1913/71 – Vwgh Entscheidung

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Präsident Dr. Borotha und die Hofräte Dr. Rath, Dr. Leibrecht, Dr. Hrdlicka und Dr. Straßmann als Richter, im Beisein des Schriftführers Dr. Lengheimer, über die Beschwerde des Dipl. Ing. F R in W, vertreten durch Dr. Ernst Sukup, Rechtsanwalt in Wien I, Singerstraße 1, gegen den Bescheid der Niederösterreichischen Landesregierung vom 9. Jänner 1970, Zl. I/6 476/16 1969, betreffend die Bildung einer Herstellungsgemeinschaft sowie die Festsetzung eines Beitragsschlüssels nach dem Niederösterreichischen Landesstraßengesetz (mitbeteiligte Partei: Marktgemeinde Sieghartskirchen, vertreten durch Bürgermeister), zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Land Niederösterreich hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 2.202,20 binnen zwei Wochen bei sonstiger Evekution zu ersetzen.

Das auf den Ersatz von Stempelgebühren gerichtete Mehrbegehren wird abgewiesen.

Mit dem Bescheid des Bürgermeisters der Gemeinde O einer ehemals selbständigen, mittlerweile mit der Marktgemeinde Sieghartskirchen vereinigten politischen Gemeinde vom 25. Mai 1968 war für die Herstellung eines im Bescheid namentlich bezeichneten und bestimmt umschriebenen Straßennetzes im Siedlungsgebiet W einschließlich A in Anwendung des § 23 des Niederösterreichischen Landesstraßengesetzes, LGBl.Nr.100/1956, aus sämtlichen „Grundstückseigentümern“ in dem bezeichneten Siedlungsgebiet, aus jenen Waldbesitzern, zu deren Grundstücken Straßen des Siedlungsgebietes führen, sowie aus der Gemeinde O eine Beitragsgemeinschaft gebildet worden. Der gleichzeitig gemäß dem vorletzten Satz des angeführten Paragraphen festgesetzte Beitragsschlüssel war mangels einer gütlichen Einigung von Amts wegen derart bestimmt worden, daß auf die „Grundstückseigentümer“ ein Kostenanteil von 77 % und auf die Waldbesitzer ein Anteil von 3 % entfiel, während die Gemeinde 20 % der Kosten übernehmen sollte. Die weitere Aufschlüsselung der Kosten auf die einzelnen „Grundstückseigentümer“ und Waldbesitzer war im Verhältnis zur Größe des jeweiligen Grundeigentums vorgenommen worden. Auf den Beschwerdeführer entfiel ein auf diese Weise errechneter Kostenanteil von 2,016 %; dem Bescheid zufolge ist er Eigentümer einer Grundfläche von 5083 m2.

