Die Anträge werden zurückgewiesen.
Begründung
I. Anträge
Mit den vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten — und beim Verfassungsgerichtshof zu V320/2023 und V334/2023 protokollierten — Anträgen begehren das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich und das Landesverwaltungsgericht Steiermark, §§2 Z24, 8 Abs9, 19a Abs5, 19b, 20 Abs2 Z7 und 21 Z5 sowie Anhang Xa Teil A und E Kraftstoffverordnung 2012, BGBl II 86/2018, idF BGBl II 452/2022, in eventu §§8 Abs9, 19a Abs5, 19b, 20 Abs2 Z7 und 21 Z5 Kraftstoffverordnung 2012, BGBl II 86/2018, idF BGBl II 452/2022 als gesetzwidrig aufzuheben.
II. Rechtslage
1. Die im Zeitpunkt der Erlassung der zur Aufhebung beantragten Verordnungsbestimmungen maßgeblichen §§11 und 26a des Bundesgesetzes vom 23. Juni 1967 über das Kraftfahrwesen (Kraftfahrgesetz 1967 – KFG 1967), BGBl 267/1967, idF BGBl I 134/2020 lauten bzw lauteten auszugsweise:
(1) Kraftstoffbehälter und Kraftstoffleitungen müssen betriebssicher und so angebracht sein, daß sie gegen Beschädigung von außen möglichst geschützt sind und daß der Kraftstoff leicht und ohne Gefahr eingefüllt werden kann. Kraftstoffleitungen zu Vergasern müssen, wenn der Kraftstoff nicht durch eine Pumpe gefördert wird, mit einer vom Lenkerplatz aus leicht zu betätigenden Absperrvorrichtung versehen sein.
(2) Anlagen zur Erzeugung oder Speicherung von Kraftgas müssen betriebssicher und so angebracht sein, daß sie gegen Beschädigungen von außen möglichst geschützt sind. Einrichtungen dieser Anlagen, die Gas enthalten oder leiten, müssen dicht sein und dauernd dicht erhalten werden können. Teile, die hohe Temperaturen annehmen können, müssen von brennbaren Teilen des Fahrzeuges entsprechend isoliert sein. Absperr- und Regulierungsvorrichtungen in Gasleitungen müssen so beschaffen sein, daß gut zu erkennen ist, ob sie offen oder geschlossen oder ein- oder ausgeschaltet sind, und so angebracht sein, daß auch, wenn sie undicht werden, weder der Lenker noch beförderte Personen durch austretende Gase gefährdet werden können.
(3) Für den Betrieb von Kraftfahrzeugen und Anhängern oder ihrer Einrichtungen im Großhandel oder Kleinverkauf feilgebotene Kraftstoffe, nicht jedoch für solche, die aus dem Bundesgebiet verbracht werden, dürfen Bestandteile, die die Verkehrs- und Betriebssicherheit beeinträchtigen oder die durch die bei der Verbrennung des Kraftstoffes entstehenden Abgase
[…]
[…]
(2) Durch Verordnung sind dem jeweiligen Stand der Technik entsprechend die näheren Bestimmungen festzusetzen über
(3) An Stelle der im Abs1 und 2 angeführten Verordnungsbestimmungen sind die Bestimmungen der Regelungen gemäß Art1 Abs2 des Übereinkommens über die Annahme einheitlicher Bedingungen für die Genehmigung der Ausrüstungsgegenstände und Teile von Kraftfahrzeugen und über die gegenseitige Anerkennung der Genehmigung, BGBl Nr 177/1971, die von Österreich angewendet werden, soweit sie die in Abs1 und 2 angeführten Eigenschaften betreffen, durch Verordnung für verbindlich zu erklären, sofern nicht Rücksichten auf die besonderen Verhältnisse in Österreich entgegenstehen.
(3a) Anstelle der im Abs1 und 2 angeführten Verordnungsbestimmungen können auch einschlägige ÖNORMEN durch Verordnung für verbindlich erklärt werden.
(3b) An Stelle der im Abs1 und 2 angeführten Verordnungsbestimmungen können auch technische EWG Richtlinien oder Teile oder einzelne Bestimmungen von diesen EWG Richtlinien, auf die im EWR-Abkommen im Anhang II verwiesen wird, durch Verordnung umgesetzt werden.
[…]"
2. Die für das Jahr 2021, für das die Anrechnungen von Upstream Emissions Reduktionen beantragt wurden, maßgeblichen Bestimmungen der Verordnung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft über die Qualität von Kraftstoffen und die nachhaltige Verwendung von Biokraftstoffen (Kraftstoffverordnung 2012 — im Folgenden: KraftstoffVO 2012), BGBl II 398/2012, idF BGBl II 630/2020 lauteten auszugsweise:
Für diese Verordnung gelten die folgenden Begriffsbestimmungen:
[...]
[…]
(1) Die Meldeverpflichteten haben die Lebenszyklustreibhausgasemissionen pro Energieeinheit ihrer erstmals im Verpflichtungsjahr im Bundesgebiet in den verbrauchsteuerrechtlich freien Verkehr gebrachten oder in das Bundesgebiet verbrachten oder verwendeten Kraftstoffe oder des Energieträgers für den Einsatz im Verkehrsbereich gegenüber dem Kraftstoffbasiswert von 94,1 CO 2 Äquivalent in g/MJ stufenweise um 6,0% zu senken.
(2) Die Berechnung der Treibhausgasintensität einer Meldeverpflichteten oder eines Meldeverpflichteten nach Abs1 hat gemäß §19a zu erfolgen.
(3) Die Minderungsverpflichtung gemäß Abs1 kann auch durch eine Gruppe von Meldeverpflichteten, welche zu diesem Zweck einen schriftlichen Vertrag abzuschließen haben, erfüllt werden. In diesem Falle gelten die der Gruppe angehörenden Meldeverpflichteten im Rahmen des Ausmaßes der im Vertrag genannten Kraftstoffmenge für die Zwecke des Abs1 als ein einzelner Verpflichteter.
