Der Verwaltungsgerichtshof hat durch die Vorsitzende Vizepräsidentin Dr.in Sporrer und die Hofräte Dr. Pelant, Dr. Sulzbacher und Dr. Pfiel sowie die Hofrätin Dr. Julcher als Richterinnen und Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Dobner, in der Fristsetzungssache des H A, vertreten durch Mag. Clemens Lahner, Rechtsanwalt in 1070 Wien, Burggasse 116, gegen das Bundesverwaltungsgericht wegen Verletzung der Entscheidungspflicht in einer Angelegenheit des Grundversorgungsgesetzes - Bund 2005, den Beschluss gefasst:
Der an den Verwaltungsgerichtshof gerichtete Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes und der Fristsetzungsantrag werden zurückgewiesen.
Der Antragsteller, ein nach seinen Angaben siebzehnjähriger afghanischer Staatsangehöriger, erhob mit Schriftsatz vom 14. August 2015 eine auf das Grundversorgungsgesetz - Bund 2005 (GVG-B 2005) und die Richtlinie 2013/33/EU (Aufnahmerichtlinie) gestützte Verhaltensbeschwerde gemäß Art. 130 Abs. 2 Z 1 B-VG an das Bundesverwaltungsgericht, weil es das Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (BFA) rechtswidrigerweise unterlassen habe, bei der Unterbringung nach dem GVG-B 2005 seine besonderen Bedürfnisse als schutzbedürftige Person zu berücksichtigen. Diese Beschwerde verband er mit dem Antrag, im Rahmen einer einstweiligen Anordnung zu verfügen, dass er in einer speziell für Minderjährige geeigneten Unterkunft iSd Art. 24 Abs. 2 lit. c und d der Aufnahmerichtlinie untergebracht und dem Kindeswohl entsprechend versorgt und betreut werde.
Am 25. September 2015 stellte er den gegenständlichen Fristsetzungsantrag. Trotz der Dringlichkeit insbesondere des Antrags auf Erlassung einer einstweiligen Anordnung habe das Bundesverwaltungsgericht weder diesen Antrag noch die Beschwerde in Bearbeitung genommen. Es sei Eile geboten, um einen nicht wieder gutzumachenden gesundheitlichen Schaden des Antragstellers hintanzuhalten. Gemäß § 38 VwGG sei zwar die Erhebung eines Fristsetzungsantrages erst dann zulässig, wenn die gesetzlich vorgesehene Entscheidungsfrist abgelaufen sei. Eine solche rechtliche Regelung beeinträchtige jedoch die Effektivität des (unionsrechtlichen) Rechtsschutzes, sodass sie im vorliegenden Fall unangewendet zu bleiben habe. Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes sei bereits seit sechs Wochen unerledigt geblieben.
Es wurde daher der Antrag an den Verwaltungsgerichtshof gerichtet, "im Rahmen des gegenständlichen Fristsetzungsverfahrens" selbst einstweiligen Rechtsschutz anzuordnen, in eventu dem Bundesverwaltungsgericht für die Entscheidung im Verfahren hinsichtlich der Verhaltensbeschwerde eine angemessen kurze Frist zu setzen.
Das Bundesverwaltungsgericht wies den Fristsetzungsantrag mit Beschluss vom 28. September 2015 gemäß § 30a Abs. 1 und Abs. 8 iVm § 38 VwGG als unzulässig zurück. In der Begründung führte es im Wesentlichen aus, Prozessvoraussetzung für einen Fristsetzungsantrag sei, dass "Fristversäumnis des Verwaltungsgerichtes vorliegt". Nach dem Inhalt des Antrags bleibe aber völlig unklar, welche kürzere als die in § 34 Abs. 1 VwGVG vorgesehene Entscheidungsfrist von sechs Monaten in einem Fall wie dem vorliegenden für die Zulässigkeit eines Fristsetzungsantrages abgelaufen sein müsse. Die Frist nach § 34 Abs. 1 VwGVG sei jedoch noch nicht abgelaufen, sodass eine Verletzung der Entscheidungspflicht durch das Bundesverwaltungsgericht im vorliegenden Fall nicht gegeben sei.
