. Erwägungen

A. Zur Zulässigkeit

1. Die vorläufige Annahme des Verfassungsgerichtshofes, dass der Gesetzgeber durch den mit BGBl I 18/2013 eingeführten §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 die in den Ziffern 1 bis 9 dieser Bestimmung genannten Regelungen von Satzungen öffentlicher Universitäten zu einem Teil einer gesetzlichen Regelung der Studienbeitragspflicht an öffentlichen Universitäten im Wintersemester 2012/13 gemacht und deren Rechtsqualität damit insofern verändert hat, als den ursprünglich von den einschlägigen Universitäten im Verordnungsrang erlassenen Satzungsbestimmungen auf Grund von §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 für das Wintersemester 2012/13 der Rang eines Bundesgesetzes zukommt, wurde im Gesetzesprüfungsverfahren nicht bestritten. Auch die Bundesregierung geht davon aus, dass die genannten Studienbeitragsregelungen, wie sie die von §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 erfassten Satzungsbestimmungen der dort genannten Universitäten enthalten, durch diese Gesetzesbestimmung idF BGBl I 18/2013 in Gesetzesrang gehoben wurden.

2. Der Verfassungsgerichtshof hat diese rückwirkend in Kraft gesetzten gesetzlichen Regelungen bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der in den zu B1010/2012, B1332/2012, B1473/2012, B1510/2012 und B65/2013 geführten Verfahren angefochtenen Bescheide anzuwenden. Da nur generelle Normen, die als Verordnungen zu qualifizieren sind, einen tauglichen Prüfungsgegenstand eines Verfahrens nach Art139 B VG bilden, ist im zur Zahl V71/2012 geführten, amtswegig eingeleiteten Verordnungsprüfungsverfahren zu klären, welche Rechtsqualität den in Prüfung gezogenen Regelungen (nunmehr) zukommt, womit der Verfassungsgerichtshof jedenfalls die Wortfolge "Folgende Regelungen über Studienbeiträge in Satzungen von Universitäten gelten vom 1. Juni 2012 bis zum Wirksamwerden des §91 Abs1 bis 3 in der Fassung BGBl I Nr 18/2013 als Bundesgesetze:" in §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 und die Ziffer 1 der genannten Bestimmung (bezüglich der §§23 und 23a der Satzung der Universität Wien) anzuwenden hat.

3. Der Verfassungsgerichtshof ist in dem, dieses Gesetzesprüfungsverfahren einleitenden Prüfungsbeschluss davon ausgegangen, dass er für den Fall, dass seine Bedenken zutreffen, den gesamten Satz 3 des §143 Abs30 UG 2002 aufzuheben hätte. Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass der Verfassungsgerichtshof eine allfällige Aufhebung auf die Ziffern 1, 2, 3, 4 und 7 des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 zu beschränken und das Gesetzesprüfungsverfahren im Übrigen einzustellen hätte.

Der Verfassungsgerichtshof hat sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren wiederholt dargelegt, dass der Umfang einer auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu prüfenden und allenfalls aufzuhebenden Gesetzesbestimmung derart abzugrenzen ist, dass einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als Voraussetzung für den Anlassfall ist, dass aber andererseits der verbleibende Teil keinen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle in untrennbarem Zusammenhang stehenden Bestimmungen auch erfasst werden (VfSlg 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003). Ein solcher Zusammenhang umfasst im hier vorliegenden Fall zunächst, wegen der Einheit der Norm, den Einleitungsteil und die in den Anlassverfahren anzuwendenden Ziffern 1, 2, 3, 4 und 7 des Satzes 3 des §143 Abs30 UG 2002; weil bei einer allfälligen Aufhebung nur dieser Teile des Satzes 3 mit den Ziffern 5, 6, 8 und 9 bloß ein sinnentleerter sprachlicher Torso übrig bliebe (vgl. VfSlg 16.330/2001, 18.582/2008), sind von einer allfälligen Aufhebung auch diese zu erfassen.

Das Gesetzesprüfungsverfahren erweist sich daher als insgesamt zulässig.

