I. 1. Die Punkte 6.12.1 bis 6.12.3 und 6.14.1 bis 6.14.4 der Polizeidiensthundevorschrift 2015 (PDHV 2015), Erlass des Bundesministers für Inneres, Zl BMI EE2200/0057-II/2/b/2015 idF Zl BMI-EE2200/0063-II/2/b/2017, kundgemacht in der Datenbank "Informationen und Verwaltungsvorschriften" des Bundesministeriums für Inneres, werden als gesetzwidrig aufgehoben.
2. Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 30. September 2025 in Kraft.
3. Der Bundesminister für Inneres ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt II verpflichtet.
II. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Entscheidungsgründe
I. Antrag
Mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten Antrag begehrt das Bundesverwaltungsgericht, der Verfassungsgerichtshof möge "die ganze 'Polizeidiensthundevorschrift 2015 (PDHV 2015)', Erlass des Bundesministers für Inneres zur ZI. BMI-EE2200/0057-II/2/b/2015 idF zur ZI. BMI EE2200/0063 II/2/b/2017, als gesetzwidrig" aufheben.
II. Rechtslage
1. §4 Bundesgesetz über das Bundesgesetzblatt 2004 (Bundesgesetzblattgesetz – BGBlG), BGBl I 100/2003 idF BGBl I 33/2013, lautet auszugsweise wie folgt:
"Bundesgesetzblatt II
§4. (1) Das Bundesgesetzblatt II (BGBl II) ist bestimmt zur Verlautbarung
1. […]
2. der Verordnungen der Bundesregierung und der Bundesminister, des Präsidenten des Nationalrates, des Präsidenten des Rechnungshofes, des Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes, des Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes und des Vorsitzenden der Volksanwaltschaft, soweit sie nicht im Bundesgesetzblatt III zu verlautbaren sind, nicht jedoch der an unterstellte Verwaltungsorgane gerichteten allgemeinen Weisungen (Verwaltungsverordnungen);
3.-8. […]
(2)-(3) […]"
2. Das Bundesgesetz vom 29. Feber 1956 über die Bezüge der Bundesbeamten (Gehaltsgesetz 1956 – GehG), BGBl 54/1956 idF BGBl I 118/2024, lautet auszugsweise wie folgt:
"Nebengebühren
§15. (1) Nebengebühren sind
1. die Überstundenvergütung (§16),
2. die Pauschalvergütung für verlängerten Dienstplan (§16a),
3. die Sonn- und Feiertagsvergütung (Sonn- und Feiertagszulage) (§17),
4. die Journaldienstzulage (§17a),
5. die Bereitschaftsentschädigung (§17b),
6. die Mehrleistungszulage (§18),
7. die Belohnung (§19),
8. die Erschwerniszulage (§19a),
9. die Gefahrenzulage (§19b),
10. die Aufwandsentschädigung (§20),
11. die Fehlgeldentschädigung (§20a),
14. die Vergütung nach §23 des Volksgruppengesetzes, BGBl Nr 396/1976 (§20d).
Anspruch auf eine Nebengebühr kann immer nur für Zeiträume bestehen, für die auch ein Anspruch auf Gehalt besteht.
(2) Die unter Abs1 Z1, 4 bis 6 und 8 bis 11 angeführten Nebengebühren sowie die im Abs1 Z3 angeführte Sonn- und Feiertagsvergütung können pauschaliert werden, wenn die Dienstleistungen, die einen Anspruch auf eine solche Nebengebühr begründen, dauernd oder so regelmäßig erbracht werden, dass die Ermittlung monatlicher Durchschnittswerte möglich ist (Einzelpauschale). Die Pauschalierung bedarf in den Fällen des Abs1 Z1, 3 bis 6 und 10 der Zustimmung der Bundesministerin oder des Bundesministers für Kunst, Kultur, öffentlichen Dienst und Sport. Die Festsetzung einheitlicher Pauschale für im Wesentlichen gleichartige Dienste ist zulässig (Gruppenpauschale). Bei pauschalierten Nebengebühren für zeitliche Mehrleistungen ist zu bestimmen, welcher Teil der Vergütung den Überstundenzuschlag darstellt.
