G289/2020, V482/2020 – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Entscheidung
Spruch
I. §§1, 1a, 2 und 3 des Bundesgesetzes über Erwachsenenschutzvereine (Erwachsenenschutzvereinsgesetz – ErwSchVG), BGBl Nr 156/1990, idF BGBl I Nr 59/2017 werden nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
II. Die Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, BGBl II Nr 241/2018, wird nicht als gesetzwidrig aufgehoben.
Entscheidungsgründe
I. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss und Vorverfahren
1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zur Zahl E4209/2019 eine auf Art144 B VG gestützte Beschwerde anhängig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
1.1. Mit Schreiben vom 15. März 2019 beantragte die beschwerdeführende Partei, ein Verein mit Spezialisierung auf Erwachsenenvertretungen, gemäß §1 ErwSchVG die Feststellung ihrer Eignung, als Erwachsenenschutzverein für näher bezeichnete Gebiete der Steiermark für den sachlichen Tätigkeitsbereich gemäß §1 Abs1 Z1 bis Z6 und Z8 ErwSchVG tätig zu werden. Der Bundesminister für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz (im Folgenden: BMVRDJ) wies den Antrag mit Bescheid vom 15. April 2019 auf Grund des Bestehens eines anderen Vereines im beantragten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich als unbegründet ab.
1.2. Mit dem vor dem Verfassungsgerichtshof angefochtenen Erkenntnis vom 8. Oktober 2019 wies das Bundesverwaltungsgericht die gegen den oben genannten Bescheid des BMVRDJ erhobene Beschwerde als unbegründet ab.
2. Bei der Behandlung der gegen diese Entscheidung gerichteten Beschwerde sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der §§1, 1a, 2 und 3 ErwSchVG und ob der Gesetzmäßigkeit der Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 25. Juni 2020 beschlossen, diese Bestimmungen von Amts wegen auf ihre Verfassungsmäßigkeit bzw Gesetzmäßigkeit zu prüfen.
3. Der Verfassungsgerichtshof legte seine Bedenken, die ihn zur Einleitung des Gesetzes- und Verordnungsprüfungsverfahrens bestimmt haben, in seinem Prüfungsbeschluss wie folgt dar:
"[...]
2. Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, dass die Beschwerde zulässig ist, dass das Bundesverwaltungsgericht bei der Erlassung der angefochtenen Entscheidung die in Prüfung gezogenen Bestimmungen des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes und der Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, zumindest denkmöglich angewendet hat und dass auch der Verfassungsgerichtshof diese Bestimmungen bei seiner Entscheidung über die Beschwerde anzuwenden hätte.
3. Der Verfassungsgerichtshof hegt gegen die hiemit in Prüfung gezogenen Bestimmungen des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes und der Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, vorläufig folgende Bedenken:
3.1. Die Bestimmungen betreffend die Begrenzung auf einen Erwachsenenschutzverein für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich dürften nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes gegen den Gleichheitsgrundsatz gemäß Art2 StGG und Art7 B VG verstoßen.
3.1.1. Dem Gesetzgeber sind durch den Gleichheitsgrundsatz insofern inhaltliche Schranken gesetzt, als er verbietet, sachlich nicht begründbare Regelungen zu treffen (vgl zB VfSlg 14.039/1995, 16.407/2001) sowie sachlich nicht begründbare Differenzierungen vorzunehmen (vgl VfSlg 8169/1977, 15.590/1999, 18.269/2007). Innerhalb dieser Schranken ist es dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen durch den Gleichheitsgrundsatz nicht verwehrt, seine politischen Zielvorstellungen auf die ihm geeignet erscheinende Art zu verfolgen (s etwa VfSlg 16.176/2001, 16.504/2002).
3.1.2. Der Verfassungsgerichtshof hegt vorläufig das Bedenken, dass diese Schranken durch die in Prüfung gezogenen Bestimmungen überschritten worden sein dürften:
3.1.3. Gemäß §1 Abs1 ErwSchVG hat der Bundesminister für Justiz die Eignung eines Vereins, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, mit Verordnung festzustellen, soweit noch kein Verein für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich zuständig ist. In §1 Abs1 Z1 bis Z8 ErwSchVG werden die möglichen sachlichen Tätigkeitsbereiche der Erwachsenenschutzvereine geregelt. Gemäß §1a ErwSchVG ist ein Antrag eines Vereines auf Feststellung seiner Eignung abzuweisen, wenn der Bundesminister für Justiz keinen Anlass sieht, eine Verordnung im Sinn des §1 ErwSchVG zu erlassen. §2 ErwSchVG regelt die Voraussetzungen, die ein Verein für die positive Eignung als Erwachsenenschutzverein erfüllen muss. In §1 der Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, wird die Eignung der jeweiligen Erwachsenenschutzvereine festgestellt, in den §§2 und 3 leg. cit. wird der Wirkungsbereich hinsichtlich der Erwachsenenvertretung und Bewohnervertretung bzw der Patientenanwaltschaft festgelegt.
[…]
3.1.5. Entsprechend den Materialien liegt das Ziel der in Prüfung gezogenen Regelungen darin, die Kosten für den Staat – infolge des in §8 ErwSchVG vorgesehenen Ersatzes des Aufwandes der Erwachsenenschutzvereine – möglichst gering zu halten und damit den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit gerecht zu werden. Da der Verfassungsgerichtshof neben verwaltungsökonomischen auch budgetäre und fiskalische Erwägungen als im öffentlichen Interesse gelegen erachtet (vgl VfSlg 15.269/1998; vgl Holoubek , Art7/1 S 1, 2, in: Korinek/Holoubek et.al. [Hrsg.], Bundesverfassungsrecht, 14. Lfg. 2018, Rz 131), geht der Verfassungsgerichtshof vorläufig von der Legitimität dieser Zielsetzung des Gesetzgebers aus.
Der Verfassungsgerichtshof hegt jedoch vorläufig das Bedenken, dass die Übertragung der konkreten Aufgaben nicht in einer sachlichen Weise erfolgt ist und damit dem Gleichheitsgrundsatz gemäß Art2 StGG und Art7 B VG widersprechen könnte.
Insbesondere könnte sich die vorliegende rechtliche Ausgestaltung, nämlich die – zeitlich unbefristete – Beschränkung auf nur einen einzigen Erwachsenenschutzverein für einen sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich und damit von vornherein der Ausschluss von neu hinzukommenden Vereinen, als gleichheitswidrig darstellen.
3.1.6. Nach vorläufiger Ansicht des Verfassungsgerichtshofes dürfte insbesondere die konkrete rechtliche Ausgestaltung durch die in Prüfung gezogenen Regelungen ungeeignet sein, die Zielsetzung des Gesetzgebers, den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen, zu erreichen: Der Zielsetzung der Kostenersparnis könnte grundsätzlich dadurch wirksam entsprochen werden, dass die Übertragung der Aufgaben des Erwachsenenschutzes auf möglichst wenige (große) Erwachsenenschutzvereine erfolgt, weil dann – ausgelöst durch Synergieeffekte – indirekte Kosten minimiert werden und damit mehr staatliche Mittel auf die direkt erbrachten Leistungen verteilt werden können. Eine Beschränkung auf einen einzigen Erwachsenenschutzverein für einen sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich dürfte zwar grundsätzlich geeignet sein, eine Beschränkung auf wenige Erwachsenenschutzvereine im gesamten Bundesgebiet zu erreichen und somit die für den Staat in diesem Zusammenhang anfallenden Kosten möglichst gering zu halten. Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen scheinen jedoch kein Mindesterfordernis in Bezug auf den räumlichen Tätigkeitsbereich vorzusehen. So dürfte eine Mindestgröße des räumlichen Tätigkeitsbereiches eines Erwachsenenschutzvereines, wie etwa ein Bundesland, ein politischer Bezirk oder ein Bezirksgerichtssprengel, nicht erforderlich sein. Die in Rede stehenden Bestimmungen scheinen also gerade nicht zu verhindern, dass eine Vielzahl an Erwachsenenschutzvereinen nebeneinander bestehen könnte. Dazu könnte es vor allem dann kommen, wenn viele 'kleine' Erwachsenenschutzvereine jeweils nur die Eignungsfeststellung für eine 'kleine' Gebietseinheit, etwa lediglich für eine einzelne Gemeinde oder Katastralgemeinde, beantragen würden.
Der Verfassungsgerichtshof übersieht dabei nicht die Bestimmung des §2 Z5 ErwSchVG, wonach die Eignung eines Vereines nur dann festgestellt werden kann, wenn dieser mindestens fünf hauptberufliche Vollzeitkapazitäten beschäftigt, sowie die Bestimmung des §2 Z4 ErwSchVG, wonach die Vereine über eine professionelle, an den Erfordernissen eines zeitgemäßen Qualitätsmanagements ausgerichtete Organisation und eine entsprechende Infrastruktur verfügen müssen. Diese Voraussetzungen zielen darauf ab, dass Erwachsenenschutzvereine eine bestimmte Organisationsstruktur und eine Mindestgröße in personeller Hinsicht aufweisen müssen. Diese Bestimmungen scheinen aber nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes nicht auszureichen, eine Vielzahl festgestellter Erwachsenenschutzvereine zu verhindern und damit dem in den Erläuterungen zum Erwachsenenschutzvereinsgesetz zum Ausdruck gebrachten Ziel der Minimierung des Aufwandes für Erwachsenenschutzvereine – und damit der Kosten für den Bund (vgl §8 ErwSchVG) – zu entsprechen.
Aus diesem Grund dürfte nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes die vorliegende rechtliche Ausgestaltung nicht geeignet sein, das Ziel, die staatlichen Kosten gering zu halten, zu erreichen.
3.1.7. Der Verfassungsgerichtshof geht überdies vorläufig von einem möglichen öffentlichen Interesse an der flächendeckenden Tätigkeit von Erwachsenenschutzvereinen aus. Auch zur Erreichung dieses öffentlichen Interesses scheinen aber die Bestimmungen des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes ungeeignet zu sein: Die in Prüfung gezogenen Regelungen verhindern nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes nämlich gerade nicht, dass mangels Interesses von Erwachsenenschutzvereinen bestimmte – etwa abgelegene und/oder bevölkerungsarme – Gebiete ohne Eignungsfeststellung eines Erwachsenenschutzvereines bleiben könnten. Für neu hinzukommende Erwachsenenschutzvereine könnte die Eignungsfeststellung für die auf Grund einer 'Zersplitterung' verbleibenden Gebiete – etwa aus Zweckmäßigkeitsgründen oder aus betriebswirtschaftlichen Gründen – keinen Sinn (mehr) ergeben und daher kein Verein die diesbezügliche Zuständigkeit übernehmen.
Darüber hinaus könnten die möglichen öffentlichen Interessen an der Vermeidung einer 'Zersplitterung' der Aufgabenwahrnehmung, der Hintanhaltung eines 'Wildwuchses' an Erwachsenenschutzvereinen (s dazu VfSlg 18.941/2009), der Qualitätssicherung und der Wahrnehmung einer zentralen Fachaufsicht ebenfalls aus den oben dargelegten Gründen durch die konkrete rechtliche Ausgestaltung nicht gesichert werden.
3.1.8. Nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes scheinen die in Prüfung gezogenen Regelungen dem – auch den Gesetzgeber bindenden – Gleichheitsgrundsatz zu widersprechen, zumal Zweifel an der sachlichen Begründbarkeit der vorliegenden Regelungen aufgekommen sind.
