Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Mag. Kobzina und die Hofräte Dr. Hrdlicka, Dr. Baumgartner, Dr. Griesmacher und Dr. Weiss als Richter, im Beisein der Schriftführerin Rat im Verwaltungsgerichtshof Dr. Feitzinger, über die Beschwerde der A in B vertreten durch C Rechtsanwalt, gegen den Bescheid des Bundesministers für Verkehr vom 11. Juni 1979, Zl. 50.568/1 IV 1/79, betreffend Taxikonzessionsansuchen, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.
Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 3.390, binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen. Das Mehrbegehren wird abgewiesen.
Mit Bescheid vom 16. Juni 1977 gab der Magistrat der Stadt Wien, Magistratisches Bezirksamt für den 1. und 8. Bezirk, dem Ansuchen der Beschwerdeführerin um Erteilung der Konzession für das Taxigewerbe, beschränkt auf die Verwendung eines Personenkraftwagens mit vier bis sechs Sitzplätzen einschließlich des Lenkersitzes, für den Standort X gemäß § 5 Abs. 1 des Gelegenheitsverkehrs Gesetzes, BGBl. Nr. 85/1952, keine Folge. Den Ausführungen in der Bescheidbegründung zufolge nahm die Behörde an, daß ein Bedarf nach der Gewerbeausübung in einem näher bezeichneten Umfang vorliege, doch könne, um der festgestellten Bedarfslage zu entsprechen, nicht allen bei der Behörde anhängigen Konzessionsansuchen stattgegeben werden. Demnach sei unter den Bewerbern eine Auswahl nach näher bezeichneten Kriterien zu treffen, die die Beschwerdeführerin nicht erfülle.
Gegen diesen Bescheid erhob die Beschwerdeführerin Berufung.
Mit Bescheid vom 4. Juli 1978 entschied der Landeshauptmann von Wien über die Berufung dahin gehend, daß der Bescheid der Erstbehörde behoben und die angestrebte Konzession erteilt werde. Auch die Berufungsbehörde (der zweiten Rechtsstufe) nahm an, daß der festgestellten Bedarfslage durch Erteilung weiterer Konzessionen zu entsprechen sei. Die Beschwerdeführerin erfülle die von ihr aufgestellten Auswahlkriterien, wobei es im Hinblick auf den konstitutiven Charakter einer Konzessionserteilung hinreichend sei, daß die Erteilungsvoraussetzungen im Zeitpunkt der Erlassung des Berufungsbescheides vorlägen.
Gegen diesen Bescheid erhob die Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Wien, Sektion Verkehr, Fachgruppe für die Beförderungsgewerbe mit Personenkraftwagen, Berufung.
Mit Bescheid vom 11. Juni 1979 entschied der Bundesminister für Verkehr gemäß § 66 Abs. 4 AVG 1950 über die Berufung dahin gehend, daß der bekämpfte Bescheid des Landeshauptmannes von Wien behoben und der Beschwerdeführerin die beantragte Konzession gemäß § 5 Abs. 1 des Gelegenheitsverkehrs Gesetzes verweigert werde. Zur Begründung führte die Behörde im wesentlichen aus: Gemäß § 5 Abs. 1 des Gelegenheitsverkehrs Gesetzes dürfe eine Konzession der beantragten Art unter anderem nur erteilt werden, wenn ein Bedarf nach der Gewerbeausübung gegeben sei. Bei der Feststellung des Bedarfes sei zufolge § 25 Abs. 4 GewO 1973, BGBl. Nr. 50/1974, vom gegenwärtigen und dem zu erwartenden Bedarf auszugehen. Ob in Wien eine ungedeckte Nachfrage nach Leistungen des Taxigewerbes bestehe, sei auf Grund der Bedarfslage im gesamten Wiener Stadtgebiet zu beurteilen. Insbesondere in einer Großstadt wie Wien könne eine volle Befriedigung des Bedarfes nach Leistungen des Taxigewerbes nur dann angenommen werden, wenn innerhalb der Grenzen des Zumutbaren wann und wo immer ein Taxifahrzeug ohne nennenswerte Wartezeiten in Anspruch genommen werden könne. Bei der Beurteilung der Bedarfsfrage müsse insbesondere auch berücksichtigt werden, daß dieses Gewerbe nicht so sehr der Abwicklung eines mehr oder weniger regelmäßigen Personenverkehrs diene, sondern vor allem dazu bestimmt sei, dem Mangel an Beförderungsmöglichkeiten in unvorhergesehenen oder dringenden Fällen abzuhelfen (vgl. hiezu unter anderem die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes vom 24. April 1968, Slg. N. F. Nr. 7340/A, und vom 8. Oktober 1975, Zl. 569/74; der Einwand der Berufungswerberin, wonach bei der Beförderung von Fahrgästen ins Theater, zu Konzerten oder zu Ballveranstaltungen nicht von unvorhergesehenen oder dringenden Fällen gesprochen