G239/2014 ua, V14/2015 ua – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Rechtssatz
Aufhebung des BG über Sanierungsmaßnahmen für die HYPO ALPE ADRIA BANK INTERNATIONAL AG (HaaSanG), BGBl I 51/2014, sowie der Verordnung der Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) über die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen gemäß §7 Abs2 iVm §3 und §4 Abs1 HaaSanG (HaaSanV), BGBl II 195/2014.
Abweisung der Anträge, soweit sie die Aufhebung von §1 bzw §1 Abs4 und §7 des BG zur Schaffung einer Abbaueinheit (GSA), BGBl I 51/2014, sowie einer Wortfolge in §2 Abs1 FinanzmarktaufsichtsbehördenG (FMABG) idF BGBl I 51/2014 begehren.
Im Übrigen Zurückweisung der Anträge.
(Teilweise) Zulässigkeit des von mehr als einem Drittel der Mitglieder des Nationalrates eingebrachten Antrags gem Art140 Abs1 Z2 B-VG.
Die antragstellenden Abgeordneten beantragen (ua) die Aufhebung des §1 und des §7 GSA, was im Hinblick auf die gegen diese Bestimmungen vorgetragenen Bedenken zulässig ist.
Die antragstellenden Abgeordneten erheben Bedenken gegen §2, §3 und §7 HaaSanG. Diese Bestimmungen stehen mit anderen Bestimmungen des HaaSanG (wie insbesondere §3 mit §6 HaaSanG und §7 mit §4 HaaSanG) in einem untrennbaren Zusammenhang. Nicht von der Aufhebung erfasst wären dann aber nur für sich einen sinnentleerten Torso bildende Regelungen wie solche über Begleitmaßnahmen und Schlussbestimmungen, die deshalb ebenfalls mit aufzuheben wären. Daher erweist sich (auch) der Antrag, das HaaSanG zur Gänze aufzuheben, als zulässig.
Zurückweisung des Antrags hins einzelner Bestimmungen des HaaSanG als zu eng gefasst; Unzulässigkeit auch des Antrags auf Aufhebung des (sogenannten) Hypo-Sanierungsgesetzes (BGBl I 51/2014) zur Gänze, des Artikel 3 dieses Sammelgesetzes, von weiteren Bestimmungen des GSA bzw des GSA zur Gänze sowie des §1 Abs2 FinanzmarktstabilitätsG mangels Darlegung von Bedenken im Einzelnen; kein untrennbarer Zusammenhang mit den zulässigerweise angefochtenen Regelungen.
(Teilweise) Zulässigkeit auch der Anträge des Landesgerichtes Klagenfurt.
Ein Antrag iSd Art139 Abs1 Z1 B-VG bzw des Art140 Abs1 Z1 lita B-VG ist nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückzuweisen, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die - angefochtene - generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (mit Judikaturhinweisen).
Vor diesem Hintergrund vermag der VfGH der Auffassung des antragstellenden Landesgerichtes nicht entgegenzutreten, wonach es die mit den vorliegenden Anträgen angefochtenen Bestimmungen des HaaSanG, der HaaSanV und des GSA in den Anlassverfahren (betr Leistungs- und Feststellungsklagen gegen das Land Kärnten und die Kärntner Landesholding bzw die HETA Asset Resolution AG) anzuwenden hat.
Die (Mit-)Anfechtung der einer Verordnung zugrunde liegenden gesetzlichen Ermächtigung ist zulässig, wenn die Verordnung bereits erlassen wurde und gemeinsam mit der Verordnungsermächtigung angefochten wird.
Es ist offenkundig, dass das Landesgericht Klagenfurt die HaaSanV anzuwenden hat. Das Verordnungsprüfungsverfahren ist daher insoweit gemäß Art139 Abs1 Z1 iVm Art89 Abs2 B-VG zulässig. Im Hinblick auf das Ergebnis des Verordnungsprüfungsverfahrens und die daraus gezogene Schlussfolgerung erübrigt sich in diesem Verfahren eine nähere Abgrenzung des präjudiziellen Teils der HaaSanV.
