Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Striebl und die Hofräte Dr. Rath, Dr. Leibrecht, Dr. Ladislav und DDr. Hauer als Richter, im Beisein des Schriftführers Regierungsoberkommissär Dr. Oswald, über die Beschwerde des Ing. FP und der IP, beide in G, und der Dipl. Ing. ER in D, alle vertreten durch Dr. Egon Jaufer, Rechtsanwalt in Graz, Jakominiplatz 17/1, gegen den Bescheid des Gemeinderates der Stadt Graz vom 10. September 1974, Zl. A 17 K 12.088/11 1974, betreffend die straßenbaubehördliche Bewilligung zum Ausbau einer Gemeindestraße (mitbeteiligte Partei: Landeshauptstadt Graz, vertreten durch den Bürgermeister), zu Recht erkannt:
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Die Stadt Graz hat den Beschwerdeführern Aufwendungen in der Höhe von S 2.490,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen; das Mehrbegehren der Beschwerdeführer wird abgewiesen.
Mit Sitzungsbeschluß vom 27. Juli 1973 erließ der Stadtsenat der Stadt Graz entsprechend dem ihm vorliegenden Antrag des Magistrates in Vollziehung des § 8 Abs. 3 des Steiermärkischen Landes-Straßenverwaltungsgesetzes 1964, LGBl. Nr. 154, in der Fassung der Novelle LGBl für Steiermark Nr. 195/1969 (LStVG 1964), eine Verordnung, nach deren Inhalt im VI. Grazer Gemeindebezirk, und zwar zwischen der Münzgrabenstraße und der Petersgasse eine als „Inffeldgasse“ bezeichnete Verkehrsfläche nach Maßgabe des Planes Nr. 643 vom Februar 1971, Variante. II, als Gemeindestraße neu anzulegen ist. Diese Verordnung wurde im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz Nr. 12/1975 kundgemacht. Der in der Verordnung bezogene Plan Nr. 6/43 ist den dem Verwaltungsgerichtshof vorliegenden Verwaltungsakten angeschlossen; er ist im Maßstab 1 : 625 verfaßt, weshalb über den Verlauf der in diesem Plan zur Gänze ausgewiesenen Trasse der künftigen Inffeldgasse kein Zweifel bestehen kann. Sie nimmt im Nordosten ihren Ausgang von der Petersgasse und verläuft zunächst über eine Anzahl dem Bund gehöriger Grundstücke von Nordosten nach Südwesten. Die Eigentumsverhältnisse sind, soweit sie für das verwaltungsgerichtliche Verfahren bedeutsam sind, dadurch gekennzeichnet, daß das zwischen Münzgrabenstraße und Petersgasse gelegene, im Ausmaß von etwa 11 ha dem Bund gehörige Areal - es ist für die Erweiterung der Technischen Universität vorgesehen - im Verlauf der Trasse der künftigen Inffeldgasse an zwei Stellen durch nicht dem Bund gehörige Grundflächen unterbrochen wird. Bewegt man sich entlang der künftigen Trasse der Inffeldgasse auf einem in diesem Bereich vorhandenen Feldweg von der Petersgasse in südwestlicher Richtung auf die Münzgrabenstraße zu, so gelangt man zunächst nach etwa 450 m zu den Grundstücken Nr. xxx8/1, xxx9/1, xxx7/1, xxx6/3 und xxx6. Alle fünf Grundstücke liegen zur Gänze in der Katastralgemeinde Jakomini und stehen zu verschiedenen Miteigentumsanteilen im Eigentum der drei Beschwerdeführer; etwa 130 m der Trasse der geplanten Inffeldgasse durchschneiden diese Grundstücke. Der weitere Trassenverlauf bewegt sich auf eine Länge von etwa 200 m wie bis dahin geradlinig durch Gründe, die zu dem vorerwähnten bundeseigenen Areal gehören. Bei einer im Westen von der Münzgrabenstraße abzweigenden, als „Neufeldweg“ benannten Sackgasse schließlich, die dort die geplante Inffeldgasse im schrägen Winkel überquert, endet das Eigentum des Bundes. Bis zu deren geplanter Einbindung in die Münzgrabengasse verläuft die künftige Trasse im Bereich der letzten 120 m neuerlich über Privateigentum.