werden könne, vermöge wenig zu überzeugen, zum anderen widerlege sich die Fachgruppe in gewisser Weise selbst, wenn sie an späterer Stelle ihrer Berufungsausführungen meine, Taxis würden meist nur zu dem Zweck genommen werden, um unter anderem „schneller“ an einen Ort zu gelangen). Die Konzessionserteilungsbehörde habe ferner davon auszugehen, daß nach der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes (vgl. das Erkenntnis vom 15. September 1976, Zl. 1311/75) bei Bedachtnahme auf den Zweck des Taxigewerbes, einer Beförderungsmöglichkeit auch in dringenden Fällen zu genügen, Wartezeiten ab fünf Minuten bereits Erheblichkeit zukomme. Das Bundesministerium für Verkehr habe im Jahre 1978 (in der Zeit von Juli bis September) vierzehn Ansuchen um Erteilung einer Taxikonzession mit einem Standort in Wien, welche im Wege von Devolutionsanträgen (nach Säumigkeit der Gewerbebehörde zweiter Instanz) anhängig geworden seien, Folge gegeben. Es sei dabei zur Ansicht gekommen, daß insbesondere die Ergebnisse von über Auftrag des Amtes der Wiener Landesregierung vom Marktamt der Stadt Wien in der Zeit vom 28. November bis 1. Dezember 1977 durchgeführten Erhebungen bei den drei Wiener Taxifunkzentralen (VÖT, WIHUP, NORMAN) die Annahme eines Bedarfes nach vierzehn weiteren Taxikonzessionen in Wien rechtfertige. Diese Erhebungen hätten im wesentlichen folgendes erbracht: Die bei der NORMAN Ges. m. b. H. Co, KG. am 28., 29. und 30. November sowie am 1. Dezember 1977 (also jeweils an Wochentagen) durchgeführten Ermittlungen hätten bei 10 bis 20 % der erledigten Aufträge (unerledigt seien im angegebenen Zeitraum von insgesamt 25.309 Aufträgen immerhin 639 geblieben) Wartezeiten von etwa sieben bis acht Minuten ergeben. Die im selben Zeitraum bei der WIHUP Reg. Gen. m. b. H. gepflogenen Erhebungen hätten in 2.005 Fällen Wartezeiten von fünf bis sieben Minuten, in 1.242 Fällen Wartezeiten von sieben bis zehn Minuten, in 170 Fällen Wartezeiten von zehn bis zwölf Minuten und in vier Fällen sogar Wartezeiten von 15 Minuten erbracht. Wartezeiten von über fünf Minuten seien ferner in 4.458 Fällen anläßlich entsprechender Erhebungen bei der Taxiruf Funkzentrale VÖT die Ermittlungen hätten ebenfalls in der Zeit vom 28. November bis 1. Dezember „1978“ (richtig offenbar: „1977“) stattgefunden festgestellt worden. Das Bundesministerium für Verkehr habe nunmehr im Zuge des gegenständlichen Berufungsverfahrens neuerlich Erhebungen zur Bedarfslage beim Wiener Taxigewerbe angeordnet. Die betreffenden Ermittlungen seien, um brauchbare Vergleiche mit den Ergebnissen der im Jahre 1977 stattgefundenen Erhebungen anstellen zu können, auch diesmal in der Vorweihnachtszeit durchgeführt worden (am Dienstag dem 12. sowie am Freitag dem 15. Dezember 1978). Auf Grund der bezughabenden Erhebungsberichte lasse sich folgendes sagen: Bei der VÖT seien an den beiden Tagen insgesamt 77 Taxiaufträge unerledigt geblieben und seien in 154 Fällen Wartezeiten von über fünf Minuten festgestellt worden; bei der WIHUP Reg.Gen. m.b.H. seien demgegenüber elf unerledigte Aufträge zu verzeichnen gewesen und hätten insgesamt 1.128 Kunden länger als fünf Minuten auf ein Taxi warten müssen. Seitens der NORMAN Ges.m.b.H. Co. KG. sei dem Erhebungsorgan die Auskunft erteilt worden, daß die tatsächlichen Wartezeiten zwar „notizmäßig nirgends festgehalten“ seien, daß sie sich jedoch laut Angabe des Funkleiters erfahrungsgemäß auf folgende Werte beliefen: Bei etwa 7,5 % der erledigten Aufträge ergäben sich Wartezeiten bis einschließlich sieben Minuten, bei etwa 1 % der erledigten Aufträge Wartezeiten bis einschließlich zehn Minuten. Dies bedeute bei einer Gesamtzahl von 12.740 erledigten Aufträgen an beiden Tagen, daß die Wartezeit in 1.083 Fällen mehr als fünf Minuten betragen habe. Eine Gegenüberstellung der Ergebnisse der bei den drei Wiener Taxifunk Zentralen durchgeführten Marktamtserhebungen vom 12. und 15. Dezember 1978 mit jenen vom 28., 29. und 30. November sowie 1. Dezember 1977 zeige folgendes Bild: Während noch im Erhebungszeitraum des Jahres 1977 bei täglich durchschnittlich 14.964 angeforderten Fahrzeugen 934 Aufträgen nicht habe entsprochen