[…]
(1) Upstream Emissions-Reduktionen aus Projekten gemäß §2 Z20, die in einem beliebigen Land bei Förderstellen von fossilen Rohstoffen bzw im Upstream Bereich generiert wurden, können von einem nach §7 Verpflichteten auf die Treibhausgasintensität eines beliebigen Kraftstoffes angerechnet werden. Die Anrechnung von Upstream Emissions Reduktionen auf die Ziele gemäß §7 kann erfolgen, wenn
3.
(2) Der Antrag für ein in Österreich anzuerkennendes Projekt zur Reduktion von Upstream Emissionen muss den folgenden Bedingungen entsprechen:
(3) Upstream Emissions-Reduktionen (UER) im Rahmen eines Projekts, das in Österreich entsprechend eines Antrags gemäß Abs2 anerkannt werden soll, müssen nach den folgenden Bestimmungen abgeschätzt, validiert und verifiziert werden:
(4) Die Anrechnung von zertifizierten Emissionsreduktionen gemäß Abs1 Z3c als Upstream Emissions Reduktionen ist möglich, sofern eine Bestätigung der Umweltbundesamt GmbH vorliegt, dass
(5) Ein Antrag hinsichtlich der Anrechnung von Upstream Emissions Reduktionen auf das Ziel gemäß §7 muss unter Einhaltung der folgenden Bedingungen durch einen Verpflichteten bzw durch eine Gruppe von Verpflichteten gemäß §7 oder im Falle der Übertragung der Erfüllung von Verpflichtungen des §7 auf Dritte gemäß §7a durch Dritte gestellt werden. Die zu verwendenden Muster sind von der Umweltbundesamt GmbH zu veröffentlichen. Der Antrag ist ab 1. Jänner 2020 bis spätestens 15. Oktober des dem Verpflichtungsjahr folgenden Jahres in elektronischer Form an die Umweltbundesamt GmbH zu richten und hat folgende Angaben zu enthalten:
(6) Die Anträge sind durch die Umweltbundesamt GmbH zu prüfen, wobei im Falle von Unklarheiten und unzureichenden Angaben entsprechende Nachforderungen an die Antragsteller durch die Umweltbundesamt GmbH gestellt werden können. Im Falle eines positiv beurteilten Antrages hat die Umweltbundesamt GmbH die entsprechenden Upstream Emissions-Reduktionen auf die Ziele nach §7 anzurechnen, den mit einer eindeutigen Nummer versehenen Antrag zu veröffentlichen und die zur Identifikation der angerechneten Upstream Emissions-Reduktionen notwendigen Daten unverzüglich an die für die Anrechnung von Upstream Emissions Reduktionen zuständige Behörde der anderen Mitgliedstaaten zu senden. Werden die Voraussetzungen für den Antrag nach Prüfung durch die Umweltbundesamt GmbH nicht erfüllt, ist der Antrag per Bescheid durch die Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie abzulehnen.
[…]"
3. Die maßgeblichen Bestimmungen der zur Aufhebung beantragten Fassung der Kraftstoffverordnung 2012, BGBl II 398/2012, idF BGBl II 452/2022 (die mit den Hauptanträgen angefochtenen Bestimmungen sind hervorgehoben) lauten auszugsweise:
Für diese Verordnung gelten die folgenden Begriffsbestimmungen:
[…]
[…]
(1) Die Meldepflichtigen haben die Lebenszyklustreibhausgasemissionen pro Energieeinheit ihrer erstmals im Verpflichtungsjahr im Bundesgebiet in den verbrauchsteuerrechtlich freien Verkehr gebrachten oder in das Bundesgebiet verbrachten oder verwendeten Kraftstoffe oder des Energieträgers für den Einsatz im Verkehrsbereich gegenüber dem Kraftstoffbasiswert von 94,1 CO 2 Äquivalent in g/MJ stufenweise wie folgt zu senken:
(2) Die Berechnung der Treibhausgasintensität einer Meldeverpflichteten oder eines Meldeverpflichteten nach Abs1 hat gemäß §19a zu erfolgen.
(3) Die Minderungsverpflichtung gemäß Abs1 kann auch durch eine Gruppe von Meldeverpflichteten, welche zu diesem Zweck einen schriftlichen Vertrag abzuschließen haben, erfüllt werden. In diesem Falle gelten die der Gruppe angehörenden Meldeverpflichteten im Rahmen des Ausmaßes der im Vertrag genannten Kraftstoffmenge für die Zwecke des Abs1 als ein einzelner Verpflichteter.
[…]
(6) Sofern eine Bestätigung der Umweltbundesamt GmbH bezüglich der Höhe der übertragbaren Mengen an Biokraftstoffen, Biomethan, erneuerbare Kraftstoffe nicht biogenen Ursprungs, Elektrizität aus erneuerbaren Energiequellen gemäß §11 und/oder Mengen an verminderten Treibhausgasemissionen vorliegt, können diese Mengen in elNa vom 1. September bis zum 30. September des dem Berichtsjahr folgenden Jahres auf Dritte übertragen werden.
[…]
[…]
(9) Für die Anrechnung von Upstream Emissions-Reduktionen (§19b) auf die Erfüllung von Verpflichtungen gemäß §7 gilt :
[…]
(1) Der erneuerbare Anteil von elektrischem Strom, der durch Letztverbraucherinnen oder Letztverbraucher nachweislich im Verpflichtungsjahr als Antrieb für elektrisch betriebene Kraftfahrzeuge im Bundesgebiet geladen wurde und von Begünstigten gemäß §2 Z36 stammt, kann einmalig auf die Verpflichtungen nach den §§5 und/oder 7 angerechnet werden. Die entsprechenden spezifischen österreichischen Treibhausgasemissionswerte für elektrischen Strom werden jährlich auf der Homepage der Umweltbundesamt GmbH veröffentlicht.
(2) Anträge zur Anrechnung von Strommengen bei der Umweltbundesamt GmbH sind durch Antragsberechtigte für Strommengen zu stellen. Die Mindestmenge an elektrischem Strom, die zur Anrechnung gebracht werden kann, beträgt 100 000 kWh im spezifischen Berichtsjahr.
