I. Die Verordnung der Landespolizeidirektion Steiermark "Auflösung einer Besetzung gem §37 SPG" vom 3. Juli 2017, Z E1/53694/2017, kundgemacht durch Anschlag rund um die in der Verordnung näher bezeichneten Grundstücke sowie durch Verlesen mittels Megafon, war gesetzwidrig.
II. Der Bundesminister für Inneres ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruchs im Bundesgesetzblatt II verpflichtet.
Entscheidungsgründe
I. Antrag
Mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten Antrag begehrt das Landesverwaltungsgericht Steiermark festzustellen, dass "die Verordnung der Landespolizeidirektion Steiermark vom 03. Juli 2017, GZ: E1/53694/2017 ('Auflösung einer Besetzung gemäß §37 SPG'), ihrem gesamten Inhalte nach gesetzwidrig war".
II. Rechtslage
1. Das Bundesgesetz über die Organisation der Sicherheitsverwaltung und die Ausübung der Sicherheitspolizei (Sicherheitspolizeigesetz – SPG) regelt im 2. Hauptstück des 3. Teils betreffend die Befugnisse für die erste allgemeine Hilfeleistungspflicht und die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im 2. Abschnitt die besonderen Befugnisse der Sicherheitsbehörden und der Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes im Rahmen der Sicherheitspolizei.
Als solche werden neben der Ermächtigung, von Menschen Auskünfte zu verlangen (§34 SPG), auch die Identitätsfeststellung (§§35 und 35a SPG), das Platzverbot (§36 SPG), die Schutzzone und die Waffenverbotszone (§§36a und 36b SPG), die Auflösung von Besetzungen (§37 SPG), die Wegweisung (§38 SPG) sowie Betretungsverbote, Durchsuchungen u.Ä. ausdrücklich geregelt.
2. Die hier maßgebliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar:
2.1. Die §§36 und 37 des Bundesgesetzes über die Organisation der Sicherheitsverwaltung und die Ausübung der Sicherheitspolizei in der in Geltung stehenden Stammfassung BGBl 566/1991 (Sicherheitspolizeigesetz – SPG) lauten:
"Platzverbot
§36. (1) Ist auf Grund bestimmter Tatsachen anzunehmen, es werde an einem bestimmten Ort eine allgemeine Gefahr für Leben oder Gesundheit mehrerer Menschen oder für Eigentum oder Umwelt in großem Ausmaß entstehen, so hat die Sicherheitsbehörde das Betreten des Gefahrenbereiches und den Aufenthalt in ihm mit Verordnung zu verbieten und die Nichtbefolgung als Verwaltungsübertretung zu erklären.
(2) Besteht an einem bestimmten Ort bereits eine allgemeine Gefahr im Sinne des Abs1, so hat die Sicherheitsbehörde mittels Verordnung das Verlassen des Gefahrenbereiches anzuordnen, dessen Betreten zu untersagen und die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes zu ermächtigen, jedermann aus dem Gefahrenbereich zu weisen.
(3) Verordnungen gemäß Abs1 haben Tag und Uhrzeit ihres Inkrafttretens zu bestimmen. Sie sind auf eine Weise kundzumachen, die geeignet erscheint, einen möglichst weiten Kreis potentiell Betroffener zu erreichen, wie etwa durch Anschlag oder Verlautbarung in Medien. Sie sind aufzuheben, sobald eine Gefährdung nicht mehr zu befürchten ist, und treten jedenfalls drei Monate nach ihrem Wirksamwerden außer Kraft.
(4) Verordnungen gemäß Abs2 sind in geeigneter Weise, wie etwa mittels Megaphon kundzumachen und treten unmittelbar nach ihrer Verlautbarung in Kraft. Die Sicherheitsbehörde hat dafür zu sorgen, daß die Untersagung des Betretens möglichen Betroffenen zur Kenntnis gelangt. Die Verordnung ist aufzuheben, sobald keine Gefahr mehr besteht, und tritt jedenfalls sechs Stunden nach ihrer Erlassung außer Kraft.
Auflösung von Besetzungen
§37. (1) Kommen mehrere Menschen ohne Duldung des Besitzers auf einem Grundstück oder in einem Raum in gemeinsamer Absicht zusammen, ohne daß diese Ansammlung den Bestimmungen des Versammlungsgesetzes 1953 unterliegt, so hat die Sicherheitsbehörde mit Verordnung das Verlassen des Grundstückes oder Raumes anzuordnen und zugleich dessen Betreten zu untersagen, wenn
1. die Auflösung der Besetzung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung notwendig ist oder
2. die Besetzung einen schwerwiegenden Eingriff in die Rechte des Besitzers darstellt und dieser die Auflösung verlangt.