(2a)-(4) […]
(5) Ist die Beamtin oder der Beamte länger als einen Monat vom Dienst abwesend, ruht die pauschalierte Nebengebühr vom Beginn des letzten Tages dieser Frist an bis zum Ablauf des letzten Tages der Abwesenheit vom Dienst. Zeiträume
1. eines Urlaubs, während dessen die Beamtin oder der Beamte den Anspruch auf Monatsbezüge behält, oder
2. einer Dienstverhinderung auf Grund eines Dienstunfalls oder
3. einer Dienstverhinderung auf Grund einer akuten psychischen Belastungsreaktion im Zusammenhang mit einem außergewöhnlichen Ereignis im Zuge der Dienstausübung
einschließlich unmittelbar daran anschließender dienstfreier Tage bleiben außer Betracht. Fallen Zeiträume nach Z1, 2 oder 3 in eine Abwesenheit im Sinne des ersten Satzes, verlängert sich die Monatsfrist oder verkürzt sich der Ruhenszeitraum im entsprechenden Ausmaß.
(5a) Eine Dienstverhinderung auf Grund einer akuten psychischen Belastungsreaktion gemäß Abs5 Z3 wird durch ein außergewöhnliches Ereignis ausgelöst, dem die Beamtin oder der Beamte im Zuge der Dienstausübung ausgesetzt war und das nicht typischerweise mit der Dienstausübung verbunden ist. §52 BDG 1979 findet mit der Maßgabe Anwendung, dass eine Anordnung der Dienstbehörde, sich einer ärztlichen Untersuchung zur Prüfung des Gesundheitszustandes zu unterziehen, innerhalb von drei Arbeitstagen nach Beginn der Abwesenheit vom Dienst und sodann in Abständen von längstens einer Woche zu erfolgen hat.
(6) Die pauschalierte Nebengebühr ist neu zu bemessen, wenn sich der ihrer Bemessung zugrunde liegende Sachverhalt wesentlich geändert hat. Die Neubemessung wird im Falle der Erhöhung der pauschalierten Nebengebühr mit dem auf die Änderung folgenden Monatsersten, in allen anderen Fällen mit dem auf die Zustellung des Bescheides folgenden Monatsersten wirksam.
(7)-(8) […]
[…]
Aufwandsentschädigung
§20. (1) Der Beamte hat Anspruch auf Ersatz des Mehraufwandes, der ihm in Ausübung des Dienstes oder aus Anlaß der Ausübung des Dienstes notwendigerweise entstanden ist.
(2) Der Ersatz des Mehraufwandes, der einem Beamten durch eine auswärtige Dienstverrichtung oder eine Versetzung entsteht, wird, soweit es sich nicht um den Ersatz eines Schadens handelt, durch ein besonderes Bundesgesetz geregelt."
3. Die Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Pauschalierung einer Aufwandsentschädigung für Diensthundeführer, BGBl II 197/2005, lautet auszugsweise:
"§1. Den Beamten des Wachkörpers Bundespolizei, die als Diensthundeführer verwendet werden, gebührt für die durch die Zurücklegung der Wegstrecke zwischen Wohnung und Dienststelle anfallenden Transportkosten für den Diensthund eine monatliche Aufwandsentschädigung.
§2. Die Höhe der Aufwandsentschädigung beträgt bei einer Wegstrecke zwischen Wohnung und Dienststelle
bis 20 km .............................................................. 9,3 Euro
von 21 km bis 50 km ........................................... 22,3 Euro
und über 50 km ................................................... 45,0 Euro"
4. Die Polizeidiensthundevorschrift 2015 (PDHV 2015), Erlass des Bundesministers für Inneres, Zl BMI-EE2200/0057-II/2/b/2015 idF Zl BMI EE2200/0063-II/2/b/2017, lautet auszugsweise (ohne die Hervorhebungen im Original) wie folgt:
"INHALTSVERZEICHNIS
1. EINLEITUNG 5
2. ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN 5
2.1 Geltungsbereich 5
2.2 Zweckbestimmung 5
2.3 Begriffsbestimmungen 5
2.3.1 Bundesausbildungszentrum für PolizeidiensthundeführerInnen
(BAZf PDHF): 5
2.3.2 Leiter des BAZf PDHF: 5