Ein am 31. Juli 1973 durch dr3 Straßen- und Brückenbauamt des Magistrates namens der Stadt Graz unter Anschluß der Ausbaupläne, Grundeinlösungspläne, Grundeinlösungstabellen sowie der Grundbuchsauszüge gestellter Antrag, das straßenrechtliche Verfahren und das Grundeinlösungsverfahren (§§ 47 ff des Steiermärkischen Landes-Straßenverwaltungsgesetzes 1964) abzuführen, wurde nach Durchführung zweier auf der Grundlage des § 47 des vorangeführten Gesetzes abgehaltener mündlicher Verhandlungen, in deren Zuge die Beschwerdeführer eine Anzahl von Einwendungen gegen das Straßenbauvorhaben erhoben hatten, mit dem weiteren Antrag vom 14. Mai des folgenden Jahres dahin modifiziert, daß die vorläufige Aussetzung des das Teilstück zwischen Neufeldweg und Münzgrabenstraße (es verläuft über Privatgrund und ist oben als letzter Abschnitt geschildert worden) betreffenden Verfahrens bis zur Stellung neuerlicher Anträge, gleichzeitig hingegen die rasche Fortführung und Beendigung des den Rest der Trasse betreffenden Verfahrens begehrt wurde.
Mit dem Bescheid vom 7. Juni 1974 wurde in Stattgebung dieses Antrages gemäß § 47 des Steiermärkischen-Landesstraßenverwaltungsgesetzes 1964 die Bewilligung zur plangemäßen Ausführung des Ausbaues der Inffeldgasse, von der Petersgasse abzweigend bis zur Querung der Trasse mit dem Neufeldweg, Grundstück Nr. xxx1/1, KG Jakomini, als Gemeindestraße unter hier nicht interessierenden Auflagen erteilt. Unter einem wurde ausgesprochen, daß für den beabsichtigten Straßenbau Teilflächen aller fünf weiter oben genannten, im Miteigentum der Beschwerdeführer stehender Grundstücke benötigt werden. In der dagegen erhobenen Berufung brachten die Beschwerdeführer in erster Linie vor, die Einschränkung des Antrages der Stadt Graz auf das beim Neufeldweg endende Teilstück der künftigen Inffeldgasse habe die Richtigkeit der Haupteinwendung der Beschwerdeführer bestätigt, derzufolge für die Verlängerung der Inffeldgasse vom Hause Nr. 35 an nach Westen zu keine Notwendigkeit bestehe, weil mit den vorhandenen Ost-Westverbindungen, der Sandgasse im Norden und der Brucknerstraße im Süden, das Auslangen gefunden werden könne. Dieser Berufung gab jedoch der Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz mit dem nun den Gegenstand der Anfechtung vor dem Verwaltungsgerichtshof bildenden Bescheid vom 10. September 1974 gemäß § 66 Abs. 4 AVG 1950 keine Folge. Zur Begründung wurde ausgeführt, daß nach dem vom Straßen- und Brückenbauamt des Magistrates Graz namens der Stadt Graz als Gemeindestraßenverwaltung vorgelegten Straßenbauprojekt die Herstellung einer Straßenverbindung von der Petersgasse bis zur Münzgrabenstraße durch Verlängerung bzw. Verbreiterung der bestehenden Inffeldgasse geplant worden sei. Dieses Projekt habe in öffentlich-rechtlicher Hinsicht die Zustimmung des Stadtsenates der Stadt Graz gefunden. Dieser habe deshalb am 17. Juli 1973 in Anwendung der Bestimmungen des § 8 Abs. 3 LStVG 1964 die dem gegenständlichen Verfahren zugrunde liegende Verordnung über die Neuanlegung der Inffeldgasse beschlossen. Gemäß § 12 LStVG 1964 obliege die Verwaltung der Gemeindestraßen den Ortsgemeinden, und zwar in deren Privatwirtschaftsbereich. Ob und wann nun eine Ortsgemeinde die Neuanlegung oder Veränderung einer Gemeindestraße plane, sei in ihr ausschließliches freies Ermessen gestellt. Die öffentlich-rechtliche Kontrolle sei in den Bestimmungen der § 8 Abs. 3, 16 und 47 LStVG 1964 normiert. Demnach habe zunächst der von der Gemeinde als Privatrechtsträger geplante Bau einer Gemeindestraße durch die Erlassung einer Verordnung des zuständigen Gemeindeorganes zu erfolgen. Auf Grund einer solchen Verordnung habe die Gemeindestraßenverwaltungsbehörde sodann im Zuge eines gemäß § 47 