Die Sicherheitsbehörde hat in diesen Fällen die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes zu ermächtigen, die Besetzer vom Grundstück oder aus dem Raum zu weisen. Für solche Verordnungen gilt §36 Abs4.
(2) Sobald eine Besetzung für aufgelöst erklärt ist, sind alle Anwesenden verpflichtet, den Ort der Besetzung sofort zu verlassen und auseinanderzugehen."
2.2. Die Verordnung der Landespolizeidirektion Steiermark "Auflösung einer Besetzung gem §37 SPG" vom 3. Juli 2017, ZE1/53694/2017 (im Folgenden: Auflösungs-VO) lautet:
"Gemäß §37 Abs1 Sicherheitspolizeigesetz (SPG), BGBl Nr 566/1991, i.d.g.F., erlässt die Landespolizeidirektion Steiermark folgende Verordnung:
1) Die Grundstücke (2108, 2697/1, 2144 alle KG Jakomini) im Grazer Stadtgebiet im Bereich zwischen der Wohnanlage 'Am Landwehr' und der Mur, sind mit sofortiger Wirkung zu verlassen.
Die Besetzung der vorgenannten Örtlichkeit stellt einen schwerwiegenden Eingriff in die Rechte des Besitzers dar und wurde von diesem die Auflösung der Besetzung verlangt.
2) Das Betreten der Grundstücke 2108, 2697/1 und 2144, KG Jakomini im Stadtgebiet Graz wird untersagt.
3) Die anwesenden Personen sind verpflichtet, den Ort der Besetzung sofort zu verlassen und auseinander zu gehen.
4) Die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes werden ermächtigt, die Besetzer von der im Punkt 1 genannten Örtlichkeit wegzuweisen.
5) Gemäß §50 Sicherheitspolizeigesetz kann die Wegweisung unter Anwendung unmittelbarer Zwangsgewalt durchgeführt werden."
Die Auflösungs-VO wurde mittels Megafon am 3. Juli 2017 um 5.25 Uhr kundgemacht und zusätzlich an den die betreffenden Grundstücke umschließenden Zäunen angeschlagen; gemäß §36 Abs4 SPG iVm §37 Abs1 letzter Satz SPG trat sie sechs Stunden nach ihrer Erlassung außer Kraft.
III. Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Beim Landesverwaltungsgericht Steiermark ist ein Beschwerdeverfahren gegen "die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt durch [die] Landespolizeidirektion Steiermark am 3.7.2017 in Graz, öffentlicher Weg der Wohnanlage [Langedelwehr] 26 - 30" anhängig. Den zugrunde liegenden Sachverhalt fasst das Landesverwaltungsgericht Steiermark in der Begründung des vorliegenden Antrages wie folgt zusammen (ohne im Original enthaltene Hervorhebungen):
"Im Februar 2017 wurde von Personen, die sich gegen die Errichtung des 'Murkraftwerk Graz' bzw des 'Zentralen Speicherkanal' aussprachen, ein Protestcamp auf den Grundstücken mit der Nr 2108, 2697/1 und 2144, alle KG Jakomini errichtet. Das Camp bestand aus zwei großen Zelten (Verköstigung und Infostand), ein weiteres großes Zelt zwischen drei Bäumen, drei großen Baumhäusern und zwei Plattformen in der Murböschung. Im Camp wurde Informationsmaterial gegen die Errichtung des Kraftwerkes aufgelegt und Veranstaltungen durchgeführt, wobei die Teilnehmer diskutieren konnten. Zufällig vorbeikommende Passanten wurden ebenfalls angesprochen. Zusätzlich wurden noch kleine Informationstische aufgestellt. Im Durchschnitt befanden sich im Camp tagsüber zwischen 15 und 30 Personen, nachts über bei kalter Witterung drei bis vier, bei warmer Witterung zehn bis zwölf Personen.
Einen Kontakt mit den Kraftwerksbetreibern gab es nicht.