2.3.3 Bundesausbilder (BA) : 5
2.3.4 Polizeidiensthundeeinheit (PDHE) : 5
2.3.5 Kommandant der Polizeidiensthundeeinheit: 5
2.3.6 Landesausbildungsleiter (LAL) : 6
2.3.7 Landesausbilder (LA) : 6
2.3.8 Polizeidiensthundeinspektion (PDHI) : 6
2.3.9 Polizeidiensthundeführer (PDHF) : 6
2.3.10 Zwingerdienst (ZWD) : 6
2.3.11 Polizeidiensthund (PDH) : 6
2.3.12 Schutzhund: 6
2.3.13 Stöberhund: 6
2.3.14 Suchtmittelspürhund (SMSH) : 6
2.3.15 Fährtenhund (FH) : 6
2.3.16 Leichen- und Blutspurenspürhund (LBSH) : 6
2.3.17 Sprengstoffspürhund (SPSH) : 6
2.3.18 Brandmittelspürhund (BMSH) : 6
2.3.19 Banknoten-/Dokumentenspürhund (BDSH) : 7
2.3.20 Lawinenverschüttetensuchhund (LVSH) : 7
2.3.21 Zugriffshund: 7
2.3.22 Junghund: 7
2.3.23 Depothund: 7
2.3.24 Reservehund: 7
3. ORGANISATION DES POLIZEIDIENSTHUNDEWESENS 7
3.1 Bundesausbildungszentrum für PolizeidiensthundeführerInnen
(BAZf PDHF) 7
3.2 EKO Cobra/DSE 7
3.3 Landespolizeidirektionen außer Wien 8
3.4 Landespolizeidirektion Wien 9
4.BESTELLUNGSERFORDERNISSE 11
4.1 Kommandant der Polizeidiensthundeeinheit / Landesausbildungsleiter 11
4.2 Polizeidiensthundeführer 11
5. SONDERBEKLEIDUNG/SONDERAUSRÜSTUNG/FUNKTIONSABZEICHEN FÜR
PDHF 11
5.2 Sonderausrüstung 11
5.3 Funktionsabzeichen für PDHF 12
6. PDH - ZUWEISUNG/HALTUNG/AUSSONDERUNG/ADMINISTRATION 12
6.1 Verwendung des PDH 12
6.2 Einstellung von Hunden 12
6.4 Zuweisung von PDH 13
6.5 Austausch und Ersatz von PDH 14
6.6 Aussonderung von PDH 14
6.8 Ausrüstung der PDH 15
6.9 Haltung und Pflege des PDH 15
6.10 Außerdienstliche Verwendung von PDH 16
6.11 Futterkostenbeitrag 16
6.12 Pauschalkostenbeitrag 17
6.13 Benützungsvertrag 17
6.14 Aufwandsentschädigung 17
6.15 Tierärztliche Betreuung 18
7. DER EINSATZVON PDH 18
7.1 Anforderungen von PDHF/PDH 18
7.2 Verwendung des PDHF 19
7.3 Verwendung der PDH 19
7.4 Verwendung von Maulkorb und Leine 19
7.5 Waffengebrauch 19
7.6 Haftung/Behandlung von Schadensfällen/Bissverletzungen 20
7.7 Organisations- und Leistungsbericht 20
8. AUS- UND FORTBILDUNG 20
8.1 Anordnung und Inhalt 20
8.2 Grundausbildung für PDHF 21
8.3 Fortbildungslehrgänge 22
8.4 Ausbildungspersonal 22
8.5 Aus- und Fortbildung des Ausbildungspersonals 23
8.6 Fortbildung der PDHF und Erhaltung der Einsatzfähigkeit der PDH 23
[…]
2.3 Begriffsbestimmungen
2.3.1-2.3.8 […]
2.3.9 Polizeidiensthundeführer (PDHF):
Jeder Exekutivbediensteter, der mit dem ihm zugewiesenen PDH einen Grundausbildungslehrgang für PDHF mit positivem Erfolg absolviert hat und einen PDH führt, oder mit einem ihm zugewiesenen Junghund zur Grundausbildung heransteht und davor bereits einen ausgebildeten PDH geführt hat.
2.3.10 […]
2.3.11 Polizeidiensthund (PDH):
Jeder im Eigentum des Bundesministeriums für Inneres befindliche Hund.
2.3.12-2.3.24 […]
[…]
6.12 Pauschalkostenbeitrag
6.12.1 Während der Absolvierung des Grundausbildungslehrganges für dienstführende Exekutivbedienstete bzw einer sonstigen, länger als einen Monat dauernden Aus- oder Fortbildungsveranstaltung – ausgenommen bei hundespezifischen Aus- und Fortbildungen - und bei Dienstfreistellungen von über einem Monat sowie bei einer Karenzierung unter 6 Monaten gebührt dem PDHF anstelle des Futterkostenbeitrages, der Aufwandsentschädigung und sonstigen Aufwandes ein täglicher Pauschalkostenbeitrag in der Höhe von 0,23 % des besoldungsrechtlichen Referenzbetrages gem. §3 (4) GG 1956, wenn
a) der PDH eine polizeiliche Prüfung erfolgreich bestanden hat und
b) damit zu rechnen ist, dass der PDH von dem PDHF noch über einen Zeitraum von mindestens einem Jahr eingesetzt werden kann.