Mit Bescheid des Gemeinderates der Gemeinde O vom 30. Juli 1968 war der gegen diesen Bescheid vom Beschwerdeführer erhobenen Berufung „zur Nachholung der örtlichen Verhandlung durch den Bürgermeister zum Zwecke der Festsetzung des Aufteilungsschlüssels stattgegeben und somit der an Sie (den Beschwerdeführer) ergangene Bescheid erster Instanz vom 25. Mai 1968 außer Kraft gesetzt“ worden. Eine gegen diesen kassatorischen Bescheid durch den Beschwerdeführer erhobene Vorstellung blieb erfolglos. Sodann wurde dem Beschwerdeführer, und zwar am 1. März 1969, Parteiengehör gewährt. Nach der über diesen Vorgang errichteten Niederschrift vom selben Tage geschah dies allerdings nicht in Form einer Ortsaugenscheinverhandlung, sondern in der Weise, daß dem Beschwerdeführer in der Gemeindekanzlei die dem Bescheid vom 25. Mai 1968 zugrunde liegenden Gedankengänge dargelegt wurden. Bei der Festlegung des Aufteilungsschlüssels sei, so wurde gesagt, von der Tatsache ausgegangen worden, daß Baugrundbesitzer durch die Herstellung eines neuen Straßennetzes den größten Vorteil in Anspruch nähmen, während Waldbesitzer nur entsprechend dem Gesetz herangezogen werden müßten, jedoch (aus der Herstellung der Straßen) keinen besonderen Nutzen ableiten könnten. Sodann wurde dargelegt, daß es sich um eine Herstellungsgemeinschaft handle und Schäden an fertiggestellten Straßenzügen zu Lasten der Gemeinde gingen. Der Beschwerdeführer wies wie schon mehrfach neuerdings darauf hin, daß nach seiner Auffassung das Niederösterreichische Landesstraßengesetz den Aufteilungsschlüssel nach Maßgabe der Benützung und nicht nach Größe oder Art des Grundstückes oder des Besitztumes festlege. Er könne daher einer gütlichen Vereinbarung nicht zusammen. Sodann erging der Bescheid des Bürgermeisters der Gemeinde O vom 3. März 1969, mit welchem auf der gleichen Grundlage, auf der schon der Bescheid vom 25. Mai des Vorjahres beruht hatte, der vom Beschwerdeführer zu leistende Kostenanteil neuerdings mit 2,016 % festgesetzt wurde. Zur Begründung wurde ausgeführt, bei der Festsetzung des Aufteilungsschlüssels sei davon ausgegangen worden, daß die Straßen vorwiegend von den Grundstückseigentümern und nur zu einem geringen Ausmaß von den Waldbesitzern benützt würden. Mit Rücksicht darauf, daß die Waldbesitzer nur einzelne Straßenzüge benützten, sei festgelegt worden, daß die Waldbesitzer für 3 % und die Grundstückseigentümer für 77 % der Herstellungskosten aufzukommen hätten. Dieser Aufteilungsschlüssel entspreche dem in langjährigen Beobachtungen festgestellten Grad der Straßenbenützung. Da die Größe der einzelnen Grundstücke für die Aufteilung der Herstellungskosten auf die einzelnen Grundstückseigentümer und Waldbesitzer ein objektives Kriterium bilde, sei die Aufteilung der auf die beiden Gruppen „Grundstückseigentümer“ und „Waldbesitzer“ entfallenden Kostensummen auf die einzelnen Angehörigen dieser Gruppen jeweils auf die Größe der Grundstücke bzw. des Waldbesitzes abgestellt worden. In der dagegen erhobenen Berufung bemängelte der Beschwerdeführer in formeller Hinsicht, daß der Bescheid des Bürgermeisters nur ihm gegenüber erlassen worden und nicht auch an alle anderen Parteien des Verfahrens gerichtet worden sei. Hinsichtlich des Inhaltes rügte der Beschwerdeführer die Nichteinhaltung des gemäß § 23 des Niederösterreichischen Landesstraßengesetzes verbindlichen Grundsatzes, nach welchem der Aufteilungsschlüssel nach Maßgabe der Benützung festzusetzen sei; insbesondere sei es, so brachte der Beschwerdeführer vor, nach diesem Grundsatz unzulässig, in Siedlungsgebieten als Maßstab die Größe der Grundstücke heranzuziehen. Der Gemeinderat der Gemeinde O gab mit Bescheid vom 21. April 1969 dieser Berufung unter Hinweis auf § 66 Abs. 4 AVG nicht Folge und bestätigte den Bescheid des Bürgermeisters. Zur Begründung wurde auf die für zutreffend erachteten Gründe des erstinstanzlichen Bescheides verwiesen.