werden können und sich in 2.588 Fällen Wartezeiten von über fünf Minuten ergeben hätten, hätten bei den zuletzt durchgeführten Erhebungen bei täglich durchschnittlich insgesamt 16.944 Aufträgen nur mehr 73 nicht erledigt werden können und in nur mehr 1.182 Fällen Wartezeiten von mehr als fünf Minuten festgestellt werden können. Daraus werde nach Auffassung des Bundesministeriums für Verkehr ersichtlich, daß sich bei den Funktaxis die Anzahl der Fälle von erheblichen Wartezeiten im Zeitraum zwischen den Erhebungen des Jahres 1977 und jenen des Jahres 1978 um mehr als die Hälfte verringert habe. Berücksichtige man die in der Zeit zwischen den beiden Marktamtserhebungen erfolgten Verleihungen von 14 weiteren Taxikonzessionen, so lasse sich durchaus der Schluß ziehen, daß eine wesentliche Verringerung der nach wie vor bei der Inanspruchnahme von Funktaxis auftretenden Wartezeiten wohl nur durch die Verleihung von zumindest 14 weiteren Konzessionen erreicht werden könne. In diesem Zusammenhang sei auf ein Berufungsvorbringen der zuständigen Fachgruppe eingegangen; diese habe unter Hinweis auf die von der Vorinstanz in der Zeit vom 28. November bis 1. Dezember 1977 durchgeführten Ermittlungen eingewendet, daß Bedarfserhebungen in der Vorweihnachtszeit nicht zielführend wären, da gerade zu dieser Zeit die gesamte Bevölkerung unterwegs sei, um Einkäufe zu tätigen. Hiezu werde bemerkt, daß das in der Vorweihnachtszeit auch die zuletzt durchgeführten Ermittlungen hätten in diesem Zeitabschnitt stattgefunden festgestellte Ausmaß an Nachfrage Befriedigung bei unverändert angenommenem Angebot zwar nicht notwendigerweise auch für alle übrigen Jahresabschnitte gleich angesetzt werden könne, daß aber andererseits in Wien für die Zeit von Mai bis September (Zeit der Festwochen bzw. Sommersaison) eine Nachfrage nach Taxifahrzeugen angenommen werden müsse, deren Intensität wohl jener des Monats Dezember gleichkomme. Es könne daher nicht eingesehen werden, wieso gerade aus Ergebnissen von in der Vorweihnachtszeit durchgeführten Ermittlungen keine brauchbaren Anhaltspunkte für die Beurteilung der Bedarfssituation beim Wiener Taxigewerbe zu gewinnen seien. Wenn das Bundesministerium für Verkehr Schlüsse auf eine nicht zur Gänze gedeckte Nachfrage in erster Linie aus Erhebungen bei den drei Wiener Taxifunk Zentralen gezogen habe, dann deshalb, weil in der Bundeshauptstadt gegenwärtig etwa 2.200 Taxifahrzeuge, sohin nahezu zwei Drittel des gesamten Bestandes an einschlägigen Fahrzeugen in Wien, an eine Funkgemeinschaft angeschlossen seien, sodaß Funktaxis in mindestens demselben wenn nicht in größerem Maße wie die auf Standplätzen bereitgehaltenen zur Bedarfsbefriedigung beitrügen (vgl. in diesem Zusammenhang das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 15. September 1976, Zl. 1311/75); nach den Erfahrungen des täglichen Lebens lasse sich jedenfalls sagen, daß immer häufiger die wesentlich bequemere Möglichkeit der Inanspruchnahme eines Taxis auf (funk) telefonischem Wege dem Aufsuchen eines Standplatzes vorgezogen werde (eine Präferenz zugunsten der Funktaxis müsse wohl auch beim Vergleich mit solchen Fahrzeugen angenommen werden, die mittels Telefon in Verbindung mit „Rufsäulen“ von Standplätzen herbeigeholt würden, denn das Auffinden des gerade am nächsten gelegenen und daher „kostengünstigsten“ Standplatzes werde für den ortsunkundigen Fahrgast sehr zeitraubend, wenn nicht gar unmöglich sein). Dessen ungeachtet habe das Bundesministerium für Verkehr im Zuge des gegenständlichen Berufungsverfahrens auch die Frage klären lassen, ob an den Wiener Standplätzen (insbesondere bei den Bahnhöfen) noch Personen beobachtet würden, die länger als fünf Minuten auf ein Taxi warteten. Aus dem bezughabenden Bericht des Marktamtes vom 22. Dezember 1978 gehe hervor, daß im Erhebungszeitraum (12. und 15. Dezember 1978) insgesamt 629 Überprüfungen vorgenommen worden seien. Dabei haben die Standplätze an den Bahnhöfen ausgenommen insgesamt 23 Personen beobachtet werden können, die fünf Minuten und länger auf ein Taxi warteten. Bei den Standplätzen am Wiener Westbahnhof (Europaplatz bzw. Felberstraße) seien mit einer