leg. cit. durchzuführenden Verfahrens zu untersuchen, ob die Ausführung der geplanten Straße so vorgesehen sei, daß sie künftig für den darauf zuzulassenden Verkehr ohne Gefahr benützt werden könne. Das von der Gemeinde als Träger der Straßenbaulast zu beachtende zwingende öffentliche Interesse liege somit in einer verkehrsgerechten Ausführung der geplanten Straße. Daß der Verlauf der Inffeldgasse, wie er in dem vorliegenden Projekt dargestellt sei, bei Berücksichtigung des sich darauf künftig abwickelnden Verkehrs nicht den zwingenden öffentlich-rechtlichen Anforderungen entspreche, sei von den Beschwerdeführern in keinem Stadium des Verfahrens behauptet worden. Sie hätte sich lediglich darauf beschränkt, vorzubringen, daß die Notwendigkeit der Anlegung bzw. Verlängerung der Inffeldgasse nach Westen nicht gegeben sei. Auf eine Beachtung eines solchen Vorbringens hätten sie jedoch keinen Rechtsanspruch. Sie könnten allenfalls die Forderung erheben, daß das Straßenbauvorhaben in der Weise erstellt werde, daß ihre Interessen nur in dem durch das öffentliche Interesse zwingend gebotenen Umfang beeinträchtigt würden. So könnten sie etwa eine schmälere Ausführung der Straße oder etwa einen anderen, dem künftigen Verkehr besser gerecht werdenden Verlauf der Straßentrasse fordern. Eine solche Forderung hätten jedoch die Beschwerdeführer nicht erhoben. De nun die Herstellung einer Gemeindestraße im Ermessen der Gemeinde als Privatwirtschaftsträger gelegen sei, müsse es ihr auch unbenommen bleiben, den Umfang und den Zeitpunkt des tatsächlichen Ausbaues der behördlich genehmigten Straßentrasse zu bestimmen. Die Behörde sei somit vollkommen in Übereinstimmung mit der Rechtslage vorgegangen, wenn sie der Gemeindestraßenverwaltung antragsgemäß die Bewilligung für einen Teilausbau einer an sich länger geplanten Straßentrasse erteilt habe. Eine solche Bewilligung sei im übrigen eine behördliche Erlaubnis. Von einer solchen Erlaubnis könne die Straßenverwaltung Gebrauch machen; eine Verpflichtung zum tatsächlichen Straßenausbau bestehe hingegen nicht. Der Straßenverwaltungsbehörde komme somit auch nicht das Recht zu, Untersuchungen darüber anzustellen, weshalb die Straßenverwaltung nicht sogleich einen ganzen Straßenzug, sondern nur einen Teil desselben auszubauen beabsichtigte.
Gegen diesen Bescheid ist die vorliegende Beschwere gerichtet, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.
Die Rechtswidrigkeit erblicken die Beschwerdeführer in erster Linie darin, daß die belangte Behörde davon ausgegangen sei, auf Grund der vom Stadtsenat erlassenen Verordnung über die Neuanlage der Inffeldgasse vom 17. Juli 1973 wäre jeder darauf gestützte Bescheid gleichsam „inappelabel“. Wär diese Auffassung richtig, dann wäre die Bestimmung des LStVG 1964, wonach der Straßenbauverhandlung die davon Betroffenen, nämlich von der damit verbundenen Enteignung bedrohten, als Partei beizuziehen seien, sinnlos. Die Behörde hätte sich dann mit den Parteien nur mehr über die Frage der Höhe der Entschädigung auseinanderzusetzen. Des weiteren bringen die Beschwerdeführer vor, die Stadt Graz habe nur mehr den Antrag gestellt, einen bereits bisher bestehenden Feldweg, nämlich die Inffeldgasse auszubauen ohne die nach der Verordnung vorgesehene Ost West Verbindung zu verwirklichen. Damit habe sie selbst dargetan, daß keine Notwendigkeit für eine weitere solche Querverbindung neben den bereits vorhandenen bestehe. Damit fehle es aber sowohl an der Notwendigkeit der Herstellung der Straße wie auch an der damit. verbundenen Notwendigkeit der Enteignung ihrer Grundflächen. Als Verfahrensmangel machen die Beschwerdeführer geltend, daß die belangte Behörde auf ihre Einwendungen bei Erlassung des angefochtenen Bescheides nicht eingegangen sei.