6.12.2 Treffen die Voraussetzungen des Abs.1, lita) nicht zu, können außer den Ansprüchen nach dem Futterkostenbeitrag und der Aufwandsentschädigung keine zusätzlichen Ansprüche geltend gemacht werden. Falls die Voraussetzungen des Abs.1, litb) nicht zutreffen, ist der PDH auszusondern.
6.12.3 Bei Erholungs- oder Sonderurlaub, bei Pflegefreistellung, bei der Absolvierung einer kürzeren als einen Monat dauernden Aus- und Fortbildung, im Falle der Erkrankung eines PDHF oder wenn der PDH in andere Pflege gegeben werden muss, steht dem PDHF gegen Entfall der im Dienstzeitmanagement vorgesehenen Zeitabgeltung für die Erhaltung der Einsatzfähigkeit eine tägliche Vergütung zu, die 0,4 % des besoldungsrechtlichen Referenzbetrages gem. §3 (4) GG 1956 entspricht. Wenn den PDHF zusätzlich ein Junghund zugewiesen ist, gebührt dem PDHF für den zweiten Hund analog zum Pkt. 3.1.4 der DIMA 2005 lediglich 50 % der vorgesehenen Vergütung.
6.12.4 Die Einberufung eines PDHF zum Grundausbildungslehrgang für dienstführende Exekutivbedienstete bzw zu einer länger als einen Monat dauernden Aus- und Fortbildungsveranstaltung ist dem Bundesministerium für Inneres zwecks Information/Disposition spätestens einen Monat vor deren Beginn zu melden.
[…]
6.14 Aufwandsentschädigung
6.14.1 Dem PDHF gebührt bei Betreuung eines PDH im Privathaushalt ab dem der Übernahme des PDH folgenden Monatsersten bzw ab dem Tag der Übernahme, wenn diese an einem Monatsersten erfolgt, bis zum Ende des Monats, in dem der PDH an einen anderen PDHF abgegeben wird, in den Reservebestand übernommen wird oder ausgesondert wird, eine Aufwandsentschädigung.
6.14.2 Die Aufwandsentschädigung gem. Abs1 gebührt nicht, wenn der PDHF einen Pauschalkostenbeitrag gem. Pkt. 6.12 bezieht.
6.14.3 Dem PDHF gebührt für die durch die Zurücklegung der Wegstrecke zwischen Wohnung und Dienststelle anfallenden Transportkosten für einen ihm zugewiesenen PDH eine monatliche Aufwandsentschädigung.
6.14.4 Die Aufwandsentschädigung gem. Pkt. 6.14.3 gebührt nicht, wenn der PDHF einen Pauschalkostenbeitrag gem. Pkt. 6.12 bezieht.
6.14.5 Die Höhe der Aufwandsentschädigung gemäß Abs6.14.3 ergibt sich aus der Verordnung BGBL II Nr 197/2005.
6.14.6 Der Anfall und die Einstellung der Aufwandsentschädigung richten sich nach den Bestimmungen der Abs5 und 6 des §15 GG.
[…]"
III. Anlassverfahren, Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Dem Antrag liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
1.1. Der Beschwerdeführer im Anlassverfahren ist ein in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund stehender Beamter des Exekutivdienstes mit Arbeitsplatz in der Polizeidiensthundeinspektion in Salzburg. Er stellte am 14. Juli 2022 einen Antrag auf Feststellung, dass die ihm für einen bestimmten Zeitraum zustehende pauschalierte Aufwandsentschädigung (für die Betreuung eines Polizeidiensthundes im Privathaushalt iSd Pkt. 6.14.1 der PDHV 2015 und für die durch die Zurücklegung der Wegstrecke zwischen Wohnung und Dienststelle anfallenden Transportkosten für den zugewiesenen Polizeidiensthund iSd Pkt. 6.14.3 leg cit) um jene Beträge gekürzt worden sei, die seiner Ehefrau wegen Urlaubs, Krankenstands oder sonstigen Abwesenheiten als tägliche Vergütung iSd Pkt. 6.12.3 PDHV 2015 ausbezahlt worden seien. Von der Landespolizeidirektion Salzburg wurde der Antrag mit Bescheid vom 31. August 2022 als unbegründet abgewiesen, weil die Ehefrau des Beschwerdeführers in diesem Zeitraum eine tägliche Vergütung iSd Pkt. 6.12.3 PDHV 2015 bezogen habe. Dabei handle es sich um einen Pauschalkostenbeitrag iSd Pkt. 6.12 PDHV 2015, weshalb dem Beschwerdeführer für diesen Zeitraum gemäß Pkt. 6.14.2 und 6.14.4 keine Aufwandsentschädigung zustehe.