Der Antragsteller wandte sich dagegen mit einem Vorlageantrag an den Verwaltungsgerichtshof und führte ergänzend aus, dass für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes in Analogie zu § 17 Abs. 1 BFA-VG eine einwöchige Frist anzuwenden sei. Diese Frist trage dem dringenden Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers Rechnung und biete dem Bundesverwaltungsgericht ausreichend Zeit, eine einstweilige Anordnung zu treffen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat über die Zulässigkeit des Fristsetzungsantrags, zu der zweckmäßigerweise zuerst Stellung bezogen wird, und des Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz in einem gemäß § 12 Abs. 2 VwGG gebildeten Senat erwogen:
1. Gemäß Art. 133 Abs. 1 Z 2 B-VG erkennt der Verwaltungsgerichtshof über Anträge auf Fristsetzung wegen Verletzung der Entscheidungspflicht durch ein Verwaltungsgericht. Gemäß Art. 133 Abs. 7 B-VG kann wegen Verletzung der Entscheidungspflicht einen Antrag auf Fristsetzung stellen, wer im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht als Partei zur Geltendmachung der Entscheidungspflicht berechtigt zu sein behauptet.
Auf einfachgesetzlicher Ebene wird der Fristsetzungsantrag in § 38 VwGG geregelt. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung kann ein Fristsetzungsantrag erst gestellt werden, wenn das Verwaltungsgericht die Rechtssache nicht binnen sechs Monaten, wenn aber durch Bundes- oder Landesgesetz eine kürzere oder längere Frist bestimmt ist, nicht binnen dieser entschieden hat.
2. Im vorliegenden Fall langte die Beschwerde am 17. August 2015 beim Bundesverwaltungsgericht ein. Am 25. September 2015 wurde der Fristsetzungsantrag gestellt. Zu diesem Zeitpunkt war die sechsmonatige Frist für die Entscheidung über die gegenständliche Beschwerde nach § 34 Abs. 1 VwGVG jedenfalls - abgesehen von der Frage der richtigen Einbringungsstelle für Verhaltensbeschwerden (vgl. dazu unten 3.3) - noch nicht abgelaufen. Auch der Antragsteller behauptet dies nicht und macht auch nicht geltend, dass für die Entscheidung in der Hauptsache eine kürzere Frist zu gelten hätte.
3. Mit dem gegenständlichen Fristsetzungsantrag wurde jedoch in erster Linie - nach dem Inhalt des Vorlageantrags: nur noch - die Verletzung der Entscheidungspflicht über den Antrag auf Erlassung einer einstweiligen Anordnung geltend gemacht.
3.1 Einstweilige Anordnungen sind im Verfahren nach dem VwGVG - ebenso wie im Revisionsverfahren nach dem VwGG - gesetzlich nicht vorgesehen. Der Verwaltungsgerichtshof hat jedoch - der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union (EuGH) folgend - bereits mehrmals ausgesprochen, es sei nicht ausgeschlossen, auf Grundlage der unmittelbaren Anwendung von Unionsrecht einstweilige Anordnungen mit der Wirkung zu treffen, dem Antragsteller eine Rechtsposition vorläufig einzuräumen, deren Einräumung mit dem angefochtenen Verwaltungsakt auf der Grundlage einer (möglicherweise dem Unionsrecht widersprechenden) nationalen Rechtsvorschrift verweigert wurde (vgl. - bereits zur Rechtslage nach der Einführung der mehrstufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit - den hg. Beschluss vom 29. Oktober 2014, Ro 2014/04/0069). Die Erlassung einstweiliger Anordnungen nach Unionsrecht kommt nicht nur im Revisionsverfahren, sondern auch im Beschwerdeverfahren nach dem VwGVG in Betracht (vgl. zu den für alle Instanzen geltenden unionsrechtlichen Vorgaben zuletzt etwa das Urteil des EuGH vom 15. Jänner 2013, C-416/10, Križan u.a., Rz 107: Ein mit einem nach Unionsrecht zu beurteilenden Rechtsstreit befasstes nationales Gericht muss in der Lage sein, vorläufige Maßnahmen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Unionsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen; zur Anwendbarkeit auch auf Verwaltungsbehörden vgl. etwa Ranacher/Frischhut , Handbuch Anwendung des EU-Rechts (2009) 510, mwN).
Die Regelung des einzuhaltenden Verfahrens (einschließlich der Zuständigkeit) überlässt das Unionsrecht im Allgemeinen - das heißt, soweit nicht in den einzelnen unionsrechtlichen Rechtsvorschriften eigenständige Bestimmungen enthalten sind - den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Verfahrensautonomie, wobei das Äquivalenz- und das Effektivitätsprinzip zu beachten sind (vgl. das Urteil des EuGH vom 13. März 2007, C-432/05, Unibet, Rz 80 ff).