Bei den regelmäßig geführten Kontrollen der Polizei war kein Grund zum Eingreifen gegeben. Am 29. Juni 2017 langte bei der Landespolizeidirektion Steiermark ein Schreiben (datiert mit 27. Juni 2017) von der Stadt Graz, der 'Kommunale Dienstleistung GmbH' und der 'Murkraftwerk Graz Errichtungs und Betriebs GmbH' ein, in dem die Auflösung der Besetzung auf den Liegenschaften 2108, 2697/1 und 2144 (alle KG Jakomini) verlangt wird. Begründet wurde dies damit, dass auf den betroffenen Liegenschaftsteilen 'Bauarbeiten sowie — aufgrund der getroffenen Vereinbarungen — Gestaltungsmaßnahmen' durchzuführen seien. Sollte es hiezu zu Behinderungen kommen, würde ein schwerer wirtschaftlicher Schaden bevorstehen und sei auch der Aufenthalt von Personen im Bereich von Bauarbeiten mit einer erheblichen Eigen- und Fremdgefährdung verbunden.
Die Landespolizeidirektion Steiermark erließ sodann eine Verordnung gemäß §37 Abs1 Z2 SPG […].
Die Verordnung wurde vom Behördenvertreter am 03. Juli 2017, um 05.25 Uhr, mittels Megaphon kundgemacht und an den dort befindlichen Zäunen angeschlagen. Am Camp befindliche Personen wurden von den Grundstücken verwiesen. Die dortigen von den Campbewohnern eingebrachten Gegenstände wurden durch Mitarbeiter der Stadt Graz und der Berufsfeuerwehr Graz entfernt. Dem Beschwerdeführer wurde von den dort anwesenden Polizisten mitgeteilt, dass er keine Möglichkeit hätte in das abgesperrte Gelände zu kommen."
2. Das Landesverwaltungsgericht Steiermark legt aus Anlass der Beschwerde einer Person, die am Morgen des 3. Juli 2017 nicht mehr die von der Auflösungs-VO erfassten Grundstücke betreten und auch nicht mehr die dort gelagerten Sachen holen durfte, seine Bedenken wie folgt dar (ohne im Original enthaltene Hervorhebungen):
"Nach Durchführung des Ermittlungsverfahrens, insbesondere dem Ergebnis der Verhandlung vom 30. Oktober 2017, geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass es sich beim Murcamp um eine Versammlung handelt.
Sowohl §1 des VersG als auch Art12 des Staatsgrundgesetzes vom 21. Dezember 1867 definieren den Begriff 'Versammlung'. Greift man auf die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zurück, so ist […]unter einer Versammlung eine Zusammenkunft mehrerer Menschen in der Absicht, die Anwesenden zu einem gemeinsamen Wirken (Debatte, Diskussion, Manifestation usw.) zu bringen, zu verstehen, sodass eine gewisse Assoziation der Zusammengekommenen entsteht. Eine Versammlung ist — mit anderen Wörtern ausgedrückt — das Zusammenkommen von Menschen (auch auf Straßen) zum gemeinsamen Zweck der Erörterung von Meinungen oder der Kundgabe von Meinungen an andere; keine Versammlung ist das bloß zufällige Zusammentreffen von Menschen (VfSlg 12161/1989). Unter den Versammlungsbegriff fallen auch sogenannte Spontanversammlungen (VfSlg 14.366/1995). Ebenso sind Eigentumsverhältnisse und Zweckwidmung des Versammlungsortes ohne Relevanz (VfSlg 14.367/1995).
Im Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 26.02.1997, B2728/96, wurde eine Baustellenbesetzung als Versammlung qualifiziert. In dem Erkenntnis wurde ausgeführt, dass es das 'Ziel der Aktivisten war[...], den Bau eines Kraftwerkes zu be- bzw zu verhindern. Sie blockierten die bereits im Gang befindlichen Bauarbeiten durch ihre Anwesenheit sowie durch die Ausübung passiven Widerstands, wie etwa durch Errichtung von Lagerstätten und durch Aneinanderketten von Personen im Nahebereich der Bauarbeiten. Der UVS hat dieses kollektive Verhalten — das im Übrigen bloß Teil umfangreicher Aktionen von Kraftwerksgegnern im Baustellenbereich war — in demonstrativem Zusammenwirken zur drastischen Betreibung eines offenkundig gemeinsamen Zieles zu Recht als Versammlung im Sinne des VersG qualifiziert' (siehe auch VfGH 30.11.1995, B262-267/95).
Auch im konkreten Fall geht das Landesverwaltungsgericht Steiermark von dem Vorliegen einer Versammlung aus, da die Teilnehmer des Murcamps zwar noch nicht die Bauarbeiten blockierten, jedoch durch Infostände, Veranstaltungen ein gemeinsames Ziel verfolgten, nämlich die Verhinderung des Kraftwerkbaus.