Ausnahme (am 12. Dezember 1978 um 10.15 Uhr, als sich Wartezeiten bis zu zehn Minuten ergeben hätten) Taxifahrzeuge in ausreichender Zahl vorhanden gewesen. Nicht so am Wiener Süd und Ostbahnhof: Dort seien am 12. Dezember 1978 33 und am 15. Dezember 1978 23 Personen beobachtet worden, die mindestens fünf Minuten zum Teil bis zu zwanzig Minuten auf ein Taxi warteten. Im bezughabenden Erhebungsbericht sei außerdem vermerkt, daß laut Auskunft des Gepäckträgerdienstes Wartezeiten bis zu zwanzig Minuten „sehr häufig“ vorkämen, daß trotz telefonischer Aufforderung des Trägerdienstes keine Funktaxis den leeren Standplatz anführen und daß in der Zeit zwischen 17.00 und 19.00 Uhr etliche Taxilenker einen Fahrauftrag mit dem Hinweis auf die bereits erfolgte „Ablösung“ ablehnten. Wie aus dem Vergleich der Ergebnisse der Erhebungen bei den drei Wiener Taxifunk Zentralen im Dezember 1978 mit jenen vom November/Dezember 1977 ersehen werden könne, habe sich die an die letzten Konzessionsverleihungen durch das Bundesministerium geknüpfte Erwartung eines vermehrten Angebotes an Taxifahrzeugen im Wiener Raum teilweise erfüllt (vgl. die obenstehenden Ausführungen). Mit den Leistungen von lediglich 14 weiteren Taxifahrzeugen werde aber der ungedeckten Nachfrage nicht voll Rechnung getragen; im Hinblick auf die bei einigen Wiener Standplätzen insbesondere am Wiener Süd und Ostbahnhof nach wie vor feststellbaren erheblichen Wartezeiten, und in Anbetracht des von der zuständigen Fachgruppe übrigens unwidersprochen gebliebenen Verhaltens bestimmter Taxilenker (Ablehnung von Fahrtaufträgen in der Zeit zwischen 17.00 und 19.00 Uhr) ergebe sich, daß die Inhaber von bestehenden Betrieben nicht immer die in sie gesetzte Erwartung erfüllten, der Nachfrage des Publikums in einer dieses befriedigenden Weise zu entsprechen. Aus diesem Grunde und in Anbetracht des Umstandes, daß noch im Laufe dieses Jahres der Betrieb in der Wiener „UNO City“ aufgenommen werde, bis zu welchem Zeitpunkt eine bestimmte Bedarfsdeckung geschaffen sein müsse und demnach die erforderlichen Konzessionen realisiert sein müßten, vermeine das Bundesministerium für Verkehr mit einer ausreichend abgrenzbaren Sicherheit den Schluß ziehen zu können, daß derzeit ein Bedarf an Taxifahrzeugen in Wien im Ausmaß von etwa 50 Einheiten angenommen werden müsse. Zum Zeitpunkt der Entscheidung über das gegenständliche Ansuchen lägen dem Bundesministerium für Verkehr ca. 160 Anträge um Erteilung einer Taxikonzession zur Behandlung vor; nach einer Mitteilung der beiden Vorinstanzen seien es beim Magistrat der Stadt Wien, Magistratischen Bezirksamt für den 1. und 8. Bezirk, etwa 120 und beim Amt der Wiener Landesregierung, Magistratsabteilung 63, ca. 35 einschlägige Ansuchen. Da jedoch auf Grund der Erhebungen kein Bedarf für eine derart große Anzahl von zusätzlichen Gewerbeberechtigungen anzunehmen sei ein beträchtliches Zurückbleiben des Angebotes hinter der Nachfrage in allen Belangen habe das Ergebnis des Ermittlungsverfahrens nicht gezeigt könne nur ein Teil der anhängigen Ansuchen aufrecht erledigt werden (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 15. Juni 1965, Zl. 822/63), wobei das Bundesministerium für Verkehr jene Konzessionswerber, welche angesichts dieser Umstände zum Zuge kämen, nach den Grundsätzen des freien Ermessens auszuwählen habe (vgl. hiezu unter anderem die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes vom 10. April 1959, Slg. Nr. 4935/A, und vom 15. Juni 1965, Zl. 822/63). Die Zahl von 315 Konzessionswerbern sei jedenfalls viel zu hoch, als daß unter dem Gesichtspunkt des Bedarfes jedem Begehren stattgegeben werden könnte (vgl. in diesem Zusammenhang das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 6. Juli 1965, Zl. 449/64). Bei den dem Bundesministerium vorliegenden Ansuchen handle es sich im wesentlichen um folgende Gruppen von Antragstellern:
a) Personen, die noch keine Taxikonzession besäßen, einen Taxilenkerausweis besäßen und Pächter eines Taxiunternehmens seien;
b) Personen, die noch keine Taxikonzession besäßen und als Taxilenker beschäftigt seien;
c) Personen, die bereits eine Platzfuhrwerkskonzession besäßen.