Mit dem nunmehr vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid vom 9. Jänner 1970 wies die Niederösterreichische Landesregierung die gegen den Bescheid des Gemeinderates vom 21. April 1969 durch den Beschwerdeführer erhobene Vorstellung gemäß § 61 Abs. 3 der Niederösterreichischen Gemeindeordnung, LGB1.Nr.369/1965, ab. In der Begründung dieses Bescheides wurde ausgeführt, der Bescheid des Bürgermeisters vom 25. Mai 1968 sei hinsichtlich jener. Parteien, die dagegen kein Rechtsmittel ergriffen hätten, in Rechtskraft erwachsen, sodaß sich der aufhebende Bescheid des Gemeinderates vom 30. Juli 1968 in seinen Rechtswirkungen auf 'die übrigen Angehörigen der Beitragsgemeinschaft, darunter den Beschwerdeführer, beschränkt habe. Dem Beschwerdeführer seien der Inhalt des Bescheides vom 25. Mai 1968 und die dort festgesetzten Beitragsanteile bekannt gewesen; ebenso sei er aus Anlaß der mündlichen Verhandlung (vom 1. März 1969) darüber informiert worden, daß keinerlei Anhaltspunkt für eine Änderung dieser Anteile bestehe. Er sei daher ungeachtet des Umstandes, daß im Bescheid vom 1. März 1969 nur über seinen Kostenanteil ausdrücklich abgesprochen worden sei, in der Lage gewesen, sich in der Folge mit der gesamten Frage der Kostenaufteilung auseinanderzusetzen. Der Kritik an der bei der Ausmittlung der Kostenanteile angewendeten Methode hielt die belangte Behörde entgegen, eine Ermittlung der Beitragsanteile auf die vom Beschwerdeführer geforderte Weise der Beschwerdeführer hatte auf gleichgelagerte Fälle verwiesen, in denen nicht nur die Fläche oder Zahl der Grundstücke im Verteilungsgebiet und deren Kulturgattungen, sondern auch die Wegbenützungslängen, die Wegbenützungsart, die Abseitslagen etc. den Ermittlungen zugrunde gelegt worden seien hätte für die Gemeinde schon im Hinblick auf die große Anzahl der Konkurrenzteilnehmer durch die Vielfalt der Erhebungen eine erhebliche und nicht vertretbare finanzielle Mehrbelastung bedeutet. Die bei der Ermittlung der Anteile eingeschlagene Vorgangsweise, se heißt es in der Bescheidbegründung abschließend, stelle sich als durchaus üblich dar und es könne in ihr keine unqualifizierte Unterscheidung der einzelnen Konkurrenzteilnehmer und damit auch der Person des Beschwerdeführers erblickt werden.

Diesen Bescheid focht der Beschwerdeführer zunächst mit einer auf Art. 144 B VG gestützten Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof an. Mit Erkenntnis vom 10. März 1971 sprach der Verfassungsgerichtshof in Erledigung dieser Beschwerde aus, daß der Beschwerdeführer. durch den angefochtenen Bescheid der Niederösterreichischen Landesregierung in keinem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht verletzt worden sei und wies demgemäß die Beschwerde ab. Zur Entscheidung darüber, ob der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid in einem sonstigen Recht verletzt worden sei, wurde die Beschwerde unter einem an den Verwaltungsgerichtshof abgetreten.

Über diese ihm abgetretene und unter den Gesichtspunkten der inhaltlichen Rechtswidrigkeit sowie der Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften erhobene Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof erwogen:

Der Beschwerdeführer erachtet sich in seinem Recht auf richtige Festlegung seines Beitragsanteiles verletzt. In materieller Hinsicht wendet er sich demgemäß nicht gegen die Festsetzung der Beitragsgemeinschaft an sich, sondern ausschließlich gegen die nach seiner Auffassung überhöhte Festsetzung des auf ihn entfallenden Anteiles. Wenngleich in diesem Zusammenhang auch die Verletzung von Verfahrensvorschriften gerügt wird, steht doch im Vordergrund des hieher gehörigen Beschwerdevorbringens der Vorwurf, die vom Bürgermeister angewendete, vom Gemeinderat in Form der bestätigenden Berufungsentscheidung für richtig befundene und von der belangten Behörde als ein keine Rechte des Beschwerdeführers verletzender Vorgang qualifizierte Methode der Kostenverteilung auf die Mitglieder der Beitragsgemeinschaft entspreche nicht dem Gesetz. Der Beschwerdeführer ist schon damit, und zwar aus folgenden Erwägungen, im Recht.