B. In der Sache

Die im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken des Verfassungsgerichtshofes konnten im Gesetzesprüfungsverfahren nicht zerstreut werden.

1.1. Mit dem Bundesgesetz, mit dem das Universitätsgesetz 2002 und das Studienförderungsgesetz 1992 geändert werden, BGBl I 18/2013, hat der Bundesgesetzgeber §91 UG 2002 dahingehend novelliert, dass ab dem Sommersemester 2013 für Studierende an allen öffentlichen, dem Geltungsbereich des UG 2002 unterliegenden Universitäten (§6 UG 2002) eine einheitliche, hinsichtlich ihrer Voraussetzungen in §91 UG 2002 näher geregelte Studienbeitrags-pflicht besteht (§143 Abs30 Satz 1 UG 2002). Satz 3 des §143 Abs30 UG 2002 ordnet vor diesem Hintergrund an, dass – der Sache nach für das Wintersemester 2012/13 – von den jeweiligen Universitäten vor Erlassung des Bundesgesetzes BGBl I 18/2013 "autonom", das heißt ohne gesetzliche Ermächtigung durch Satzungsänderung, in Geltung gesetzte Satzungsbestimmungen, mit denen für die Studierenden der jeweiligen Universität unter näheren Voraussetzungen eine Studienbeitragspflicht angeordnet wird, "vom 1. Juni 2012 bis zum Wirksamwerden des §91 Abs1 bis 3 in der Fassung BGBl I Nr 18/2013 als Bundesgesetze" gelten.

1.2. Der Verfassungsgerichtshof geht, wie bereits im Prüfungsbeschluss dargelegt und im Gesetzesprüfungsverfahren nicht bestritten wurde, davon aus, dass die verordnungsrangigen Rechtsvorschriften, die in den Rang eines Bundesgesetzes gehoben werden, in einem dem Bundesgesetzblatt gleichwertigen Kundmachungsorgan verlautbart sind und die Fundstellen auch in §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 ausdrücklich genannt sind (vgl. zu den diesbezüglichen verfassungsrechtlichen Anforderungen VfSlg 12.293/1990 und dazu, dass es dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht verwehrt ist, Verordnungen in Gesetzesrang zu heben, VfSlg 12.559/1990, 12.679/1991). Dies ergibt sich zum einen aus §20 Abs6 UG 2002, der jede Universität verpflichtet, ein Mitteilungsblatt herauszugeben und im Internet auf der Homepage der Universität öffentlich zugänglich zu machen, wobei in diesem Mitteilungsblatt jedenfalls die Satzung der Universität zu veröffentlichen ist, und zum anderen daraus, dass §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 auch jeweils die genaue Fundstelle der in Gesetzesrang gehobenen Regelungen bezeichnet.

In der rückwirkend mit 1. Juni 2012 erfolgten Hebung der in Rede stehenden Satzungsbestimmungen der jeweiligen öffentlichen Universität in Gesetzesrang liegt auch keine Verletzung des aus dem Gleichheitsgrundsatz abzuleitenden verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes. Wie der Verfassungsgerichtshof bereits wiederholt ausgesprochen hat, sind Rechtsvorschriften, die an früher verwirklichte Tatbestände Belastungen knüpfen und so die Rechtsstellung der Betroffenen mit Wirkung für die Vergangenheit verschlechtern, dann gleichheitswidrig, wenn sie einen Eingriff von erheblichem Gewicht vorsehen, der die Betroffenen in einem berechtigten Vertrauen auf eine bestehende Rechtslage enttäuscht und wenn keine besonderen Umstände vorliegen, die eine solche Rückwirkung ausnahmsweise zu rechtfertigen vermögen (vgl. zB VfSlg 12.186/1989, 13.020/1992 und 15.060/1997 jeweils mwN). In diesem Zusammenhang hat der Verfassungsgerichtshof auch hervorgehoben, dass der in einem engen Zusammenhang mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit stehende gleichheitsrechtliche Vertrauensschutz ein berechtigtes Vertrauen auf eine bestehende Rechtslage schützt und die einzelnen Rechtsunterworfenen sich nicht an Planungen, politischen Vorhaben oder literarischen Diskussionen orientieren müssen (vgl. VfSlg 12.186/1989, 289).