(3) Begünstigte können einmal jährlich per Vertrag mit einer Antragsberechtigten oder einem Antragsberechtigten für den Geltungszeitraum von maximal einem Verpflichtungsjahr, zum Zwecke der Anrechenbarkeit dieser Strommenge, die Einreichung gemäß Abs8 ihrer, an elektrisch betriebenen Fahrzeuge abgegebene Strommengen, vereinbaren.
(4) Für nachweislich zuordenbare elektrisch betriebene Kraftfahrzeuge (§2 Z36 litb) haben die Antragsberechtigten für Strommengen Folgendes sicherzustellen:
(5) Von den Antragsberechtigten für Strommengen sind für alle gemäß Abs8 eingereichten Strommengen, ab dem Zeitpunkt der Einreichung der Daten gemäß Abs8, die zu Grunde liegenden Daten der Einreichung der Strommengen in einer Datenbank für die Dauer von drei Jahren aufzubewahren und im Fall einer Kontrolle gemäß §18 zugänglich zu machen.
(6) Als Anteil an erneuerbarer Elektrizität für die Anrechnung gemäß Abs1 wird dabei der durchschnittliche Anteil von Elektrizität aus erneuerbaren Energiequellen von im Bundesgebiet bereitgestelltem elektrischen Strom, gemessen zwei Jahre vor dem Verpflichtungsjahr, herangezogen.
(7) Abweichend von Abs6, kann Elektrizität unter folgenden Voraussetzungen in vollem Umfang als erneuerbare Elektrizität angerechnet werden:
(8) Soll der erneuerbare Anteil von Strom, der nachweislich im Verpflichtungsjahr gemäß Abs1 eingesetzt wurde und auf die Verpflichtungen nach §5 und §7 angerechnet werden, so sind im Zeitraum vom 1. Jänner bis zum 1. März des dem Verpflichtungsjahr folgenden Kalenderjahres von der Antragsberechtigten oder vom Antragsberechtigten für Strommengen einmal ein Antrag in elektronischer Form nach dem von der Umweltbundesamt GmbH veröffentlichten Muster an die Umweltbundesamt GmbH zu übermitteln, welcher insbesondere folgende Daten enthält:
(8a) Stellt die Umweltbundesamt GmbH einen Mangel in einem Antrag nach Abs8 fest, so kann sie der oder dem Antragsberechtigten für Strommengen die Behebung des Mangels innerhalb einer angemessenen Frist mit der Wirkung auftragen, dass der Antrag nach fruchtlosem Ablauf der Frist von der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie zurückgewiesen wird.
(8b) Stellt die Umweltbundesamt GmbH Mehrfachübertragungen von Begünstigten auf Antragsberechtigte oder mehrfache Beantragungen gleicher Strommengen fest, so hat die Behebung dieses Mangels von der Umweltbundesamt GmbH nach Abs8a zu erfolgen. Sollte die festgestellte Mehrfachübertragung nach Ablauf der Frist weiter bestehen, wird die einschlägige Menge so aufgeteilt, dass jeder und jedem Antragsberechtigten für Strommengen, die oder der von der Mehrfachübertragung betroffen ist, ein gleicher Anteil der einschlägigen Strommenge zugerechnet wird.
(9) Die Umweltbundesamt GmbH stellt nach positiver Prüfung der übermittelten Unterlagen für die nachvollziehbar abgegebene Menge an aus erneuerbarer Energie erzeugtem elektrischen Strom und die damit verbundenen Lebenszyklustreibhausgasemissionen eine Bescheinigung aus, die in Summe oder in Teilen an nach den §§5 und 7 Verpflichteten auf die entsprechenden Ziele gemäß §7a nach dem von der Umweltbundesamt GmbH veröffentlichten Muster angerechnet werden kann. Die Umweltbundesamt GmbH übermittelt die Daten der positiv geprüften Anträge gesammelt an die Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie. Die anrechenbare Menge an aus erneuerbarer Energie erzeugtem elektrischen Strom wird dabei mit dem Vierfachen des Energiegehalts auf das Ziel nach §7 angerechnet.
(10) Werden die Voraussetzungen für die Anrechenbarkeit von elektrischem Strom nach Prüfung durch die Umweltbundesamt GmbH nicht erfüllt, so übermittelt die Umweltbundesamt GmbH einen begründeten Bericht an die Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, die über den Antrag per Bescheid binnen 6 Monaten ab Antragsstellung entscheidet.
[…]
(1) Die Berechnung der Treibhausgasintensität einer Meldeverpflichteten oder eines Meldeverpflichteten gemäß §7 erfolgt entsprechend Anhang Xa Teil A.
(2) Die für die Berechnung gemäß Abs1 benötigten Mengen der einzelnen Kraftstoffarten ergeben sich aus den übermittelten Daten gemäß Anhang I Tabelle 1 Z17 'POSITIONSDATEN e VD' Buchstabe d 'Menge', Buchstabe f 'Nettogewicht' und Buchstabe o 'Dichte' der Verordnung (EU) 2022/1636 der Kommission vom 5. Juli 2022 zur Ergänzung der Richtlinie (EU) 2020/262 des Rates durch Festlegung von Struktur und Inhalt der im Zusammenhang mit der Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren ausgetauschten Dokumente und durch Festlegung von Schwellenwerten für Verluste aufgrund der Beschaffenheit der Waren, ABl. Nr L 247 vom 23.09.2022 S. 2.
(3) Die Umrechnung der Kraftstoffmengen in die unteren Heizwerte erfolgt für Biokraftstoff- und Biomethanmengen anhand der in Anhang IX aufgeführten Energiedichten und für Mengen von Kraftstoffen nicht-biogenen Ursprungs anhand der im Anhang Xa Teil B angeführten Werte.
(4) Für die Berechnung der Energiemengen gemeinsam verarbeiteter Ausgangsstoffe oder Kraftstoffmengen gilt Folgendes:
(5) Die Upstream-Emissions-Reduktionen (UER) werden entsprechend den Anforderungen des §19b ermittelt.