Bei einem gesetzmäßigen Vorgehen wäre für die Landespolizeidirektion Steiermark der §13 VersG heranzuziehen gewesen und bei entsprechenden Voraussetzungen danach die am Murcamp befindliche Versammlung aufzulösen. Dadurch, dass die Auflösung der Versammlung jedoch (auch ausdrücklich) nach §37 SPG durchgeführt wurde, verstößt die angefochtene Verordnung gegen §37 Abs1 SPG. Im Übrigen hat die verordnungserlassende Behörde den §37 SPG in rechtswidriger Weise angewandt und wurde somit in unzulässiger Weise in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit des [Beschwerdeführers] eingegriffen.
2. Sollte der Verfassungsgerichtshof der Auffassung sein, dass es sich um keine Versammlung sondern um eine Besetzung von Grundstücken gehandelt hat, so stehen der Erlassung der angefochtenen Verordnung noch weitere Gründe entgegen.
Die Verordnung wurde laut Behördenvertreter gemäß §37 Abs1 Z2 SPG erlassen […]. Eine Auflösung der Besetzung im Sinne des §37 Abs1 Z1 SPG wurde nicht geprüft. Voraussetzung des §37 Abs1 Z2 SPG ist ein 'schwerwiegender Eingriff in die Rechte des Besitzers'. Dieser schwerwiegende Eingriff wird im Schreiben des Besitzers pauschal damit begründet, dass auf den Liegenschaftsteilen Bauarbeiten und Gestaltungsmaßnahmen durchzuführen wären. Eine weitere Begründung ist dem Schreiben nicht zu entnehmen, vielmehr gab der Behördenvertreter bekannt, dass er nach Einlangen des Antrags 'nicht mit den Antragstellern gesprochen' hat. Es sei ihm nicht bekannt gewesen, wann die Rodungsarbeiten beginnen würden, sondern vermutete er aufgrund des Antrages, dass die Rodungsarbeiten bevorstehen. Letztendlich haben die Rodungsarbeiten bei den in der Verordnung genannten Grundstücken erst Monate später (Oktober 2017) begonnen. Würde man der Vorgangsweise der Landespolizeidirektion Steiermark folgen, so würde bei jeglicher Besetzung eines Privatgrundstückes ein Verlangen des Verfügungsberechtigten zur Auflösung der Besetzung führen ohne dass der vom Gesetz geforderte 'schwerwiegende Eingriff' konkret festgestellt wird. Gerade bei einer Großbaustelle, wie beim Murkraftwerk, wäre für die vom 'Murcamp' betroffenen Grundstücke zu klären gewesen, wodurch dieser 'schwerwiegende Eingriff' verursacht wird.
Nach §37 Abs1 erster Satz SPG wird auf die 'Duldung' des Zusammenkommens verwiesen. Geht man davon aus, dass das 'Murcamp' von Februar 2017 bis zum 03. Juli 2017 vom Verfügungsberechtigten geduldet wurde, 'so scheidet eine Auflösung der Besetzung aus, auch wenn der Besitzer später mit dem Zusammenbleiben nicht mehr einverstanden ist' (Hauer/Keplinger, Sicherheitspolizeigesetz, 4. Auflage, 2011, S. 362 RZ 2.3). Der Verfügungsberechtigte der Grundstücke hat offensichtlich monatelang die Zusammenkünfte geduldet und war daher aus Sicht des Besitzschutzes sein Verlangen weniger schutzwürdig, als derjenige, der von Anfang an Opfer einer missbilligten Zusammenkunft war."
3. Die verordnungserlassende Behörde hat die Akten betreffend das Zustandekommen der zur Prüfung gestellten Verordnung vorgelegt und eine Äußerung erstattet, in der den im Antrag dargelegten Bedenken wie folgt entgegengetreten wird (ohne im Original enthaltene Hervorhebungen):
"Es handelte sich um keine Versammlung iSd Versammlungsgesetzes, weil
1.) Die Besetzung über einen sehr langen Zeitraum (laut eigener Homepage der Organisatoren[…] über einen Zeitraum von 11.02.2017 bis 03.07.2017) aufrechterhalten wurde und es nicht vorstellbar und auch nicht zutreffend ist, dass über fast fünf Monate eine Versammlung permanent in der gesetzlich geforderten Erscheinungsform auftritt. Auch spricht laut Judikatur des VfGH eine derart lange Dauer eher für eine Besetzung und keine Versammlung (siehe auch VfGH 13.12.1988, B756/88, B757/88 sowie VfGH vom 30.11.1995, B262/95 bis B267/95.
2.) Das Murcamp war gar nicht permanent besetzt, in den Nachtstunden war oft niemand anwesend, auch der Beschwerdeführer der Maßnahme[n]beschwerde war zum Zeitpunkt der Amtshandlung nicht anwesend. Auch dies spricht gegen eine Versammlung iSd VersG.