Über die Beschwerde und die hiezu von der belangten Behörde erstattete Gegenschrift hat der Verwaltungsgerichtshof erwogen:
Zunächst ist auf das als argumentum ad absurdum gemeinte Beschwerdevorbringen einzugehen, demzufolge die in § 47 Abs. 1 des Steiermärkischen Straßenverwaltungsgesetzes 1964 vorgesehene mündliche Verhandlung für die Anrainer und sonstige beteiligten nur dann ein sinnvolles Instrument der Rechtsverfolgung sein könne, wenn diesen im Rahmen der Verhandlung ein Mitspracherecht auch in der Frage der Trassenführung gewährleistet sei. Bei Prüfung dieses Vorbringens ist davon auszugehen, daß gemäß § 8 Abs. 3 des Steiermärkischen Landes-Straßenverwaltungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes BGBl. Nr. 195/1969 die Einreihung, Neuanlage und Verlegung sowie der Umbau, die Verbreiterung und wesentliche Verbesserung sowie schließlich die Auflassung einer Gemeindestraße durch Verordnung der Gemeinde angeordnet wird. Auf Grund des gegebenen Sachverhaltes ist davon auszugehen, daß die „Inffeldgasse“, deren „Ausbau ... von der Petersgasse abzweigend bis zur Querung der Trasse mit dem Neufeldweg, Gst.Nr. xxx1/1, KG. Jakomini, als Gemeindestraße“ mit dem angefochtenen Bescheid gemäß § 47 LStVG 1964 antragsgemäß bewilligt wurde, bisher keine öffentliche Straße im Sinne des § 2 leg. cit. gewesen ist. Erst durch die Verordnung des Stadtsenates der Stadt Graz vom 17. Juli 1973 wurde gemäß der vorzitierten Gesetzes-stelle die Neuanlage einer Gemeindestraße beschlossen. Es ist schon erwähnt worden, daß der einen Bestandteil dieser Verordnung bildende Plan Nr. 643 die vom Stadtsenat verbindlich festgelegte Trassenführung in einer Weise darstellt, die im Rahmen der Meßgenauigkeit eines Planes im Maßstab 1 : 625 keinerlei Spielraum läßt. Dies müßte zwar nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nicht unbedingt so sein, weil das zuständige Gemeindeorgan nach den bestehenden gesetzlichen Voraussetzungen - sie können dahin umschrieben werden, daß ein Interesse der Allgemeinheit, also ein öffentliches Interesse an der Schaffung einer neuen, bisher nicht existierenden Verkehrs-verbindung entweder schon besteht oder auf Grund besonderer Umstände neu entstehen wird,- nicht gehindert wäre, die Trassierung nur in großen Zügen durch Verordnung zu bestimmen; sind aber wie im Beschwerdefall alle Einzelheiten der neu herzustellenden Gemeindestraße in der Verordnung festgehalten, so sind die das Steiermärkische Landes- Straßenverwaltungsgesetz vollziehenden Behörden an die Verordnung gebunden, was auch ein Mitspracherecht der Betroffenen jedenfalls in der Verwaltungsebene ausschließt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer wird aber die mündliche Verhandlung auch bei einer solchen Situation keineswegs zum bloßen Formelakt ohne sachlichen Inhalt: In dem durch die Verordnung gezogenen Rahmen hat vielmehr die Behörde eine Prüfung der Interessenlage vorzunehmen und hiebei das öffentliche Interesse den Interessen der Beteiligten gegenüber zu stellen. Hiebei sind unter den Interessen der Beteiligten nicht nur die durch materielle öffentlich-rechtliche Normen ausdrücklich geschützten Interessen, sondern auch wirtschaftliche Interessen zu verstehen (Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 18. Oktober 1966, Slg. N.F. Nr. 7014/A). Darin, daß sich die belangte Behörde in der Frage der Trassenführung an die Verordnung des Stadtsenates gebunden erachtet und es abgelehnt hat, hievon abweichende Varianten in das Verfahren einzubeziehen, ist sohin eine Rechtswidrigkeit des bekämpften Bescheides nicht zu erkennen.