Es widerspreche nicht dem Sinn des Gesetzes, die bei der beschränkten Bedarfslage notwendige Auswahl der Bewerber um eine Taxikonzession entsprechend dieser vorstehenden Gruppierung vorzunehmen und den unter a) und b) erwähnten Antragstellern vor allen anderen den Vorzug zu geben, weil damit einerseits dem Gleichheitsgrundsatz nicht widersprochen (vgl. das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 26. Februar 1965, Zl. B 145/64) und andererseits von dem Grad der Vertrautheit der Konzessionswerber mit den Berufsanforderungen auf Grund ihrer bisherigen Praxis ausgegangen bzw. auf die Ermöglichung einer selbständigen Ausübung des Gewerbes durch Berufsangehörige Bedacht genommen werde (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 15. Juni 1965, Zl. 822/63). Der Ausschluß jener Bewerber, die bereits eine Taxikonzession besäßen, stehe mit dem Sinn des Gesetzes im Einklang, weil der Gesetzgeber den Betrieb des Taxigewerbes mit nur einem Kraftfahrzeug für den hier allein in Betracht kommenden Bereich des Bundeslandes Wien als den erwünschten Regelfall angesehen habe. Dies folge mit aller Deutlichkeit aus der Bestimmung des § 11 Abs. 1 des Gelegenheitsverkehrs Gesetzes, derzufolge Taxikonzessionen in Wien nur für je ein Kraftfahrzeug erteilt werden dürften (vgl. hiezu das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 5. Juli 1966, Slg. Nr. 6967/A). Eine Einbeziehung von Bewerbern in die Gruppe a) und/oder b) halte das Bundesministerium bei Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen im übrigen nur dann für vertretbar, wenn der Betreffende nicht schon Inhaber einer einschlägigen Gewerbeberechtigung gewesen sei, die deshalb erloschen sei, weil sie von diesem freiwillig bedingt zugunsten einer anderen Person zurückgelegt worden sei; in solchen Fällen sei nämlich eine klaglose Ausübung der angestrebten Berechtigung vom Standpunkt des öffentlichen Interesses kaum zu erwarten (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 8. Februar 1966, Zl. 751/64), vielmehr würde einer, wie amtsbekannt, zumeist entgeltlichen Zurücklegung derartiger Gewerbeberechtigungen Vorschub geleistet werden (vgl. unter anderem das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 12. Dezember 1969, Zl. 271/69). Darüber hinaus könnten Bewerber in die Gruppe b) nur dann eingereiht werden, wenn sie die geforderte Tätigkeit im Taxigewerbe hauptberuflich ausgeübt hätten und dies anhand von Bestätigungen des Sozialversicherungsträgers über die in diesem Zeitraum erfolgte versicherungsmäßige Anmeldung (Versicherungszeiten) nachwiesen. Schließlich seien nach Auffassung des Bundesministeriums für Verkehr jene Antragsteller trotz Erfüllung der Voraussetzungen von der Einbeziehung in den Kreis der zu bevorzugenden Bewerber dann auszuschließen, wenn sie während der vergangenen fünf Jahre wegen schwerwiegender Verstöße gegen die straßenverkehrs und kraftfahrrechtlichen Vorschriften, oder nach § 335 StG 1945, nach § 81 StGB, nach § 88 StGB, sofern hiedurch eine schwere körperliche Beschädigung eines Menschen erfolgt sei, bestraft worden seien, oder wenn ihnen innerhalb dieses Zeitraumes der Führerschein entzogen worden sei (vgl. in diesem Zusammenhang das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 15. April 1970, Zl. 1499/69), oder der Taxilenkerausweis wegen mangelnder Vertrauenswürdigkeit habe zurückgenommen werden müssen, zumal die Behörde bei der Ausübung des freien Ermessens auf Umstände Bedacht nehmen dürfe, welche bei der Beurteilung der Verläßlichkeit des Konzessionswerbers eine Rolle spielen könnten (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 2. Mai 1968, Slg. Nr. 7344/A). In Auswertung der schon erwähnten, der gegenständlichen Entscheidung zugrunde liegenden Ermittlungsergebnisse sei das Bundesministerium der Meinung, daß die Verleihung einer Taxikonzession an Bewerber, die den Gruppen a) und/oder b) angehörten, unter dem Gesichtspunkt des Bedarfes nur dann möglich sei, wenn diese mindestens acht volle Jahre entweder als Pächter eines Taxibetriebes und Inhaber eines Taxilenkerausweises oder als hauptberuflicher Lenker eines Taxifahrzeuges tätig gewesen seien, oder eine zusammen mindestens acht volle Jahre dauernde Tätigkeit als hauptberuflicher Lenker und Pächter im Taxigewerbe aufwiesen, wobei die (hauptberufliche) Lenkerberechtigung jedenfalls durch entsprechende Anmeldung bei einem Sozialversicherungsträger nachgewiesen werden müsse. Auf diese Weise könne etwa 50 Bewerbern, deren Konzessionsansuchen bei der Behörde anhängig seien, die erbetene Gewerbeberechtigung verliehen werden. Die Konzessionswerberin, welche zum oben angeführten Erhebungsbericht des Marktamtes der Stadt Wien vom 22. Dezember 1978 sowie zu der darauf Bezug nehmenden Gegenäußerung der zuständigen Fachgruppe vom 5. Februar 1979 am 7. Mai 1979 Stellung genommen habe, sei nach Lage der Akten erst seit 12. April 1972 hauptberuflich im Taxigewerbe (als Taxilenkerin) beschäftigt. Sie sei somit im Sinne der vorstehenden Ausführungen keine vollen acht Jahre hauptberuflich im Taxigewerbe tätig und sei daher nicht zur Gruppe jener Bewerber um eine Taxikonzession zu zählen gewesen, denen bei Zutreffen auch der sonstigen Voraussetzungen für eine aufrechte Erledigung die erbetene Gewerbeberechtigung zu verleihen gewesen sei.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.
Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der die Abweisung der Beschwerde beantragt wird.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Nach dem Inhalt der Beschwerde erachtet sich die Beschwerdeführerin in ihrem auf § 5 Abs. 1 des Gelegenheitsverkehrs Gesetzes gestützten Recht auf Erteilung der beantragte Taxikonzession verletzt. In Ausführung des so zu verstehenden Beschwerdepunktes trägt die Beschwerdeführerin unter dem Gesichtspunkt einer „Verletzung von Verfahrensvorschriften“ vor, es sei ihr mit Bescheid des Landeshauptmannes von Wien die angestrebte Konzession erteilt und mit dem Rechtskraftvermerk versehen worden. Trotzdem sei mit einem einfachen Schreiben des Amtes der Wiener Landesregierung erklärt worden, daß der zitierte Bescheid nicht rechtskräftig geworden sei. Dies stelle einen im Verwaltungsverfahren nicht vorgesehenen Vorgang dar.