(6) Die Treibhausgasintensität jedes Kraftstoffs oder Energieträgers ist wie folgt zu berechnen:
(1) Upstream Emissions-Reduktionen aus Projekten gemäß §2 Z24, die in einem beliebigen Land bei Förderstellen von fossilen Rohstoffen bzw im Upstream Bereich generiert wurden, können von einem nach §7 Verpflichteten zur Anerkennung eingereicht und auf die Treibhausgasintensität eines beliebigen Kraftstoffes angerechnet werden. Die Anrechnung von Upstream Emissions Reduktionen auf die Ziele gemäß §7 kann erfolgen, wenn
3.
(2) Der Antrag für ein in Österreich anzuerkennendes Projekt zur Reduktion von Upstream Emissionen muss den folgenden Bedingungen entsprechen:
(3) Upstream Emissions-Reduktionen (UER) im Rahmen eines Projekts, das in Österreich entsprechend eines Antrags gemäß Abs2 anerkannt werden soll, müssen nach den folgenden Bestimmungen abgeschätzt, validiert und verifiziert werden:
(4) Die Anrechnung von zertifizierten Emissionsreduktionen gemäß Abs1 Z3c als Upstream Emissions Reduktionen ist möglich, sofern eine Bestätigung der Umweltbundesamt GmbH vorliegt, dass
(5) Ein Antrag hinsichtlich der Anrechnung von Upstream Emissions Reduktionen auf das Ziel gemäß §7 muss unter Einhaltung der folgenden Bedingungen durch einen Verpflichteten bzw durch eine Gruppe von Verpflichteten gemäß §7 oder im Falle der Übertragung der Erfüllung von Verpflichtungen des §7 auf Dritte gemäß §7a durch Dritte gestellt werden. Die zu verwendenden Muster sind von der Umweltbundesamt GmbH zu veröffentlichen. Der Antrag ist bis spätestens 30. Juni des dem Verpflichtungsjahr folgenden Jahres in elektronischer Form an die Umweltbundesamt GmbH zu richten und hat folgende Angaben zu enthalten:
( 6) Die Anträge gemäß Abs2 und Abs5 sind durch die Umweltbundesamt GmbH zu prüfen, wobei im Falle von Unklarheiten und unzureichenden Angaben durch die Umweltbundesamt GmbH gestellt werden können. Die Umweltbundesamt GmbH ist dabei auch berechtigt, die Beilegung einer Übersetzung durch eine gerichtlich beeidete Dolmetscherin oder einen gerichtlich beeideten Dolmetscher zu fordern. Im Falle eines positiv beurteilten Antrages gemäß Abs5 hat die Umweltbundesamt GmbH die entsprechenden Upstream Emissions-Reduktionen auf die Ziele nach §7 anzurechnen, den mit einer eindeutigen Nummer versehenen Antrag zu veröffentlichen und die zur Identifikation der angerechneten Upstream Emissions Reduktionen notwendigen Daten unverzüglich an die für die Anrechnung von Upstream Emissions Reduktionen zuständige Behörde der anderen Mitgliedstaaten zu senden. Werden die Voraussetzungen für den Antrag nach Prüfung durch die Umweltbundesamt GmbH nicht erfüllt, ist der Antrag per Bescheid durch die Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie abzulehnen.
(1) Berichtspflichtiger ist
(2) Berichtspflichtige gemäß Abs1 Z1 haben der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie jährlich einen Bericht vorzulegen, der insbesondere folgende Angaben zu enthalten hat:
(3) Wird die Erfüllung einer Verpflichtung gemäß §7a auf Dritte übertragen, so haben
(4) Die Nachweise gemäß Abs2 und §7, mit Ausnahme der Nachweise gemäß §19b, haben bei der Umweltbundesamt GmbH in elektronischer Form bis zum 1. Mai des dem Verpflichtungsjahrs folgenden Jahres einzulangen.
[…]
Die Umweltbundesamt GmbH kann für folgende Tätigkeiten einen angemessenen Kostenersatz von den Betrieben einheben:
(1) Diese Verordnung tritt mit Ablauf des Tages ihrer Kundmachung in Kraft; gleichzeitig tritt die Kraftstoffverordnung 1999, BGBl II Nr 418, in der Fassung der Verordnung BGBl II Nr 168/2009, außer Kraft. Ausgenommen davon ist §6a Abs5, Z1 und 2, welcher bis 31. Dezember 2012 in Kraft bleibt.
(2) §2 Z9, §2 Z17-22, §3 Abs1 Z1, 2, 3, 6, 8, §10 Satz 1, §11 Z2, §12 Abs1, §13 Abs6 Z8, §19 Abs1 und Abs3, Anhang I (1), (2), (3), (5), Anhang II (1), (2), (3), (5), Anhang III (1), (2) (3), Anhang IV, Anhang VIII, Anhang X und Anhang XI in der Fassung des BGBl II Nr 259/2014 treten mit Ablauf des Tages der Kundmachung im Bundesgesetzblatt in Kraft.
(3) §3 Abs1 Z8 und 9, sowie §24 Z1, 3 und 4 in der Fassung der Verordnung BGBl II Nr 196/2017, treten mit Ablauf des Tages der Kundmachung in Kraft.
(4) §1 Abs1 und 2, §2 Z1-36, §3 Abs1 Z1, 2, 3, 5, 8, 9, 10 bis 12 und Abs4, §§5, 6 und 6a, §7 Abs1 und 2, §7a, §8, §9 Abs1 und 2, §10 1. Satz und Z6, §11, §12, §13 Abs2 und Abs2 Z2 lit.c, §13 Abs3 bis 5, Abs6 Z2, Z5, Z9, §13 Abs7 1. Satz und Abs8 Z1 1. Satz und Z2, §14 Abs1 und 2, Abs3 2. Satz, Abs6 und 6a, §17 Abs2, 3 und 4, §18 Abs1 bis 4, §19 Abs1 Z1 lit.b und Z3, Abs3 und 4, §§19a und 19b, §20 Abs2 bis 6, §§21 und 22, §23 Abs4 und 5, §24 Z3, 5 und 6, §25, Anhänge I bis XIV in der Fassung des BGBl II Nr 86/2018 treten mit Ablauf des Tages der Kundmachung im Bundesgesetzblatt in Kraft.