Zulässigkeit auch der Anträge auf Aufhebung des §1 Abs4 GSA, kein untrennbarer Zusammenhang mit den sonstigen Absätzen des §1 GSA, sowie der Wortfolge ", Bundesgesetz über Sanierungsmaßnahmen für die HYPO ALPE ADRIA BANK INTERNATIONAL AG - HaaSanG, BGBl I Nr 51/2014" in §2 Abs1 FMABG.
Dass §3 Satz 1 HaaSanG anordnet, dass nur Nachrangverbindlichkeiten, deren Fälligkeit vor dem Stundungstag liegt, erlöschen, verstößt gegen Art5 StGG und Art1 1. ZPEMR.
Bei den hier in Rede stehenden Nachrangverbindlichkeiten, also Forderungen der Gläubiger aus einem privatrechtlichen vertraglichen Schuldverhältnis, handelt es sich um vermögenswerte Privatrechte im Sinne der Rechtsprechung des VfGH zu Art5 StGG respektive Art1 1. ZPEMRK. Derartige Rechte unterfallen dem Schutz der genannten grundrechtlichen Eigentumsverbürgungen.
Gemäß seinem §1 Abs1 sollen mit dem HaaSanG Maßnahmen zur Sicherung und Wiederherstellung der finanziellen Lage des Sanierungsinstituts Hypo Alpe-Adria-Bank International AG und damit nach der Absicht des Gesetzgebers Maßnahmen iSd Art2 der Richtlinie 2001/24/EG getroffen werden. Davon ausgehend fällt das HaaSanG in den Anwendungsbereich der EU-Grundrechte-Charta (GRC). Bei Art17 GRC handelt es sich auch - wie Art1 1. ZPEMRK sowie Art5 StGG zeigen - um eine Garantie der GRC, die in ihrer Formulierung und Bestimmtheit verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten der österreichischen Bundesverfassung gleicht. Weil die mit dem HaaSanG getroffenen Maßnahmen, insbesondere das durch §3 Satz 1 HaaSanG angeordnete Erlöschen der hier in Rede stehenden Nachrangverbindlichkeiten (wie das in §3 Satz 2 HaaSanG vorgesehene gleichzeitige Erlöschen von Sicherheiten einschließlich Haftungen), im Rahmen der Zuständigkeit des innerstaatlichen Gesetzgebers ergangen sind, hat der VfGH aber diese Regelung selbst und zunächst am Maßstab der Eigentumsgrundrechte des Art5 StGG und des Art1 1. ZPEMRK sowie des Gleichheitsgrundsatzes gemäß Art7 Abs1 B-VG zu beurteilen (VfSlg 19632/2012).
Entzieht ein Gesetz wie hier ein Forderungsrecht ausschließlich wegen seines Vermögenswertes, dann handelt es sich nicht um eine Enteignung zur Deckung eines Sachbedarfs des Staates, sondern - angesichts der grundsätzlichen Möglichkeit, den staatlichen Finanzbedarf auch anderweitig, etwa durch Steuern, durch Kreditaufnahmen oder durch Einsparungen in anderen Bereichen zu decken - um eine gesetzliche Regelung der Verteilung öffentlicher Finanzlasten. Solche Eigentumseingriffe sind Eigentumsbeschränkungen.
Der VfGH hegt grundsätzlich schon angesichts vergleichbarer Wirkungen im Insolvenzfall keine Bedenken dagegen, dass der Gesetzgeber bei der Abwicklung eines Kreditinstituts dessen Gläubiger an der Strukturbereinigung durch Kürzung ihrer Forderungen beitragen lässt. Ein absoluter Bestandsschutz bestehender privater Vermögensrechte ist dem Eigentumsgrundrecht nicht zu entnehmen.
Die vom Gesetzgeber mit §3 Satz 1 HaaSanG gesetzte Maßnahme ist auch nicht deswegen unverhältnismäßig oder unsachlich, weil sie zwischen Nachranggläubigern und Gläubigern von "normalen" Verbindlichkeiten unterscheidet und Forderungen aus letzteren nicht erfasst.
