I. Die Verordnung der Vorarlberger Landesregierung über die Festlegung von überörtlichen Freiflächen in der Talsohle des Rheintales, Vbg LGBl 8/1977, in der Fassung der Verordnung der Landesregierung über eine Änderung der Verordnung über die Festlegung von überörtlichen Freiflächen in der Talsohle des Rheintales, Vbg LGBl 4/2013, wird, soweit sie sich auf das (ehemalige) Grundstück Nr 2369/16, KG 92004 Hohenems, bezieht, als gesetzwidrig aufgehoben.
II. Der Flächenwidmungsplan der Stadt Hohenems, beschlossen von der Stadtvertretung der Stadt Hohenems am 8. November 2016, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 21. Dezember 2016 und kundgemacht an der Amtstafel der Stadt Hohenems in der Zeit vom 9. bis 23. Jänner 2017, wird, soweit er sich auf das (ehemalige) Grundstück Nr 2369/16, KG 92004 Hohenems, bezieht, als gesetzwidrig aufgehoben.
III. Die Vorarlberger Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Entscheidungsgründe
I. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss und Vorverfahren
1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zur Zahl E239/2018 eine auf Art144 B VG gestützte Beschwerde anhängig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
1.1. Mit Beschluss vom 18. Dezember 2012 nahm die Vorarlberger Landesregierung auf Anregung der Stadt Hohenems im Rahmen der Verordnung der Vorarlberger Landesregierung über die Festlegung von überörtlichen Freiflächen in der Talsohle des Rheintales, LGBl 8/1977, idF der Verordnung der Landesregierung über eine Änderung der Verordnung über die Festlegung von überörtlichen Freiflächen in der Talsohle des Rheintales, LGBl 4/2013 (im Folgenden: "Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013") unter anderem die (ehemaligen) Grundstücke Nr 2356, 2369/17 und 8660/1 sowie eine Teilfläche des (ehemaligen) Grundstückes Nr 2369/16, alle KG 92004 Hohenems, aus der Landesgrünzone.
1.2. Mit Beschluss vom 8. November 2016 änderte die Stadtvertretung der Stadt Hohenems im Flächenwidmungsplan der Stadt Hohenems, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 21. Dezember 2016 und kundgemacht an der Amtstafel der Stadt Hohenems in der Zeit vom 9. bis 23. Jänner 2017 (im Folgenden: "Flächenwidmungsplan Hohenems 2016"), die Widmung der (ehemaligen) Grundstücke Nr 2356, 2369/17, 8660/1 sowie eine Teilfläche des (ehemaligen) Grundstückes Nr 2369/16, alle KG Hohenems, von "Freifläche Freihaltegebiet" in "Baufläche Betriebsgebiet-Kategorie II".
1.3. Mit Bescheid vom 4. Juli 2017 erteilte der Bürgermeister der Stadt Hohenems der bauwerbenden Gesellschaft die Baubewilligung für die Errichtung eines Betriebsgebäudes (Zentrallager) auf dem nunmehrigen Grundstück Nr 2356/2, KG Hohenems, welches die (ehemaligen) Grundstücke Nr 2356, 2369/16, 2369/17 und 8660/1, KG Hohenems, umfasst.
Mit Bescheid vom 9. August 2017 gab die Berufungskommission der Stadt Hohenems der von den Beschwerdeführerinnen gegen den Bescheid des Bürgermeisters erhobenen Berufung keine Folge und bestätigte den erstinstanzlichen Bescheid.
Mit Erkenntnis vom 6. Dezember 2017 gab das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg der von den Beschwerdeführerinnen gegen den Bescheid der Berufungskommission erhobenen Beschwerde keine Folge und bestätigte den angefochtenen Bescheid mit näherer Begründung.
2. Bei der Behandlung der gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Vorarlberg gerichteten Beschwerde sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit der Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 und des Flächenwidmungsplanes Hohenems 2016, soweit sie sich auf das (ehemalige) Grundstück Nr 2369/16, KG Hohenems, beziehen, entstanden.
Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 12. Juni 2018 beschlossen, diese Verordnungsbestimmungen von Amts wegen auf ihre Gesetzmäßigkeit zu prüfen.
Der Verfassungsgerichtshof legte seine Bedenken, die ihn zur Einleitung der Verordnungsprüfungsverfahren bestimmt haben, in seinem Prüfungsbeschluss wie folgt dar:
"3.1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl zB VfSlg 11.807/1988, 13.716/1994) muss der Rechtsunterworfene die Rechtslage aus der planlichen Darstellung eindeutig und unmittelbar – also ohne das Heranziehen etwaiger technischer Hilfsmittel wie zB des Grenzkatasters – feststellen können; ansonsten genügt die Regelung nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen. Diesen Erfordernissen wird nicht Rechnung getragen, wenn die Widmung der [...] in Prüfung gezogenen Flächen nicht aus der zeichnerischen Darstellung ersichtlich ist (VfSlg 14.759/1997). Die Kennzeichnung der Widmungskategorien muss jedenfalls mit der aus rechtsstaatlichen Gründen erforderlichen Präzision erfolgen (VfSlg 14.968/1997). Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Rechtsprechung außerdem bereits zum Ausdruck gebracht, dass insbesondere dann, wenn für ein Grundstück mehrere Widmungsarten vorgesehen sind, aus der Plandarstellung ersichtlich sein muss, woran sich die Widmungsgrenzen orientieren (vgl VfSlg 19.890/2014).
Diesem Erfordernis dürften die in Prüfung gezogenen Verordnungen nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes nicht entsprechen:
3.2. Die Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 nimmt unter anderem eine Teilfläche des (ehemaligen) Grundstückes Nr 2369/16, KG Hohenems, aus dem Geltungsbereich der Landesgrünzone und verweist hiebei auf die im Lageplan A) des Amtes der Vorarlberger Landesregierung vom 17. Dezember 2012, Zl VIIa 420.20.24, in schwarzer Farbe ersichtlich gemachten Grenzen. Aus dem von der Vorarlberger Landesregierung dem Verfassungsgerichtshof vorgelegten Lageplan A) vom 17. Dezember 2012 im Maßstab 1:3.500 ist ersichtlich, dass eine schmale, rechteckige Teilfläche an der südwestlichen Grundstücksgrenze des (ehemaligen) Grundstückes Nr 2369/16, KG Hohenems, hin zu den Grundstücken Nr 8660/5, 2389/28, 2369/64, 2369/27, 2369/28, 2369/15, KG Hohenems, nicht aus der Landesgrünzone herausgenommen wurde. Der Verfassungsgerichtshof vermag anhand der planlichen Darstellung vorläufig nicht zu erkennen, woran sich die innerhalb des Grundstückes Nr 2369/16, KG Hohenems, gezogene Grenze der Landesgrünzone orientieren könnte.
4. Damit lässt sich nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes nicht mit der aus rechtsstaatlichen Gründen erforderlichen Präzision erkennen, welche Teilfläche des (ehemaligen) Grundstückes Nr 2369/16, KG Hohenems, in der Landesgrünzone verbleibt und welche aus der Landesgrünzone herausgenommen wurde.
4.1. Die am 9. Jänner 2017 erfolgte Kundmachung des Flächenwidmungsplanes Hohenems 2016 verweist auf die planliche Darstellung, die sich in den dem Verfassungsgerichtshof vorgelegten Verordnungsakten befindet. Aus dieser Darstellung im Maßstab 1:3.500 ist zwar ersichtlich, dass der Flächenwidmungsplan Hohenems 2016 für den schmalen, rechteckigen – bereits in der Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 ausgewiesenen – Teil des (ehemaligen) Grundstückes Nr 2369/16, KG Hohenems, eine Widmung als 'Freifläche Freihaltegebiet' iSd §18 Abs5 Vbg RPG und für den verbleibenden Teil des Grundstückes Nr 2369/16, KG Hohenems, eine Widmung als 'Baufläche Betriebsgebiet Kategorie II' gemäß §14 Abs6 Vbg RPG vorsieht. Der Verfassungsgerichtshof vermag anhand der planlichen Darstellung jedoch vorläufig nicht zu erkennen, woran sich die innerhalb des (ehemaligen) Grundstückes Nr 2369/16, KG Hohenems, zwischen diesen beiden Widmungskategorien gezogene Widmungsgrenze orientieren könnte.