(5) §2 Z5 und 28, §3 Abs1 Z3, 4, 6, 8, 10 bis12, §6 Abs2 und 4, §7Abs1, §7a Abs6 und 7, §8 Abs3 bis 7, §11 Abs4, §18 Abs1, §19b Abs1 Einleitungsteil und Z1 und 2, Z3 litb) und litc), Abs2 Z1, Abs2 Z2 litf, Abs2 Z3, Abs4 Z3, Abs5 und 6, §20 Abs2 Einleitungsteil, Abs2 Z1, Abs4 und 5, §22 Abs1 und 3, und §24 Z7 Anhang II Abs3, Anhang III Abs1 bis 3, Anhang IV samt Überschrift, Tabelle und Abs1, Anhang VI inkl. Überschrift, Tabelle, Abs1 lita bis c, Anhang VIII inkl. Überschrift und Tabelle und Fußnoten 1-2, Anhang VIIIa inkl. Überschrift, Tabelle, Fussnote 1 bis 2, Anhang VIIIb inkl. Überschrift, Tabelle, Fußnote 11, Anhang VIIIc inkl. Überschriften und Unterüberschriften, Fußnote 12 bis 21, Anhang IX Tabelle, Anhang X, C. Methodologie Z1 und Z14 jeweils in der Fassung der Verordnung BGBl II Nr 630/2020 treten mit 1. Jänner 2021 in Kraft; zugleich treten §2 Z29 und 30, §19b Abs2 Z2 litk, §20 Abs2 Z1 lita bis c und Z7 lith und Anhang XIV außer Kraft
[…]
(1) Die Kraftstoffverordnungs-Novelle 2023 tritt mit Ausnahme des §11 mit 1. Jänner 2023 in Kraft.
(2) Die Fristen nach den §§7a Abs6, und 20 Abs4 gelten für Einreichungen für das Berichtsjahr 2023 ab dem 1. Jänner 2024
(3) Der §11 dieser Novelle tritt für das Berichtsjahr 2023 mit 1.1.2024 in Kraft; gleichzeitig tritt der §11 in der Fassung BGBl II Nr 630/2020 außer Kraft
[…]
Anhang Xa
Berechnung der Treibhausgasintensität der Kraftstoffe und Energieträger eines Meldeverpflichteten
A
Die Treibhausgasintensität von Kraftstoffen und Energieträgern wird in Gramm Kohlendioxid-Äquivalent pro Megajoule Kraftstoff (CO 2 Äquivalent in g/MJ) angegeben.
1. Für die Berechnung der Treibhausgasintensität von Kraftstoffen werden die Treibhausgase Kohlendioxid (CO 2 ), Lachgas/Distickstoffoxid (N 2 O) und Methan (CH 4 ) berücksichtigt. Zur Berechnung der CO 2 Äquivalenz werden Emissionen dieser Gase wie folgt nach Emissionen in CO 2 Äquivalent gewichtet: CO 2 : 1; CH 4 : 25; N 2 O: 298
2. Die Emissionen aus der Herstellung von Maschinen und Ausrüstungen für die Förderung, Produktion, Raffinierung und den Verbrauch von fossilen Kraftstoffen fließen nicht in die Berechnung von Treibhausgasemissionen ein.
3. Die Treibhausgasintensität eines Meldeverpflichteten, die sich aus den Lebenszyklustreibhausgasemissionen sämtlicher gelieferter Kraftstoffe und der gesamten gelieferten Energie ergibt, wird nach der nachstehenden Formel berechnet:
Treibhausgasintensität eines Meldeverpflichteten (#)
Dabei ist
[…]
E
Obergrenzen für die Anrechnung von Upstream Emissons Reduktionen:
Die Obergrenzen hinsichtlich der Anrechnung von Upstream Emissions Reduktionen gelten jeweils spezifisch für die einzelnen Kraftstoffe und sind wie folgt zu berechnen:
Die maximal anrechenbare Menge an Upstream Emissions Reduktionen in CO 2 Äquivalent ergibt sich für die Anrechenbarkeit hinsichtlich der Summe der öl basierten Produkte aus:
MJOttokraftstoffx11.0+MJDieselkraftstoffx11.3+𝛼 x MJLPGx6.2
Die maximal anrechenbare Menge an Upstream Emissions-Reduktionen in CO 2 Äquivalent ergibt sich für die Anrechenbarkeit hinsichtlich der Summe der gas basierten Produkte aus:
MJCNGx9.1+MJLNGx15.0+(1−𝛼)xMJLPGx6.2
LPG kann unabhängig von der Rohstoffbasis in beiden Fällen angerechnet werden, wobei 𝛼 dabei den durch den Verpflichteten wählbaren Anteil zwischen 0 und 1 des in Verkehr gebrachten LPG angibt.
________________________
25 Einheit 'kg/m 3 ': bei Normbedingungen p=1,013 bar; T= 273,15 K
26 Einheit 'kg/m 3' : bei Normbedingungen p=1,013 bar; T= 273,15 K
27 Einheit 'kg/m 3 ': bei Normbedingungen p=1,013 bar; T= 273,15 K
28 Einheit 'kg/m 3 ': bei Normbedingungen p=1,013 bar; T= 273,15 K"
III. Anlassverfahren, Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Dem zu V320/2023 protokollierten Antrag des Landesverwaltungsgerichtes Oberösterreich sowie dem zu V334/2023 protokollierten Antrag des Landesverwaltungsgerichtes Steiermark liegen folgende — vergleichbare — Sachverhalte zugrunde:
1.1. Bei der beschwerdeführenden Gesellschaft vor dem Landesverwaltungsgericht Oberösterreich und der beschwerdeführenden Gesellschaft vor dem Landesverwaltungsgericht Steiermark handelt es sich um österreichische Unternehmen, die (unter anderem) fossile Kraftstoffe in Verkehr bringen. Am 27. Mai 2022 bzw 10. Juni 2022 beantragten diese Gesellschaften gemäß §19b Abs5 KraftstoffVO 2012 bei der Umweltbundesamt GmbH (im Folgenden: UBA GmbH) die Anrechnung von Upstream Emissions Reduktionen (im Folgenden: UER), welche jeweils mit Kaufvertrag vom 25. Mai 2022 von einer näher bezeichneten Gesellschaft (im Folgenden: Verkäuferin) erworben worden waren. Die erworbenen UER stammen aus einem Projekt der Verkäuferin, dem die Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie (im Folgenden: BMK) im Jahr 2021 gemäß §19b Abs2 KraftstoffVO 2012 die schriftliche Zustimmung über die grundsätzliche Anerkennung des beantragten Projektes hinsichtlich der Anrechenbarkeit von UER auf die Verpflichtungen gemäß §7 KraftstoffVO 2012 erteilt hatte.