Soweit §3 Satz 1 HaaSanG auch bestimmte Gesellschafterverbindlichkeiten deswegen der Gläubigerbeteiligung unterwirft, weil der Gesetzgeber für die spezifische Situation nach dem 29.12.2008 (erstmalige Finanzierungsmaßnahme des Bundes für die Hypo Alpe-Adria-Bank International AG auf Grundlage des FinStaG) davon ausgeht, dass dem (damaligen) Gesellschafter die krisenhafte Situation bei der Hypo Alpe-Adria-Bank International AG bewusst sein hätte müssen und ihn daher eine Verantwortung für das Kreditinstitut und seine weitere Entwicklung trifft, will §3 Satz 1 HaaSanG einen für die zur Krise führende Entwicklung der Bank mitverantwortlichen Alteigentümer heranziehen. Im Lichte des öffentlichen Interesses an einer Begrenzung der Inanspruchnahme der Allgemeinheit und der Wahrung der Interessen von Gläubigern insbesondere von nicht nachrangigen Verbindlichkeiten ist eine solche Maßnahme nicht schon von vorneherein unsachlich oder unverhältnismäßig.
§3 HaaSanG ordnet nicht ein (gegebenenfalls anteiliges) Erlöschen sämtlicher Nachrangverbindlichkeiten der (ehemaligen) Hypo Alpe-Adria-Bank International AG an, sondern erfasst nur jene, die vor dem 30.06.2019 fällig geworden wären. Dadurch werden vor diesem Stichtag fällige Nachrangverbindlichkeiten vom Schuldenschnitt zur Gänze, danach fällige hingegen gar nicht erfasst.
Allein ein Schuldenschnitt in Bezug auf die von §3 Satz 1 HaaSanG erfassten Gläubiger vermag die Abwicklung der HETA Asset Resolution AG nicht zu gewährleisten (siehe Mandatsbescheid der FMA vom 01.03.2015). Damit scheidet es aber aus, die Wahl des Stundungstages mit einer geordneten Abwicklung der HETA Asset Resolution AG zu rechtfertigen.
Die Stichtagsregelung kann auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass damit eine mit einer Bundeshaftung besicherte Nachrangverbindlichkeit aus dem Schuldenschnitt ausgenommen wird, um - was grundsätzlich ein öffentliches Interesse darstellen kann - die unmittelbare Reputation des Bundes am Finanzmarkt und damit seine Bonität nicht in Frage zu stellen. Dieser Gesichtspunkt verfängt nämlich schon deswegen nicht, weil der Bundesgesetzgeber mit §3 Satz 2 HaaSanG auch ein Erlöschen einer Sicherstellungsverpflichtung des Bundes vorsieht.
Vor allem aber kennt das HaaSanG keinerlei Regelungen dahingehend, dass Gläubiger an der Abwicklung der HETA Asset Resolution AG durch Herabsetzung ihrer Forderungen in einer nach dem Rang, den sie in einem Insolvenzverfahren einnehmen würden, differenzierenden Kaskade und innerhalb der jeweiligen Gruppe von Gläubigern stets in gleichem Ausmaß beteiligt werden.
Die starre, eine bestimmte Gruppe von Nachranggläubigern gegenüber anderen Nachranggläubigern benachteiligende und mit der Sicherstellung der Abwicklung der HETA Asset Resolution AG nicht zu rechtfertigende Regelung des §3 Satz 1 HaaSanG vermag daher den Anforderungen an einen verfassungsrechtlich unbedenklichen Eigentumseingriff nicht zu genügen.
§3 Satz 1 und §3 Satz 2 (betr das Erlöschen von Sicherheiten einschließlich Haftungen) bilden insoweit eine Einheit, als nach der Zielsetzung der Regelung das eine, nämlich das Erlöschen der Sanierungsverbindlichkeiten, nicht ohne das andere, nämlich das Erlöschen der darauf bezogenen Haftungen, gelten soll.
§3 HaaSanG entzieht den erfassten Nachranggläubigern ihre Rechte gegenüber dem ihnen gegenüber als Ausfallsbürge nach §5 Abs2 Krnt Landesholding-G (K-LHG) haftenden Land Kärnten. Die vom Kärntner Landesgesetzgeber gewählte Terminologie und der explizite Verweis auf §1356 ABGB zeigen, dass §5 Abs2 K-LHG eine privatrechtliche Haftungsverpflichtung des Landes Kärnten als Ausfallsbürge aus einem gesetzlichen Schuldverhältnis begründen soll.