3.) Das Murcamp wies überwiegend nicht die gesetzliche Erscheinungsform einer Versammlung iSd VersG auf. Im Vordergrund stand immer das Campen, also Aufhältigsein vor Ort, das Schlafen in beispielsweise Baumhäusern, das Kochen, das Musizieren und schließlich das Einbringen von Gegenständen. Maximal wurden zufällig vorbeikommende Personen vom Anliegen informiert und eventuell auch Druckwerke verteilt, es kam aber nie zu einer 'Assoziation der Zusammengekommenen' in Richtung einer geschlossenen Manifestation. Auch diese Umstände sprechen gegen eine Versammlung iSd VersG (siehe auch VfGH 12.03.1988, B970/87).
4.) Der VfGH fasst regelmäßig Baustellenblockaden (die Blockade bereits im Gang befindlicher Bauarbeiten) als Versammlung iSd VersG auf (siehe VfGH 30.11.1995, B262 /95 bis B267/95 sowie VfGH 26.02.1997, B2728/96). Im gegenständlichen Anlassfall befand sich das Murcamp monatelang fernab der Bauarbeiten, sodass von einer Baustellenblockade in keiner Weise gesprochen werden kann, vielmehr behinderte das Murcamp die Bauarbeiten monatelang in keiner Weise und spricht auch dieser Umstand gegen eine Versammlung iSd VersG.
Auch muss der Argumentation des Landesverwaltungsgerichtes Steiermark insofern entgegengetreten werden, als behauptet wird, dass die Besetzung iSd §37 Abs1 Z2 keinen schwerwiegenden Eingriff in die Rechte des Besitzers dargestellt hätte. Die Errichter des 'Murkraftwerkes Graz' bzw des 'Zentralen Speicherkanales' weisen in ihrem Schreiben vom 27.06.2017 sehr wohl darauf hin, dass auf den betroffenen Liegenschaftsteilen Bauarbeiten bzw Gestaltungsarbeiten beabsichtigt seien, deren Behinderung bzw Einstellung schweren wirtschaftlichen Schaden verursachen würde. Es kann als bekannt vorausgesetzt werden, dass bei Großprojekten, wie dem Murkraftwerk bzw dem zentralen Speicherkanal, Bauverzögerung oder Bauverhinderung schweren finanziellen Schaden verursachen, was zweifellos den gesetzlich determinierten 'schwerwiegenden Eingriff in die Rechte des Besitzers' darstellt. Die Verzögerung bzw Verhinderung von Bauführung durch die Verfügungsberechtigten stellt per se einen schwerwiegenden Besitzeingriff dar und ist es keinesfalls nachvollziehbar, welche weiteren Erhebungen die Behörde bei den Liegenschaftsverfügungsberechtigen hätte pflegen sollen, zumal jedenfalls nicht zu erwarten gewesen wäre, dass etwas Anderes, als im Schreiben vom 27.06.2017, inhaltlich herausgekommen wäre. Auch trifft die Argumentation des Landesverwaltungsgerichtes nicht zu, dass es lediglich um Rodungsarbeiten gegangen sei. Nur sich auf Rodungsarbeiten zu fokussieren ist zweifellos eine zu enge Betrachtungsweise. Es war stets nur von Bau- und Gestaltungsarbeiten die Rede und nicht von Rodungen. In diesem Zusammenhang verweist die Energie Steiermark in einem Schreiben vom 02.02.2018, an die Behörde (möglicherweise wegen der medialen Resonanz im Gegenstande), auf folgende Umstände:
Seitens der bauausführenden Firma wurde im Sinne des vereinbarten Bauzeitplanes und der bauvertraglichen Regelungen die Anforderung an den Bauherren gestellt, das Baufeld im Bereich Langedelwehr bis Juli 2017 zur Verfügung zu stellen und insofern frei zu machen. Im damals gültigen Bauzeitplan waren die Arbeiten an einer Drainage und die dazu erforderlichen Baufeldfreimachungen für Juli/August 2017 vorgesehen. Daher wurde auch unmittelbar nach der Entfernung des Murcamps mit dem Abbruch der in der Nähe situierten, ehemaligen Schrebergartensiedlung 'Grabeländer' begonnen. Zusätzlich wurden noch Erkundungs- bzw Suchgrabungen für allfällige Leitungen im Boden durchgeführt. Zur Hintanhaltung von Verzögerungen des Bauablaufes war die Räumung zum seinerzeitigen Zeitpunkt erforderlich.