Die im gegebenen Zusammenhang anzuwendende Rechtsvorschrift des § 23 des Niederösterreichischen Landesstraßengesetzes, LGBl. Nr. 100/1956, lautet in der nunmehr maßgebenden, ihr durch das Gesetz vom 10. Juli 1969, LGBl. Nr. 3'79/1969, verliehenen Fassung wie folgt:

„§ 23. Für die Herstellung und Erhaltung von öffentlichen Straßen und Privatstraßen, die gemäß § 1 Abs. 2 als öffentliche Straßen gelten, können von der Behörde von Amts wegen oder auf Antrag eines oder mehrerer Beteiligter Beitragsgemeinschaften festgesetzt werden, wenn diese Straßen vorwiegend einem bestimmbaren mit der Gesamtheit der Gemeindebewohner nicht zusammenfallenden Kreis von Benützern dienen. Zunächst ist in solchen Fällen ein gütliches Übereinkommen über den auf die einzelnen Beteiligten entfallenden Herstellungs oder Erhaltungsbeitrag anzustreben. Kommt ein solches übereinkommen nicht zustande, so setzt die Behörde auf Grund einer örtlichen Verhandlung den Aufteilungsschlüssel nach Maßgabe der Benützung fest. Die Bestimmungen der §§ 18 und 19 werden hiedurch nicht berührt.“

Als „Behörde“ hatte im Beschwerdefall zufolge der Regelung des § 34 des Niederösterreichischen Landesstraßengesetzes in der geltenden Fassung, die die Bezeichnung des eigenen Wirkungsbereiches enthält, der Bürgermeister in erster und der Gemeinderat in zweiter Instanz einzuschreiten. Zum Inhalt des dritten und vierten Satzes des oben im Wortlaut wieder gegebenen § 23 des Niederösterreichischen Landesstraßengesetzes, insbesondere aber zu dem hier in erster Linie auszulegenden Begriff “nach Maßgabe der Benützung“, hat der Verfassungsgerichtshof in jenem Erkenntnis, mit welchem er die vor ihm erhobene Beschwerde des Beschwerdeführers abwies, feigendes ausgesprochen:

„Der Aufteilungsschlüssel ‚nach Maßgabe der Benützung‘ ist zwar ein sogenannter unbestimmter Rechtsbegriff, der Verfassungsgerichtshof hat aber keine Bedenken dahingehend, daß damit das Verhalten der Verwaltungsbehörde nicht hinlänglich vorausbestimmt wäre.

Daß es sich hier um eine nach Art und Maß durchschnittliche Benützung handelt, wie sie der allgemeine Verkehr mit sich bringt, ergibt sich daraus, daß der letzte Satz des § 23 die Bestimmungen der §§ 18 und 19 (die von der Vergütung von Mehrkosten für eine besondere Art oder ein besonderes Maß der Benützung handeln) für unberührt erklärt. Die Aufteilung der von den einzelnen Beteiligten zu tragenden Kosten ‚nach Maßgabe der Benützung‘ ist dem Wortsinne nach eine Aufteilung gemäß der individuellen Benützung. Daß auch der Gesetzgeber von diesem Begriffsinhalt ausgeht, zeigt die Bestimmung, wonach die Festsetzung des Aufteilungsschlüssels ‚auf Grund einer örtlichen Verhandlung‘ vorgenommen wird. Da dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden kann, eine solche Regelung überflüssiger Weise getroffen zu haben, ergibt sich daraus also, daß der Aufteilungsschlüssel auf einer Grundlage beruht, die nur nach vorheriger örtlicher Verhandlung bestimmt werden kann. Dies ist der Fall, wenn wie hier Art, Ausmaß und Intensität der durchschnittlichen Benützung individuell für jeden Beteiligten zu ermitteln ist. Das Erfordernis derartiger Ermittlungen schließt nicht aus, daß die Behörde je nach den örtlichen Verhältnissen einen objektiven Maßstab für die individuelle Benützung festlegt. Als solcher kann unter der Voraussetzung gleichförmiger Verhältnisse innerhalb der Beitragsgemeinschaft auch die Grundstücksgröße in Betracht kommen.