Damit lässt sich nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes nicht mit der aus rechtsstaatlichen Gründen erforderlichen Präzision erkennen, welche Teilfläche des (ehemaligen) Grundstückes Nr 2369/16, KG Hohenems, im Flächenwidmungsplan Hohenems 2016 eine Widmung als 'Freifläche-Freihaltegebiet' und welcher Teil des Grundstückes eine Widmung als 'Baufläche-Betriebsgebiet Kategorie II' aufweist.
4.2. Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorläufig davon aus, dass die Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 und der Flächenwidmungsplan Hohenems 2016, soweit sie sich auf das (ehemalige) Grundstück Nr 2369/16, KG Hohenems, beziehen, gesetzwidrig sein könnten."
3. Die Vorarlberger Landesregierung legte die Verordnungsakten vor und erstattete eine Äußerung, in der sie die Präjudizialität der Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 bestreitet und den im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken sowohl im Hinblick auf die Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 als auch auf den Flächenwidmungsplan Hohenems 2016 wie folgt entgegentritt:
"[...]
I. Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes die Gesetzmäßigkeit der Verordnung über die Änderung der Verordnung über die Festlegung von überörtlichen Freiflächen in der Talsohle des Rheintales betreffend
I.1. Zur Präjudizialität
Gemäß Art139 Abs1 Z2 B VG erkennt der Verfassungsgerichtshof über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen von Amts wegen, wenn er die Verordnung in einer bei ihm anhängigen Rechtssache anzuwenden hätte. Eine Rechtsvorschrift anwenden heißt, sie als normativen Maßstab heranzuziehen (vgl Aichlreiter , Art139 B VG, in Kneihs/Lienbacher (Hg), Rill-Schäffer-Kommentar, Rz 17). Eine der Voraussetzungen eines amtswegigen Prüfungsverfahrens ist demnach die Präjudizialität der zu prüfenden Bestimmung.
Die vom Verfassungsgerichtshof in Prüfung gezogene Verordnung der Landesregierung über die Änderung der Verordnung über die Festlegung von überörtlichen Freiflächen in der Talsohle des Rheintales, LGBl Nr 4/2013 (im Folgenden kurz 'Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013'), ist jedoch in dem dem Prüfbeschluss zugrunde liegenden Beschwerdeverfahren aus folgenden Gründen nicht als normativer Maßstab heranzuziehen, das heißt nicht präjudiziell:
Bei der Verordnung der Landesregierung über die Festlegung von überörtlichen Freiflächen in der Talsohle des Rheintales, LGBl Nr 8/1977 idgF (im Folgenden kurz 'Landesgrünzonenverordnung') handelt es sich um einen Landesraumplan im Sinne des §6 Abs1 des Raumplanungsgesetzes, LGBl Nr 39/1996 idF LGBl Nr 78/2017 (im Folgenden kurz 'RPG'). Gemäß §6 Abs1 RPG hat die Landesregierung durch Verordnung Landesraumpläne zu erlassen, wenn im überörtlichen Interesse Regelungen zur Erreichung der Raumplanungsziele des §2 erforderlich sind. Landesraumpläne haben die angestrebten Raumplanungsziele festzulegen und jene Maßnahmen vorzusehen, die zur Erreichung dieser Ziele im überörtlichen Interesse erforderlich sind; unter anderem kann im Landesraumplan auch festgelegt werden, wie die in ihm ausgewiesenen Grundstücke zu widmen sind (vgl §6 Abs1 letzter Satz RPG).
§2 Abs1 der Landesgrünzonenverordnung sieht demgemäß vor, dass die innerhalb der Landesgrünzone gelegenen Grundstücke nur als Freiflächen, Verkehrsflächen oder als bestimmte Vorbehaltsflächen gewidmet werden dürfen.