3.2 Da das VwGVG keine Bestimmungen über die Erlassung einstweiliger Anordnungen enthält, sind, soweit sich aus dem Unionsrecht die Notwendigkeit dafür ergibt, für die Zuständigkeit und das Verfahren die sachnächsten Regelungen sinngemäß heranzuziehen. Als solche sind in der vorliegenden Konstellation in erster Linie die Regelungen des VwGVG über die Gewährung aufschiebender Wirkung anzusehen, geht es doch auch dabei um die Einräumung vorläufigen Rechtsschutzes, um die Effektivität des in der Hauptsache erhobenen Rechtsmittels sicherzustellen (für eine sinngemäße Anwendung der Regelungen über die aufschiebende Wirkung etwa auch Schulev-Steindl in Fischer/Pabel/Raschauer (Hrsg), Verwaltungsgerichtsbarkeit (2014) Rz 21, 53).
3.3 Einer Beschwerde nach Art. 130 Abs. 2 Z 1 B-VG, wie sie der Antragsteller erhoben hat, kommt ex lege keine aufschiebende Wirkung zu; die aufschiebende Wirkung kann jedoch gemäß § 13 Abs. 3 VwGVG von der Verwaltungsbehörde auf Antrag mit Bescheid zuerkannt werden (vgl. demgegenüber für Maßnahmenbeschwerden die Bestimmung des § 22 Abs. 1 VwGVG, wonach das Verwaltungsgericht, bei dem diese Beschwerde gemäß § 20 VwGVG auch einzubringen ist, die aufschiebende Wirkung mit Beschluss zuerkennen kann). Einen solchen Bescheid kann die Verwaltungsbehörde nach § 13 Abs. 4 VwGVG - bis zur Vorlage der Beschwerde in der Hauptsache an das Verwaltungsgericht - von Amts wegen oder auf Antrag aufheben oder abändern, wenn sich der maßgebliche Sachverhalt so geändert hat, dass seine neuerliche Beurteilung einen im Hauptinhalt des Spruchs anderslautenden Bescheid zur Folge hätte. Die Beschwerde gegen einen Bescheid betreffend die aufschiebende Wirkung hat ihrerseits keine aufschiebende Wirkung, es ist darüber aber gemäß § 13 Abs. 5 VwGVG vom Verwaltungsgericht ohne weiteres Verfahren "unverzüglich" zu entscheiden. Weiters kann das Verwaltungsgericht gemäß § 22 Abs. 3 VwGVG - ab Vorlage der Beschwerde in der Hauptsache - Bescheide gemäß § 13 VwGVG (auch wenn dagegen keine Beschwerde erhoben wurde) auf Antrag einer Partei aufheben oder abändern, wenn es die Voraussetzungen der Zuerkennung bzw. des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung anders beurteilt oder wenn sich die Voraussetzungen, die für die Entscheidung über den Ausschluss bzw. die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde maßgebend waren, wesentlich geändert haben.
Aus den genannten Bestimmungen lässt sich im Übrigen auch erkennen, dass Beschwerden nach Art. 130 Abs. 2 Z 1 B-VG - sofern die Materiengesetze nicht anderes vorsehen - bei der Behörde und nicht unmittelbar beim Verwaltungsgericht einzubringen sind; in diese Richtung deutet auch § 34 Abs. 1 VwGVG, wonach im Verfahren über Beschwerden (u.a.) gemäß Art. 130 Abs. 2 Z 1 B-VG die Entscheidungsfrist mit der Vorlage der Beschwerde (durch die Verwaltungsbehörde) beginnt. Die Regelung des ersten Satzes des § 20 VwGVG, wonach Beschwerden gegen die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 2 B-VG unmittelbar beim Verwaltungsgericht einzubringen sind, gilt daher für Verhaltensbeschwerden gemäß Art. 130 Abs. 2 Z 1 B-VG trotz der in § 53 VwGVG angeordneten grundsätzlichen Gleichbehandlung nicht. Solche Beschwerden sind nämlich nach dem Gesagten vom zweiten Satz des § 20 VwGVG erfasst, wonach in allen sonstigen - nicht Maßnahmenbeschwerden betreffenden Verfahren - Schriftsätze erst ab Vorlage der Beschwerde beim Verwaltungsgericht unmittelbar bei diesem einzubringen sind; insoweit greift die einleitende Einschränkung in § 53 VwGVG, dass nicht durch Bundes- oder Landesgesetz anderes bestimmt sein darf (vgl. in diesem Sinn etwa auch Fister/Fuchs/Sachs , Das neue Verwaltungsgerichtsverfahren (2014) § 53 VwGVG Anm 4; Kolonovits/Muzak/Stöger , Verwaltungsverfahrensrecht10 (2014) Rz 963).