Was den Bedarf anlange, so seien, wie die Beschwerdeführerin ferner vorbringt, die Ausführungen im angefochtenen Bescheid „schon längst überholt, da die belangte Behörde in ihrem Bescheid selbst Wartezeiten am Süd und Ostbahnhof bis zu 20 Minuten zugeben muß, zumal Wartezeiten über fünf Minuten schon als erheblich zu betrachten sind“.
Während im Bescheid des Landeshauptmannes von Wien der in mehreren Erkenntnissen des Verwaltungsgerichtshofes bestätigte Standpunkt vertreten werde, daß Personen, die mindestens fünf Jahre als Taxilenker hauptberuflich tätig seien, die Konzession zu erteilen sei, „glaubt die Behörde .... das Ermessen .... dahin gehend erweitern zu können, daß plötzlich von einer achtjährigen Tätigkeit ausgegangen wird“.
Was vorerst den Hinweis der Beschwerdeführerin auf den den Rechtskraftvermerk betreffenden, „im Verwaltungsverfahren nicht vorgesehenen“ Aktenvorgang anlangt, so zeigen die der Beschwerde beigelegten Unterlagen, daß der Magistrat der Stadt Wien, Magistratisches Bezirksamt für den 1./8. Bezirk, eine Ausfertigung des Berufungsbescheides des Landeshauptmannes von Wien vom 4. Juli 1978 am 18. August 1978 mit dem Vermerk: „Dieser Bescheid wurde rechtskräftig am 17. August 1978“ versah, während mit Schreiben des Amtes der Wiener Landesregierung (gefertigt namens des Landeshauptmannes) vom 31. August 1978 dem bevollmächtigten Vertreter der Beschwerdeführerin mitgeteilt wurde, daß gegen den zuvor erwähnten Bescheid des Landeshauptmannes von Wien seitens der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Wien Berufung eingebracht worden sei, und daß daher dieser Bescheid nicht in Rechtskraft erwachsen sei und ein Konzessionsdekret derzeit nicht ausgestellt werden könne. Abgesehen davon, daß aus den von der Beschwerdeführerin vorgelegten Unterlagen und aus den Akten des Verwaltungsverfahrens nicht hervorgeht, daß das Schreiben des Amtes der Wiener Landesregierung vom 31. August 1978 im Hinblick auf den Rechtskraftvermerk der Behörde erster Instanz oder auch nur in dessen Kenntnis ergangen war, ist eine bloße Bestätigung der Behörde über die Rechtskraft (Vollstreckbarkeit) eines Bescheides nicht als Bescheid zu qualifizieren (vgl. das unter Bezugnahme auf den insoweit auch hier in Betracht kommenden Wortlaut des § 3 Abs. 2 AVG 1950 ergangene Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 18. November 1949, Slg. N. F. Nr. 1098/A). Daraus folgt aber, daß selbst der ausdrückliche „Widerruf“ einer Rechtskrafts(Vollstreckbarkeits)bestätigung, soweit nicht ein Feststellungsinteresse besteht, an die im Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz 1950 enthaltenen Voraussetzungen für die Erlassung und Aufhebung von Bescheiden nicht gebunden ist. Im vorliegenden Beschwerdefall ist nach Lage der Akten des Verwaltungsverfahrens nicht zu erkennen, daß die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Bescheid im Hinblick auf die formlose Mitteilung vom 31. August 1978 in ihren Rechten verletzt worden wäre. Auch die Beschwerde enthält keine derartige Behauptung.
Die beantragte Konzession darf nach § 5 Abs. 1 des Gelegenheitsverkehrs Gesetzes nur erteilt werden, wenn neben anderen Verleihungsvoraussetzungen ein Bedarf nach der Gewerbeausübung gegeben ist. Bei der Feststellung des Bedarfes ist zufolge § 25 Abs. 4 GewO 1973 vom gegenwärtigen und dem zu erwartenden Bedarf auszugehen.
Die belangte Behörde nahm an, daß die Konzessionserteilungsvoraussetzung des Bedarfes erfüllt sei. Was die Anzahl der zur Befriedigung des Bedarfes erforderlichen Konzessionserteilungen anlangt, so schloß sie aus dem Ergebnis der im November und Dezember 1977 bzw. Dezember 1978 im Wege des Magistrates der Stadt Wien, Marktamt, durchgeführten Erhebungen unter Bedachtnahme auf die nach Eröffnung der „UNO City“ zu erwartende Nachfrage nach Leistungen des Taxigewerbes, daß der Bedarfslage durch den Einsatz von weiteren 50 Taxifahrzeugen und damit durch Erteilung 50 weiterer Konzessionen Rechnung getragen werden könne.