3.2. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg 9535/1982, 17.341/2004, 17.967/2006, 18.556/2008, 19.270/2010, 19.448/2011, 20.000/2015) hat die Verfassungswidrigkeit jener Gesetzesbestimmungen, die die Verordnung tragen, zur Folge, dass die Verordnung damit der erforderlichen gesetzlichen Deckung entbehrt.
Für den Fall, dass die Bedenken im Hinblick auf die Bestimmungen des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes zutreffen, besteht hinsichtlich der Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, das Bedenken, dass diese der gesetzlichen Grundlage entbehrte, weshalb gleichzeitig mit den Bestimmungen des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes auch die präjudiziellen Bestimmungen dieser Verordnung zu prüfen sind. Im Falle der Aufhebung der Bestimmungen im Erwachsenenschutzvereinsgesetz wäre die Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, gesetzwidrig.
3.3. Im Gesetzes- und Verordnungsprüfungsverfahren wird auch zu prüfen sein, ob die in Prüfung gezogenen Bestimmungen auch anderen als den in den Materialien genannten öffentlichen Interessen dienen und ob im Lichte dessen ein derartiges Regelungssystem sachlich gerechtfertigt werden könnte."
4. Die Bundesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der den im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken wie folgt entgegengetreten wird:
"4. Die Rechtslage stellt sich wie folgt dar:
4.1. Sachwaltervereine bzw die sog Vereinssachwalterschaft wurden mit dem Bundesgesetz über die Sachwalterschaft für behinderte Personen (SachwG), BGBl Nr 136/1983, eingeführt. Ziel der Einführung war es, das Vorhandensein einer ausreichenden Anzahl geeigneter Personen zur Übernahme von Vertretungen sicherzustellen. Die Gesetzgebung ging davon aus, dass die Organisationsform eines Vereins dafür am zweckmäßigsten sei, weil diese ein hohes Maß an Beweglichkeit bei der Ausbildung und beim Einsatz der Sachwalter gewährleiste und dem Sachwalter eine gewisse Unabhängigkeit, auch von Behörden, verleihe (ErläutRV 742 BIgNR 15. GP, 13). Voraussetzung für die Bestellung von Mitarbeitern eines Vereins für Sachwalterschaft zu Sachwaltern war, dass der Bundesminister für Justiz dessen Eignung mit Bescheid festgestellt und im Amtsblatt der Österreichischen Justizverwaltung kundgemacht hatte (ArtIX SachwG). Mit dem Vereinssachwalter- und Patientenanwaltsgesetz (VSPAG), BGBl Nr 156/1990, wurde der Tätigkeitsbereich der Sachwaltervereine auf die Namhaftmachung von Patientenanwälten erweitert und geregelt, dass die Eignungsfeststellung fortan anstatt durch Bescheid durch Verordnung zu erfolgen hatte. Mit dem Sachwalterrechts-Änderungsgesetz 2006 (SWRÄG 2006), BGBl I Nr 92/2006, wurde das VSPAG novelliert und sein Titel geändert (Vereinssachwalter , Patientenanwalts- und Bewohnervertretergesetz – VSPBG). Zudem wurde der Tätigkeitsbereich entsprechender Vereine auf die Namhaftmachung von Bewohnervertretern nach dem Heimaufenthaltsgesetz erweitert. Auch wurde das System der Vereinssachwalterschaft insofern geändert, als fortan der Sachwalterverein selbst – und nicht (mehr) eine bestimmte, von diesem namhaft gemachte Person – zum Sachwalter bestellt wurde.
4.2. Das Erwachsenenschutzvereinsgesetz – ErwSchVG geht auf die Änderung und Umbenennung des Vereinssachwalter , Patientenanwalts- und Bewohnervertretergesetzes durch das 2. Erwachsenenschutz-Gesetz, BGBl I Nr 59/2017, zurück. Mit diesem Gesetz wurde das bisherige Sachwalterrecht einer umfassenden Reform unterzogen, die insbesondere dadurch gekennzeichnet war, dass die Vertretung vertretungsbedürftiger Personen durch Sachwalter durch die Vertretung durch gerichtliche Erwachsenenvertreter ersetzt wurde und weitere Vertretungsmöglichkeiten durch gesetzliche und gewählte Erwachsenenvertreter geschaffen wurden. Die Reform zielte insgesamt darauf ab, die Autonomie von vertretungsbedürftigen Personen zu erhöhen (vgl ErläutRV 1461 BIgNR 25. GP, 1 ff). Teil dieser Reform war auch der weitere Ausbau der Sachwaltervereine. Sie wurden mit weiteren Befugnissen ausgestattet und sollten 'zur Drehscheibe der Rechtsfürsorge ausgebaut' werden (ErläutRV 1461 BIgNR 25. GP, 5). Dementsprechend wurde auch das VSPBG, das die Anforderungen an die bisherigen Sachwaltervereine regelte, mit dem 2. Erwachsenenschutz-Gesetz an diese inhaltlichen Neuerungen angepasst. Im Zuge dessen wurde das VSPBG in 'Erwachsenenschutzvereinsgesetz' und wurden die Sachwaltervereine in Erwachsenenschutzvereine umbenannt. Zudem wurden Klarstellungen hinsichtlich der Eignung der Erwachsenenschutzvereine und der Anerkennung dieser Eignung durch den Bundesminister für Justiz vorgenommen (ErläutRV 1461 BIgNR 25. GP, 6).
4.3. Gemäß §1 Abs1 ErwSchVG hat der Bundesminister für Justiz die Eignung eines Vereins, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, mit Verordnung festzustellen, soweit noch kein Verein für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich zuständig ist. Eine solche Verordnung kann nur mit Zustimmung des betreffenden Vereins erlassen werden (§1 Abs2 ErwSchVG). In der Verordnung ist der sachliche und räumliche Tätigkeitsbereich der Verordnung anzuführen (§1 Abs3 ErwSchVG). Der sachliche Tätigkeitsbereich ergibt sich aus den in §1 Abs1 Z1 bis 8 ErwSchVG aufgezählten Aufgaben. Die Abweisung des Antrags eines Vereins auf Feststellung seiner Eignung hat mit Bescheid zu erfolgen (§1a ErwSchVG). Die Voraussetzungen für die Feststellung der Eignung eines Vereins sind in §2 ErwSchVG geregelt.
4.4. Zu den zentralen Aufgaben eines Erwachsenenschutzvereins gemäß §1 Abs1 ErwSchVG gehören die Bestellung des Vereins zum gerichtlichen Erwachsenenvertreter (Z1) und die Namhaftmachung von Patientenanwälten gemäß §13 Abs1 des Unterbringungsgesetzes – UbG, BGBl Nr 155/1990, (Z7) sowie von Bewohnervertretern gemäß §8 Abs3 des Heimaufenthaltsgesetzes – HeimAufG, BGBl I Nr 11/2004, (Z8). Bei den in §1 Abs1 Z2 bis 6 ErwSchVG aufgezählten Aufgaben handelt es sich um bestimmte Aufgaben im Zusammenhang mit gerichtlichen Erwachsenenvertretungen, der Einrichtung von gewählten Erwachsenenvertretungen sowie der Errichtung von Vorsorgevollmachten. Zählt die gerichtliche Erwachsenenvertretung zum sachlichen Tätigkeitsbereich eines geeigneten Erwachsenenschutzvereins, soll dieser überdies gemäß §3 Abs3 ErwSchVG vornehmlich gerichtliche Erwachsenenvertretungen für Personen übernehmen, die auf Grund ihrer Persönlichkeit, ihres Verhaltens, der Art ihrer Krankheit bzw Beeinträchtigung, ihrer Lebensumstände oder der zu besorgenden Angelegenheiten einer besonders qualifizierten professionellen Unterstützung und Vertretung bedürfen. In §14 Abs1 UbG und §8 Abs2 HeimAufG sind darüber hinaus gesetzliche Vertretungsbefugnisse der Erwachsenenschutzvereine vorgesehen. Gemäß §14 Abs1 UbG wird der örtlich zuständige Verein im Sinne des §1 ErwSchVG mit der Aufnahme eines ohne Verlangen in einer Krankenanstalt untergebrachten psychisch Kranken kraft Gesetzes dessen Vertreter für das im UbG vorgesehene gerichtliche Verfahren und nimmt insbesondere die in den §§33 bis 39 UbG verankerten Rechte des psychisch Kranken wahr. Diese Vertretungsbefugnis wird von den vom Verein ausgebildeten und speziell für die Tätigkeit in Unterbringungssachen geschulten Patientenanwälten ausgeübt. Gemäß §8 Abs2 HeimAufG wird der für die Namhaftmachung von Bewohnervertretern nach der Lage der Einrichtung örtlich zuständige Verein (§1 ErwSchVG) kraft Gesetzes Vertreter von Bewohnern in Heimen und anderen Pflege- und Betreuungseinrichtungen, sobald eine Freiheitsbeschränkung vorgenommen oder in Aussicht gestellt wird. Die Vertretung wird durch die vom Verein ausgebildeten und speziell geschulten Bewohnervertreter ausgeübt.
4.5. §3 Abs1 ErwSchVG regelt Pflichten eines Vereins (bzw seiner Mitarbeiter), dessen Eignung gemäß §1 ErwSchVG festgestellt worden ist. §3 Abs2 bis 6 ErwSchVG regelt die Ausübung der gerichtlichen Erwachsenenvertretung durch den Verein.
4.6. Die Regelung, wonach die Eignung eines Vereins nur festgestellt werden darf, soweit für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich noch nicht die Eignung eines anderen Vereins festgestellt ist, wurde mit dem 2. Erwachsenenschutz-Gesetz neu eingeführt. In den Erläuterungen zur entsprechenden Regierungsvorlage wird dazu Folgendes ausgeführt (1461 BIgNR 25. GP, 81):
'Diese Regelung ist notwendig, weil es den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit (vgl Art126 Abs5 B VG) widerspräche, weitere Vereine anzuerkennen, denen dann ebenfalls nach Maßgabe des §8 VSPBG Subventionen (auch zur Deckung der 'Overhead-Kosten') gewährt werden müssten. Dieses Argument kann jedoch einem Ansuchen um Eignungsfeststellung nicht entgegengehalten werden, weil das Bundesfinanzgesetz nur die Verwaltung (intern) bindet, aber keine Außenwirkung entfaltet ( Öhlinger , Verfassungsrecht 3 [1997] 192). Das geltende Recht enthält in §2 VSPBG lediglich Kriterien zur Beurteilung der Eignung eines Vereins, die in Vollziehung des VSPBG bindenden haushaltsrechtlichen Vorgaben sind nicht Gegenstand dieses Gesetzes. Müsste vor diesem Hintergrund die Eignung einer größeren Anzahl von Vereinen festgestellt werden, so würde dies bedeuten, dass die ohnedies sehr knappen Mittel zu einem immer größeren Teil zur Abdeckung der indirekten Kosten der Vereine verwendet werden müssten und damit die Versorgung der Bevölkerung mit Vereinssachwaltern (zukünftig Erwachsenenvertretern), Patientenanwälten und Bewohnervertretern beeinträchtigt würde. Damit wäre aber die Institution solcher Vereine insgesamt in Frage gestellt. Außerdem muss wegen der im UbG und im HeimAufG vorgesehenen 'ex-lege-Vertretung' der Patientenanwaltschaft (§13 Abs1 UbG) bzw Bewohnervertretung (§8 Abs2 HeimAufG) jedenfalls in diesen Fachbereichen sichergestellt werden, dass jeweils nur ein Verein für ein bestimmtes Gebiet zuständig ist.