1.2. Im Zuge der Prüfung dieser Anträge äußerte die UBA GmbH Bedenken, dass sanktionsrechtliche Bestimmungen einer Anrechnung entgegenstehen könnten. Infolgedessen leitete die BMK umfassende sanktionsrechtliche Prüfungsverfahren ein. Die Anträge der beschwerdeführenden Gesellschaften auf Anrechnung der UER gemäß §19b Abs6 KraftstoffVO 2012 wurden sodann jeweils wegen Verletzung sanktionsrechtlicher Bestimmungen nach Art5aa Abs1 litc der Verordnung (EU) 833/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, ABl. 2014 L 229, 1, idF der Verordnung (EU) 1904/2022 zur Änderung der Verordnung (EU) 833/2014, ABl. 2022 L 259I, 3 (im Folgenden: Verordnung [EU] 833/2014), mit Bescheiden der BMK vom 2. Dezember 2022 abgelehnt. Begründet wurde dies im Wesentlichen damit, dass die Verkäuferin eine juristische Person sei, die auf Anweisung oder im Interesse der im Anhang IX der Verordnung (EU) 833/2014 gelisteten Gazprom Neft handle.
1.3. Mit an die BMK adressiertem und bei dieser eingebrachten Schriftsatz erhob die im Anlassverfahren zu V320/2023 beschwerdeführende Gesellschaft fristgerecht Beschwerde, die sie zusammengefasst damit begründete, dass die Verkäuferin keine juristische Person sei, die in der Liste der sanktionierten Personen nach Anhang IX der Verordnung (EU) 833/2014 enthalten sei. Die Behörde habe auch keine Tatsachen bzw Dokumente erwähnt, die bestätigen würden, dass die Verkäuferin "im Namen oder auf Anweisung" sanktionierter Personen handle.
Die BMK legte am 27. Jänner 2023 die Beschwerde samt Verwaltungsakt dem Bundesverwaltungsgericht vor. Mit Beschluss vom 17. Februar 2023 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde wegen Unzuständigkeit zurück, weil es sich beim Kraftfahrwesen iSd Art10 Abs1 Z9 B VG — auch wenn ausnahmsweise die Zuständigkeit der BMK vorgesehen sei — um eine Angelegenheit handle, die in mittelbarer Bundesverwaltung vollzogen werde. Anschließend wurde der Verfahrensakt mit Schreiben der BMK vom 22. Februar 2023 dem Landesverwaltungsgericht Oberösterreich vorgelegt.
1.4. Die im Anlassverfahren zu V334/2023 beschwerdeführende Gesellschaft erhob fristgerecht Beschwerde an das zuständige Landesverwaltungsgericht Steiermark. Begründet wurde die Beschwerde im Wesentlichen damit, dass keine Gründe für die Ablehnung des Antrages bei der UBA GmbH vorlägen.
2. Das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich und das Landesverwaltungsgericht Steiermark legen ihre — im Wesentlichen gleichlautenden — Bedenken, die sie zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof bestimmt haben, im Einzelnen wie folgt dar:
2.1. Zur Präjudizialität der angefochtenen Bestimmungen führen die antragstellenden Verwaltungsgerichte Folgendes aus:
2.1.1. In dem zu V320/2023 protokollierten Antrag führt das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich zur Präjudizialität aus, dass es bei der Prüfung der verfahrensgegenständlichen Beschwerde zu beurteilen habe, ob die Ablehnung des Antrages auf Anerkennung der Anrechnung von UER iSd §19b Abs5 KraftstoffVO 2012 durch die BMK gemäß §19b Abs6 KraftstoffVO 2012 rechtskonform gewesen sei. Bei dieser Prüfung kämen neben §19b auch die damit verbundenen §§2 Z24 und 7 KraftstoffVO 2012 zur Anwendung, die einerseits eine Begriffsdefinition von UER enthielten und andererseits jenen Pflichtenkreis beträfen, auf den sich die Anrechnung auswirken solle.
Der Zweck des §19b Abs5 KraftstoffVO 2012 bestehe in der Festlegung jener Bedingungen, unter denen eine Anrechnung von UER auf die Verpflichtungen von §7 KraftstoffVO 2012 vorgenommen werden könne. Die UER würden dabei aus einem nach §19b Abs2 KraftstoffVO 2012 genehmigten Projekt abgeleitet. Gemäß §19b Abs6 KraftstoffVO 2012 prüfe die UBA GmbH die Anträge nach §19b Abs2 und 5 KraftstoffVO 2012. Während im Falle einer positiven Beurteilung die UBA GmbH selbst die Anrechnung vornehme, lehne im Falle der Nichterfüllung der Voraussetzungen die BMK den Antrag mit Bescheid ab.
Über den Anwendungsbereich des §19b KraftstoffVO 2012 hinaus würden als Sitz der zu bereinigenden Rechtswidrigkeit alle Regelungsbestandteile verstanden, die UER definierten, als anrechenbares Element für die Pflicht zur Treibhausgasemissionsreduktion bestimmten und mit dem Vorgang der Anrechnung in untrennbarem Zusammenhang stünden. Erfasst seien somit neben §19b KraftstoffVO 2012 zur Gänze auch §§2 Z24, 8 Abs9, 19a Abs5, 20 Abs2 Z7 und 21 Z5 sowie die "Unterpunkte" A und E der Anlage IX (gemeint wohl: Anlage Xa).