Die Landesgrünzonenverordnung richtet sich also mit ihren Vorgaben ausschließlich an die betreffende Gemeinde als für die Erlassung des Flächenwidmungsplanes zuständige Behörde, indem sie im Bereich der Landesgrünzone nur bestimmte Widmungen zulässt; sie richtet sich dagegen nicht an den Grundeigentümer. Eine unmittelbare Wirkung der Landesraumpläne auf die Rechte und Pflichten der Grundeigentümer ist im Raumplanungsgesetz nicht vorgesehen, auch die Landesgrünzonenverordnung enthält dafür keinen Anhaltspunkt (vgl VfSlg 10.350/1985). Die für den Grundeigentümer entscheidende Anordnung, welcher Widmung sein Grundstück zugeführt wird, wird durch den von der Gemeinde erlassenen Flächenwidmungsplan getroffen; die Rechte des Grundeigentümers werden daher erst durch den Flächenwidmungsplan gestaltet (vgl ebenfalls VfSlg 10.350/1985).
Auch im Bauverfahren sind Landesraumpläne nicht von Bedeutung, da die Baubehörde Landesraumpläne nicht anzuwenden hat (vgl Germann/Fend , Das Vorarlberger Baugesetz 3 , 2016, S. 179 f). Dies gilt in weiterer Folge auch für ein allfälliges Beschwerdeverfahren vor dem Landesverwaltungsgericht und im Verfahren nach Art144 B VG vor dem Verfassungsgerichtshof.
Die Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013, soweit sie sich auf das (ehemalige) GST-Nr 2369/16, KG 92004 Hohenems, bezieht, ist daher nicht präjudiziell, da sie vom Landesverwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren und vom Verfassungsgerichtshof im Verfahren nach Art144 B VG nicht als normativer Maßstab heranzuziehen ist. Im Bauverfahren zu berücksichtigen ist (allenfalls) die Widmung des verfahrensgegenständlichen Grundstücks gemäß dem Flächenwidmungsplan der Stadt Hohenems.
Angemerkt wird, dass von den Beschwerdeführern in der Beschwerde nach Art144 B VG die Verletzung in Rechten wegen Anwendung der als gesetzwidrig erachteten Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 auch gar nicht vorgebracht wurde (sondern lediglich wegen Anwendung des als gesetzwidrig erachteten Flächenwidmungsplanes der Stadt Hohenems).
I.2. In der Sache
Mit der Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 wurden die GST-NRN 2356, 2369/1, 2369/17, 2369/18, 2369/35, 2378, 2379, 2380, 2381, 2382, 2383 und 8660/1 sowie die Teilflächen der GST-NRN 2369/16, 2370/1 und 2388, KG 92004 Hohenems, die innerhalb der im Lageplan A) des Amtes der Vorarlberger Landesregierung vom 17.12.2012, ZI. VIIa-420.20.24, in schwarzer Farbe ersichtlich gemachten Grenzen liegen, aus dem Geltungsbereich der Landesgrünzone herausgenommen.
Anzumerken ist, dass eine Präzisierung durch den Lageplan A) nur deshalb erforderlich war, weil nicht alle von der Verordnung umfassten Grundstücke vollständig aus dem Geltungsbereich der Landesgrünzone herausgenommen wurden; wären alle Grundstücke vollständig aus dem Geltungsbereich der Landesgrünzone herausgenommen worden, hätte die Aufzählung der Grundstücksnummern in der Verordnung genügt. Dadurch, dass bei einigen Grundstücken die Art der Widmung nur für Teilflächen vorgegeben wird, ist eine planlich dargestellte Begrenzungslinie erforderlich, die normativ klarstellt, wo die Widmungsgrenze zu verlaufen hat.