Deshalb wird nun vorgeschlagen, dass die Betrauung eines Vereins nur dann erfolgen darf, soweit noch kein Verein für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich zuständig ist. Das bedeutet, dass für einen bestimmten räumlichen Tätigkeitsbereich jeweils nur ein Verein für einen bestimmten sachlichen Tätigkeitsbereich zuständig sein kann. Möglich ist es aber, dass im selben räumlichen Tätigkeitsbereich mehrere Vereine mit einem unterschiedlichen sachlichen Tätigkeitsbereich bestehen.'
II. Zur Zulässigkeit:
1. In von Amts wegen eingeleiteten Normenprüfungsverfahren hat der Verfassungsgerichtshof den Umfang der zu prüfenden und allenfalls aufzuhebenden Bestimmungen derart abzugrenzen, dass einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als Voraussetzung für den Anlassfall ist, dass aber andererseits der verbleibende Teil keine Veränderung seiner Bedeutung erfährt; da beide Ziele gleichzeitig niemals vollständig erreicht werden können, ist in jedem Einzelfall abzuwägen, ob und inwieweit diesem oder jenem Ziel der Vorrang vor dem anderen gebührt (VfSlg 7376/1974, 9374/1982, 11.506/1987, 15.599/1999, 16.195/2001).
2. Der Verfassungsgerichtshof hat die §§1, 1a, 2 und 3 ErwSchVG in Prüfung gezogen, weil die Begrenzung der Eignungsfeststellung auf einen Erwachsenenschutzverein für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoße. Während die §§1, 1a und 2 ErwSchVG die Feststellung der Eignung betreffen, regelt §3 ErwSchVG Aufgaben und Pflichten eines Vereins, dessen Eignung bereits festgestellt worden ist. §3 ErwSchVG ist daher im Verfahren zur Feststellung der Eignung nicht präjudiziell und steht nach Ansicht der Bundesregierung auch in keinem untrennbaren Zusammenhang mit den §§1, 1a und 2 ErwSchVG, da ihm auch nach Aufhebung der §§1, 1a und 2 ErwSchVG ein Anwendungsbereich zukäme. Nach Auffassung der Bundesregierung wäre daher das Verfahren hinsichtlich §3 ErwSchVG einzustellen.
3. Im Übrigen sind für die Bundesregierung keine Anhaltspunkte erkennbar, die gegen die vorläufige Annahme des Verfassungsgerichtshofes hinsichtlich der Zulässigkeit der Beschwerde und der Präjudizialität der in Prüfung gezogenen Bestimmungen sprechen würden.
III. In der Sache:
1. Die Bundesregierung verweist einleitend auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, wonach dieser in einem von Amts wegen eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gemäß Art140 B VG auf die Erörterung der aufgeworfenen Fragen beschränkt ist (vgl zB VfSlg 19.532/2011) und ausschließlich beurteilt, ob die in Prüfung gezogene Bestimmung aus den in der Begründung des Einleitungsbeschlusses dargelegten Gründen verfassungswidrig ist. Die Bundesregierung beschränkt sich daher im Folgenden auf die Erörterung der im Einleitungsbeschluss dargelegten Bedenken.
2.1. Der Verfassungsgerichtshof hegt gleichheitsrechtliche Bedenken gegen die zeitlich unbefristete Beschränkung auf nur einen einzigen Erwachsenenschutzverein für einen sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich und den damit einhergehenden, von vornherein bestehenden Ausschluss von neu hinzukommenden Vereinen. Die damit laut den Erläuterungen verfolgte Zielsetzung – die Kosten für den Staat (infolge des in §8 ErwSchVG vorgesehenen Ersatzes des Aufwandes der Erwachsenenschutzvereine) möglichst gering zu halten und damit den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit gerecht zu werden – liege im öffentlichen Interesse und sei legitim. Die konkrete Ausgestaltung der in Prüfung gezogenen Regelungen sei jedoch ungeeignet, diese Zielsetzung zu erreichen. Der Zielsetzung der Kostenersparnis könne zwar dadurch entsprochen werden, dass die Übertragung der Aufgaben auf möglichst wenige (große) Erwachsenenschutzvereine erfolgt. Mangels eines Mindesterfordernisses in Bezug auf den räumlichen Tätigkeitsbereich könnten die Regelungen dies aber nicht sicherstellen. Insbesondere reiche §2 Z5 ErwSchVG nicht aus, um eine Vielzahl festgestellter Erwachsenenschutzvereine zu verhindern.
Zwar gehe der Verfassungsgerichtshof von einem möglichen öffentlichen Interesse an einer flächendeckenden Tätigkeit von Erwachsenenschutzvereinen aus. Aber auch dieses Ziel könne durch die in Prüfung gezogenen Bestimmungen nicht erreicht werden, verhinderten diese doch gerade nicht, dass mangels Interesses von Erwachsenenschutzvereinen für bestimmte – etwa abgelegene und/oder bevölkerungsarme – Gebiete kein Erwachsenenschutzverein als geeignet festgestellt werden könnte. Ebensowenig könnten die möglichen öffentlichen Interessen an der Vermeidung einer 'Zersplitterung' der Aufgabenwahrnehmung, der Hintanhaltung eines 'Wildwuchses' an Erwachsenenschutzvereinen, der Qualitätssicherung und der Wahrnehmung einer zentralen Fachaufsicht durch die konkrete rechtliche Ausgestaltung gesichert werden.
2.2. Erwachsenenschutzvereine erfüllen angesichts ihrer Aufgaben […] besondere öffentliche Funktionen. Ihre Tätigkeit liegt daher im öffentlichen Interesse (vgl ErläutRV 1461 BIgNR 25. GP, 84). Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes berühren Rechtsnormen, die nur die Ausübung staatlicher Funktionen zum Gegenstand haben, die Rechtssphäre der diese Funktion ausübenden Organwalter nicht (zB VfSlg 5433/1966, 8774/1980). Nach Auffassung der Bundesregierung verleiht §1 Abs1 ErwSchVG betreffend die Feststellung der Eignung eines Vereins, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, einem Verein daher kein subjektives Recht auf Feststellung der Eignung. (Dem steht das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg 18.941/2009 insofern nicht entgegen, als der Verfassungsgerichtshof darin lediglich das Vorliegen einer subjektiven Rechtssphäre im Hinblick auf das Erfordernis eines effektiven Rechtsschutzes gegen eine die Eignung trotz Vorliegens aller Voraussetzungen verneinende Entscheidung, bejaht hat.) Vor diesem Hintergrund verfügt die Gesetzgebung bei der Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen einem privaten Verein die Eignung zur Ausübung bestimmter staatlicher Funktionen zukommen soll, nach Auffassung der Bundesregierung über einen weiten rechtspolitischen Gestaltungsspielraum. Mit den angefochtenen Bestimmungen hat die Gesetzgebung diesen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum nicht überschritten:
2.3. Gemäß §1 Abs1 ErwSchVG darf ein Erwachsenenschutzverein die betreffenden öffentlichen Funktionen nur wahrnehmen, wenn und soweit der Bundesminister für Justiz mit Verordnung festgestellt hat, dass der Verein geeignet ist, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden. Eine solche Verordnung kann nur erlassen werden, 'soweit noch kein Verein für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich zuständig ist'. Diese Beschränkung auf einen Erwachsenenschutzverein für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich dient – ausweislich der Erläuterungen – dazu, ausreichende finanzielle Mittel für die Arbeit der jeweils als geeignet festgestellten Erwachsenenschutzvereine sicherzustellen und somit die Versorgung der Bevölkerung mit Erwachsenenschutzvereinen, Patientenanwälten und Bewohnervertretern zu decken. Daneben ergibt sich aus der in §8 Abs2 HeimAufG und in §13 Abs1 UbG vorgesehenen ex lege geltenden Vertretung von Heimbewohnern bzw psychisch kranken Menschen, dass jeweils nur ein Verein für ein bestimmtes Gebiet zuständig sein kann (ErläutRV 1461 BIgNR 25. GP, 82), wäre doch andernfalls nicht hinreichend klar, welchem Verein innerhalb eines bestimmten Gebietes die ex lege-Vertretung im Einzelfall zukommt.
2.4. Vor diesem Hintergrund bezweckt diese Beschränkung im Ergebnis eine geordnete Versorgung mit Erwachsenenvertretern, Patientenanwälten und Bewohnervertretern und die Sicherung einer qualifizierten und dauerhaften Betreuung der betroffenen Personen: Müssten die verfügbaren finanziellen Mittel auf zwei oder mehrere Vereine in demselben räumlichen Gebiet aufgeteilt werden, wäre ein vergleichsweise größerer Teil zur Deckung der indirekten Kosten der einzelnen Vereine aufzuwenden, sodass letztlich weniger Mittel für die direkten Kosten der Tätigkeit der Erwachsenenschutzvereine zur Verfügung stünden. Dies würde unmittelbar die notwendigerweise qualitativ hochwertige und nachhaltige Aufgabenerfüllung und mittelbar – im Hinblick auf das daraus resultierende Konkurrenz- bzw Wettbewerbsverhältnis zwischen den Erwachsenenschutzvereinen – die geordnete Versorgung mit Erwachsenenvertretern, Patientenanwälten und Bewohnervertretern gefährden. Gerade im Hinblick auf die gerichtliche Erwachsenenvertretung, die gemäß §3 Abs2 ErwSchVG vornehmlich für Personen übernommen werden soll, die einer besonders qualifizierten professionellen Unterstützung und Vertretung bedürfen, sowie die in §14 Abs1 UbG und in §8 Abs2 HeimAufG vorgesehene, ex lege geltende Vertretungsaufgabe zum Schutz der vertretenen Personen vor unzulässigen Eingriffen in ihre Freiheitsrechte sollten zweckmäßigerweise Qualität und Beständigkeit der Tätigkeit der Erwachsenenschutzvereine aber auf hohem Niveau gewahrt bleiben. Aus den genannten Bestimmungen des UbG und des HeimAufG folgt überdies – worauf die Erläuterungen ebenfalls hinweisen –, dass für das Gericht unmittelbar klar sein sollte, welcher Verein für welches Gebiet örtlich zuständig ist. Auch das ist nur unter der Voraussetzung gewährleistet, dass für ein bestimmtes Gebiet von vornherein nur einen Verein zuständig ist.
2.5. Die Beschränkung auf einen Erwachsenenschutzverein für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich ist nach Auffassung der Bundesregierung offenkundig dazu geeignet, die nach dem UbG und dem HeimAufG erforderliche Klarheit hinsichtlich der Zuständigkeit für die Vertretungstätigkeit sicherzustellen. Entgegen der vorläufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofes ist sie auch dazu geeignet, das – legitime – Ziel der Gewährleistung ausreichender finanzieller Mittel für die Tätigkeit von Erwachsenenschutzvereinen zu erreichen (s dazu gleich im Folgenden). Insofern stellt die Beschränkung auch die geordnete Versorgung mit Erwachsenenvertretern, Bewohnervertretern und Patientenanwälten und die qualitativ hochwertige und nachhaltige Aufgabenerfüllung durch Erwachsenenschutzvereine sicher.