Beim Entzug des Haftungsanspruchs handelt es sich um eine Eigentumsbeschränkung. Für die Nachranggläubiger stellt sich das Erlöschen des Haftungsanspruchs dabei - gegenüber dem Erlöschen der Hauptschuld, wie es §3 Satz 1 HaaSanG anordnet - als gravierender Eigentumseingriff dar.
Es ist keine sachliche Rechtfertigung dafür zu erkennen, dass der Bundesgesetzgeber gerade die von §3 HaaSanG erfassten Nachranggläubiger durch Beseitigung ihres Haftungsanspruchs gegen das Land Kärnten dazu heranzieht, eine für das Land Kärnten wirtschaftlich nicht bewältigbare Situation zu vermeiden.
Den von §3 HaaSanG erfassten Nachranggläubigern kann auch nicht entgegengehalten werden, dass sie wegen der Nachrangigkeit ihrer Forderungen gegen die (ehemalige) Hypo Alpe-Adria-Bank International AG damit rechnen mussten, dass auch ihr durch §5 Abs2 K-LHG begründeter Haftungsanspruch nachrangig gegenüber anderen Haftungsansprüchen gegen das Land Kärnten sein soll. Denn die einschlägige Rechtslage bringt zum Ausdruck, dass die mit Landeshaftung besicherten Forderungen in qualifizierter Weise wegen der Tatsache, dass das Land als Ausfallsbürge haftet, als sicher bewertet werden.
Es liegt zweifelsohne im öffentlichen Interesse, wenn der Bund - auch vor dem Hintergrund des Art13 Abs2 B-VG - im Rahmen seiner Kompetenzen Maßnahmen ergreift, um ein Land vor einer insolvenzähnlichen Situation zu bewahren.
Ein alleiniger "Haftungsschnitt" gegenüber - und das auch noch ausschließlich einer kleineren Gruppe von - aus einer Haftung Anspruchsberechtigten, für die der Kärntner Landesgesetzgeber auf der Grundlage eines bestehenden Regelungssystems, das solche Haftungen als qualifiziert sicherungsbegründend ausweist, einen Anreiz zur Zeichnung haftungsbegründender Verbindlichkeiten gesetzt hat, ist unsachlich und unverhältnismäßig.
Das gilt auch dann, wenn das Land seine Verpflichtung verfehlt, die Expansion eines in seinem Einflussbereich stehenden Kreditinstituts nicht in einer Weise durch eine Gewährträgerhaftung zu finanzieren, die dem Land ein Risiko aufbürdet, das es evidentermaßen nicht zu tragen im Stande ist; auch dann darf dieses Fehlverhalten aber nicht allein und ausschließlich dadurch korrigiert werden, dass die gesetzliche Haftungserklärung eines Bundeslandes im Nachhinein völlig entwertet wird, zumal es sich bei der durch §5 Abs2 K-LHG begründeten Gewährträgerhaftung um ein im Zusammenhang mit staatlicher Finanz- und Vermögensgebarung übliches Instrument handelt.
Dass §3 HaaSanG also nicht nur für den Bürgschaftsfall den Übergang der Forderungen, für die das Land als Ausfallsbürge haftet, auf das Land verhindert, sondern auch - was mit der Abwicklung der HETA Asset Resolution AG nichts mehr zu tun hat - die Ausfallsbürgschaft selbst (und das nur für eine kleinere Gruppe von aus der Haftung Anspruchsberechtigten) beseitigt, ist unsachlich und bewirkt im Hinblick auf diese Haftungsberechtigten eine unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkung.
Aufhebung der HaaSanV zur Gänze infolge Aufhebung des gesamten HaaSanG (und damit auch dessen §7 Abs2 iVm §3, §4 Abs1 HaaSanG, auf die die HaaSanV gestützt ist) mangels gesetzlicher Deckung.
Hinreichende Determinierung des §1 GSA.