Die Verpflichtung, an den in den Ziffern 1 bis 9 des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 genannten öffentlichen Universitäten für das Wintersemester 2012/13 unter näher bestimmten Voraussetzungen einen Studienbeitrag zu entrichten, beruhte ursprünglich auf Satzungsbestimmungen öffentlicher Universitäten. Dass, auch angesichts einer politischen und literarischen Diskussion (vgl. im konkreten Zusammenhang nur Mayer , Universitäre Satzungsautonomie und Studiengebühren, zfhr 2011, 183 ff.; Funk , Verfassungsrechtliche Dimensionen des Hochschulrechts, in: Berka/Brünner/Hauser [Hrsg.], Handbuch des österreichischen Hochschulrechts², 2012, 31 ff. einer- und Öhlinger , Die Rechtsfolgen der Aufhebung von Teilen des §91 UG 2002 betreffend den Studienbeitrag, zfhr 2011, 200 ff.; Hauser , Anmerkungen zur Reichweite der Universitätsautonomie im Bereich der Verordnungserlassung, zfhr 2011, 196 ff.; sowie Bundeskanzleramt/Verfassungsdienst , Zulässigkeit universitätsautonomer Studiengebühren, zfhr 2011, 193 ff., andererseits), diese – jeweils als Änderung der die Rechtsqualität von Verordnungen aufweisenden Satzungen der jeweiligen Universität kundgemachten – Regelungen im Hinblick auf ihre Gesetz- und Verfassungsmäßigkeit allenfalls auf einer, wie es die Erläuterungen zu BGBl I 18/2013 formulieren, "unsicheren Rechtslage" (Erläut. zur RV, 2011 BlgNR, 24. GP, 3) beruhten, lässt vor dem Hintergrund der genannten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes noch kein berechtigtes Vertrauen darauf entstehen, dass für das Wintersemester 2012/13 keine Studienbeitragspflicht besteht bzw. bereits entrichtete Studienbeiträge jedenfalls rückerstattet werden. Eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes dadurch, dass der Gesetzgeber rückwirkend mit 1. Juni 2012 die bestehende Studienbeitragsregelung in den Satzungen der von §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 erfassten Universitäten inhaltlich unverändert in Gesetzesrang gehoben hat, liegt also nicht vor.

1.3. In der Anordnung des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 liegt, auch der Sache nach, anders als die Bundesregierung vorbringt, nicht eine gesetzliche Ermächtigung an die öffentlichen Universitäten, unter bestimmten Voraussetzungen von ihren Studierenden Studienbeiträge einzuheben, auf Grund derer die Universitäten sodann zu entscheiden hätten (und entscheiden könnten), ob und gegebenenfalls inwieweit sie von einer solchen Ermächtigung Gebrauch machen. Die Regelung des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 ordnet vielmehr sowohl von ihrem insoweit klaren Wortlaut als auch von der auch von der Bundesregierung dargelegten Zielsetzung dieser Bestimmung her, den autonom erlassenen einschlägigen Satzungsregelungen der in den Ziffern 1 bis 9 des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 genannten Universitäten für das Wintersemester 2012/13 im Nachhinein Gesetzesrang zu verleihen, ausschließlich und unbedingt an, dass (und nur) für die an den genannten Universitäten Studierenden nach Maßgabe der nunmehr als Gesetz geltenden Satzungsbestimmungen eine Studienbeitragspflicht besteht.

Daher ist die Frage zu beantworten, ob für die in §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 für das Wintersemester 2012/13 getroffene, differenzierende gesetzliche Regelung, dass nämlich Studierende an den in den Ziffern 1 bis 9 dieser Bestimmung genannten Universitäten einer Studienbeitragspflicht unterliegen, während eine solche Studienbeitragspflicht für die Studierenden an den anderen, in §6 UG 2002 genannten öffentlichen Universitäten nicht besteht, unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten sachlich gerechtfertigt ist.