2.5.1. Das Erwachsenenschutzvereinsgesetz enthält zwar keine ausdrückliche Vorgabe eines räumlichen Tätigkeitsbereichs von einer bestimmten (Mindest )Größe als Voraussetzung für eine Eignungsfeststellung. Nach Auffassung der Bundesregierung folgt eine solche aber implizit aus den Eignungskriterien gemäß §2 ErwSchVG. Insbesondere ist hiebei auf §2 Z4 ErwSchVG, auf den – auch bereits vom Verfassungsgerichtshof ins Treffen geführten – §2 Z5 ErwSchVG sowie auf §2 Z8 ErwSchVG hinzuweisen. Gemäß §2 Z4 ErwSchVG kann die Eignung eines Vereins nur festgestellt werden, wenn dieser über eine professionelle, an den Erfordernissen eines zeitgemäßen Qualitätsmanagements ausgerichtete Organisation und eine entsprechende Infrastruktur verfügt. Gemäß §2 Z5 ErwSchVG muss der Verein, um als geeignet festgestellt werden zu können, mindestens fünf hauptberufliche Vollzeitkapazitäten beschäftigen. Gemäß §2 Z8 ErwSchVG muss ein Verein gewährleisten, dass seine Mitarbeiter spezifisch fachlich aus- und fortgebildet sowie angeleitet und beaufsichtigt werden. Ein Verein kann aber nur bei einer gewissen Mindestgröße (mindestens) fünf hauptberufliche Vollzeitkapazitäten beschäftigen und über eine spezielle, für die Wahrnehmung der besonderen Aufgaben nach dem ErwSchVG erforderliche Organisation und Ausstattung sowie über besonders ausgebildete und qualifizierte Mitarbeiter und ein hoch entwickeltes System der Beaufsichtigung und Anleitung dieser Mitarbeiter verfügen (vgl ErläutRV 1461 BIgNR 25. GP, 84). Die in §2 ErwSchVG aufgezählten Kriterien erfordern daher im Ergebnis eine Organisation und Ausstattung, von der erst ab einer gewissen Mindestgröße des Vereins ausgegangen werden kann. Auch der Verfassungsgerichtshof hat angesichts der Vorgängerregelungen des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes – des Vereinssachwalter , Patientenanwalts- und Bewohnervertretergesetzes – angenommen, dass die Vorgaben für Erwachsenenschutzvereine 'eine entsprechende Größe' erfordern (vgl VfSlg 18.941/2009). Aus der Mindestgröße folgt wiederum ein entsprechend großer räumlicher Tätigkeitsbereich.
2.5.2. Entgegen der vorläufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofes können somit nur Vereine, die eine gewisse – wenn auch nicht ausdrücklich vorgegebene – Mindestgröße aufweisen und infolgedessen auch einen größeren räumlichen Bereich abdecken, die Voraussetzungen des §2 ErwSchVG erfüllen und als geeignet festgestellt werden. Insofern stellen die in Prüfung gezogenen Bestimmungen aber nicht nur sicher, mit den zur Verfügung stehenden finanziellen Mitteln eine qualitätsvolle und nachhaltige Aufgabenerfüllung zu gewährleisten. Die Regelungen verhindern auch einen 'Wildwuchs' an kleinteilig organisierten und kleinräumig tätig werdenden Erwachsenenschutzvereinen.
2.5.3. Im Übrigen steht es jedem Verein frei, die Eignung eines bestehenden Erwachsenenschutzvereins in Bezug auf seinen sachlichen oder räumlichen Tätigkeitsbereich überprüfen zu lassen, indem er zunächst einen Antrag auf Feststellung seiner Eignung stellt und dabei auch die mangelnde Eignung des bestehenden Vereins geltend macht. Die Eignung des bestehenden Vereins könnte in weiterer Folge im entsprechenden Verordnungsprüfungsverfahren beim Verfassungsgerichtshof geklärt werden.
2.6. Im Hinblick auf die gesetzlichen Aufgaben von Erwachsenenschutzvereinen bzw deren öffentliche Funktionen […] ist die Tätigkeit von Erwachsenenschutzvereinen zwingend flächendeckend im gesamten Bundesgebiet sicherzustellen. Um dieses Ziel zu erreichen, käme etwa eine Verpflichtung zur Übernahme eines bestimmten räumlichen Gebietes in Frage, die jedenfalls auch gegen den Willen von Erwachsenenschutzvereinen durchsetzbar sein müsste, deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit aber deshalb im Hinblick auf das Verbot der Zwangsarbeit gemäß Art4 Abs2 EMRK (zumindest) einer besonderen Rechtfertigung bedürfte. Die Gesetzgebung hat insofern von einer solchen Verpflichtung abgesehen und vielmehr ein System geschaffen, das zwar auf Freiwilligkeit beruht (vgl §1 Abs2 ErwSchVG, wonach die Eignung eines Vereins nur mit dessen Zustimmung festgestellt werden darf), bei dem gleichzeitig aber – wie die bisherigen Erfahrungen zeigen – eine flächendeckende Versorgung sichergestellt werden kann:
Aus §8 Abs1 ErwSchVG, wonach bei der finanziellen Förderung der Erwachsenenschutzvereine eine ausreichende Versorgung der Betroffenen mit gerichtlichen Erwachsenenvertretern, Patientenanwälten und Bewohnervertretern sicherzustellen ist, ergibt sich, dass der Bundesminister für Justiz verpflichtet ist, sich um die Sicherstellung einer (bundesweit) flächendeckenden Eignungsfeststellung von Erwachsenenschutzvereinen in allen sachlichen Tätigkeitsbereichen nach §1 Abs1 ErwSchVG zu bemühen. Zwar stellt die flächendeckende Versorgung mit Erwachsenenschutzvereinen somit nach der Systematik des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes keine ausdrückliche Voraussetzung für eine Eignungsfeststellung (im Sinne einer Verpflichtung der die Eignung beantragenden Erwachsenenschutzvereine auf ein bestimmtes Gebiet) dar. Ausgehend von §8 Abs1 ErwSchVG liegt es aber am Bundesminister für Justiz, im Vorfeld der Erlassung einer Verordnung gemäß den angefochtenen Bestimmungen dafür Sorge zu tragen, dass auch abgelegene und/oder bevölkerungsarme Gebiete vom räumlichen Tätigkeitsgebiet eines Erwachsenenschutzvereines umfasst sind. Mit den Regelungen des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes kann das Ziel einer flächendeckenden Tätigkeit von Erwachsenenschutzvereinen somit – entgegen der vorläufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofes – erreicht werden.
3. Zusammenfassend wird daher festgehalten, dass die in Prüfung gezogenen Bestimmungen nach Ansicht der Bundesregierung nicht verfassungswidrig sind."
5. Die Bundesministerin für Justiz hat eine Äußerung erstattet, in der Folgendes ausgeführt wird (ohne Übernahme der Hervorhebung im Original):
"[…]
Wie unter I. dargelegt, wurde der angefochtene Bescheid im Anlassverfahren (ausschließlich) damit begründet, dass der vom Beschwerdeführer angestrebte sachliche und räumliche Tätigkeitsbereich nach der geltenden Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, BGBl II Nr 241/2018, bereits zur Gänze vom Verein VertretungsNetz – Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft, Bewohnervertretung abgedeckt wird, weshalb die Feststellung der Eignung eines weiteren Vereins für diesen Tätigkeitsbereich zufolge §1 Abs1 letzter Halbsatz ErwSchVG zu unterbleiben hat. Präjudiziell im Anlassverfahren war somit nur die Feststellung der Eignung des Vereins VertretungsNetz – Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft, Bewohnervertretung für den Wirkungsbereich Erwachsenenvertretung und Bewohnervertretung für das Bundesland Steiermark (§2 Z1 der Verordnung).
Da der Verfassungsgerichtshof aber die gesamte Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, BGBl II Nr 241/2018, in Prüfung zieht, ist zu deren Hintergrund zunächst Folgendes festzuhalten:
Die Rechtslage, dass die Feststellung der Eignung eines Vereins, Sachwalter oder Patientenanwälte namhaft zu machen, mittels Verordnung des Bundesministers für Justiz zu erfolgen hat, wurde mit dem Vereinssachwalter- und Patientenanwaltsgesetz (VSPAG), BGBl Nr 156/1990, geschaffen.
Die Eignung der vier derzeit bestehenden Erwachsenenschutzvereine wurde auf Grund der §§1 und 2 VSPAG ursprünglich mit folgenden Verordnungen des Bundesministers für Justiz festgestellt:
Verein VertretungsNetz – Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft, Bewohnervertretung (damals: Verein für Sachwalterschaft), NÖ Landesverein für Erwachsenenschutz – Erwachsenenvertretung, Bewohnervertretung (damals: NÖ Landesverein für Sachwalterschaft) und Verein ifs Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft und Bewohnervertretung (damals: Verein Institut für Sozialdienste): mit Verordnung BGBl Nr 704/1990;
Verein Erwachsenenvertretung Salzburg (damals: Salzburger Hilfswerk – Verein für Sachwalterschaft): mit Verordnung BGBl Nr 952/1993.
Anlässlich des Inkrafttretens des Heimaufenthaltsgesetzes (HeimAufG), BGBl I Nr 11/2004, wurde die Eignungsfeststellung dieser vier Vereine erstmals in einer einheitlichen Verordnung (BGBl II Nr 155/2005) zusammengefasst und der örtliche Wirkungsbereich im Bereich Sachwalterschaft präzisiert. Grund dafür war, dass die ex lege entstehende Vertretungsbefugnis der Bewohnervertretung nach §8 Abs2 HeimAufG in seiner Stammfassung an den 'für die Namhaftmachung von Sachwaltern nach der Lage der Einrichtung örtlich zuständige(n) Verein' anknüpfte, was eine eindeutige und exklusive Abgrenzung der räumlichen Zuständigkeitsbereiche erforderlich machte.
Mit dem Sachwalterrechts-Änderungsgesetz, BGBl I Nr 92/2006, wurde unter anderem auch das VSPAG geändert und in Vereinssachwalter- und Patientenanwalts- und Bewohnervertretergesetz (VSPBG) umbenannt. Ferner wurde mit diesem Gesetz im Bereich der Vereinssachwalterschaft die sogenannte 'Vereinsbestellung' eingeführt (§279 Abs3 und Abs4 ABGB), sodass sprachlich daher nicht mehr die Eignung eines Vereins zur Namhaftmachung von Sachwaltern, sondern dessen Eignung, (selbst) zum Sachwalter bestellt zu werden, festzustellen ist. Aus diesem Anlass erfolgte mit BGBl II Nr 117/2007 eine Neuerlassung der Eignungsfeststellungsverordnung, in welcher – neben terminologischen Anpassungen – nun auch ausdrücklich der räumliche Wirkungsbereich für die Namhaftmachung von Bewohnervertretern festgelegt wurde und ferner die mittlerweile erfolgten Änderungen von Vereinsnamen und der Gerichtsorganisation berücksichtigt wurden. Eine materielle Änderung wurde damit weder hinsichtlich der bestehenden Vereine, deren Eignung festgestellt wurde, noch hinsichtlich deren Wirkungsbereich vorgenommen.