Die Frage, durch wie viel weitere Taxifahrzeuge der ungedeckten Nachfrage nach solchen Rechnung getragen wird, kann mit mathematischer Sicherheit nicht gelöst werden (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 17. Jänner 1968, Zl. 240/67; auf Art. 14 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtshofes, BGBl. Nr. 45/1965, wird in diesem Zusammenhang hingewiesen). Ergeben sich aber Anhaltspunkte dafür, daß erhebliche Wartezeiten auf ein der im Rahmen des Zumutbaren möglichen Leistung nicht entsprechendes Angebot der bestehenden Betriebe zurückzuführen sind, dann kann die Behörde bei der Beurteilung der Bedarfslage die Erwartung zugrunde legen, daß mit der Erteilung weiterer Konzessionen nur dieser Weg steht der Behörde, um der Bedarfslage Rechnung zu tragen, offen auch eine Angebotssteigerung seitens der bestehenden Betriebe verbunden sein werde. Der Schluß der Behörde, es könne bei der Schätzung des Fehlbestandes an Taxifahrzeugen vor allem von dem zahlenmäßigen Verhältnis ausgegangen werden, in dem unter ähnlichen Bedingungen stattgefundene Konzessionserteilungen bisher zu einer Verringerung der erheblichen Wartezeiten führten, erweist sich daher nicht als verfehlt. War demgemäß aus einem nicht fehlerhaft ermittelten Sachverhalt abzuleiten, daß, wie die belangte Behörde annahm, im Zusammenhang mit der Erteilung von 14 Konzessionen gegenüber dem Ergebnis einer vergleichbaren Erhebung eine Verringerung der erheblichen Wartezeiten um mehr als die Hälfte festzustellen sei, dann konnte die Behörde, um Anhaltspunkte für die Ermittlung des zur Deckung der unbefriedigten Nachfrage erforderlichen Angebotes zu gewinnen, davon ausgehen, daß mit der Erteilung von weiteren 14 Konzessionen eine Verringerung der erheblichen Wartezeiten in eben dem festgestellten Ausmaß verbunden sein werde. Gegen die Erwägungen der belangten Behörde bestehen insoweit keine Bedenken.
Die Feststellung der belangten Behörde, es hätten sich die im Dezember 1978 erhobenen erheblichen Wartezeiten gegenüber dem Erhebungsergebnis vom November/Dezember 1977 um mehr als die Hälfte verringert, beruht auf einem Vergleich jener Daten, die bei den drei Wiener Taxifunk Zentralen ermittelt wurden. Ohne im einzelnen in die Prüfung der Frage eintreten zu müssen, inwiefern die festgestellten Daten der tatsächlichen Auftrags und Angebotslage entsprachen hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang etwa darauf, daß dem Erhebungsergebnis, soweit es sich auf zwei der angeführten Taxifunk Zentralen erstreckt, die behördlich nicht kontrollierten Angaben von Angestellten der betreffenden Unternehmen, und zwar teils zur Gänze, teils hinsichtlich der „tatsächlichen Wartezeiten“, zugrunde liegen , lag ein auf einer mängelfreien Grundlage festgestellter Sachverhalt schon deshalb nicht vor, weil der von der Behörde angestellte Vergleich auf den Bereich des Taxifunkverkehrs beschränkt blieb. Auch auf dem Boden der Annahme, daß die Anforderung von Taxifahrzeugen im Wege des Funkverkehrs „in mindestens demselben wenn nicht im größeren Maße“ erfolge wie die direkte Aufnahme an den Taxistandplätzen , hatte die belangte Behörde stichhältige Gründe für ihre Erwartung anzuführen, es werde die im Bereich des Taxifunkverkehrs festgestellte Steigerung des Angebotes auch an den Taxistandplätzen eintreten. In diesem Zusammenhang ist auf den die Erhebung bei der Taxifunkzentrale W. betreffenden Bericht des Magistrates der Stadt Wien, Magistratsabteilung 59, vom 19. Dezember 1978 hinzuweisen, wonach „die enorme Verbesserung gegenüber dem Vorjahr ... laut Angabe des Leiters der Funkzentrale auf zwei Umstände zurückzuführen (ist):
a) neue Gesprächsspeicheranlage (es können mehr Kunden gleichzeitig bedient werden);
b) gegenüber dem Vorjahr um 90 Taxis mehr unter Vertrag“. Aus keinem dieser Umstände könnte aber unmittelbar auf eine entsprechende Verbesserung der Auftragslage an den Taxistandplätzen selbst geschlossen werden.
Damit gründet sich die Annahme der belangten Behörde, es sei die Verleihung von 50 weiteren einschlägigen Konzessionen zur Deckung der unbefriedigten Nachfrage hinreichend, auf einen ergänzungsbedürftigen Sachverhalt, sodaß der angefochtene Bescheid in der bei seiner Prüfung primär zu beantwortenden Frage (des Umfanges) des Bedarfes nach der Gewerbeausübung mit einem wesentliche Verfahrensmangel belastet ist.
Die zuvor erörterte Frage des Bedarfes nach einem Unternehmen des Taxigewerbes ist von der Prüfung der Frage, wer für ein solches Unternehmen die Konzession erhalten soll, zu trennen. Sind zu einer bestimmten Zeit mehrere Konzessionsansuchen anhängig und kann, um der festgestellten Bedarfslage zu entsprechen, nicht allen Antragstellern die Konzession für das Taxigewerbe erteilt werden, so steht der Behörde zwischen den Bewerbern ein Wahlrecht zu, das sie nach freiem Ermessen (Art. 130 Abs. 2 B VG) zu handhaben befugt ist. Ein Bewerber, dessen Konzessionsansuchen durch einen in letzter Instanz ergangenen Bescheid abgewiesen wurde, ist berechtigt, den betreffenden Bescheid (auch) aus dem Grund einer nicht dem Sinne des Gesetzes entsprechenden Ermessensübung anzufechten. (Vgl. die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes vom 10. April 1959, Slg. N. F. Nr. 4935/A, vom 15. März 1978, Zl. 935/76, vom 28. Juni 1979, Zl. 1155/78, und vom 22. Februar 1980, Zl. 1054/79.)