2.1. Die kraft §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 in Gesetzesrang stehenden Satzungsbestimmungen der Universität Wien, der Universität Graz, der Universität Innsbruck, der Technischen Universität Graz, der Veterinärmedizinischen Universität Wien, der Wirtschaftsuniversität Wien, der Universität Linz, der Universität Mozarteum Salzburg und der Universität für Musik und Darstellende Kunst Graz sehen – alle im Wesentlichen orientiert an der gemäß §91 UG 2002 in der Fassung vor der Aufhebung der Absätze 1 bis 3 und 8 dieses §91 durch VfSlg 19.448/2011 in Geltung gestandenen Rechtslage – eine Studienbeitragspflicht in Höhe von € 363,36 für jedes Semester u.a. insbesondere für den Fall vor, dass der Studierende die jeweils einschlägige Regelstudienzeit zuzüglich zweier Toleranzsemester überschritten hat (auch sonst gleichen sich die genannten, nunmehr gesetzesrangigen Satzungsregelungen in ihren wesentlichen Bestimmungen, etwa über die Erhöhung des Studienbeitrags bei Entrichtung innerhalb der Nachfrist).

2.2. Die durch §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 erfolgte Regelung der Studienbeitragspflicht im Wintersemester 2012/13 erfasst (nur) einen Teil der technischen Universitäten, einen Teil der künstlerischen Universitäten, einen Teil der "Volluniversitäten" und einen Teil der speziellen Universitäten, andere vergleichbare Universitäten hingegen nicht. So haben etwa Studierende der Technischen Universität Graz schon, Studierende der Technischen Universität Wien nicht, Studierende der Universität Innsbruck schon, Studierende der Universität Salzburg keinen Studienbeitrag zu entrichten. Nach der gesetzlichen Regelung des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 haben aber auch Studierende so unterschiedlicher Universitäten wie der Universität Wien, der Technischen Universität Graz, der Veterinärmedizinischen Universität Wien oder der Universität Mozarteum Salzburg, also Studierende von "Volluniversitäten", von speziellen Universitäten, von technischen und von künstlerischen Universitäten einen im Wesentlichen gleich geregelten Studienbeitrag zu entrichten.

Das schließt es aus, die Rechtfertigung für die, nur bestimmte Universitäten erfassende, aber diese weitgehend einheitlich regelnde Bestimmung des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 in der Art und den Anforderungen der jeweils betroffenen Universität begründet zu sehen. Auch wenn die Bundesregierung zu Recht darauf verweist, dass sich öffentliche Universitäten im Rahmen der ihnen nach Art81c B VG und dem UG 2002 zukommenden Autonomie, etwa was die Ausgestaltung ihrer Curricula anlangt, unterschiedlich entwickeln, vermag die Bundesregierung keine konkreten Umstände aufzuzeigen, die eine weitgehend einheitliche, aber nur für eine begrenzte, nicht nach einem mit der Regelung in Sachzusammenhang stehenden Kriterium abgegrenzte, Zahl der öffentlichen Universitäten geltende Regelung sachlich zu begründen vermögen (was die Regelung des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 eben von einer für alle öffentlichen Universitäten einheitlich geltenden gesetzlichen Regelung der Studienbetragspflicht, wie sie §91 UG 2002 idF BGBl I 18/2013 enthält, unterscheidet). Die autonome Entwicklung der öffentlichen Universitäten vermag daher die Regelung des §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 nicht zu rechtfertigen.

2.3.1. Eine solche Rechtfertigung kann sich auch nicht daraus ergeben, dass der Gesetzgeber nur von den durch §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 erfassten Universitäten "autonom" getroffene Entscheidungen nachvollzieht und ihnen Gesetzesrang verleiht. Die Regelung von Studienbeiträgen für die Regelstudien, also Grund-, Aufbau- und Doktoratsstudien, zählt nämlich nicht zu jenen Angelegenheiten öffentlicher Universitäten, die diese autonom und – als verfassungsgesetzlich vorgezeichnete Ausnahme von Art18 B VG im Bereich der Verwaltung des Bundes – im Rahmen der Gesetze durch Satzungen im Sinne des Art81c Abs1 Satz 2 B VG regeln können. Die Bundesregierung ist dieser, bereits im Prüfungsbeschluss vom 10. Oktober 2012 (VfGH 10.10.2012, B878/2012-12) geäußerten Auffassung des Verfassungsgerichtshofes auch nicht entgegengetreten.