Die Zitierung eines Schreibens nach der fraglichen Verordnung erfolgt deshalb, da es dem Landesverwaltungsgericht ein leichtes gewesen wäre, diesen Sachverhalt durch Ladung eines informierten Vertreters der Errichter des Murkraftwerkes, zu erheben bzw zu klären. Bei dieser Vorgangsweise hätte das LVwG die Möglichkeit gehabt, die Frage des Beginnes der Arbeiten, nach der Räumung des Murcamps, objektiv zu klären.
Auch ist der Argumentation des Landesverwaltungsgerichtes entgegenzutreten, wonach es zu einer 'Duldung' des Murcamps durch die Verfügungsberechtigten gekommen wäre. Tatsächlich war es so, dass erst mit dem Zeitpunkt, an dem die Bauarbeiten am besetzten Gelände des Murcamps beginnen hätten sollen, der, iSd §37 Abs1 Z2 SPG, gesetzlich geforderte 'schwerwiegende Eingriff in die Rechte des Besitzers' gegeben war. Erst mit dem Zeitpunkt an dem die Bauarbeiten an der Örtlichkeit beginnen hätten sollen, waren alle gesetzlichen Vorrausetzungen für eine 'Auflösung der Besetzung' gegeben. Davor fanden — wie bereits erwähnt — die Bauarbeiten fernab vom Murcamp statt und war sohin kein 'schwerwiegender Eingriff' gegeben, da das Gelände noch nicht benötigt wurde. Somit kann von einer Duldung keine Rede sein, vielmehr wurde ein Vorgehen nach §37 SPG sofort beantragt, als die Vorrausetzungen vorlagen."
4. Der Bundesminister für Inneres hat keine Äußerung erstattet.
5. Die beim Verwaltungsgericht Steiermark beschwerdeführende Partei hat eine Äußerung erstattet, in der sie sich den Bedenken des Landesverwaltungsgerichtes Steiermark anschließt.
IV. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit des Antrages
1.1. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art139 Abs1 Z1 B VG bzw des Art140 Abs1 Z1 lita B VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
1.2. Dem Beschwerdeführer des Verfahrens vor dem Landesverwaltungsgericht Steiermark wurde nach Erlassung der Auflösungs-VO der Zutritt zum Camp, wo Sachen von ihm gelagert waren, verwehrt.
1.3. Das Landesverwaltungsgericht Steiermark hat daher denkmöglich die angefochtene Verordnung anzuwenden. Auch ist der Anfechtungsumfang zutreffend bestimmt:
Das Landesverwaltungsgericht Steiermark beantragt die Feststellung, dass "die Verordnung der Landespolizeidirektion Steiermark vom 03. Juli 2017, GZ: E1/53694/2017 ('Auflösung einer Besetzung gemäß §37 SPG'), ihrem gesamten Inhalte nach gesetzwidrig war".
Gerade vor dem Hintergrund der Bedenken des Landesverwaltungsgerichtes Steiermark – nämlich dass die in §37 SPG normierten Voraussetzungen zur Erlassung der Verordnung nicht vorlagen – und der dieser Grundlage entsprechenden, in sich geschlossenen Regelungen der angefochtenen Verordnung ist der Antrag auch nicht zu weit gefasst.
Der Antrag ist daher zulässig.
2. In der Sache
2.1. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung gemäß Art139 B VG auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken zu beschränken (vgl VfSlg 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Verordnung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen gesetzwidrig ist (VfSlg 15.644/1999, 17.222/2004).
2.2. Das Landesverwaltungsgericht Steiermark hegt zusammengefasst das Bedenken, dass die Auflösungs-VO im Hinblick auf die gesetzliche Grundlage des §37 SPG bereits deshalb gesetzwidrig sei, da es sich "beim Murcamp um eine Versammlung" gehandelt habe, die den Bestimmungen des Versammlungsgesetzes 1953 unterliege. Des Weiteren ist das Landesverwaltungsgericht Steiermark der Auffassung, dass die gesetzliche Voraussetzung des schwerwiegenden Eingriffs in Rechte des Besitzers (§37 Abs1 erster Satz Z2 SPG) näher geprüft hätte werden müssen sowie dass ursprünglich eine Duldung des Besitzers vorgelegen habe, die der gesetzlichen Grundlage des §37 SPG widerspräche.