Der Lageplan A) vom 17.12.2012 weist einen Maßstab von 1:3.500 auf. Die Strichstärke der verwendeten Randlinie für die Grenze der Herausnahme beträgt 1 mm (dies entspricht 3,5 m in der Realität). Bei der Randlinie ist für die Feststellung, wo genau die Grenze zwischen jenen Flächen, die sich weiterhin in der Landesgrünzone befinden, bzw jenen Flächen, die aus dem Geltungsbereich der Landesgrünzone herausgenommen werden, die Mitte des Striches ausschlaggebend. Dies ergibt sich schon daraus, dass sich die Grundstücksgrenzen dort, wo sich die Herausnahme aus dem Geltungsbereich der Landesgrünzone an den Grundstücksgrenzen orientiert, in der Mitte des Striches befinden (siehe die Eckpunkte der herausgenommenen Fläche). Wäre die Innenkante des Striches maßgeblich, würde von allen Grundstücken eine kleine Teilfläche weiterhin in der Landesgrünzone verbleiben, was dem Wortlaut der Verordnung widersprechen würde, da nur beim (ehemaligen) GST-NR 2369/16 und den GST-NRN 2370/1 und 2388, KG 92004 Hohenems, jeweils eine Teilfläche aus der Landesgrünzone herausgenommen wurde. Wäre die Außenkante des Striches maßgeblich, würde die Herausnahme dagegen beispielsweise auch Teile der GST-NRN 2355/2, 8660/5 und 7440/1, KG 92004 Hohenems, umfassen, was ebenfalls dem Wortlaut der Verordnung widersprechen würde.
Aus dem Lageplan A) vom 17.12.2012 ist ersichtlich, dass eine schmale, rechteckige Teilfläche an der südwestlichen Grundstücksgrenze des (ehemaligen) GST-NR 2369/16, KG 92004 Hohenems, hin zu den GST-NRN 8660/5, 2369/26, 2369/64, 2369/27, 2369/28 und 2369/15, KG 92004 Hohenems, nicht aus dem Geltungsbereich der Landesgrünzone herausgenommen wurde. Als Orientierungspunkte (vgl VfSlg 19.890/2014) können die Grundstücksgrenzen der GST-NRN 8660/5, 2369/26, 2369/64, 2369/27, 2369/28 und 2369/15, KG 92004 Hohenems, herangezogen werden. Wenn man im Lageplan A) vom 17.12.2012 von den Grundstücksgrenzen der GST-NRN 8660/5, 2369/26, 2369/64, 2369/27, 2369/28 und 2369/15, KG 92004 Hohenems, bis zur Mitte des Striches misst, ergibt dies jeweils 4,5 mm (dies entspricht in der Realität einer Breite der rechteckigen Teilfläche von ca. 15,75 m). Was die nordwestliche Begrenzung der rechteckigen Teilfläche anbelangt, so endet diese (gemessen bis zur Mitte des Striches) 2 mm nordwestlich des von den Grundstücksgrenzen der GST-NRN 8660/5, 8660/3, 2369/26 und des (ehemaligen) GST-NR 2369/16 gebildeten Grenzpunktes (dies entspricht in der Realität 7 m). Bei diesen Berechnungen ist (unter der Annahme, dass im Plan auf 0,5 mm genau gemessen werden kann) von einer Genauigkeit in der Realität von ± 0,88 m auszugehen.
Die Grenzen der Landesgrünzone (und in weiterer Folge auch die Widmungsgrenzen) orientieren sich nach dem oben Gesagten an den Grundstücksgrenzen. Das bedeutet, dass bei der Bestimmung der Teilfläche des (ehemaligen) GST-NR 2369/16, KG 92004 Hohenems, welche in der Landesgrünzone verblieben ist, die oben genannten Grundstücksgrenzen eine entscheidende Rolle spielen, weil von diesen aus die Breite und die Länge dieser Teilfläche gemessen werden. Dass zur Bestimmung dieser Teilfläche auf die Grundstücksgrenzen abgestellt werden muss, erscheint jedoch aus rechtsstaatlicher Sicht unbedenklich. Dies deshalb, da die Kenntnis der Lage der Grundstücksgrenzen auch vorausgesetzt werden muss, wenn Grundstücke vollständig aus dem Geltungsbereich der Landesgrünzone herausgenommen werden (eine Fallkonstellation, die überhaupt keiner planlichen Darstellung bedarf), da in diesem Fall die Grundstücksgrenzen die neuen Grenzen der Landesgrünzone darstellen.
