Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Draxler und die Hofräte DDr. Hauer, Dr. Würth, Dr. Degischer und Dr. Domittner als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. Wildmann, über die Beschwerde der Stadt Linz, vertreten durch den Bürgermeister, dieser durch den geschäftsführenden Vizebürgermeister, gegen den Bescheid der Oberösterreichischen Landesregierung vom 12. September 1984, Zl. BauR 4632/1 1984 Le/Ra (mitbeteiligte Parteien: 1) Dr. R H, 2) L H und 3) E B, sämtliche in L und vertreten durch Dr. Rudolf Hein, Rechtsanwalt in Linz), betreffend Stundung der Gehsteigherstellung, zu Recht erkannt:
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Das Land Oberösterreich hat der Landeshauptstadt Linz Aufwendungen in der Höhe von S 9.270,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Mit Bescheid vom 21. März 1969 war dem Erstmitbeteiligten für den Umbau der Garage und den Balkonausbau beim Haus L, A Straße X (Grundstücke Nr. […] 622 KG U), die Baubewilligung erteilt worden. Darin wurde ausgesprochen, daß „die beiliegenden und einen wesentlichen Bestandteil dieses Bescheides bildenden allgemeinen Bedingungen für die Genehmigung von Bauvorhaben“ hinsichtlich einzeln angeführter Punkte, darunter Punkt 30, einzuhalten seien. Dieser Punkt 30 hat nachstehenden Wortlaut:
„Gemäß § 11 der LBO in Verbindung mit der Verordnung des Gemeinderates der Landeshauptstadt Linz vom 18.11.1963 (Amtsblatt Nr. 24/1963) ist ein Gehsteig (Gehweg) nach Güteklasse 1 an den Straßenfronten des Bauplatzes herzustellen, hiebei ist das Einvernehmen mit dem Straßenamt zu pflegen. Werden von diesem Amt keine besonderen Gehsteigbreiten bestimmt, dann gilt die Norm des § 11 Abs. 2 LBO. Auf den Gehsteig darf kein Niederschlagswasser abgeleitet werden.
Die Herstellung des Gehsteiges an der H Straße (Gehweges) wird gegen jederzeitigen Widerruf gestundet und das Bestehen dieser Verpflichtung im Grundbuche ersichtlich gemacht.“
Die Worte „an der H Straße“ sind handschriftlich in den ansonsten hektographierten Text eingefügt.
Mit Schreiben vom 5. September 1983 setzte der Magistrat der beschwerdeführenden Stadt die Mitbeteiligten davon in Kenntnis, daß beabsichtigt sei, die Stundung der Gehsteigherstellung an der H Straße bescheidmäßig zu widerrufen und die Errichtung des Gehsteiges aufzutragen. Hiezu werde gemäß § 37 AVG 1950 Parteiengehör gewährt.
In einer Eingabe wendeten die Mitbeteiligten ein, daß zum derzeitigen Zeitpunkt die Errichtung eines Gehsteiges verfrüht sei, da an dieser Stelle nicht einmal noch das Straßenniveau hergestellt sei. Erst nach Absenkung des gesamten Terrains sei die Errichtung der Straße möglich. Überdies werde eingewendet, daß in der H Straße kaum eine Frequenz an Fahrzeugverkehr bestehe und auch nur ein geringer Fußgängerverkehr, sodaß ein Gehsteig nicht erforderlich sei. Hiezu werde die Vornahme eines Lokalaugenscheines begehrt.
Mit Bescheid vom 26. März 1984 widerrief der Magistrat - Baurechtsamt der beschwerdeführenden Stadt die mit Bescheid vom 4. August 1904, Nr. 7213 , gewährte Stundung der Bürgersteigherstellung beim Haus L, A Straße X, und trug den Mitbeteiligten als Haus- und Grundeigentümer auf, den Gehsteig binnen acht Wochen nach Rechtskraft des Bescheides herzustellen. In der Begründung verwies die Behörde darauf, daß mit dem genannten Bescheid die Herstellung des Gehsteiges vorgeschrieben worden sei, zu diesem Zeitpunkt aber die H Straße noch nicht ausgebaut gewesen und daher die Herstellung des Gehsteiges gestundet worden sei. Da die Straße nunmehr ausgebaut werde, sei die Stundung zu widerrufen gewesen.
In der dagegen erhobenen Berufung wiesen die Mitbeteiligten darauf hin, daß wohl ein entsprechender Bescheid erlassen worden sei, dieser sich jedoch nicht auf den gegenständlichen Gehsteig beziehe. Überdies seien durch die Bauordnung für das Bundesland Oberösterreich vom 2. April 1976 alle früheren Gesetze, insbesondere auch die Linzer Bauordnung, auf die sich der angefochtene Bescheid berufe, aufgehoben worden. Auf Grund eines aufgehobenen Gesetzes könne aber kein entsprechender Bescheid mehr erlassen werden. Schließlich sei bereits Verjährung des Bescheides vom 4. August 1904 eingetreten. Da den einzelnen Nachbarn durchaus verschiedene Vorschriften gemacht würden, daß zum Teil Mauern zu errichten seien und dgl., wäre es notwendig, in dieser Straße einen einheitlichen Gehsteigabschluß zu machen. Auch aus diesem Grund sei die Sache keineswegs spruchreif. Vielmehr hätte ein Augenschein vorgenommen werden müssen.