2.3. Das Landesverwaltungsgericht Steiermark legt in der Begründung seines Antrages – hinsichtlich einer der hier im gegebenen Zusammenhang wesentlichen Frage, ob das Murcamp als Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes 1953 zu verstehen sei – wörtlich die Situtation wie folgt dar:
"Im Februar 2017 wurde von Personen, die sich gegen die Errichtung des 'Murkraftwerk Graz' bzw des 'Zentralen Speicherkanal' aussprachen, ein Protestcamp auf den Grundstücken mit der Nr 2108, 2697/1 und 2144, alle KG Jakomini errichtet. Das Camp bestand aus zwei großen Zelten (Verköstigung und Infostand), ein weiteres großes Zelt zwischen drei Bäumen, drei großen Baumhäusern und zwei Plattformen in der Murböschung. Im Camp wurde Informationsmaterial gegen die Errichtung des Kraftwerkes aufgelegt und Veranstaltungen durchgeführt, wobei die Teilnehmer diskutieren konnten. Zufällig vorbeikommende Passanten wurden ebenfalls angesprochen. Zusätzlich wurden noch kleine Informationstische aufgestellt. Im Durchschnitt befanden sich im Camp tagsüber zwischen 15 und 30 Personen, nachts über bei kalter Witterung drei bis vier, bei warmer Witterung zehn bis zwölf Personen."
Auch wird festgehalten, dass "[b]ei den regelmäßig geführten Kontrollen der Polizei […] kein Grund zum Eingreifen gegeben" war.
2.4. Die angefochtene Auflösungs-VO gemäß §37 SPG wurde am 3. Juli 2017 um 5.25 Uhr rechtswirksam erlassen.
2.5. §37 SPG, die gesetzliche Grundlage der angefochtenen Verordnung, wurde durch einen Abänderungsantrag des Ausschusses für innere Angelegenheiten in das SPG eingefügt und trat 1993 in Kraft.
In der Begründung des Antrages wird – wie sich dem Bericht des Ausschusses für innere Angelegenheiten entnehmen lässt – ausdrücklich herausgestellt, dass mit dieser Regelung eine Ergänzung im Hinblick auf die Bestimmungen des Versammlungsgesetzes 1953 beabsichtigt ist (AB 240 BlgNR 18. GP, 4):
"Von der Sicherheitsexekutive wird ein Einschreiten auch dann erwartet, wenn die unrechtmäßige Besetzung eines Hauses/Raumes oder eines Grundstückes durch mehrere Personen nicht mit einer strafbaren Handlung – etwa einer Sachbeschädigung oder einem Hausfriedensbruch – verbunden ist und deshalb ein Vorgehen nach §37 Abs2 und 4 der Regierungsvorlage [Anm: Platzverbot, nunmehr §36 SPG] nicht in Betracht kommt. Ein Einschreiten nach den Bestimmungen des Versammlungsgesetzes 1953 scheidet jedoch nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes mangels Erfüllung des Versammlungsbegriffes dann aus, wenn die Zusammenkunft mehrerer zwar in gemeinsamer Absicht erfolgt, jedoch nicht den gemeinsamen Zweck der Erörterung oder der Kundgabe von Meinungen verfolgt (Erkenntnis vom 12. März 1988, Zl B926/87). Der Abänderungsantrag hält in solchen Fällen eine Ergänzung der Bestimmungen des Versammlungsgesetzes 1953 dann für erforderlich, wenn die Besetzung entweder eine erhebliche Störung der öffentlichen Ordnung oder einen schwerwiegenden (d. h. durch Selbsthilfe nicht abzuwehrenden) Eingriff in die Rechte des nach den zivilrechtlichen Bestimmungen Verfügungsberechtigten bedeutet. In diesem Fall, der in die Nähe einer zivilrechtlichen Besitzstörung rückt, soll ein Einschreiten – über das Fehlen der Duldung des Verfügungsberechtigten hinaus – nur auf dessen Verlangen erfolgen.
Eine Besetzung im Sinne dieser Bestimmung liegt nur bei einer Zusammenkunft mehrerer Menschen 'in gemeinsamer Absicht' vor. Es muß sich mithin um eine verabredete, nicht bloß zufällige Zusammenkunft handeln. Der Fall, daß in einem leerstehenden Gebäude nach und nach Personen Unterstand suchen, wird von dieser Bestimmung demnach nicht erfaßt."
§37 SPG sieht also vor, dass von der darin enthaltenen Ermächtigung zur Verordnungserlassung nur dann Gebrauch zu machen ist, wenn jedenfalls keine Versammlung vorliegt (vgl dazu auch die im stenografischen Protokoll zur 41. Sitzung des Nationalrates der Republik Österreich der 18. Gesetzgebungsperiode wiedergegebenen Debattenbeiträge, dort zB S 3956, 3959 und 4005). Diese Auffassung wird von der Literatur bestätigt (vgl Hauer/Keplinger, Sicherheitspolizeigesetz Kommentar 4 , 2011, 365 ff.; Giese , in: Thanner/Vogl [Hrsg.] Sicherheitspolizeigesetz Kommentar 2 , 2013, 315 ff.; Wiederin, Sicherheitspolizeirecht, 1998, 106).