Änderungen der Verordnung BGBl II Nr 117/2007 (Anpassungen an geänderte Vereinsnamen sowie an Änderungen der Gerichtsorganisation) erfolgten mit BGBl II Nr 37/2012 und mit BGBl II Nr 375/2012.
Schließlich wurde aus Anlass des Inkrafttretens des 2. ErwSchG, BGBl I Nr 59/2017, die aktuell geltende Eignungsfeststellungsverordnung BGBl II Nr 241/2018 erlassen, mit welcher folgende Anpassungen vorgenommen wurden:
Anpassung der Terminologie der Eignungsfeststellung an §1 Abs1 ErwSchVG idF des 2. ErwSchG;
Anpassung der Vereinsnamen aufgrund der aus Anlass des 2. ErwSchG erfolgten Statutenänderungen;
Anpassungen der Umschreibung des räumlichen Wirkungsbereiches der Vereine in den Bundesländern Salzburg und Niederösterreich an die zwischenzeitig erfolgten Änderungen der Gerichtsorganisation (Bezirksgerichte-Verordnung Salzburg 2015, BGBl II Nr 321/2015, und Bezirksgerichte-Verordnung Niederösterreich 2017, BGBl II Nr 80/2017).
Auch mit dieser Verordnung erfolgte weder eine materielle Änderung hinsichtlich der bestehenden Vereine, deren Eignung festgestellt wurde, noch hinsichtlich der Tätigkeitsgebiete dieser Vereine.
Die Eignungsfeststellungsverordnung BGBl II Nr 241/2018 wurde auf Grundlage der §§1 und 2 ErwSchVG erlassen. Wie auch schon die Vorgängerverordnungen, entsprach diese Verordnung den im Zeitpunkt ihrer Erlassung geltenden gesetzlichen Bestimmungen. Auch im Anlassverfahren wurden keine Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit dieser Verordnung geäußert.
[…]
Im gegenständlichen Prüfungsbeschluss hat der Verfassungsgerichtshof aber – nach Darlegung seiner Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der §§1 bis 3 ErwSchVG – ausgeführt, dass die Verfassungswidrigkeit der eine Verordnung tragenden Gesetzesbestimmungen zur Folge habe, dass die Verordnung der erforderlichen gesetzlichen Deckung entbehre. Für den Fall, dass die Bedenken im Hinblick auf die Bestimmungen des ErwSchVG zuträfen, bestehe hinsichtlich der Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, das Bedenken, dass diese der gesetzlichen Grundlage entbehrte, weshalb gleichzeitig mit den Bestimmungen des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes auch die präjudiziellen Bestimmungen dieser Verordnung zu prüfen seien. Im Falle der Aufhebung der Bestimmungen im Erwachsenenschutzvereinsgesetz wäre diese Verordnung gesetzwidrig.
Der Rechtsansicht des Verfassungsgerichtshofs, dass im Falle der (gänzlichen) Aufhebung der die Verordnung tragenden Bestimmungen im ErwSchVG auch die Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben wäre, kann nichts entgegengehalten werden.
Für diesen Fall muss aber auf Folgendes hingewiesen werden:
Eine Aufhebung der Eignungsfeststellungsverordnung BGBl II Nr 241/2018 hätte zur Folge, dass es österreichweit keine (anerkannten) Erwachsenenschutzvereine mehr gäbe. Damit könnten die Gerichte nicht nur keinen Erwachsenenschutzverein mehr zum gerichtlichen Erwachsenenvertreter bestellen (§274 Abs3 und Abs5 ABGB), sondern wäre vor allem völlig offen, wer dann für die aktuell rund 8.500 Personen, für die derzeit ein Erwachsenenschutzverein bestellt ist, als gerichtlicher Erwachsenenvertreter fungieren sollte. Die Bestellung anderer gerichtlicher Erwachsenenvertreter in diesen Fällen durch die Gerichte würde – sofern überhaupt möglich – längere Zeit dauern. In der Zwischenzeit wären die betroffenen Personen ohne jeglichen Rechtsschutz.
Ferner gäbe es keinen Verein mehr, der die im §1 Abs1 ErwSchVG aufgezählten sonstigen Aufgaben wahrnehmen könnte. Insbesondere könnte die in den §§117a, 128 und 131 Abs2 AußStrG nunmehr (großteils obligatorisch) vorgesehene Abklärung durch den Erwachsenenschutzverein in gerichtlichen Erwachsenenschutzverfahren nicht mehr stattfinden. Damit könnten diese – vor allem im Fall von Neubestellungen oft dringenden – Verfahren nicht fortgeführt werden, was mit erheblichen Nachteilen für die betroffenen Personen verbunden wäre.
Ebenso würde damit die ex lege entstehende Vertretungsbefugnis des zuständigen Erwachsenenschutzvereins im Bereich der Patientenanwaltschaft (§§13 und 14 UbG) und der Bewohnervertretung (§8 HeimAufG) – mangels Existenz eines geeigneten Erwachsenenschutzvereins – ins Leere laufen, mit der Konsequenz, dass die in einer psychiatrischen Anstalt oder Abteilung untergebrachten Personen und die Bewohner/innen einer in den Geltungsbereich des HeimAufG fallenden Einrichtung keinen adäquaten Rechtsschutz in Bezug auf ihr Grundrecht auf persönliche Freiheit mehr hätten.
Zusammengefasst würde eine ersatzlose Aufhebung der geltenden Eignungsfeststellungsverordnung sohin zu einem weitgehenden Stillstand der Rechtspflege im Bereich des Erwachsenenschutzrechts mit gravierenden Folgen für die betroffenen Menschen führen.
Im Fall der Aufhebung der §§1 und 2 ErwSchVG und infolgedessen auch der Verordnung BGBl II Nr 241/2018 müssten zunächst legistische Vorkehrungen getroffen, nämlich die aufgehobenen gesetzlichen Bestimmungen neu gefasst werden, da ansonsten keine Rechtsgrundlage für eine Eignungsfeststellung bestünde. Erst nach Inkrafttreten der gesetzlichen Nachfolgeregelung könnte eine neue Eignungsfeststellungsverordnung erlassen werden. Im Hinblick darauf sowie auf die oben dargestellten gravierenden Folgewirkungen erscheint es angemessen, gemäß Art139 Abs5 B VG eine Frist für das Außerkrafttreten der Verordnung im Höchstausmaß von 18 Monaten zu bestimmen."
6. Die im Anlassfall beschwerdeführende Partei hat als beteiligte Partei eine Äußerung erstattet, in der auszugsweise Folgendes vorgebracht wird (ohne Übernahme der Hervorhebung im Original):
"2. Den Ausführungen des VfGH, wonach die in Prüfung stehenden Gesetzesbestimmungen die Grenzen der sachlichen Rechtfertigung überschreiten und die in Frage stehenden Bestimmungen des Erwachsenenschutzgesetzes nicht geeignet sind, die öffentlichen Interessen der Wirtschaftlichkeit aber auch die Versorgung der Bevölkerung im Hinblick auf den beratenden und abklärenden Aufgabenkreis von Erwachsenenschutzvereinen zu erfüllen, ist zuzustimmen.
3. Eines der wesentlichsten öffentlichen Interessen im Zusammenhang mit Erwachsenenvertretungen ist sicherlich, dass es eine bundesweit ausreichende Versorgung bzw Verfügbarkeit an Erwachsenenschutzvereinen gibt, die neben ihren Aufgaben bei den (Pflegschafts )Gerichten, Heimen udgl. auch zentrale Anlaufstellen für versorgungs- aber auch informationsbedürftige Personen im Zusammenhang mit dem (großen) Feld der Erwachsenenvertretung sind. Allein aus diesem Grund ist es sicherlich notwendig, in einer räumlichen Nähe zu den informationsbedürftigen, aber auch (potentiell) betroffenen Personen, Zweigstellen bzw Informationsstellen von Erwachsenenschutzvereinen zu haben, um eben das angesprochene Bedürfnis der Bevölkerung nach einer bundesweiten und flächendeckenden Versorgung mit Erwachsenenschutzvereinen zu gewährleisten.
Um eine solche Versorgung zu gewährleisten, werden anerkannten Erwachsenenschutzvereinen aus Bundesmitteln Aufwandsentschädigungen (in der Form von Förderungen) ausbezahlt, welche eben auch die – wiederholt erwähnten – Overhead-Kosten beinhalten sollten.
Wenn aber nun ein Interesse der Bevölkerung an einer flächendeckenden Versorgung mit Erwachsenenschutzvereinen besteht (wobei der Einzelne wohl wenig Interesse daran haben wird, ob er bzw sie Leistungen bei demselben Erwachsenenschutzverein abrufen kann wie eine andere Person in einem Nachbarbundesland oder einer Nachbarsgemeinde), dann ist der wirtschaftlich erzielte Vorteil durch die Anerkennung von wenigen – aber dafür großen – Erwachsenenschutzvereinen, überschaubar, da die Notwendigkeit der Beratung, der Heimvertretung, der durchzuführenden Abklärungen udgl. immer denselben personellen Aufwand erfordert – irrelevant ist also, ob dies von einem großen Erwachsenenschutzverein für mehrere Bundesländer oder einem kleineren Erwachsenenschutzverein für einzelne Gemeinden erfolgt.
Auch die hier angesprochene Aufsichtspflicht ist in Wahrheit vom Umfang her nicht weniger oder mehr umfangreich als bei einem großen oder mehreren kleineren Erwachsenenschutzvereinen. Es gilt immer – im Rahmen einer solchen Aufsicht – die Aufgabenerledigungen (wenn auch zusammengefasst) für die einzelnen Gebiete zu prüfen bzw beurteilen. Daran ändert sich nichts, wenn ein Verein alle relevanten Daten in einem Dokument vorlegt oder allenfalls mehrere Vereine für ihre Gebiete solche Unterlagen vorlegen.
In Wahrheit ist hier nur die Art und Weise der Berichterstattung angesprochen, dem durch vereinheitliche Formulare bzw ein bekanntgegebenes standardisiertes Vorgehen abgeholfen werden kann. Man denke hier bspw. nur an die Vielzahl von Erwachsenenvertretungen, welche jährlich ihre Lebenssituationsberichte, aber auch Rechnungslegungen für ihre betroffenen Personen an die jeweils zuständigen Gerichte übermitteln.
Die vorliegenden Regelungen, wonach nur ein sachlich und örtlich zuständiger Erwachsenenschutzverein bestellt werden soll/kann, schließen notwendige und regelmäßige Prüfungen einer bestmöglichen Versorgung der Bevölkerung geradezu aus, da – wenn einmal ein Erwachsenenschutzverein bestellt wurde – nie ein anderer Verein auch nur in die Nähe eines Eignungsprüfungsprozesses kommen kann und damit auch keinerlei Vergleichs /Effizienzwerte vorliegen, die Maßstab für die Versorgungsleistung (aber auch Wirtschaftlichkeit) sein können.
Auch wenn der Gesetzgeber ein Interesse an einer wirtschaftlich zweckmäßigen bzw effizienten Mittelverwendung hat, kann dies nicht zum Nachteil der zu versorgenden Gesamtbevölkerung gehen.