Der Lageplan A) vom 17.12.2012 enthält neben den Grundstücksgrenzen auch die (klar lesbaren) Nummern der einzelnen Grundstücke. Der Maßstab von 1:3.500 – und die sich daraus ergebende oben genannte Genauigkeit in der Realität – sind somit jedenfalls ausreichend, damit der Rechtsunterworfene dem Plan eindeutig und unmittelbar die neuen Grenzen der Landesgrünzone (welche im gegenständlichen Fall auf Ebene des Flächenwidmungsplanes die Grenzen zwischen den beiden Widmungen 'Freifläche Freihaltegebiet' und 'Baufläche Betriebsgebiet Kategorie II' darstellen) mit der aus rechtsstaatlicher Sicht erforderlichen Genauigkeit entnehmen kann, und zwar auch dann, wenn die neuen Grenzen nicht mit einer Grundstücksgrenze übereinstimmen.
Es darf auch nicht übersehen werden, dass, um eine noch größere Genauigkeit als die im gegenständlichen Fall vorliegende zu erreichen, ein Maßstab gewählt werden müsste, der nicht mehr praktikabel erscheint. So wären beispielsweise für die (in absehbarer Zeit beabsichtigte) Neuverordnung der Landesgrünzone im Maßstab 1:500 ca. 4.400 Pläne im DIN A3-Format notwendig (im Maßstab 1:100 wären es ca. 94.600 Pläne im DIN A3-Format).
Die Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 weist daher aus Sicht der Vorarlberger Landesregierung die aus rechtsstaatlichen Gründen erforderliche Präzision auf und ist daher nicht gesetzwidrig.
II. Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes die Gesetzwidrigkeit des Flächenwidmungsplanes der Stadt Hohenems betreffend
Aus dem Plan des Amtes der Stadt Hohenems vom 07.09.2016, Plan-ZI. 2016-05, ist zu entnehmen, dass der Flächenwidmungsplan in einem Maßstab von 1:3.500 gezeichnet wurde. Die Strichstärke der in der planlichen Darstellung verwendeten Randlinie für die Umwidmung beträgt (entsprechend der Vorgabe in der Anlage zur Verordnung der Landesregierung über die Form der Flächenwidmungs- und Bebauungspläne, LGBl Nr 50/1996 idgF) 0,4 mm (dies entspricht in der Realität ca. 1,4 m). Bei der Randlinie ist für die Feststellung, wo genau die Widmungsgrenze liegt, (ebenso wie bei der planlichen Darstellung der Änderung der Landesgrünzone, vgl sinngemäß die Ausführungen in Punkt I.2.) die Mitte des Striches ausschlaggebend. Als Orientierungspunkte für die Bestimmung jener Teilfläche des (ehemaligen) GST-NR 2369/16, KG 92004 Hohenems, die nicht in Baufläche Betriebsgebiet Kategorie II umgewidmet wurde, können die Grundstücksgrenzen der GST-NRN 8660/5, 2369/26, 2369/64, 2369/27, 2369/28 und 2369/15, KG 92004 Hohenems, herangezogen werden. Wenn man im Lageplan vom 07.09.2016 von den Grundstücksgrenzen der GST-NRN 8660/5, 2369/26, 2369/64, 2369/27, 2369/28 und 2369/15, KG 92004 Hohenems, bis zur Mitte des Striches misst, ergibt dies jeweils 4,5 mm auf dem Plan (dies entspricht in der Realität einer Breite der Teilfläche von ca. 15,75 m). Was die nordwestliche Begrenzung der rechteckigen Teilfläche anbelangt, so endet diese (gemessen bis zur Mitte des Striches) 2 mm nordwestlich des von den Grundstücksgrenzen der GST-NRN 8660/5, 8660/3, 2369/26 und des (ehemaligen) GST-NR 2369/16 gebildeten Grenzpunktes (dies entspricht in der Realität 7 m). Bei diesen Berechnungen ist (unter der Annahme, dass im Plan auf 0,5 mm genau gemessen werden kann) von einer Genauigkeit in der Realität von ± 0,88 m auszugehen.