Der im Gesetz normierte ‚Aufteilungsschlüssel nach Maßgabe der Benützung‘ ist also einer Konkretisierung durchaus zugänglich. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Bestimmung unter dem Gesicht Punkt des Art. 18 B VG bestehen nicht . Solche Bedenken bestehen auch nicht in anderer Hinsicht.“

Dem Verwaltungsgerichtshof war es daher aufgegeben, den unbestimmten Rechtsbegriff “nach Maßgabe der Benützung“ unter Berücksichtigung dieser, zur Frage der Vollziehbarkeit durch den Verfassungsgerichtshof angestellten Überlegungen auszulegen und den angefochtenen Bescheid bzw. den dahinterstehenden Bescheid des Bürgermeisters anhand dieser Auslegung daraufhin zu überprüfen, ob die geltend gemachte Rechtswidrigkeit vorliegt.

Als ersten Schritt der Aufteilung der Kostensumme hatte der Bürgermeister außer der gleichfalls herangezogenen Gemeinde zwei Gruppen von Angehörigen der Beitragsgemeinschaft unterschieden, nämlich die „Grundstückseigentümer“ (Eigentümer von Bauplätzen) und die „Waldbesitzer“. Als den „bestimmbaren, mit der Gesamtheit der Gemeindebewohner nicht zusammenfallenden Kreis von Benützern“ (S 23 erster Satz des Niederösterreichischen Landesstraßengesetzes) hatte der Bürgermeister offenkundig Bauplatzeigentümer und Waldbesitzer qualifiziert und deren gemeinsamen Anteil an der Straßenbenützung mit 80 %. den Anteil der „Gesamtheit der Gemeindebewohner“ an dieser Benützung hingegen mit 20 % eingeschätzt und demgemäß der Gemeinde einen 20%igen Kostenanteil auferlegt. Dies war zwar methodisch unbedenklich; jedoch läßt schon diese Verteilung jede konkrete, als Grundlage für die numerische (anteilsmäßige) Aufgliederung geeignete Feststellung in Gestalt einer korrespondierenden Gegenüberstellung des Benützungsanteiles von Bauplatzeigentümern und Waldbesitzern auf der einen und übrigen Gemeindebewohnern auf der anderen Seite vermissen. Derselbe Mangel haftet auch der Aufteilung der nicht von der Gemeinde getragenen 80 % der Gesamtkosten zwischen Bauplatzeigentümern und Waldbesitzern an. Gewiß trifft es grundsätzlich zu, daß die Waldbesitzer an der Herstellung des befestigten Straßennetzes in weit geringerem Maß als die Bauplatzeigentümer interessiert sind; auch die Intensität der Benützung, auf die es nach dem Gesetz anzukommen hat, wird bei den gegebenen örtlichen Verhältnissen, verglichen mit den Bauplatzeigentümern, ganz erheblich geringer sein. Dennoch kann auch in dieser Beziehung der bloße Hinweis auf „langjährige Beobachtungen“ nicht genügen, um die Kostenaufteilung mit 3 v H. für die eine und 77 v. H. für die andere Gruppe sachlich einwandfrei zu begründen. Hinzu kommt im gegebenen Zusammenhang noch folgendes Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, als Kriterium für die Aufteilung der Kosten habe in jedem Einzelfall in Beziehung auf jeden einzelnen Angehörigen der Beitragsgemeinschaft jener längenmäßig festzustellende Teil der Straße zu dienen, der nötig sei, um zu dem jeweiligen Grundstück zu gelangen. Auf demselben Grundgedanken beruht die vom Bürgermeister bei Errechnung des Schlüssels zwischen Waldbesitzern und Bauplatzeigentümern angestellte und hiefür als wesentlich mitbestimmend angesehene Überlegung, die Waldbesitzer benützten „nur einzelne Straßenzüge“. Eine solche Auslegung des Begriffes „nach Maßgabe der Benützung“ muß indes der Verwaltungsgerichtshof ablehnen. Die im ersten Satz des § 23 des Niederösterreichischen Landesstraßengesetzes getroffene Regelung fußt auf der Annahme, es existiere ein bestimmbarer Kreis von Benützern, der sich von der Gesamtheit der Gemeindebewohner dadurch abhebt, daß ein bestimmtes Straßennetz vorwiegend eben diesem Personenkreise dient. Das die einzelnen Angehörigen dieses Personenkreises verbindende Element ist demnach ein gemeinsames Interesse an der Benützung des gesamten in Frage kommenden Straßennetzes. Wohl ist dieses Interesse „nach Maßgabe der Benützung“ zu konkretisieren und demgemäß bei der Kostenaufteilung in Ansatz zu bringen. Der Gedanke einer