2.3.2. Nach Art81c Abs1 B VG sind die öffentlichen Universitäten Stätten freier wissenschaftlicher Forschung, Lehre und Erschließung der Künste. Sie handeln im Rahmen der Gesetze autonom und können Satzungen erlassen. Diese den Universitäten – die zwar eigene autonome Rechtspersönlichkeiten, ausweislich der systematischen Stellung des Art81c B VG im Rahmen des Teils A des dritten Hauptstücks des B VG aber als Stätten freier wissenschaftlicher Forschung, Lehre und Erschließung der Künste wenn auch in einem spezifischen Sinn funktionell Teil der Verwaltung sind – verfassungsgesetzlich gewährleistete Befugnis, im Rahmen der Gesetze autonom zu handeln und Satzungen erlassen zu können, besteht nach Art81c Abs1 B VG so weit, als es um die Besorgung ihrer universitären Angelegenheiten geht. Was in diesem Sinn zu den (wie es der Verfassungsgerichtshof in VfSlg 17.101/2004, 52, genannt hat) "Universitätsaufgaben" gehört, für die die Garantien des Art81c Abs1 B VG gelten, ist in Satz 1 des Art81c Abs1 B VG generalklauselartig angesprochen und im Einzelnen im Lichte des Art17 StGG durch eine Auslegung zu ermitteln, die am Begriff der "öffentlichen Universität" ansetzt und dabei auch die vom Verfassungsgesetzgeber bei der Erlassung des Art81c B VG vorgefundenen gesetzlichen Aufgabenzuweisungen an öffentliche Universitäten und deren Entwicklung berücksichtigt. Art81c Abs1 B VG geht damit von einem verfassungsrechtlich vorgeprägten Bereich der Autonomie der öffentlichen Universität aus, für den insbesondere die Garantien des Satzes 2 des Abs1 des Art81c B VG, im Rahmen der Gesetze autonom handeln und Satzungen erlassen zu dürfen, gelten. Art81c Abs1 B VG ist daher nicht dahingehend zu verstehen, dass sich der im Sinne des Art81c Abs1 Satz 2 B VG autonome Bereich der öffentlichen Universitäten (nur) danach bestimmt, wie der einfache Gesetzgeber diesen autonomen Bereich – gegenüber ausschließlich nach den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen für die staatliche Verwaltung wahrzunehmenden Aufgabenbereichen der öffentlichen Universität – abgrenzt.

Ein wesentliches Merkmal öffentlicher Universitäten im Sinne des Art81c Abs1 B VG ist die staatliche Verantwortung für die Finanzierung der Regelstudien, also der Grund-, Aufbau- und Doktoratsstudien der öffentlichen Universitäten, sowie für ein angemessenes Ausmaß von, im Sinne des Art81c Abs1 B VG "freier", also keinen inhaltlichen Einflüssen ausgesetzter und keinen anderen als intrinsischen Anreizen unterliegender wissenschaftlicher Forschung an diesen Universitäten. Im Rahmen dieser Gewährleistung unterliegen öffentliche Universitäten aber auch staatlichen Anforderungen, die der Gesetzgeber wegen ihrer besonderen gesellschaftlichen Bedeutung insbesondere hinsichtlich der staatlich finanzierten Studien – etwa im Wege von Leistungsvereinbarungen – an die Universitäten stellen kann (siehe zur Verpflichtung des Bundes, den Universitäten jene Mittel zu Verfügung zu stellen, die sie benötigen, um ihre gesetzlichen Verpflichtungen zu erfüllen, OGH 11.4.2013, 1 Ob 251/12m). Insoweit ordnet Art81c Abs1 Satz 2 B VG mit dem Verweis auf den "Rahmen der Gesetze" mehr und anderes an als die Selbstverständlichkeit, dass auch Universitäten nicht gegen bestehende Gesetze verstoßen dürfen. Damit ist vielmehr verfassungsgesetzlich vorgezeichnet, dass öffentliche Universitäten aus dem geschilderten Verantwortungszusammenhang heraus gesetzlicher Regelung ihres Wirkungsbereichs, des allgemeinen und gleich zu regelnden Zugangs zu den Regelstudien und der damit in Zusammenhang stehenden staatlichen Finanzierung unterliegen und bedürfen, was unter anderem ihre Einordnung in die Regelungen der Bundesverfassung über die Verwaltung des Bundes mitbegründet.