1.2. Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer im Anlassverfahren fristgerecht Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Begründend führte er im Wesentlichen aus, dass es sich bei der täglichen Vergütung gemäß Pkt. 6.12.3 – trotz der Nennung unter dieser Überschrift – um keinen Pauschalkostenbeitrag handle. Zudem werde unter anderem in Pkt. 6.12.3 auch nicht angeführt, dass bei Anspruch auf eine tägliche Vergütung kein Anspruch auf Aufwandsentschädigung zustehe.
2. Das Bundesverwaltungsgericht legt die Bedenken, die es zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof bestimmt haben, im Wesentlichen wie folgt dar:
2.1. Der in §20 GehG grundgelegte Anspruch auf Aufwandsentschädigung werde unter anderem durch die Pkt. 6.14.1 und 6.14.3 PDHV 2015 allgemein verbindlich aus- bzw festgelegt. Zudem werde etwa in Pkt. 6.12.1 festgelegt, unter welchen Umständen anstelle der Aufwandsentschädigung ein täglicher Pauschalkostenbetrag in bestimmter Höhe gebühre. In Pkt. 6.12.3 werde festgesetzt, wann eine tägliche Vergütung in bestimmter Höhe gebühre. Der imperative Charakter der PDHV 2015 dürfe sich etwa auch aus der verbindlichen Festsetzung der Voraussetzungen für die Verwendung von Hunden als Polizeidiensthunde (Pkt. 6.2), der in den Akt betreffend den jeweiligen Polizeidiensthund aufzunehmenden Informationen (Pkt. 6.3), der Voraussetzungen für die außerdienstliche Verwendung eines Polizeidiensthundes durch den Polizeidiensthundeführer (Pkt. 6.10) und der Voraussetzungen für den Einsatz von Polizeidiensthunden (Pkt. 7.) ergeben. Es handle sich daher bei der PDHV 2015 um eine Verordnung, die durch ihre Veröffentlichung in der Datenbank "Informationen und Verwaltungsvorschriften" des Bundesministeriums für Inneres auch ein solches Maß an Publizität erreicht habe, dass sie Eingang in die Rechtsordnung gefunden habe.
2.2. Die Präjudizialität sei gegeben, weil das Bundesverwaltungsgericht bei der Beurteilung der Beschwerde die Pkt. 6.12 und 6.14 der PDHV 2015 anzuwenden habe, zumal sich die Behörde im Spruch des angefochtenen Bescheides ausdrücklich auf diese Rechtsgrundlagen stütze.
2.3. Der Antrag umfasse gemäß Art139 Abs3 Z3 B VG allerdings die gesamte PDHV 2015, weil die Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes sich gegen die Kundmachung der PDHV 2015 richten würden. Für eine gehörige Kundmachung bedürfe es gemäß §4 Abs1 Z2 BGBlG einer Verlautbarung als Verordnung des Bundesministers im Bundesgesetzblatt II. Dies sei hinsichtlich der PDHV 2015 allerdings unterblieben.
3. Der Bundesminister für Inneres als verordnungserlassende Behörde hat die Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnung vorgelegt, von der Erstattung einer inhaltlichen Äußerung abgesehen und beantragt, dass der Verfassungsgerichtshof aussprechen möge, die angefochtenen Bestimmungen seien nicht gesetzwidrig. Für den Fall der Aufhebung wurde zudem beantragt, gemäß Art139 Abs5 B VG für das Außerkrafttreten und mit Rücksicht auf einen zu erwartenden Bedarf an legistischen Neuregelungen eine Frist von 12 Monaten festzusetzen.
4. Die Partei des Verfahrens vor dem antragstellenden Gericht hat davon abgesehen, eine Äußerung zu erstatten.
IV. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit des Antrages
1.1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg 8649/1979, 11.472/1987, 13.632/1993, 18.495/2008) sind für die Qualität als Verordnung nicht der formelle Adressatenkreis und die äußere Bezeichnung und auch nicht die Art der Verlautbarung maßgeblich, sondern es kommt auf den Inhalt des Verwaltungsaktes an.