Der Beschwerdeführer rügt ferner die Methode als rechtswidrig, die bei der weiteren Aufteilung der auf Waldbesitzer und Bauplatzeigentümer entfallenden Kostenanteile unter den einzelnen Angehörigen dieser Gruppen angewendet worden ist. Der Verwaltungsgerichtshof stimmt zwar mit dem Verfassungsgerichtshof darin überein, daß als ein objektiver Maßstab der individuellen Benützung unter der Voraussetzung gleichförmiger Verhältnisse innerhalb der Beitragsgemeinschaft auch die Grundstücksgröße in Betracht kommen kann. Jedoch ist dieser Maßstab zwar auf die Waldbesitzer anwendbar, weil mit zureichendem Grund. angenommen werden kann, das Ausmaß der Benützung von Bringungsstraßen als welche das Straßennetz den Waldbesitzern möglicherweise vorwiegend dient werde der Größe des Waldbesitzes direkt proportional sein; eine solche tatsächliche Beziehung zwischen Benützungsintensität und Grundstücksgröße ist demgegenüber sicher dort nicht die Regel, wo es sich um Baugründe handelt. Dies deshalb nicht, weil das Ausmaß der Benützung von Zufahrten zu Bauplätzen in erster Linie von der Ausnützbarkeit der Bauplätze, wie sie sich aus dem Bebauungsplan oder sonstigen generellen baurechtlichen Vorschriften ergibt, und höchstens in zweiter Linie von der Größe der Bauplätze abhängen wird. Auch in dieser Richtung entsprach daher der durch den Gemeinderat aufrechterhaltene Bescheid des Bürgermeisters zu Lasten des Beschwerdeführers nicht dem Gesetz. Die belangte Behörde wäre daher auch aus diesem Grunde verhalten gewesen, den Bescheid des Gemeinderates wegen Verletzung von Rechten des Beschwerdeführers aufzuheben. Daß sie dies nicht getan und die Vorstellung des Beschwerdeführers ungeachtet der durch diesen Bescheid bewirkten Rechtsverletzung abgewiesen hat, belastet ihren Bescheid mit einer Rechtswidrigkeit des Inhaltes, was gemäß § 42 Abs. 2 lit. a VwGG 1965 zu dessen Aufhebung zu führen hatte.

Obwohl sich eine Erörterung des sonstigen Beschwerdevorbringens bei dieser Situation an sich erübrigt, sei noch folgendes hervorgehoben:

Wie immer es sich mit den Rechtswirkungen-der in Erledigung der Berufung des Beschwerdeführers verfügten Aufhebung des ersten Bescheides des Bürgermeisters (vom 25. Mai 1968) verhalten mag: Dadurch, daß nicht auch gegenüber den sonstigen Angehörigen der Beitragsgemeinschaft ein neuer Bescheid erlassen wurde, kann der Beschwerdeführer in seinem Recht auf richtige Bemessung seines Beitragsanteiles nicht verletzt worden sein. Des weiteren ist der Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, daß seine erstmals vor dem Verwaltungsgerichtshof vorgebrachte Behauptung, es seien nicht alle in Betracht kommenden Wegeinteressenten in die Beitragsgemeinschaft einbezogen worden, unter das Neuerungsverbot des § 41 Abs. 1 erster Satz VwGG 1965 fällt und daher im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht berücksichtigt werden könnte.

Der Ausspruch über die Kosten gründet sich auf die § 47 ff VwGG 1965 in Verbindung mit den Bestimmungen der Verordnung des Bundeskanzlers vom 14. November 1972, BGBl. Nr. 427. Da dem Beschwerdeführer an Stempelgebühren im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur ein Aufwand von S 202,20 erwachsen ist, war das Mehrbegehren abzuweisen.

Wien, 4. Dezember 1972