Im Beschwerdefall war weiters davon auszugehen, daß eine Auswahl zwischen Bewerbern um eine Taxikonzession dann im Sinne des Gesetzes gelegen ist, wenn vor allem jene Bewerber in Betracht gezogen werden, die nach ihrem beruflichen Werdegang und ihren persönlichen Verhältnissen eine klaglose Ausübung der angestrebten Berechtigung vom Standpunkt der öffentlichen Interessen erwarten lassen, wobei das öffentliche Interesse bei der Prüfung des Bedarfes nach der Ausübung des Taxigewerbes im besonderen darauf gerichtet ist, daß die Betriebsmittel in einer der Befriedigung der Nachfrage entsprechenden Weise eingesetzt werden (vgl. die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes vom 15. Juni 1965, Zl. 822/63, und vom 24. Jänner 1980, Zl. 3267/78). Soziale Kriterien dürfen in diesem Zusammenhang nur im Rahmen dieser materienbezogenen Überlegungen Beachtung finden (vgl. das zuletzt angeführte Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes).
Die belangte Behörde führte in der Begründung des angefochtenen Bescheides aus, daß bei ihr, beim Landeshauptmann von Wien und beim Magistrat der Stadt Wien insgesamt 315 Anträge um Erteilung der Taxikonzession (mit einem Standort in Wien) zur Behandlung vorlägen. In weiterer Folge legte die belangte Behörde dar, welche Kriterien sie der Auswahl unter den Bewerbern in den ihr vorliegenden 160 Fällen zugrunde lege. Hiebei gelangte sie zu dem Ergebnis, daß die Konzessionserteilung in bei ihr anhängigen 50 Fällen jedenfalls nur dann möglich sei, wenn die Antragsteller „mindestens acht volle Jahre entweder als Pächter eines Taxibetriebes und Inhaber eines Taxilenkerausweises oder als hauptberuflicher Lenker eines Taxifahrzeuges tätig waren, oder eine zusammen mindestens acht volle Jahre dauernde Tätigkeit als hauptberuflicher Lenker und Pächter im Taxigewerbe“ aufwiesen, und daß der Beschwerdeführer diese Kriterien hinsichtlich des geforderten Zeitraumes von acht Jahren nicht erfülle.
Die belangte Behörde behielt, wie sie in ihrer Gegenschrift zutreffend ausführt, die bisher in Fällen ähnlicher Art angewendeten und vom Verwaltungsgerichtshof als nicht dem Sinn des Gesetzes widersprechend erkannten Auswahlgrundsätze im wesentlichen bei. Wenn sie hiebei der zeitbezogenen Voraussetzung des Nachweises einer einschlägigen beruflichen Tätigkeit im Verhältnis zu anderen, etwa sozialen Auswahlkriterien den Vorzug gab, so ist darin, daß sie den Zeitraum, für den dieser Nachweis zu erbringen ist, von fünf Jahren auf acht Jahre erhöhte, eine Rechtswidrigkeit noch nicht zu erkennen, zumal die Annahme, daß gerade im großstädtischen Bereich das Erfordernis spezifischer Ortskenntnisse besteht, die nur in langjähriger Berufserfahrung gewonnen werden können, im Hinblick auf die zu beachtenden öffentlichen Interessen nicht dem Sinn des Gesetzes widerspricht.
Die belangte Behörde ging jedoch auch davon aus, daß in der Zeit von Juli bis September 1978 14 Konzessionen (an andere Bewerber) erteilt worden seien. Das Konzessionsansuchen des Beschwerdeführers war jedenfalls schon vor Juli 1978 anhängig geworden. Wurde aber während der Anhängigkeit des Konzessionsansuchens des Beschwerdeführers an andere Bewerber die Konzession erteilt, dann hätte der Beschwerdeführer ungeachtet der Verneinung des Bedarfes insoweit einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Konzession, als ein Vergleich mit den anderen (ehemaligen) Bewerbern ergibt, daß sein (damaliger) Ausschluß dem Ergebnis nach, gemessen am Sinn des Gesetzes, zu Unrecht erfolgt war (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 9. Juli 1980, Zlen. 1066/78 und 76/80). Die belangte Behörde hat Feststellungen in diesem Sinne nicht getroffen.
Der angefochtene Bescheid war jedoch schon aus den oben dargelegten Gründen, ohne daß es einer Erörterung des weiteren Beschwerdevorbringens bedurfte, gemäß § 42 Abs. 2 lit. c Z. 2 und 3 VwGG 1965 wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.
Von einer Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof konnte gemäß § 39 Abs. 2 lit. c VwGG 1965 abgesehen werden.
Der Kostenausspruch gründet sich auf die Bestimmungen der §§ 47 ff VwGG 1965 in Verbindung mit der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 542/1977. Soweit das Kostenbegehren auf den Ersatz einer „Mehrwertsteuer“ und von Stempelgebühren für eine dritte, im vorliegenden Beschwerdefall entbehrliche, Beschwerdeausfertigung gerichtet ist, war es gemäß § 58 VwGG 1965 abzuweisen.
Wien, 19. Dezember 1980