Aus dem Regelungssystem des GSA und seiner klaren Zielsetzung, eine bestmögliche Abwicklung der (ehemaligen) Hypo Alpe-Adria-Bank International AG zu bewirken, ergibt sich eine hinreichende Vorherbestimmung des Bundesministers für Finanzen bei der Vornahme der Übertragungen nach §1 GSA. Auch ist es im Hinblick auf Art18 B-VG nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber zunächst zu rechtsgeschäftlichen Übertragungen ermächtigt, in §2 GSA mit der entsprechenden Ermächtigung an die FMA zur Erlassung des dort vorgesehenen Bescheides aber auch einen Zeitpunkt vorsieht, zu dem die Schaffung der Abbaueinheit (und damit die Restrukturierung der ehemaligen Hypo Alpe-Adria-Bank International AG zwecks Abwicklung) erfolgt ist, und eine verordnungsförmige Übertragung vor allem für den Fall vorsieht, dass rechtsgeschäftliche Übertragungen zur Erreichung des Ziels der Schaffung einer Abbaueinheit nicht ausreichen.
Kein "Rechtsformenmissbrauch" durch die Verordnungsermächtigung in §1 Abs1 GSA.
Wenn der Gesetzgeber für zwangsweise erfolgende Übertragungen nach §1 GSA die Rechtsform der Verordnung vorsieht, weil erwartbarer Weise eine größere Zahl von Übertragungen betroffen wäre, für die auch eine einheitliche Regelung - weil sonst der Zweck der Schaffung der Abbaueinheit verfehlt würde, wenn einzelne Übertragungsakte wieder in Frage gestellt würden - erforderlich ist, ist das ein sachlicher Grund.
Keine Verfassungswidrigkeit des §1 Abs4 GSA.
§1 Abs4 GSA ist nicht dahingehend auszulegen, dass die von dieser Bestimmung erfassten Rechte auf Sicherstellung überhaupt nicht mehr ausübbar sein sollen, also gleichsam erlöschen. Diese Bestimmung ist daher auch nicht den Bedenken ausgesetzt, die die Verfassungswidrigkeit des §3 HaaSanG begründen.
Dass sich der Gesetzgeber zur Wahrung bestimmter öffentlicher Interessen im Zuge einer notwendigen Strukturbereinigung im Hinblick auf die (ehemalige) Hypo Alpe-Adria-Bank International AG für ein "Abwicklungsszenario" außerhalb eines herkömmlichen Insolvenzverfahrens entscheidet, liegt in seinem rechtspolitischen Gestaltungsspielraum. Es ist ihm damit aber auch verfassungsrechtlich nicht verwehrt, Maßnahmen zu ergreifen, damit nicht Einzelne durch Ausübung bestimmter Rechte die Durchführung der Abwicklung verhindern und damit die genannten öffentlichen Interessen vereiteln können.
Dies ist bei vertraglichen oder gesetzlichen Kündigungs- und Zustimmungsrechten jedenfalls und bei sonstigen Gestaltungsrechten sowie Rechten auf Sicherstellung, wenn sie gegenüber von der HETA Asset Resolution AG verschiedenen Rechtsträgern eingeräumt wurden, insbesondere dann der Fall, wenn ihre Ausübung mit der Begründung von Regress- oder sonstigen Ansprüchen gegen die HETA Asset Resolution AG einhergeht. Ob die Ausübung von gegenüber Dritten bestehenden Gestaltungsrechten oder Rechten auf Sicherstellung das Entstehen von Ansprüchen gegenüber der HETA Asset Resolution AG zur Folge hat, hängt von der konkreten gesetzlichen bzw vertraglichen Ausgestaltung des jeweiligen Rechts ab, weshalb es nicht unsachlich ist, wenn der Gesetzgeber in generalisierender Weise die Ausübung solcher Sicherstellungsrechte aus Anlass der in §1 Abs4 GSA genannten Restrukturierungsmaßnahmen verbietet. Der Gesetzgeber beschränkt sich in §1 Abs4 GSA dabei auf das für diesen Regelungszweck Notwendige, erklärt er die in Rede stehenden Rechte doch nicht generell für nicht ausübbar - was einer Vernichtung der Rechte gleichkommen würde -, sondern stellt lediglich sicher, dass bestimmt bezeichnete, für die Durchführung der Abwicklung nach dem Gesamtkonzept des GSA notwendige Umstrukturierungsmaßnahmen nicht den Anlass für die Ausübung dieser Rechte darstellen können.