4. Ein weiteres – vom VfGH als legitim gebilligtes – öffentliches Interesse ist auch die Wirtschaftlichkeit der Förderungsvergabe. Unter anderem solle auch ein Wildwuchs an Erwachsenenschutzvereinen verhindert werde, der zu einer massiven Zunahme der Overhead-Kosten führen werde/könne.
Hier darf nicht unerwähnt bleiben, dass in sämtlichen öffentlich zugänglichen Berichten über die Verwendung der Fördermittel des Bundes nie eine Differenzierung zwischen Gesamtkosten eines Erwachsenenschutzvereins und deren Overhead-Kosten erfolgt.
So findet sich weder in
- der Analyse des Budgetdienstes der Parlamentsdirektion (Analyse des Budgetdienstes, UG 13-Justiz und Reformen Wirkungsorientierung, Wirkungsorientierte Folgenabschätzungen, Förderungen und Beteiligungen vom 06.05.2019) noch in
- dem Bericht des Bundesministerium für Kunst, Kultur, öffentlichen Dienst und Sport (Sektion III – Öffentlicher Dienst und Verwaltungsinnovation) über die wirkungsorientierten Folgeabschätzungen 2019 zu der Fördermittelverwendung (hier) des Erwachsenenschutzvereins 'Vertretungsnetz',
Angaben bzw Detaillierungen zu den konkreten Overhead-Kosten. Damit soll nicht abgesprochen werden, dass es solche Overhead-Kosten (sicherlich) gibt, aber darauf hingewiesen werden, dass im Rahmen der Berichterstattung über die Förderungsverwendung eine Differenzierung bei diesen Kostenposition wohl nur von untergeordneter Relevanz (auf Ebene der Förderungsverwendung) ist.
Weiters ist auch auffallend, dass im genannten Bericht des Bundesministeriums für Kunst, Kultur, öffentlichen Dienst und Sport, darauf hingewiesen wird, dass aufgrund der erweiterten Aufgabenbereich der Erwachsenenschutzvereine (durch die Novelle 2018) ein personeller Mehraufwand eingetreten ist, der zu einer Erhöhung der ausbezahlten Förderungen (hier dem Vertretungsnetz als größtem Verein) im Vergleich von 2017 zu 2019 um rund 10 Mio. € gekommen ist.
Konkret wurden nach diesem Bericht in den letzten Jahren an das Vertretungsnetz (als größtem Erwachsenenschutzverein Österreichs) nachstehende Förderbeträge ausbezahlt:
2017 € 29,107 Mio €
2018 € 37,307 Mio €
2019 € 40,759 Mio € […]
Diese doch nicht unerhebliche Erhöhung – aufgrund des gesteigerten Personalaufwands – bestärkt das Argument, dass die Aufgabenumsetzung personal- und damit (unabhängig von der Größe des Vereins) kostenintensiv ist.
Es finden sich in den öffentlich zugänglichen Berichten folglich keine Kennzahlen, welche eine Beschränkung der Erwachsenenschutzvereine bspw. wegen der Overhead-Kosten auf 'große' Institutionen rechtfertigen würden (sonst wäre wohl seinerzeit durch Verordnung das Vertretungsnetz für das gesamte Bundesgebiet als einziger Erwachsenenschutzverein festgestellt worden, da die anderen Erwachsenenschutzvereine doch signifikant 'kleiner' sind).
Sofern aufgrund der Größe des Vereins auf den Ausbildungsgrad bzw die Kompetenz der Mitglieder, welche beratende und abklärende Aufgaben übernehmen, abgestellt werden soll, so ist auch dieses Argument (an dieser Stelle) nicht gerechtfertigt, da wohl die Größe einer Organisation nicht auf den Ausbildungsgrad der Mitglieder schließen lässt."
II. Rechtslage
1. Die einschlägigen Bestimmungen des Bundesgesetzes über Erwachsenenschutzvereine (Erwachsenenschutzvereinsgesetz – ErwSchVG), BGBl 156/1990, idF BGBl I 59/2017 lauten (die in Prüfung gezogenen Bestimmungen sind hervorgehoben):
" Eignung eines Vereins
§1. (1) Der Bundesminister für Justiz hat die Eignung eines Vereins, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, somit
1. zum gerichtlichen Erwachsenenvertreter bestellt zu werden,
2. Beratung im Sinn des §4 zu erteilen,
3. im Auftrag der Gerichte Abklärungen im Sinn der §§4a und 4b durchzuführen,
4. nach §4c bei der Errichtung von Vorsorgevollmachten, Erwachsenenvertreter-Verfügungen sowie Vereinbarungen über eine gewählte Erwachsenenvertretung mitzuwirken,
5. nach §4d Eintragungen im Österreichischen Zentralen Vertretungsverzeichnis vorzunehmen,
6. in Erwachsenenschutzverfahren nach §119 AußStrG als Rechtsbeistand, nach §120 AußStrG als einstweiliger Erwachsenenvertreter bzw nach §131 AußStrG als besonderer Rechtsbeistand bestellt zu werden,
7. gemäß §13 Abs1 UbG Patientenanwälte oder
8. gemäß §8 Abs3 HeimAufG Bewohnervertreter namhaft zu machen,
mit Verordnung festzustellen, soweit noch kein Verein für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich zuständig ist.
(2) Eine solche Verordnung kann nur mit Zustimmung des betreffenden Vereins erlassen werden.
(3) In der Verordnung ist der sachliche und räumliche Tätigkeitsbereich des Vereins anzuführen.
§1a. Stellt ein Verein einen Antrag auf Feststellung seiner Eignung und sieht der Bundesminister für Justiz keinen Anlass, eine Verordnung im Sinn des §1 zu erlassen, so ist der Antrag mit Bescheid abzuweisen.
§2. Die Eignung eines Vereins kann nur festgestellt werden, wenn er
1. nicht auf Gewinn gerichtet ist und sein Zweck ausschließlich in der Wahrnehmung der in diesem Bundesgesetz umschriebenen Aufgaben besteht,
2. finanziell solide und auf Dauer angelegt ist,
3. organschaftliche Vertreter hat, die zuverlässig sind sowie über langjährige Erfahrung im Umgang mit psychisch kranken oder sonst in ihrer Entscheidungsfähigkeit vergleichbar beeinträchtigten Menschen verfügen,
4. über eine professionelle, an den Erfordernissen eines zeitgemäßen Qualitätsmanagements ausgerichtete Organisation und eine entsprechende Infrastruktur verfügt,
5. mindestens fünf hauptberufliche Vollzeitkapazitäten beschäftigt,
6. dafür Sorge trägt, dass die ihm übertragenen Aufgaben entsprechend den gesetzlichen Vorschriften und den allgemein anerkannten fachlichen Standards zum Wohl der Betroffenen wahrgenommen werden,
7. sicher stellt, dass im Bereich der gerichtlichen Erwachsenenvertretung, bei der Beratung und bei der Abklärung auf Ersuchen des Gerichts sowie als Patientenanwälte und als Bewohnervertreter nur Personen tätig werden, die für diese Tätigkeit persönlich und fachlich geeignet sind, und
8. gewährleistet, dass diese Mitarbeiter spezifisch fachlich aus- und fortgebildet sowie angeleitet und beaufsichtigt werden.
§3. (1) Ein Verein, dessen Eignung gemäß §1 festgestellt worden ist, hat entsprechend seinem sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich hauptberufliche Mitarbeiter auszubilden und bekannt zu geben oder namhaft zu machen, sie fortzubilden, anzuleiten und zu überwachen. Der Verein kann auch geeignete ehrenamtlich tätige Personen als mit der Wahrnehmung der gerichtlichen Erwachsenenvertretung betraute Person bekannt geben, wenn er sicherstellt, dass sie entsprechend angeleitet und überwacht werden. Zur Erfüllung seiner Aufgaben können auf Wunsch der betroffenen Person und nach Verfügbarkeit Personen aus Gruppen Gleichgestellter beigezogen werden.
(2) Ein Verein, dessen Eignung, zum gerichtlichen Erwachsenenvertreter bestellt zu werden, festgestellt worden ist, soll vornehmlich gerichtliche Erwachsenenvertretungen für Personen übernehmen, die auf Grund ihrer Persönlichkeit, ihres Verhaltens, der Art ihrer Krankheit bzw ihrer Beeinträchtigung, ihrer Lebensumstände oder der zu besorgenden Angelegenheiten einer besonders qualifizierten professionellen Unterstützung und Vertretung bedürfen.
(3) Der Verein, der zum gerichtlichen Erwachsenenvertreter bestellt wurde, hat dem Gericht die mit der Wahrnehmung der Erwachsenenvertretung betraute Person bekannt zu geben und dieser eine Urkunde über ihre Betrauung und ihren Wirkungsbereich auszustellen. Der Verein darf nur Personen bekannt geben, die das Wohl und die Interessen der Betroffenen in unabhängiger Weise wahren können. Gleiches gilt für die Namhaftmachung von Patientenanwälten und Bewohnervertretern.
(4) Der Verein kann die Bekanntmachung oder Namhaftmachung widerrufen. Widerruft der Verein die Bekanntmachung, so hat er dem Gericht eine andere mit der Wahrnehmung der Erwachsenenvertretung betraute Person bekannt zu geben.
(5) Zustellungen an den Verein als gerichtlichen Erwachsenenvertreter sind an die jeweils bekanntgegebene Abgabestelle des Vereins zu bewirken.
(6) Der Verein kann als gerichtlicher Erwachsenenvertreter in gerichtlichen und behördlichen Verfahren durch die Person vertreten werden, die er dem Gericht als mit der Wahrnehmung der Erwachsenenvertretung betraut (Abs3) bekannt gegeben hat.
[…]
Kosten
§4e. Der Verein hat der betroffenen Person, soweit dadurch die Befriedigung ihrer Lebensbedürfnisse nicht gefährdet wird,
1. für die Errichtung einer Vorsorgevollmacht den Betrag von 75 Euro,
2. für die Registrierung einer Vorsorgevollmacht den Betrag von 10 Euro,
3. für die Registrierung des Eintritts des Vorsorgefalls bei einer Vorsorgevollmacht den Betrag von 10 Euro,
4. für die Errichtung einer Erwachsenenvertreter-Verfügung oder einer Vereinbarung über die gewählte Erwachsenenvertretung den Betrag von 50 Euro,
5. für die Registrierung einer Erwachsenenvertreter-Verfügung oder einer Vereinbarung über die gewählte Erwachsenenvertretung den Betrag von 10 Euro,
6. für die Registrierung einer gesetzlichen Erwachsenenvertretung den Betrag von 50 Euro und
7. für die Vornahme eines Hausbesuchs im Zuge einer der in den Z1 bis 6 genannten Handlungen einen Zuschlag von 25 Euro,
jeweils zuzüglich allfälliger Barauslagen für die Registrierung in Rechnung zu stellen.
Aufsicht
§5. (1) Der Bundesminister für Justiz hat einen Verein, dessen Eignung gemäß §1 festgestellt worden ist, fachlich zu beaufsichtigen.
(2) Der Verein hat dem Bundesminister für Justiz und den von ihm beauftragten Organen die erforderlichen Aufklärungen zu geben sowie deren Überprüfung einschließlich der Einsicht in die über die Pflegebefohlenen geführten Aufzeichnungen zu ermöglichen.