Schwerer wiegt der Vorwurf, der angefochtene Bescheid sei auch deshalb inhaltlich rechtswidrig, weil die belangte Behörde dem Antrag auf straßenrechtliche Bewilligung einer nur teilweisen Verwirklichung jener zusätzlichen Ost Westverbindung, die der Stadtsenat in seiner Verordnung festgelegt und demgemäß gewollt habe, stattgegeben und damit stillschweigend eingeräumt habe, daß keine Notwendigkeit für eine solche Verbindung gegeben sei. Die belangte Behörde hat diesem schon im Verwaltungsverfahren erhobenen Vorwurf lediglich ganz allgemein entgegengehalten, es liege im freien Ermessen des Trägers der Straßenbaulast - hier also der Stadt Graz als Privatrechtsträger -, welche der geplanten Verkehrsverbindungen und in welchen Teilen diese jeweils ausgebaut werde. Dies ist zwar im grundsätzlichen insofern zutreffend, als auch im örtlichen Geltungsbereich des Steiermärkischen Landes-Straßenverwaltungsgesetzes 1964 niemandem ein auf dem Verwaltungswege verfolgbarer Anspruch auf Ausbau einer bestimmten Verkehrsfläche eingeräumt ist. Zeitpunkt und Umfang der Errichtung neuer oder des Ausbaues bestehender Kommunikationen richten sich vielmehr in erster Linie nach den gegebenen finanziellen Möglichkeiten des Trägers der Straßenbaulast. Dies bedeutet allerdings keineswegs, daß es der Willkür des jeweiligen Trägers der Straßenbaulast anheimgegeben wäre, wahllos irgendwelche Teilstücke aus einer geplanten (§ 8 des Steiermärkischen Landes Straßenverwaltungsgesetzes 1964) Verkehrsverbindung herauszugreifen und diese auszubauen. Maßstab für die Auswahl der neu zu errichtenden bzw. zu verbessernden Verkehrswege muß vielmehr ebenso wie für deren Planung ein Interesse der Allgemeinheit.am bestand der neuen bzw. verbesserten Kommunikation sein. Der Verwaltungsgerichtshof unterstellt der belangten Behörde nicht, daß sie von der gegenteiligen Auffassung ausgegangen sei, sondern nimmt auf Grund der Ausführungen in der Begründung des bekämpften Bescheides an, daß diese die Pflicht zur Prüfung der erwähnten Voraussetzungen dem Träger der Straßenbaulast allein zugeordnet und sich selbst an dessen Schlußfassung in dieser Hinsicht gebunden erachtet hat. Damit ist sie aber insofern einem Rechtsirrtum erlegen, als der Gesetzgeber gerade die Erfüllung dieser Aufgabe, und zwar im § 47 Abs. 1 des Steiermärkischen Straßenverwaltungsgesetzes 1964, in das straßenrechtliche Bewilligungsverfahren verwiesen und daher den zur Anwendung dieser Gesetzesstelle berufenen Behörden zur Pflicht gemacht hat. Dies folgt zwingend aus der Überlegung, daß die weiter oben skizzierte, auf Grund der in Rede stehenden Gesetzesstelle vorzunehmende Interessenabwägung vorausgesetzt, daß sich die abwägende Behörde über Art und Umfang der öffentlichen Interessen an dem Straßenbauvorhaben auf Grund eigenständiger Prüfung im Klaren ist.
Zwar deuten mehrere in den Verwaltungsakten beurkundete Sachverhaltselemente darauf hin, daß die belangte Behörde ein solches öffentliches Interesse auch an der Herstellung des im modifizierten Antrag der Stadt Graz umschriebenen Teilstückes als gegeben hätte ansehen dürfen; in diese Richtung scheint insbesondere das Bedürfnis nach einer Aufschließung des jenseits er den Beschwerdeführern gehörigen Gründe gelegenen bundeseigenen Universitätsgeländes vom Osten her zu sprechen, das auch ohne gleichzeitige Herstellung der Einbindung in die Münzgrabengasse Bestand haben könnte. Da jedoch, wie gezeigt worden ist, die belangte Behörde die ihr vom Gesetz übertragene Aufgabe nicht richtig erkennt und daher eine eigenständige Prüfung der Interessenlage als Folge des betreffenden Rechtsirrtums unterlassen hat, war der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 lit. a VwGG 1965 aufzuheben.
Der Ausspruch über die Verfahrenskosten gründet sich auf die §§ 47, 48 Abs. 1 lit. a und b und 53 Abs. 1 VwGG 1965 sowie auf Art. 1 A Z. 1 und Art. IV Abs. 2 der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 4/1975. Das Mehrbegehren der Beschwerdeführer war auf Grund der obzitierten Verordnung als unbegründet abzuweisen.
Wien, am 28. September 1976
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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