2.1.2. In dem zu V334/2023 protokollierten Antrag führt das Landesverwaltungsgericht Steiermark zur Präjudizialität aus, dass es bei der Prüfung der Beschwerde, nämlich ob die von der beschwerdeführenden Gesellschaft erworbenen UER angerechnet werden könnten, die Bestimmungen der §§2 Z24, 8 Abs9, 19a Abs5, 19b, 20 Abs2 Z7 und 21 Z5 sowie den Anhang Xa Teil A und E der KraftstoffVO 2012 anzuwenden hätte.
2.2. In der Sache begründen die antragstellenden Verwaltungsgerichte ihre — im Wesentlichen gleichlautenden — Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit der angefochtenen Verordnungsbestimmungen zum einen damit, dass eine gesetzwidrige Überschreitung der Verordnungsermächtigung vorliege (Art18 Abs2 B VG). Der durch §§11 Abs2 und 26a Abs2 litc KFG 1967 eingeräumte Regelungsspielraum des Verordnungsgebers umfasse (unter anderem) die Festlegung des höchstzulässigen Gehaltes von Kraftstoffbestandteilen. Es könne selbst die äußerste Auslegung des Wortsinnes dieser Bestimmungen nicht als Ermächtigung zur Etablierung klimapolitischer Anreize verstanden werden. §11 Abs3 KFG 1967 erfasse nur die Festlegung bestimmter Werte und Methoden, um diese Grenzwerte zu errechnen, und auch die notwendigen Verfahren, um feststellen zu können, ob diese Grenzwerte eingehalten worden seien. Er erlaube aber gerade nicht, vorgelagerte Emissionsminderungen zu zertifizieren und diese zugunsten der Kraftstoffhändler zu berücksichtigen. Der Regelungsspielraum des Verordnungsgebers umfasse daher nicht die Regelung eines "umweltrechtlichen Zertifikatenhandels". Zum anderen liege eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes (Art2 StGG, Art7 B VG) auf Grund der Ausgestaltung der Verfahren nach §19b Abs2 Z3 und Abs6 KraftstoffVO 2012 als Ein Parteien Verfahren vor, weil den übrigen Vertragspartnern kein Parteiengehör zukomme.
3. Die BMK hat als verordnungserlassende Behörde die Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnungsbestimmungen vorgelegt und im zu V320/2023 protokollierten Verfahren eine Äußerung erstattet, in der sie den Bedenken in der Sache entgegentritt. In Bezug auf den zu V334/2023 protokollierten Antrag hat die BMK auf ihre zu V320/2023 erstattete Äußerung verwiesen.
IV. Erwägungen
Der Verfassungsgerichtshof hat über die in sinngemäßer Anwendung der §§187 und 404 ZPO iVm §35 Abs1 VfGG zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbundenen Anträge erwogen:
1. Die Anträge sind unzulässig.
2. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag im Sinn des Art139 Abs1 Z1 B VG bzw des Art140 Abs1 Z1 lita B VG nur dann wegen Fehlens der Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
3. Ein solcher Fall liegt hier vor. Es ist offenkundig ausgeschlossen (denkunmöglich), dass die antragstellenden Verwaltungsgerichte bei der Entscheidung über die bei ihnen anhängigen Beschwerden die zur Aufhebung beantragten Bestimmungen der Kraftstoffverordnung 2012 idF BGBl II 452/2022 anzuwenden haben.
3.1. Die inhaltliche Gesetzmäßigkeit von Verordnungen ist grundsätzlich nach der Sach- und Rechtslage in dem für die Entscheidung des Anlassfalles maßgeblichen Zeitpunkt zu beurteilen (vgl zB VfSlg 8699/1979, 12.163/1989, 16.307/2001). Eine andere Betrachtungsweise ist jedoch insbesondere dann geboten, wenn die verordnungserlassende Behörde in einer Übergangsbestimmung zum Ausdruck bringt, dass auf anhängige Verfahren noch die bisher geltenden Normen anzuwenden sind (zB VfSlg 18.595/2008) oder wenn die Verwaltungsgerichte über die Rechtsstellung der beschwerdeführenden Parteien zu einem bestimmten Stichtag oder in einem bestimmten Zeitraum abzusprechen haben. Insofern erachtet der Verfassungsgerichtshof eine entsprechende Wirksamkeit bereits außer Kraft getretener Verordnungsbestimmungen dann für gegeben, wenn es sich um zeitraumbezogene Normen handelt, weil diese für den entsprechenden Zeitraum weiterhin anzuwenden sind (vgl etwa VfSlg 10.820/1986, 19.791/2013, 20.399/2020; siehe insbesondere die Rechtsprechung zur Zeitraumbezogenheit sogenannter Systemnutzungstarife im Energierecht VfSlg 15.888/2000, 15.976/2000, 17.094/2003, 17.266/2004, 17.798/2006, 19.840/2013).
3.2. Die vor den antragstellenden Verwaltungsgerichten beschwerdeführenden Gesellschaften erwarben jeweils mit Kaufverträgen vom 25. Mai 2022 UER, die aus einem Projekt stammen, dem 2021 die schriftliche Zustimmung über die grundsätzliche Anerkennung gemäß §19b Abs2 Z3 KraftstoffVO 2012 durch die BMK erteilt wurde. Am 27. Mai 2022 bzw 10. Juni 2022 beantragten die beschwerdeführenden Gesellschaften gemäß §19b Abs5 KraftstoffVO 2012 bei der UBA GmbH die Anrechnung der erworbenen UER auf die Verpflichtungen zur Minderung der Treibhausgasemissionen gemäß §7 KraftstoffVO 2012. Diese Anträge wurden nach einer Prüfung durch die UBA GmbH mit Bescheiden der BMK vom 2. Dezember 2022 wegen Verletzung sanktionsrechtlicher Bestimmungen nach Art5aa Abs1 litc der Verordnung (EU) 833/2014 abgelehnt.