Ob und inwieweit Studierende für die Absolvierung staatlich finanzierter Regelstudien an öffentlichen Universitäten Beiträge leisten sollen (und damit der Sache nach eine solche öffentliche Finanzierung in anderer Abgrenzung als aus allgemeinen Budgetmitteln erfolgen soll), gehört zu jenem gesetzlichen Rahmen, dem die Universitäten unterliegen und der ihr Handeln im Sinne des Art18 Abs1 B VG bestimmt. Dies ist schon im Begriff der "öffentlichen Universität" des Art81c Abs1 B VG angelegt. Damit und durch ihre systematische Stellung bringt diese Verfassungsbestimmung zum Ausdruck, dass bei öffentlichen Universitäten – im Gegensatz zu privaten Universitäten oder zu Fachhochschulen, für die keine vergleichbare verfassungsrechtliche Gewährleistung besteht – die Finanzierung (der freien Forschung und) insbesondere der Regelstudien öffentlicher Universitäten besonderer staatlicher Verantwortung unterliegt. Das bedingt notwendig eine gesetzliche Regelung und schließt die Übertragung einer weitreichenden autonomen, dem Grunde und der Höhe nach gesetzlich nicht determinierten Befugnis zur Einhebung von Entgelten von Studierenden für die Zulassung zu einem Regelstudium an öffentliche Universitäten aus, würden dann doch – und insofern nicht anders als private Universitäten – die öffentlichen Universitäten und nicht der Gesetzgeber darüber entscheiden, welche finanziellen Bedingungen für die Aufnahme von Regelstudien an den öffentlichen Universitäten bestehen sollen. In diesem Sinne zählt das Studienbeitragsrecht zwingend zum gesetzlichen Rahmen der Tätigkeit der Universitäten und gehört nicht zum Kreis jener Universitätsaufgaben, bei deren Wahrnehmung für die Universität die Garantien des Art81c Abs1 Satz 2 B VG zum Tragen kommen (siehe auch VfSlg 17.101/2004).

Die Entscheidung, ob Studienbeiträge eingehoben werden, hat wegen Art81c Abs1 B-VG und Art18 B-VG im Hinblick auf die angesprochene (Finanzierungs )Verantwortung des Staates für öffentliche Universitäten also der Gesetzgeber zu treffen. Dieser ist damit auch verpflichtet, die gesetzliche Grundlage der Einhebung von Studienbeiträgen an Universitäten so auszugestalten, dass sie insgesamt den Anforderungen des Art18 B-VG im Hinblick auf ihre Determinierung Rechnung trägt (siehe VfSlg 19.448/2011) und den Vorgaben des Gleichheitsgrundsatzes entspricht. Dies schließt auch ein, dass der Gesetzgeber einen, den genannten Anforderungen des Art18 B-VG und des Gleichheitsgrundsatzes entsprechenden Rahmen festlegt, innerhalb dessen die öffentlichen Universitäten Studienbeiträge festsetzen können.

2.3.3. Vor diesem Hintergrund ist es damit aber auch ausgeschlossen, in der durch Art81c Abs1 B VG den Universitäten gewährleisteten Autonomie eine sachliche Rechtfertigung für die in §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 getroffene Regelung über die Studienbeitragspflicht zu sehen (ungeachtet dessen, dass nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes rechtliche Differenzierungen in Bundesgesetzen auch dann am Maßstab des Gleichheitsgrundsatzes zu messen sind, wenn die rechtliche Ungleichbehandlung daher rührt, dass der Bundesgesetzgeber generelle Rechtsakte anderer Rechtssetzungsautoritäten in Gesetzesrang hebt, vgl. zu sogenanntem "partikulären Bundesrecht" im Hinblick auf länderweise unterschiedliche Bestimmungen in Bundesgesetzen VfSlg 11.641/1988, 13.917/1994, 17.981/2006).