Voraussetzung für die Verordnungsqualität eines anders bezeichneten Verwaltungsaktes ist, dass dieser seinen Formulierungen nach für eine allgemein bestimmte Vielzahl von Personen unmittelbar Geltung beansprucht und insoweit die Rechtssphäre der Betroffenen verbindlich gestaltet (vgl VfSlg 4759/1964, 8649/1979, 8807/1980, 9416/1982, 10.170/1984, 11.467/1987, 13.632/1993, 14.154/1995, 17.244/2004, 17.806/2006, 20.472/2021; VfGH 1.3.2022, V282/2021 ua). Im Übrigen ist ein Mindestmaß an Publizität erforderlich, damit der betreffende Verwaltungsakt als Verordnung rechtliche Existenz erlangt (vgl VfSlg 20.182/2017 mwN).
1.2. Der vom Bundesverwaltungsgericht als präjudiziell erachtete Pkt. 6.12 der PDHV 2015 legt verbindlich fest, in welchen Fällen Polizeidiensthundeführer einen Anspruch auf einen täglichen Pauschalkostenbeitrag gemäß Pkt. 6.12.1 leg cit bzw auf eine tägliche Vergütung gemäß Pkt. 6.12.3 leg cit haben und wie sich die Höhe dieser Beträge bemisst. In Pkt. 6.14 der PDHV 2015 wird – neben einem Hinweis auf die Regelungen über den Anfall und die Einstellung der Aufwandsentschädigung nach §15 Abs5 und 6 GehG – abschließend und teils abweichend von der Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Pauschalierung einer Aufwandsentschädigung für Diensthundeführer, BGBl II 197/2005 – bestimmt, wann einem Polizeihundeführer für die Betreuung eines Polizeidiensthundes im Privathaushalt (vgl Pkt. 6.14.1 und 6.14.2 PDHV 2015) bzw für die durch die Zurücklegung der Wegstrecke zwischen Wohnung und Dienststelle anfallenden Transportkosten (vgl Pkt. 6.14.3 und 6.14.4 PDHV 2015) eine Aufwandsentschädigung gebührt bzw nicht gebührt. Zur Höhe der Aufwandsentschädigung gemäß Pkt. 6.14.3 wird (hingegen lediglich) auf die erwähnte Verordnung der Bundesministerin für Inneres verwiesen.
§20 Abs1 GehG ordnet allgemein an, dass Beamte Anspruch auf Ersatz des Mehraufwandes haben, der ihnen in Ausübung des Dienstes oder aus Anlass der Ausübung des Dienstes notwendigerweise entstanden ist. Vor diesem Hintergrund leiten die Bestimmungen der Pkt. 6.12.1 bis 6.12.3 sowie 6.14.1 bis 6.14.4 PDHV 2015 nicht bloß den Vollzug des §20 Abs1 GehG näher an. Vielmehr gestalten diese Bestimmungen unmittelbar die Rechtssphäre der Betroffenen, weil sie konkret festlegen, unter welchen Voraussetzungen und teilweise in welcher Höhe ein Anspruch auf (pauschalierte) Entschädigung von Mehraufwänden besteht (vgl auch Wimmer , §15 GehG, in: Reissner/Neumayr [Hrsg.], Zeller Kommentar zum Öffentlichen Dienstrecht, 2023, Rz 3, wonach derartige Gruppenpauschalierungen mit Verordnung vorzunehmen seien). Dem entspricht im Übrigen auch die Vorgangsweise der Dienstbehörde im Anlassverfahren, die sich im Spruch ihres Bescheides ausdrücklich auf einzelne Tatbestände der PDHV 2015 stützt.
Ein Mindestmaß an Publizität haben diese Bestimmungen der PDHV 2015 durch ihre Veröffentlichung in der Datenbank "Informationen und Verwaltungsvorschriften" des Bundesministeriums für Inneres erreicht. Jedenfalls hinsichtlich der Pkt. 6.12.1 bis 6.12.3 und 6.14.1 bis 6.14.4 hat die PDHV 2015 sohin Eingang in die Rechtsordnung gefunden und kann vom Verfassungsgerichtshof gemäß Art139 Abs1 B VG auf Antrag eines Gerichtes als Verordnung auf ihre Gesetzmäßigkeit geprüft werden.
1.3. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag im Sinn des Art139 Abs1 Z1 B VG nur dann wegen Fehlens der Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
1.4. Ein von Amts wegen oder auf Antrag eines Gerichtes eingeleitetes Normenprüfungsverfahren dient der Herstellung einer verfassungsrechtlich einwandfreien Rechtsgrundlage für das Anlassverfahren (vgl VfSlg 11.506/1987, 13.701/1994).