Mit Bescheid des Stadtsenates der beschwerdeführenden Stadt wurde der Berufung der Mitbeteiligten keine Folge gegeben, der Spruch des erstinstanzlichen Bescheides jedoch in der Weise abgeändert, daß anstelle der Anführung „4.8.1904, Nr. 7213“, die Datenangaben „ 21.3.1969, GZ. 671/R N “, träten. In der Begründung verwies die Berufungsbehörde auf die eingangs wiedergegebene Baubewilligung für den Umbau der Garage und den Balkonausbau. Die Stundung der Verpflichtung zur Herstellung des Gehsteiges sei mit dem erstinstanzlichen Bescheid widerrufen worden. Dies sei zu Recht erfolgt, da der Ausbau der Straße im gegenständlichen Bereich, wie sich aus dem Gutachten des Amtssachverständigen des Magistrates Linz - Tiefbauamt vom 14. März 1984 ergebe, in der Zwischenzeit erfolgt sei, wodurch sich die Notwendigkeit der Herstellung des Gehsteiges ergeben habe. Da von der ersten Instanz jedoch offensichtlich irrtümlich der Bescheid vom 4. August 1904, Nr. 7213, zitiert worden sei, sei der Spruch des angefochtenen Bescheides diesbezüglich zu berichtigen gewesen.
Mit dem angefochtenen Bescheid gab die belangte Behörde der von den Mitbeteiligten gegen den Berufungsbescheid erhobenen Vorstellung mit der Feststellung statt, daß Rechte der Mitbeteiligten verletzt worden seien. Der Berufungsbescheid wurde aufgehoben und die Angelegenheit zur neuerlichen Entscheidung an den Stadtsenat verwiesen.
Begründend führte die belangte Behörde nach Wiedergabe des Sachverhaltes und einzelner Gesetzesbestimmungen aus, daß nach Art. 18 Abs. 1 B VG jeder Vollzugsakt materiell und formell auf das Gesetz rückführbar sein müsse. Es müßten sowohl Tatbestand als auch Rechtsfolge (materielles Recht) als auch das zur Vollziehung zuständige Organ (Behördenkompetenz) und sein Vorgehen (Verfahren) gesetzlich geregelt sein. Auf den vorliegenden Fall angewendet, bedeute dies, daß sich der Bescheid der beschwerdeführenden Stadt, mit dem die Stundung widerrufen worden sei, auf §§ 58 ff AVG 1950 stütze, ohne daß weitere gesetzliche Grundlagen genannt würden. In den zitierten Bestimmungen seien Inhalt und Form der Bescheide geregelt, die materielle Grundlage müsse sich jedoch aus den jeweiligen besonderen Verwaltungsvorschriften ergeben. Die Verpflichtung zur Herstellung des Gehsteiges sei zwar im § 11 der Linzer Bauordnung (LBO) aus dem Jahr 1887 enthalten gewesen, eine adäquate Bestimmung finde sich jedoch in der OÖ Bauordnung, LGBl. Nr. 35/1976, in der geltenden Fassung, nicht. Da durch § 70 Abs. 3 lit. e der OÖ Bauordnung die Bauordnung für die Landeshauptstadt Linz und die Stadt Wels ausdrücklich aufgehoben worden sei, fehle dem angefochtenen Bescheid (und auch dem Erstbescheid) die materiell rechtliche Grundlage, sodaß das abgeführte Verfahren dem Grundsatz des Art. 18 B VG und des § 59 Abs. 1 AVG 1950 widerspreche und somit verfassungs- und gesetzwidrig sei. In ihrer neuerlichen Entscheidung werde die Berufungsbehörde der Berufung Folge zu geben und den Erstbescheid ersatzlos zu beheben haben. Daran vermöge auch der Umstand nichts zu ändern, daß die Verpflichtung zur Gehsteigherstellung im Jahr 1969 neuerlich bescheidmäßig festgestellt und die Verpflichtung im Grundbuch ersichtlich gemacht worden sei. Auch diese Vorschreibung stütze sich auf den mittlerweile aufgehobenen § 11 LBO; die Ersichtlichmachung im Grundbuch habe lediglich deklaratorischen Charakter, weshalb ihr eine weitere Bedeutung, etwa eine „Verdinglichung“ der Verpflichtung, im Hinblick auf das nunmehr abgeführte Verfahren nicht zukomme.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes. Die Beschwerdeführerin erachtet sich in ihrem Recht auf gesetzmäßige Durchführung des aufsichtsbehördlichen Verfahrens gemäß §§ 64 und 67 des Statuts der Stadt Linz 1980 verletzt.
Sowohl die belangte Behörde als auch die Mitbeteiligten erstatteten eine Gegenschrift.