3.3. Aus Anlass der dagegen erhobenen Beschwerden hegen die antragstellenden Verwaltungsgerichte Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit des Anrechnungsverfahrens für UER gemäß §19b KraftstoffVO 2012. Sie beantragen daher die Aufhebung des §19b KraftstoffVO 2012 idF BGBl II 452/2022. Ferner begehren sie die Aufhebung der §§2 Z24, 8 Abs9, 19a Abs5, 20 Abs2 Z7 und 21 Z5 sowie des Anhanges Xa Teil A und E KraftstoffVO 2012 idF BGBl II 452/2022, weil diese Bestimmungen nach Ansicht der antragstellenden Verwaltungsgerichte mit §19b KraftstoffVO 2012 in einem untrennbaren Zusammenhang stünden.
3.4. Gemäß §26 Abs1 KraftstoffVO 2012 trat die Kraftstoffverordnungs-Novelle 2023 (BGBl II 452/2022) — ausgenommen §11 KraftstoffVO 2012 (vgl §26 Abs3) — mit 1. Jänner 2023 in Kraft.
3.5. Der Verfassungsgerichtshof geht auf Grund des Zusammenhanges zwischen der Emissionsminderungspflicht gemäß §7 und dem in §19b KraftstoffVO 2012 geregelten Anrechnungsverfahren für UER sowie der Fristgebundenheit von UER Anrechnungsanträgen von einer Zeitraumbezogenheit dieser Bestimmungen aus. Es ist daher bei der Beurteilung der Frage, ob die BMK die Anträge auf Anrechnung von UER zu Recht abgelehnt hat, ausgeschlossen, dass die antragstellenden Verwaltungsgerichte §19b KraftstoffVO 2012 (iVm §7 KraftstoffVO 2012) idF BGBl II 452/2022 anzuwenden haben:
3.5.1. Gemäß §7 KraftstoffVO 2012 sind in der Kraftstoffverordnung 2012 näher definierte Unternehmen dazu verpflichtet, jährlich eine gewisse Menge an Treibhausgasemissionen einzusparen. Auf diese Einsparungsziele können UER nach dem in §19b KraftstoffVO 2012 geregelten Verfahren angerechnet werden, wenn diese (unter anderem) mit Projekten in Verbindung stehen, aus denen die ersten Emissionsreduktionen nachweislich nach dem 1. Jänner 2011 generiert wurden und wenn sie nachweislich im jeweiligen Verpflichtungsjahr erbracht wurden. Der Antrag auf die Anrechnung von UER auf die Verpflichtungen nach §7 KraftstoffVO 2012 ist sodann innerhalb einer in §19b Abs5 KraftstoffVO 2012 näher definierten Frist in dem auf das Verpflichtungsjahr folgenden Jahr in elektronischer Form an die UBA GmbH zu richten.
3.5.2. Die in den Anlassverfahren vor den antragstellenden Verwaltungsgerichten beschwerdeführenden Gesellschaften stellten ihre Anträge auf Anrechnung von UER auf ihre Verpflichtungen gemäß §7 KraftstoffVO am 27. Mai 2022 bzw 10. Juni 2022 für das Jahr 2021. §7 Abs1 KraftstoffVO 2012 idF BGBl II 452/2022, dessen Aufhebung nicht begehrt wurde, normiert die Verpflichtung zur Senkung von Treibhausgasemissionen ab dem 1. Jänner 2023. Die Reduktionsverpflichtung für das — für die vorliegenden Anrechnungsanträge relevante — Jahr 2021 ergibt sich aus der zwischen 1. Jänner 2021 und 31. Dezember 2022 in Kraft stehenden Fassung des §7 KraftstoffVO 2012 idF BGBl II 630/2020. Ebenso ist die fristgerechte Beantragung der Anrechnung von UER anhand der zum Zeitpunkt der Antragseinbringung in Kraft stehenden Fassung des §19b Abs5 KraftstoffVO 2012 idF BGBl II 630/2020 zu beurteilen. Demnach waren Anrechnungsanträge ab dem 1. Jänner 2020 bis spätestens 5. Oktober des dem Verpflichtungsjahr folgenden Jahres, dh in den vorliegenden Fällen bis spätestens 5. Oktober 2022, bei der UBA GmbH einzubringen.
3.6. Vor diesem Hintergrund sind §§19b iVm 7 KraftstoffVO idF BGBl II 630/2020 für einen entsprechenden in der Vergangenheit gelegenen Zeitraum weiterhin anzuwenden. Insofern erscheint es auch ausgeschlossen, dass die antragstellenden Verwaltungsgerichte die ihrer Ansicht nach mit §19b KraftstoffVO 2012 in einem untrennbaren Zusammenhang stehenden §§2 Z24, 8 Abs9, 19a Abs5, 20 Abs2 Z7 und 21 Z5 sowie den Anhang Xa Teil A und E KraftstoffVO 2012 idF BGBl II 452/2022 anzuwenden haben.
3.7. Es ist somit denkunmöglich, dass die zur Aufhebung beantragten Bestimmungen der Kraftstoffverordnung 2012 idF BGBl II 452/2022 — die am 1. Jänner 2023 in Kraft traten — als Voraussetzung für die Entscheidung der antragstellenden Verwaltungsgerichte in Betracht kommen können.
4. Die Anträge sind daher schon mangels Präjudizialität der angefochtenen Bestimmungen zurückzuweisen. Aus dem gleichen Grund erweisen sich auch die Eventualanträge als unzulässig.
5. Bei diesem Ergebnis kann dahinstehen, ob die antragstellenden Verwaltungsgerichte vor dem Hintergrund der vorgebrachten Bedenken, die (unter anderem) darauf abstellen, dass §§26a Abs2 litc iVm 11 Abs3 KFG 1967 den Verordnungsgeber nur dazu ermächtigten, den höchstzulässigen Gehalt von Kraftstoffbestandteilen zu normieren und gerade nicht klimapolitische Maßnahmen zu setzen, den Anfechtungsumfang zutreffend gewählt haben.
V. Ergebnis
1. Die Anträge sind daher als unzulässig zurückzuweisen.
2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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