Aus den dargestellten Regelungen betreffend die aufschiebende Wirkung ist für einstweilige Anordnungen nach Unionsrecht abzuleiten, dass auch darauf gerichtete Anträge, wenn sie in einem Verfahren nach Art. 130 Abs. 2 Z 1 B-VG gestellt werden, an die Verwaltungsbehörde (hier also das BFA) zu richten sind. Diese Regelung beeinträchtigt nicht die Effektivität des Rechtsschutzes, sondern ermöglicht im Gegenteil der Behörde, der das bekämpfte Verhalten zuzurechnen ist, eine sofortige Reaktion - dies freilich unter der nachprüfenden Kontrolle des mit Beschwerde (sowie fristungebunden mit Antrag gemäß § 22 Abs. 3 VwGVG) anrufbaren und zur unverzüglichen Entscheidung verpflichteten Verwaltungsgerichts.
3.4 Das Bundesverwaltungsgericht war daher zur Entscheidung über den Antrag auf Erlassung einer einstweiligen Anordnung nicht zuständig, sondern hätte ihn gemäß § 17 VwGVG iVm § 6 AVG an das BFA weiterzuleiten gehabt. Die Verletzung der Pflicht zur Weiterleitung stellt aber keine Verletzung der Entscheidungspflicht dar, die mittels Fristsetzungsantrags durchsetzbar wäre (vgl. - zur Säumnisbeschwerde nach Art. 132 B-VG idF vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 - etwa den hg. Beschluss vom 25. Mai 2007, Zl. 2007/12/0068, mwN).
Der Fristsetzungsantrag war somit gemäß § 38 Abs. 4 iVm § 34 Abs. 1 VwGG zurückzuweisen.
4. Schon aus der Unzulässigkeit des Fristsetzungsantrags folgt auch die Unzulässigkeit des (als Hauptantrag gestellten) Antrags auf Vornahme der beim Bundesverwaltungsgericht beantragten einstweiligen Anordnung durch den Verwaltungsgerichtshof selbst "im Rahmen des gegenständlichen Fristsetzungsverfahrens" (vgl. - zu einem in Verbindung mit einer unzulässigen Säumnisbeschwerde gestellten Antrag auf Erlassung einer einstweiligen Anordnung - den hg. Beschluss vom 16. September 2010, Zl. 2010/12/0126). Soweit der Antrag auf einen Übergang der Zuständigkeit zur Entscheidung über den ursprünglichen, beim Bundesverwaltungsgericht gestellten Antrag auf Erlassung einer einstweiligen Anordnung abzielt, ist dem Antragsteller außerdem entgegen zu halten, dass die Regelungen des Art. 133 Abs. 1 Z 2 B-VG sowie des § 38 VwGG ausschließlich dadurch Schutz vor Säumnis der Verwaltungsgerichte gewährleisten, dass sie den Verwaltungsgerichtshof dazu berufen, auf Antrag eine Frist zur Erlassung des versäumten Erkenntnisses oder Beschlusses zu setzen; die Zuständigkeit zur Entscheidung verbleibt jedoch beim Verwaltungsgericht. Sollte der Antragsteller hingegen beabsichtigt haben, in Verbindung mit dem Fristsetzungsantrag einen neuen, unmittelbar an den Verwaltungsgerichtshof gerichteten Antrag auf Erlassung einer einstweiligen Anordnung zu stellen, so konnte dies schon deswegen nicht zielführend sein, weil Gegenstand des Fristsetzungsverfahrens nicht die Verwaltungssache selbst ist, sondern ausschließlich die behauptete Verletzung der Entscheidungspflicht durch das Verwaltungsgericht; diesem Rechtsschutzinteresse kann nur durch die Erlassung der versäumten Entscheidung Rechnung getragen werden, nicht aber vorläufig im Weg einer einstweiligen Anordnung.
5. Bei diesem Ergebnis war nicht mehr weiter darauf einzugehen, dass vom Bundesverwaltungsgericht der "Fristsetzungsantrag" in toto, also sowohl hinsichtlich des nur an den Verwaltungsgerichthof gerichteten Hauptantrags auf Erlassung einer einstweiligen Anordnung als auch hinsichtlich des nur "in eventu" gestellten eigentlichen Fristsetzungsantrags, zurückgewiesen wurde, zumal der vorliegende Zurückweisungsbeschluss an die Stelle des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. September 2015 tritt (vgl. etwa die hg. Beschlüsse vom 30. April 2014, Fr 2014/18/0003 und Fr 2014/18/0006).
Wien, am 23. Oktober 2015
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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