2.4. Die durch §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 bewirkte Ungleichbehandlung kann auch nicht durch einen "Übergangscharakter" dieser Bestimmung gerechtfertigt werden. Denn auch wenn diese Regelung mit dem Wintersemester 2012/13 nur einen (kurz bemessenen) beschränkten Anwendungsbereich hat, regelt sie für diesen Zeitraum insbesondere für die von ihr erfassten Studierenden eine jedenfalls nicht völlig unerhebliche Belastung und steht damit auch als Übergangsregelung unter den Anforderungen des Gleichheitsgrundsatzes. Bei den von der Regelung ja gerade intendierten Studienbeitragspflichten handelt es sich jedenfalls um keine atypischen Härtefälle im Sinne der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. zB VfSlg 11.616/1988, 16.361/2001, 14.703/1996, 17.784/2006).

Dass aus verwaltungsökonomischen Gründen nur diese und keine andere Regelung (etwa die Anordnung der Verpflichtung zur Rückzahlung [allenfalls Anrechnung] von für das Wintersemester 2012/13 eingehobenen Studienbeiträgen) offen gestanden wäre, wurde weder von der Bundesregierung noch von den zur Stellungnahme eingeladenen Universitäten vorgebracht.

2.5. Die in §143 Abs30 Satz 3 UG 2002 idF BGBl I 18/2013 gesetzlich ohne sachliche Rechtfertigung nur für bestimmte öffentliche Universitäten und ihre Studierenden im Wesentlichen gleichermaßen angeordnete Studienbeitragspflicht verstößt daher gegen den auch den Gesetzgeber bindenden Gleichheitsgrundsatz.

IV. Ergebnis

1. §143 Abs30 Satz 3 des Bundesgesetzes über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002), BGBl I 120/2002 idF BGBl I 18/2013, ist daher – da diese als verfassungswidrig erkannte Bestimmung ungeachtet ihres auf einen in der Vergangenheit liegenden beschränkten zeitlichen Anwendungsbereichs weiterhin in Geltung steht – gemäß Art140 Abs3 B VG als verfassungswidrig aufzuheben (vgl zB VfSlg 19.343/2011 mwN).

2. Der Ausspruch, dass frühere gesetzliche Bestimmungen nicht wieder in Kraft treten, beruht auf Art140 Abs6 B-VG.

3. Wie im Prüfungsbeschluss angekündigt (vgl. VfGH 16.3.2013, B1010/2012 10 ua., Pkt. IV.4.) sieht sich der Verfassungsgerichtshof veranlasst, von der ihm durch Art140 Abs7 zweiter Satz B-VG eingeräumten Ermächtigung Gebrauch zu machen und auszusprechen, dass die aufgehobene Bestimmung nicht mehr anzuwenden ist.

4. Die Verpflichtung des Bundeskanzlers zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung und der damit im Zusammenhang stehenden sonstigen Aussprüche erfließt aus Art140 Abs5 erster Satz B-VG und §64 Abs2 VfGG iVm §3 Z3 BGBlG.

5. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung entschieden werden.

6. Über die Gesetz- bzw. Verfassungsmäßigkeit der gemäß Art139 B-VG in Prüfung gezogenen Satzungsbestimmungen wird gesondert entschieden werden.

G35/2013 ua, V32/2013 ua – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Entscheidung

G35/2013 ua, V32/2013 ua – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Entscheidung

Spruch

Rückverweise

B65/2013—VfGH Rechtssatz

G35/2013 ua, V32/2013 ua—VfGH Rechtssatz

B258/2013—VfGH Rechtssatz

B878/2012—VfGH Rechtssatz

B1010/2012—VfGH Rechtssatz

B1510/2012—VfGH Rechtssatz

B1332/2012—VfGH Rechtssatz

B1473/2012—VfGH Rechtssatz

V5/2014—VfGH Entscheidung

G13/2024—VfGH Entscheidung