Der Verwaltungsgerichtshof hat hierüber erwogen:
Wird der Bescheid der obersten Gemeindebehörde durch die Aufsichtsbehörde aufgehoben, so sind nach ständiger Rechtsprechung die Gemeinde, aber auch die anderen Parteien des Verfahrens an die die Aufhebung tragenden Gründe des in Rechtskraft erwachsenden Vorstellungsbescheides - gleichbleibende Sach- und Rechtslage vorausgesetzt - gebunden. Diese Bindung erstreckt sich auch auf die Aufsichtsbehörde und den Verwaltungsgerichtshof (vgl. z.B. die hg. Erkenntnisse vom 11. September 1986, Zl. 85/06/0120, BauSlg. Nr. 745, und vom 17. März 1987, Zlen. 84/05/0014, 85/05/0107, BauSlg. Nr. 877). Daraus ergibt sich, daß der Bescheid einer Gemeindeaufsichtsbehörde auch dann mit Rechtswidrigkeit belastet ist, wenn zwar die Aufhebung des Gemeindebescheides an sich zu Recht besteht, jedoch eine bindende, weil die Aufhebung tragende Rechtsansicht geäußert wird, die der Rechtslage nicht entspricht.
Dem Wesen des Instituts der Rechtskraft eines Bescheides (vgl. § 68 Abs. 1 AVG 1950) entspricht es, daß ein rechtskräftiger Bescheid selbst dann seine volle Rechtswirksamkeit entfaltet, wenn er mit der objektiven Rechtslage im Widerspruch steht. Dies gilt umsomehr, wenn er zwar im Zeitpunkt seiner Erlassung den generellen Rechtsnormen entsprach, diese aber in der Folge weggefallen sind. Es ist daher bedeutungslos, daß die Bauordnung für die Landeshauptstadt Linz und die Stadt Wels, auf deren Bestimmungen sich der Bescheid über die Gehsteigherstellung stützte, durch § 70 Abs. 3 lit. e der OÖ Bauordnung aufgehoben worden ist. Wurde doch dadurch nicht in den Bestand rechtskräftiger Bescheide, die auf Grund der aufgehobenen Vorschriften erlassen wurden, eingegriffen. Vielmehr normiert § 69 Abs. 2 erster Satz der OÖ Bauordnung sogar ausdrücklich, daß rechtskräftige Bescheide durch das Inkrafttreten dieses Gesetzes nicht berührt würden.
Dies bedeutet, daß in allen Fällen, in denen die Herstellung von Gehsteigen durch rechtskräftigen Bescheid angeordnet, diese Verpflichtung aber gleichzeitig bis zur Herstellung der Straße gestundet worden ist, diese Verpflichtung ohne Rücksicht auf die rechtliche Grundlage eines derartigen Ausspruches besteht. Gegenstand eines weiteren Bescheides ist daher lediglich der Zeitpunkt, zu dem diese Verpflichtung effektuiert wird; dies muß jedoch aus dem Inhalt des Bescheides, mit dem die Verpflichtung normiert worden ist, beurteilt werden, nicht aber nach den im Zeitpunkt der neuen Bescheiderlassung geltenden Rechtsvorschriften, sofern diese nicht ausdrücklich etwas anderes anordnen.
Da die belangte Behörde dies verkannte, belastete sie ihren Bescheid mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes, weshalb er gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben war.
Aus verfahrensökonomischen Gründen wird jedoch auf folgende Umstände hingewiesen:
Aus den Gründen, die zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides führten, ergibt sich jedoch lediglich, daß der Widerruf der Stundung im Falle der Errichtung der Straße grundsätzlich unabhängig von der Rechtslage im Zeitpunkt des Widerrufes ergehen durfte. Ob dagegen die Einhaltung der Verpflichtung zur Gehsteigherstellung durch den Liegenschaftseigentümer von der Behörde erzwungen werden kann, hängt davon ab, ob der seinerzeit in Rechtskraft erwachsene Bescheid diese Verpflichtung in jeder Richtung mit Ausnahme des Fälligkeitszeitpunktes konkretisiert hat. Im vorliegenden Fall trifft dies schon deshalb nicht zu, weil dieser Bescheid den Umfang der Verpflichtung von Erklärungen des „Straßenamtes“ abhängig macht (... ist das Einvernehmen mit dem Straßenamt zu pflegen. Werden von diesem Amt keine besonderen Gehsteigbreiten bestimmt, ...). Der die Gehsteigverpflichtung grundsätzlich aussprechende Bescheid bedürfte daher einer Konkretisierung durch einen ergänzenden Bescheid, der aber durch die geltenden Rechtsvorschriften nicht gedeckt wäre und daher nicht mehr ergehen darf. Der in den gemeindebehördlichen Bescheiden enthaltene Auftrag, (ohne weitere Konkretisierung) „den Gehsteig binnen 8 Wochen nach Rechtskraft dieses Bescheides herzustellen“, ist hingegen im Zusammenhang mit dem seinerzeitigen Bescheid unbestimmt und aus diesem Grund rechtswidrig. Die belangte Behörde wird daher jedenfalls diesen Teil des gemeindebehördlichen Berufungsbescheides aufzuheben haben, ohne daß auf allfällige sonstige Verfahrensmängel eingegangen werden müßte.
Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 243/1985.
Wien, am 20. Dezember 1988
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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