§7 GSA ist nicht unsachlich.
Im Hinblick auf die besondere Zwecksetzung einer Abbaueinheit (vgl §3 GSA; Portfolioabbbau) ist dem Gesetzgeber nicht entgegenzutreten, wenn er im Hinblick auf diese Funktion sachlich gerechtfertigte insolvenzrechtliche Sondervorschriften für diese Abbaueinheit vorsieht. So ist es für eine Abbaueinheit geradezu funktionsbedingt, dass der Insolvenztatbestand der Überschuldung nicht zum Tragen kommt. Die Funktion der Abbaueinheit begründet daher die sachliche Rechtfertigung einer solchen Sonderregelung, soweit die Abbaueinheit und ihre Tätigkeit als solche sachlich gerechtfertigt sind. Auch dass die Einleitung eines Insolvenzverfahrens nach den einschlägigen Voraussetzungen der FMA, die in vielfacher Weise die Schaffung und Tätigkeit der Abbaueinheit bestimmt und beaufsichtigt, vorbehalten ist, begegnet unter Sachlichkeitsgesichtspunkten keinen Bedenken.
Durch die Verfassungsbestimmung des §1 Abs1 FMABG (Ausnahmeregelung vom zum damaligen Zeitpunkt verfassungsgesetzlich vorgegebenen Organisationsmodell des Art77 iVm Art20 Abs1 B-VG idF vor der B-VG-Novelle BGBl I 2/2008) wollte der Verfassungsgesetzgeber "in Verbindung mit §2" eine "Allfinanz-Aufsichtsbehörde" einrichten, deren Zuständigkeitsbereich "nach materiellen Aufsichtsbereichen gegliedert" ist. Im Rahmen der von §1 Abs1 FMABG vorgezeichneten Aufsichtsbereiche kommt es damit dem einfachen Gesetzgeber zu, die Zuständigkeit der FMA in §2 Abs1 FMABG im Einzelnen zu bestimmen. Den dadurch abgesteckten Rahmen verlässt der Gesetzgeber nicht, wenn er in §2 Abs1 FMABG auch die Vollziehung des HaaSanG der Zuständigkeit der FMA im Rahmen der Bankenaufsicht unterstellt, sind doch Geschäftsaufsichtsbefugnisse sonderinsolvenzrechtlicher Art gemäß §81 ff BankwesenG unbestritten Teil der Bankenaufsicht. Dass mit der angefochtenen Wortfolge in §2 Abs1 FMABG auch die Abwicklung eines Kreditinstituts der Bankenaufsicht durch die FMA unterstellt wird, ist durch die Verfassungsbestimmung des §1 Abs1 FMABG entsprechend vorgezeichnet, womit Bedenken ob der verfassungsrechtlich unzulässigen Übertragung einer staatlichen Kernaufgabe von vorneherein nicht verfangen.
Ausspruch gem Art140 Abs7 zweiter Satz und Art139 Abs6 zweiter Satz B-VG, dass die aufgehobenen Bestimmungen nicht mehr anzuwenden sind: Die Ausdehnung der Wirkung der Aufhebung auch auf vor der Aufhebung verwirklichte Tatbestände dient mit Blick auf die beim VfGH anhängigen, gleichgelagerten Anträge nach Art140 Abs1 Z1 lita bzw Art139 Abs1 Z1 B-VG iVm Art89 Abs2 B-VG sowie auf jene anhängigen zivilgerichtlichen Verfahren, in denen (noch) kein solcher Antrag an den VfGH gestellt wurde, und schließlich auf die ungewisse Zahl der allenfalls bis zur Kundmachung dieser Aufhebung noch anhängig gemachten zivilgerichtlichen Verfahren dem Interesse der Rechtssicherheit sowie der Vermeidung unbilliger Härten.