2.6. Das Landesverwaltungsgericht Steiermark geht auf Basis der von ihm getroffenen Feststellungen davon aus, dass sich die Auflösungs-VO, auf Grund derer die Räumung des Camps vollzogen wurde, im Zeitpunkt ihres Ingeltungstehens gegen eine Versammlung gerichtet hat.
Das Versammlungsgesetz 1953 definiert den Begriff der von ihm erfassten "Versammlung" nicht. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist eine Zusammenkunft mehrerer Menschen dann eine Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes 1953, wenn sie in der Absicht veranstaltet wird, die Anwesenden zu einem gemeinsamen Wirken (Debatte, Diskussion, Manifestation usw.) zu bringen, sodass eine gewisse Assoziation der Zusammengekommenen entsteht (vgl etwa VfSlg 15.109/1998 und die dort nachgewiesene Rechtsprechung). Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, hängt nicht zuletzt von den Umständen des Einzelfalles ab (vgl etwa VfSlg 11.935/1988). Im Hinblick auf die in der Judikatur entwickelten Maßstäbe und Grundsätze (vgl insbesondere zur Voraussetzung eines gemeinsamen Wirkens: VfSlg 8685/1979, 15.680/1999, 18.483/2008, 18.560/2008 mwN sowie zur Dauer der Veranstaltung und der Zahl ihrer Teilnehmer: VfSlg 11.866/1988), ist davon auszugehen, dass auch Spontanversammlungen und ad-hoc entstehende Demonstrationen in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fallen können (VfSlg 14.366/1995).
Vor diesem Hintergrund sieht der Verfassungsgerichtshof keinen Anlass, der vom Landesverwaltungsgericht Steiermark getroffenen Annahme, dass die festgestellten Aktivitäten im "Murcamp" (u.a. Ansprechen von Passanten, Zurverfügungstellung von Informationsmaterial, Einladung zu Diskussionen) auf ein gemeinsames Wirken abzielten und damit Versammlungscharakter entfalteten, entgegenzutreten. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass zum Zeitpunkt der Räumung des Camps die Initiatoren bzw Teilnehmer nicht vollständig versammelt waren und dass das gemeinsame Wirken (vorübergehend) darin bestand, anstehende Bauarbeiten durch Ausübung passiven Widerstands in Form des Verweilens in zuvor errichteten Lagerstätten zu blockieren bzw zu verhindern. Auch ein solches kollektives Verhalten in demonstrativem Zusammenwirken zur Betreibung eines offenkundigen, gemeinsamen Zieles, das zudem Teil umfangreicher Aktionen ist, ist als Versammlung zu qualifizieren (vgl VfSlg 14.761/1997).
Die Auflösungs-VO war daher bereits aus diesem Grund gesetzwidrig, weshalb sich ein Eingehen auf die weiteren im Antrag dargelegten Bedenken erübrigt.
Im weiteren verwaltungsgerichtlichen Verfahren wird zu klären sein, ob unter Berücksichtigung der Regelungen des Versammlungsgesetzes 1953 oder des SPG die zur Räumung des Camps ergriffenen behördlichen Maßnahmen dennoch rechtmäßig waren. Diese Frage ist vom Verfassungsgerichtshof hier nicht zu beantworten.
V. Ergebnis
1. Die Verordnung der Landespolizeidirektion Steiermark "Auflösung einer Besetzung gem §37 SPG" vom 3. Juli 2017, Z E1/53694/2017, kundgemacht durch Anschlag rund um die in der Verordnung näher bezeichneten Grundstücke sowie durch Verlesen mittels Megafon, ist gemäß §36 Abs4 SPG iVm §37 Abs1 letzter Satz SPG sechs Stunden nach ihrer Erlassung außer Kraft getreten. Der Verfassungsgerichtshof hat sich daher gemäß Art139 Abs4 B VG auf die Feststellung zu beschränken, dass diese Verordnung gesetzwidrig war.
2. Die Verpflichtung des Bundesministers für Inneres zur unverzüglichen Kundmachung der Feststellung der Gesetzwidrigkeit erfließt aus Art139 Abs5 zweiter Satz B VG iVm §4 Abs1 Z4 BGBlG.
3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