Die Grenzen der Aufhebung einer auf ihre Gesetzmäßigkeit zu prüfenden Verordnungsbestimmung sind, wie der Verfassungsgerichtshof sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren schon wiederholt dargelegt hat (VfSlg 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003), notwendig so zu ziehen, dass einerseits der verbleibende Teil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Stelle untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen auch erfasst werden.
Dieser Grundposition folgend hat der Verfassungsgerichtshof die Rechtsauffassung entwickelt, dass im Normenprüfungsverfahren der Anfechtungsumfang der in Prüfung gezogenen Norm bei sonstiger Unzulässigkeit des Prüfungsantrages nicht zu eng gewählt werden darf (vgl VfSlg 16.212/2001, 16.365/2001, 18.142/2007, 19.496/2011, 20.154/2017). Das antragstellende Gericht hat all jene Normen anzufechten, die für das anfechtende Gericht präjudiziell sind und vor dem Hintergrund der Bedenken für die Beurteilung der allfälligen Verfassungswidrigkeit der Rechtslage eine untrennbare Einheit bilden. Es ist dann Sache des Verfassungsgerichtshofes, darüber zu befinden, auf welche Weise eine solche Verfassungswidrigkeit – sollte der Verfassungsgerichtshof die Auffassung des antragstellenden Gerichtes teilen – beseitigt werden kann (VfSlg 16.756/2002, 19.496/2011, 19.684/2012, 19.903/2014; VfGH 10.3.2015, G201/2014).
Eine zu weite Fassung des Antrages macht diesen nicht in jedem Fall unzulässig. Zunächst ist ein Antrag nicht zu weit gefasst, soweit das Gericht solche Normen anficht, die denkmöglich eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bilden und damit präjudiziell sind; dabei darf aber nach §62 Abs1 VfGG nicht offen bleiben, welche Gesetzesvorschrift oder welcher Teil einer Vorschrift nach Auffassung des antragstellenden Gerichtes aus welchem Grund aufgehoben werden soll (s mwN VfGH 2.3.2015, G140/2014 ua; vgl auch VfGH 10.12.2015, G639/2015; 15.10.2016, G103/2016 ua). Ist ein solcher Antrag in der Sache begründet, hebt der Verfassungsgerichtshof aber nur einen Teil der angefochtenen Bestimmungen als verfassungswidrig auf, so führt dies – wenn die sonstigen Prozessvoraussetzungen vorliegen – im Übrigen zur teilweisen Abweisung des Antrages (VfSlg 19.746/2013; VfGH 5.3.2014, G79/2013 ua).
Umfasst der Antrag auch Bestimmungen, die für das antragstellende Gericht offenkundig keine Voraussetzung seiner Entscheidung im Anlassfall bilden und die somit nicht präjudiziell sind (insofern ist der Antrag zu weit gefasst), die mit den präjudiziellen (und nach Auffassung des antragstellenden Gerichtes den Sitz der Verfassungswidrigkeit bildenden) Bestimmungen aber vor dem Hintergrund der Bedenken in einem Regelungszusammenhang stehen, so ist zu differenzieren: Sind diese Bestimmungen von den den Sitz der verfassungsrechtlichen Bedenken des antragstellenden Gerichtes bildenden präjudiziellen Bestimmungen offensichtlich trennbar, so führt dies zur teilweisen Zurückweisung des Antrages. Umfasst der Antrag auch Bestimmungen, die mit den präjudiziellen, den Sitz der verfassungsrechtlichen Bedenken des antragstellenden Gerichtes bildenden Bestimmungen in einem so konkreten Regelungszusammenhang stehen, dass es nicht von vornherein auszuschließen ist, dass ihre Aufhebung im Fall des Zutreffens der Bedenken erforderlich sein könnte (sind diese Bestimmungen also nicht offensichtlich trennbar), so ist der Antrag insgesamt zulässig (VfSlg 20.111/2016). Dies gilt nach dem vorhin Gesagten aber keinesfalls dann, wenn Bestimmungen mitangefochten werden (etwa alle einer ganzen Verordnung), gegen die gar keine konkreten Bedenken vorgebracht werden und zu denen auch kein konkreter Regelungszusammenhang dargelegt wird (VfSlg 19.894/2014; VfGH 29.9.2015, G324/2015; 15.10.2016, G183/2016 ua).