(3) Nimmt der Bundesminister für Justiz wahr, dass ein Verein seine Aufgaben trotz vorheriger Mahnung nicht oder nur unzureichend erfüllt oder dass die Voraussetzungen nach §2 nicht gegeben sind, so ist mit Bescheid die Eignung, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, zu widerrufen.
(4) Nach Rechtskraft des Bescheides nach Abs3 hat der Bundesminister für Justiz in Abänderung der nach §1 Abs1 erlassenen Verordnung festzustellen, dass die Eignung des Vereins nicht mehr gegeben ist.
(5) Eine Feststellung im Sinn der Abs3 und 4 kann auch nur hinsichtlich bestimmter sachlicher oder räumlicher Tätigkeitsbereiche getroffen werden.
(6) Nach Kundmachung der Verordnung nach Abs4 hat das Gericht innerhalb angemessener Frist die von diesem Verein übernommenen gerichtlichen Erwachsenenvertretungen von Amts wegen einer anderen Person zu übertragen.
[…]
Bericht
§7. Die Vereine haben dem Bundesminister für Justiz jährlich zum 30. April über ihre Tätigkeit, ihre Erfahrungen und Wahrnehmungen im vergangenen Kalenderjahr zu berichten.
Förderung
§8. (1) Der Bundesminister für Justiz hat den Vereinen den Aufwand, der mit den in diesem Bundesgesetz vorgesehenen Leistungen im Zusammenhang steht, im Rahmen der jeweils im Bundesfinanzgesetz für diese Zwecke verfügbaren Geldmittel zu ersetzen. Dabei ist eine ausreichende Versorgung der Betroffenen mit gerichtlichen Erwachsenenvertretern, Patientenanwälten und Bewohnervertretern sicherzustellen.
(2) Der Verein hat sich dem Bund gegenüber zu verpflichten, über die widmungsgemäße Verwendung der Geldmittel alljährlich Bericht zu erstatten, Rechnung zu legen und zum Zweck der Überwachung der widmungsgemäßen Verwendung der Mittel Organen des Bundes die Überprüfung der Durchführung durch Einsicht in die Bücher und Belege sowie durch Besichtigung an Ort und Stelle zu gestatten und ihnen die erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Der Verein hat sich weiter zu verpflichten, bei nicht widmungsgemäßer Verwendung der Geldmittel oder Nichteinhaltung der angeführten Verpflichtungen die Mittel dem Bund zurückzuzahlen, wobei der zurückzuzahlende Betrag für die Zeit von der Auszahlung bis zur Rückzahlung mit drei Prozentpunkten über dem jeweils geltenden Basiszinssatz pro Jahr zu verzinsen ist."
2. Die – zur Gänze in Prüfung gezogenen – Bestimmungen der Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, BGBl II 241/2018, lauten:
" Eignung
§1. (1) Die Eignung nachstehender Vereine zur Erfüllung der Aufgaben nach §1 Abs1 Z1 bis Z6 und Z8 Erwachsenenschutzvereinsgesetz wird festgestellt:
1. Verein VertretungsNetz – Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft, Bewohnervertretung,
2. NÖ Landesverein für Erwachsenenschutz – Erwachsenenvertretung, Bewohnervertretung,
3. Verein Erwachsenenvertretung Salzburg,
4. Verein ifs Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft und Bewohnervertretung.
(2) Die Eignung nachstehender Vereine zur Erfüllung der Aufgaben nach §1 Abs1 Z7 Erwachsenenschutzvereinsgesetz wird festgestellt:
1. Verein VertretungsNetz – Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft, Bewohnervertretung,
2. Verein ifs Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft und Bewohnervertretung.
Wirkungsbereich Erwachsenenvertretung und Bewohnervertretung
§2. Hinsichtlich der Aufgaben nach §1 Abs1 Z1 bis Z6 und Z8 Erwachsenenschutzvereinsgesetz hat
1. der Verein VertretungsNetz – Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft, Bewohnervertretung in den Bundesländern Burgenland, Kärnten, Oberösterreich, Steiermark, Tirol und Wien sowie in den Sprengeln der Bezirksgerichte Gänserndorf, Hollabrunn, Klosterneuburg, Korneuburg, Mistelbach, Purkersdorf, Tulln, Neumarkt bei Salzburg, Oberndorf, Salzburg und Thalgau,
2. der NÖ Landesverein für Erwachsenenschutz – Erwachsenenvertretung, Bewohnervertretung in den Sprengeln der Bezirksgerichte Amstetten, Baden, Bruck an der Leitha, Gmünd in Niederösterreich, Haag, Horn, Krems an der Donau, Lilienfeld, Melk, Mödling, Neulengbach, Neunkirchen, Scheibbs, Schwechat, St. Pölten, Waidhofen an der Thaya, Waidhofen an der Ybbs, Wiener Neustadt und Zwettl,
3. der Verein Erwachsenenvertretung Salzburg in den Sprengeln der Bezirksgerichte Hallein, Sankt Johann im Pongau, Tamsweg und Zell am See sowie
4. der Verein ifs Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft und Bewohnervertretung im Bundesland Vorarlberg
tätig zu werden.
Wirkungsbereich Patientenanwaltschaft
§3. (1) Hinsichtlich der der Aufgaben nach §1 Abs1 Z7 Erwachsenenschutzvereinsgesetz hat
1. der Verein VertretungsNetz – Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft, Bewohnervertretung in den Bundesländern Burgenland, Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol und Wien sowie
2. der Verein ifs Erwachsenenvertretung, Patientenanwaltschaft und Bewohnervertretung im Bundesland Vorarlberg
tätig zu werden.
In-Kraft-Treten
§4. (1) Diese Verordnung tritt mit 1. Juli 2018 in Kraft.
(2) Die Verordnung der Bundesministerin für Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, zum Sachwalter bestellt zu werden sowie Patientenanwälte und Bewohnervertreter namhaft zu machen, BGBl II Nr 117/2007, tritt mit Ablauf des 30. Juni 2018 außer Kraft. "
III. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit
1.1. Die Bundesregierung vertritt in ihrer Äußerung die Ansicht, dass §3 ErwSchVG im Verfahren betreffend die Feststellung der Eignung eines Vereines, als Erwachsenenschutzverein tätig zu sein, nicht präjudiziell sei, weil die Bestimmung lediglich die Aufgaben und Pflichten eines Vereins regle, dessen Eignung, als Erwachsenenschutzverein tätig zu sein, bereits festgestellt worden sei. Da §3 ErwSchVG auch in keinem untrennbaren Regelungszusammenhang mit den weiteren in Prüfung gezogenen Bestimmungen stehe, weil der Bestimmung auch im Falle der Aufhebung der §§1, 1a und 2 ErwSchVG ein Anwendungsbereich verbliebe, sei das Verfahren hinsichtlich §3 ErwSchVG nach Auffassung der Bundesregierung einzustellen.
1.2. Dieser Rechtsauffassung der Bundesregierung ist nicht zu folgen. Zwar weist die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme zutreffend darauf hin, dass §3 ErwSchVG nicht die Voraussetzungen für die Feststellung der Eignung eines Vereines, als Erwachsenenschutzverein tätig zu sein, regelt, sondern vielmehr Regelungen für den Fall trifft, dass ein Verein bereits gemäß §1 ErwSchVG als geeignet festgestellt worden ist. §3 ErwSchVG steht jedoch mit den weiteren in Prüfung gezogenen Bestimmungen in einem Regelungszusammenhang. So konkretisiert die Bestimmung insbesondere die Verpflichtung des Erwachsenenschutzvereins zur Ausbildung und fachlichen Überwachung seiner hauptberuflichen Mitarbeiter (§2 Z8 ErwSchVG). Nimmt der Erwachsenenschutzverein seine Verpflichtungen gemäß §3 ErwSchVG nicht wahr, hat der Bundesminister für Justiz die Eignung, als Erwachsenenschutzverein tätig zu sein, mit Bescheid zu widerrufen (vgl §5 Abs3 ErwSchVG).
1.3. Vor dem Hintergrund der Bedenken, die den Verfassungsgerichtshof zur Prüfung der §§1, 1a, 2 und 3 ErwSchVG veranlassten, ist es somit nicht ausgeschlossen, dass sich der Sitz der Verfassungswidrigkeit – läge sie vor – auch in §3 ErwSchVG zu finden wäre. Das Gesetzesprüfungsverfahren ist daher auch hinsichtlich dieser Bestimmung zulässig.
1.4. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweisen sich das Gesetzes- und das Verordnungsprüfungsverfahren insgesamt als zulässig.
2. In der Sache
Die im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken des Verfassungsgerichtshofes gegen die Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung gezogenen Bestimmungen konnten im Gesetzesprüfungsverfahren zerstreut werden:
2.1. Der Verfassungsgerichtshof ist im Prüfungsbeschluss vorläufig davon ausgegangen, dass die in Prüfung gezogenen Bestimmungen insbesondere deswegen gegen den Gleichheitsgrundsatz gemäß Art2 StGG und Art7 B VG verstoßen könnten, weil die Bestimmungen nicht als geeignet erscheinen, das Ziel der Kostenersparnis zu erreichen, und sie darüber hinaus für denselben sachlichen und räumlichen Geltungsbereich nur die Zulassung eines Erwachsenenschutzvereines ermöglichen.
2.2. Die Bundesregierung vertritt in ihrer Äußerung im Wesentlichen die Auffassung, dass die im Prüfungsbeschluss des Verfassungsgerichtshofes geäußerten Bedenken nicht zutreffen:
Erwachsenenschutzvereine erfüllten angesichts ihrer Aufgaben besondere öffentliche Funktionen. Ihre Tätigkeit liege daher im öffentlichen Interesse. §1 Abs1 ErwSchVG verleihe einem Verein kein subjektives Recht auf Feststellung der Eignung. Die Gesetzgebung verfüge daher bei der Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen einem privaten Verein die Eignung zur Ausübung bestimmter staatlicher Funktionen zukommen solle, über einen weiten rechtspolitischen Gestaltungsspielraum.
Die Regelung, dass für einen sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich nur ein Verein zugelassen werde könne, diene ausweislich der Materialien dazu, ausreichend finanzielle Mittel für die Arbeit der jeweils als geeignet festgestellten Erwachsenenschutzvereine und somit die Versorgung der Bevölkerung mit Erwachsenenschutzvereinen, Patientenanwälten und Bewohnervertretern sicherzustellen. Müssten die verfügbaren Mittel auf zwei oder mehrere Vereine aufgeteilt werden, wäre ein vergleichsweise größerer Teil zur Deckung der indirekten Kosten der einzelnen Vereine aufzuwenden, sodass letztlich weniger Mittel für die direkten Kosten der Tätigkeit der Erwachsenenschutzvereine zur Verfügung stünden. Dies würde die qualitativ hochwertige und nachhaltige Aufgabenerfüllung der Erwachsenenschutzvereine gefährden.