Der Verfassungsgerichtshof entscheidet daher – vor dem Hintergrund der Bedenken und der Erforderlichkeit, die den Sitz der Bedenken bildenden Bestimmungen (bei geringstmöglichem Eingriff in den Gehalt der Rechtsordnung) zu ermitteln – über die Frage, ob gegebenenfalls auch Bestimmungen aufzuheben sind, die nicht präjudiziell sind, aber mit präjudiziellen Bestimmungen in einem untrennbaren Zusammenhang stehen (vgl zB VfSlg 19.939/2014, 20.086/2016), nicht im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit des Antrages, sondern im Einzelnen erst dann, wenn der Verfassungsgerichtshof, erweist sich der Antrag als begründet, den Umfang der aufzuhebenden Bestimmungen abzugrenzen hat.
1.5. Dem Bundesverwaltungsgericht ist nicht entgegenzutreten, wenn es die – auch von der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren belangten Behörde im Spruch des abweisenden Bescheides angeführten – Pkt. 6.12 und 6.14 der PDHV 2015 als präjudiziell erachtet, weil es davon ausgeht, diese bei der Beurteilung der Beschwerde anwenden zu müssen. Für die weiteren Bestimmungen der PDHV 2015 führt das Bundesverwaltungsgericht nicht aus, dass es einen untrennbaren Zusammenhang mit diesen Regelungen annehme. Vielmehr vermeint es – unter Verweis auf Art139 Abs3 Z3 B VG –, die PDHV 2015 zur Gänze anfechten zu müssen, weil diese insgesamt nicht gemäß §4 Abs1 Z2 BGBlG, sohin nicht gehörig kundgemacht worden sei.
1.6. Ungeachtet der Frage, ob die PDHV 2015 auch über die Pkt. 6.12.1 bis 6.12.3 und die Pkt. 6.14.1 bis 6.14.4 hinaus eine Verordnung darstellt, sind nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichtes nur die Pkt. 6.12 und 6.14 präjudiziell. Da kein untrennbarer Zusammenhang zu anderen Bestimmungen der PDHV 2015 besteht, ist der Antrag insofern zu weit gefasst, als er über die Pkt. 6.12.1 bis 6.12.3 und 6.14.1 bis 6.14.4 der PDHV 2015 hinausgeht. Daran ändert auch nichts, dass sich die Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes auf die gesamte Verordnung beziehen, weil die Voraussetzungen des Art139 Abs3 B VG nur vom Verfassungsgerichtshof von Amts wegen wahrzunehmen sind (vgl zB VfSlg 9260/1981, 10.429/1985, 14.498/1996, 15.133/1998).
1.7. Damit erweist sich der Antrag (ausschließlich) hinsichtlich der Pkt. 6.12.1 bis 6.12.3 und 6.14.1 bis 6.14.4 der PDHV 2015 als zulässig.
2. In der Sache
Gemäß §4 Abs1 Z2 BGBlG sind Verordnungen der Bundesminister im Bundesgesetzblatt II (BGBl II) zu verlautbaren.
Der Annahme des Bundesverwaltungsgerichtes, dass die Pkt. 6.12.1 bis 6.12.3 und 6.14.1 bis 6.14.4 der PDHV 2015 nicht als Verordnung im BGBl II kundgemacht wurden, trifft zu. Insofern ist die gesetzlich gebotene Verlautbarung unterblieben, sodass die Pkt. 6.12.1 bis 6.12.3 und 6.14.1 bis 6.14.4 der PDHV 2015 mangels gehöriger Kundmachung gesetzwidrig sind (vgl zB VfSlg 11.272/1987, 18.495/2008, 20.472/2021 sowie VfGH 1.3.2022, V282/2022 ua).
V. Ergebnis
1. Die Punkte 6.12.1 bis 6.12.3 und 6.14.1 bis 6.14.4 der Polizeidiensthundevorschrift 2015 (PDHV 2015), Erlass des Bundesministers für Inneres, Zl BMI EE2200/0057-II/2/b/2015 idF Zl BMI-EE2200/0063-II/2/b/2017, kundgemacht in der Datenbank "Informationen und Verwaltungsvorschriften" des Bundesministeriums für Inneres, sind als gesetzwidrig aufzuheben.
Im Übrigen ist der Antrag als unzulässig zurückzuweisen.
2. Die Bestimmung einer Frist für das Außerkrafttreten der aufgehobenen Verordnungsstelle gründet sich auf Art139 Abs5 letzter Satz B VG.
3. Die Verpflichtung des Bundesministers für Inneres zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung und des damit im Zusammenhang stehenden weiteren Ausspruches erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B VG und §59 Abs2 VfGG iVm §4 Abs1 Z4 BGBlG.
4. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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