Das Erwachsenenschutzvereinsgesetz enthalte zwar keine ausdrückliche Vorgabe hinsichtlich einer bestimmten (Mindest )Größe, eine solche ergebe sich aber implizit aus den Eignungskriterien des §2 ErwSchVG. So könne gemäß §2 Z4 ErwSchVG die Eignung eines Vereins nur festgestellt werden, wenn dieser über eine professionelle, an den Erfordernissen eines zeitgemäßen Qualitätsmanagements ausgerichtete Organisation und eine entsprechende Infrastruktur verfüge. Gemäß §2 Z5 ErwSchVG müsse der Verein mindestens fünf hauptberufliche Vollzeitkapazitäten beschäftigen. Nach §2 Z8 ErwSchVG müsse ein Verein gewährleisten, dass seine Mitarbeiter spezifisch aus- und fortgebildet bzw angeleitet und beaufsichtigt werden. Diese Kriterien könnten nur Vereine, die eine gewisse Mindestgröße aufwiesen und infolgedessen einen größeren räumlichen Bereich abdeckten, erfüllen. Die Regelungen verhinderten somit auch einen "Wildwuchs" an kleinteilig organisierten Erwachsenenschutzvereinen. Auf Grund ihrer gesetzlichen Aufgaben bzw deren öffentlichen Funktionen sei die Tätigkeit der Erwachsenenschutzvereine zwingend flächendeckend im gesamten Bundesgebiet sicherzustellen. Der Gesetzgeber habe sich für ein auf Freiwilligkeit beruhendes System entschieden, durch das aber eine flächendeckende Versorgung sichergestellt werden könne.
Die Beschränkung auf einen Erwachsenenschutzverein für einen bestimmten sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich sei nach Auffassung der Bundesregierung darüber hinaus dazu geeignet, die nach dem Unterbringungsgesetz (§14 Abs1 UbG) sowie dem Heimaufenthaltsgesetz (§8 Abs2 HeimAufG) ex lege vorgesehene Vertretungstätigkeit des örtlich zuständigen Erwachsenenschutzvereines sicherzustellen.
2.3. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes entsprechen die §§1 bis 3 ErwSchVG dem Gleichheitsgrundsatz gemäß Art2 StGG sowie Art7 B VG.
Dem Gesetzgeber sind durch den Gleichheitsgrundsatz insofern inhaltliche Schranken gesetzt, als er verbietet, sachlich nicht begründbare Regelungen zu treffen (vgl zB VfSlg 14.039/1995, 16.407/2001) sowie sachlich nicht begründbare Differenzierungen vorzunehmen (vgl VfSlg 8169/1977, 15.590/1999, 18.269/2007). Innerhalb dieser Schranken ist es dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen durch den Gleichheitsgrundsatz nicht verwehrt, seine politischen Zielvorstellungen auf die ihm geeignet erscheinende Art zu verfolgen (s etwa VfSlg 16.176/2001, 16.504/2002).
Grundsätzlich steht dem Gesetzgeber die Entscheidung frei, welche Instrumente er – unter Berücksichtigung allfälliger erwünschter oder in Kauf genommener Nebenwirkungen – in der jeweils gegebenen Situation zur Zielerreichung als geeignet erachtet und welches unter mehreren möglichen Mitteln er auswählt und einsetzt. Der Verfassungsgerichtshof kann dem Gesetzgeber nur dann entgegentreten, wenn er bei der Bestimmung der einzusetzenden Mittel die ihm von Verfassungs wegen gesetzten Schranken überschreitet. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn er das sich aus dem Gleichheitsgebot ergebende Sachlich-keitsgebot verletzt, wenn er also beispielsweise zur Zielerreichung völlig ungeeignete Mittel vorsieht oder wenn die vorgesehenen, an sich geeigneten Mittel zu einer sachlich nicht begründbaren Differenzierung führen (VfSlg 8457/1978).
2.4. Es liegt grundsätzlich im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Versorgung mit Erwachsenenvertretern (auch) durch ideelle (Erwachsenenschutz )Vereine sicherzustellen und in diesem Zusammenhang nähere Voraussetzungen für die Feststellung, als Erwachsenenschutzverein geeignet zu sein, vorzusehen. Der Verfassungsgerichtshof hat vor dem Hintergrund der im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken die Frage zu beantworten, ob die vorliegende gesetzliche Übertragung von Aufgaben an Erwachsenenschutzvereine in sachlicher Weise erfolgt ist.
2.5. Die Bundesregierung bringt in ihrer Äußerung zunächst vor, dass die in Prüfung gezogenen Regelungen die indirekten Kosten des Bundes für Erwachsenenschutzvereine minimieren sollen, damit insgesamt mehr Geld für die Arbeit der Erwachsenenschutzvereine zur Verfügung stehe.
2.5.1. Dieses Vorbringen der Bundesregierung entspricht den Beweggründen des Gesetzgebers des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes; laut den Materialien (Erläut zur RV, 1461 BlgNR 25. GP, 82) sind die in Prüfung gezogenen Bestimmungen notwendig, weil es den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit widerspräche, weitere Vereine anzuerkennen, denen dann nach Maßgabe des §8 ErwSchVG Subventionen (auch zur Deckung der "Overhead-Kosten") gewährt werden müssten.
2.5.2. Der Verfassungsgerichtshof hegt Zweifel daran, dass die in Prüfung gezogenen Bestimmungen geeignet sind, den budgetären Aufwand des Bundes für Erwachsenenschutzvereine in allen denkbaren Konstellationen zu minimieren, insbesondere weil darin kein Mindesterfordernis in Bezug auf den räumlichen Tätigkeitsbereich der Erwachsenenschutzvereine vorgesehen wurde, sodass die vom Gesetzgeber erhofften Einsparungen insbesondere dann nicht eintreten, wenn eine Vielzahl an "kleinen" Erwachsenenschutzvereinen als geeignet festgestellt würde.
Selbst wenn jedoch die in Prüfung gezogenen Bestimmungen nicht geeignet sein sollten, das Ziel der Kostenminimierung in sämtlichen denkbaren Konstellationen zu erreichen, ist auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu verweisen, wonach eine unzweckmäßige Regelung für sich genommen noch keinen Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot des Art7 B VG bewirkt. Ob die Regelung zweckmäßig ist und das Ergebnis in allen Fällen als befriedigend empfunden wird, kann nicht mit dem Maß des Gleichheitsgrundsatzes gemessen werden (vgl etwa VfSlg 12.416/1990, 14.301/1995, 15.980/2000, 16.814/2003). Darüber hinaus kann im vorliegenden Zusammenhang nicht davon gesprochen werden, dass der Gesetzgeber ein zur Zielerreichung vollkommen ungeeignetes Mittel vorgesehen hätte. Eine Verfassungswidrigkeit der in Prüfung gezogenen Bestimmungen liegt daher aus diesem Grund nicht vor.
2.6. Der Verfassungsgerichtshof stimmt der Bundesregierung zu, dass die in Prüfung gezogenen Bestimmungen dem öffentlichen Interesse der flächendeckenden Tätigkeit von Erwachsenenschutzvereinen dienen und diese sicherstellen.
2.6.1. Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen enthalten zwar keine gesetzlichen Vorgaben dahin, dass ein Verein ein zusammenhängendes Gebiet mit einer bestimmten Mindestgröße übernehmen muss (vgl bereits Pkt. 2.5.2.). Dennoch gewährleisten sie eine flächendeckende Versorgung der betroffenen Personen mit Leistungen der Erwachsenenschutzvereine. Dies ergibt sich etwa aus den in §2 ErwSchVG genannten Kriterien, nämlich insbesondere durch das Erfordernis von fünf hauptberuflichen Vollzeitkapazitäten (Z5), das Erfordernis der persönlichen und fachlichen Eignung des eingesetzten Personals (Z7) sowie der Verpflichtung zur fachlichen Aus- und Fortbildung sowie Überwachung (Z8).
Darüber hinaus hat der Gesetzgeber vorgesehen, dass die Versorgung der betroffenen Personen mit Erwachsenenvertretern nicht allein durch Erwachsenenschutzvereine erfolgt. Zum (gerichtlichen) Erwachsenenvertreter ist nach §274 Abs1 ABGB vorrangig – mit deren Zustimmung – jene Person zu bestellen, die aus einer Vorsorgevollmacht, einer Vereinbarung einer gewählten Erwachsenenvertretung oder einer Erwachsenenvertreter-Verfügung hervorgeht. Ist eine solche Person nicht verfügbar oder geeignet, ist mit deren Zustimmung eine der volljährigen Person nahestehende und für die Aufgabe geeignete Person zu bestellen (§274 Abs2 ABGB). Erst wenn eine solche Person nicht in Betracht kommt, ist mit dessen Zustimmung ein Erwachsenenschutzverein zu bestellen (§274 Abs3 ABGB). Ist auch die Bestellung eines Erwachsenenschutzvereins nicht möglich, ist – nach Maßgabe des §275 ABGB – ein Notar (Notariatskandidat) oder Rechtsanwalt (Rechtsanwaltsanwärter) oder – mit deren Zustimmung – eine andere geeignete Person zu bestellen (§274 Abs4 ABGB).
2.6.2. Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen sorgen daher – in Zusammenhalt mit §274 ABGB – dafür, dass die Versorgung mit geeigneten Erwachsenenvertretern im gesamten Bundesgebiet sichergestellt wird.
2.7. Soweit der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang festlegt, dass für einen sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich nur ein Erwachsenenschutzverein tätig werden kann, überschreitet er den ihm zukommenden Gestaltungsspielraum nicht. Dabei ist einerseits von entscheidender Bedeutung, dass es sich bei den in Rede stehenden Erwachsenenschutzvereinen um nicht auf Gewinn ausgerichtete (ideelle) Vereine handelt, deren Zweck ausschließlich in der Wahrnehmung der im Erwachsenenschutzvereinsgesetz umschriebenen Aufgaben bestehen darf (§2 Z1 ErwSchVG). Andererseits kommt dem Bundesminister für Justiz gemäß §5 ErwSchVG die fachliche Beaufsichtigung von Vereinen, deren Eignung gemäß §1 ErwSchVG festgestellt worden ist, zu. Nimmt der Bundesminister für Justiz wahr, dass ein Verein seine Aufgaben trotz vorheriger Mahnung nicht erfüllt oder eine der Voraussetzungen des §2 ErwSchVG (vgl bereits Pkt. 2.6.1.) nicht gegeben ist, hat der Bundesminister die Feststellung der Eignung des betreffenden Vereines mit Bescheid zu widerrufen (§5 Abs3 ErwSchVG).
Vor diesem Hintergrund und in Anbetracht des öffentlichen Interesses an der flächendeckenden Tätigkeit von Erwachsenenschutzvereinen ist der Gesetzgeber auf Grund des Art7 B VG nicht verpflichtet, die Möglichkeit vorzusehen, dass für einen sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich mehrere Erwachsenenschutzvereine zugelassen werden können.
2.8. Da sich die im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken gegen die §§1 bis 3 ErwSchVG nicht bestätigt haben, haben sich auch die Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit der Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, BGBl II 241/2018, zerstreut.
IV. Ergebnis
1. Die im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken des Verfassungsgerichtshofes konnten im Gesetzesprüfungsverfahren zerstreut werden. Die §§1, 1a, 2 und 3 des Erwachsenenschutzvereinsgesetzes, BGBl 156/1990, idF BGBl I 59/2017 werden daher nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
2. Die Verordnung des Bundesministers für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz über die Feststellung der Eignung von Vereinen, als Erwachsenenschutzverein tätig zu werden, BGBl II 241/2018, wird nicht als gesetzwidrig aufgehoben, weil sich die Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der die Verordnung tragenden Rechtsgrundlagen zerstreut haben.
3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.