Aus dem oben Gesagten ergibt sich, dass sich der Plan des Amtes der Stadt Hohenems vom 07.09.2016, Plan-ZI. 2016-05, am Lageplan A) des Amtes der Vorarlberger Landesregierung vom 17.12.2012, ZI. VIIa-420.20.24, orientiert, weshalb zu den entsprechenden Bedenken des Verfassungsgerichtshofes sinngemäß auf die Ausführungen unter Punkt 1.2. verwiesen werden kann. Der Flächenwidmungsplan der Stadt Hohenems, beschlossen von der Stadtvertretung der Stadt Hohenems am 8.11.2016, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 21.12.2016, ZI. VIla-50.030.38-5//-281, und kundgemacht an der Amtstafel der Stadt Hohenems in der Zeit vom 9. bis 23.01.2017, weist daher aus Sicht der Vorarlberger Landesregierung die aus rechtsstaatlichen Gründen erforderliche Präzision auf und ist nicht gesetzwidrig. Überdies entspricht der Flächenwidmungsplan der Verordnung der Landesregierung über die Form der Flächenwidmungs- und Bebauungspläne, LGBl Nr 50/1996 idgF."
4. Die Stadtvertretung der Stadt Hohenems erstattete eine Äußerung, in der sie den im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken im Hinblick auf den als präjudiziell erachteten Flächenwidmungsplan Hohenems 2016 wie folgt entgegentritt:
"[...]
Die Prüfung der Gesetzwidrigkeit des FWPl 08112016 scheint zulässig, sie ist aber nicht berechtigt.
Vorläufig nicht erkennbare Orientierung der Widmungsgrenzen zwischen zwei Widmungskategorien anhand der planlichen Darstellung
Die Überlegungen des VfGH zur vorläufigen Auffassung der nicht mit der aus rechtsstaatlichen Gründen erforderlichen Präzision erkennbaren Orientierung der Widmungsgrenze zwischen den Widmungskategorien 'Freifläche-Freihaltegebiet' und Baufläche-Betriebsgebiet Kategorie II' innerhalb der ehem GST-NR 2369/16, GB 92004 Hohenems (vgl VfGH E239/2018-20 Rz 19) werden nicht geteilt.
Der VfGH führt aus, der Rechtsunterworfene müsse die Rechtslage aus der planlichen Darstellung eindeutig und unmittelbar – also ohne das Heranziehen etwaiger technischer Hilfsmittel wie zB des Grenzkatasters – feststellen können; ansonsten genüge die Regelung nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen. Diesen Erfordernissen werde nicht Rechnung getragen, wenn die Widmung der von den in Prüfung gezogenen Flächen nicht aus der zeichnerischen Darstellung ersichtlich sei (VfSlg 14.759). Die Kennzeichnung der Widmungskategorien müsse jedenfalls mit der aus rechtsstaatlichen Gründen erforderlichen Präzision erfolgen (VfSlg 14.968). Der VfGH habe in seiner Rechtsprechung außerdem bereits zum Ausdruck gebracht, dass insbesondere dann, wenn für ein Grundstück mehrere Widmungsarten vorgesehen sind, aus der Plandarstellung ersichtlich sein müsse, woran sich die Widmungsgrenzen orientieren (VfSlg 19.890).
Im Gegensatz zu der der Entscheidung VfSlg 14.759 zu Grunde liegenden Sache, in welcher weder die Grenzen der maßgeblichen Wohngebäude geschweige denn das Ausmaß des bewilligten Bauplatzes mit Sicherheit erkennbar waren (Gesetzwidrigkeit der Sternchensignatur), hält sich die Darstellung des FWPI 08112016 sowohl in der Art der zeichnerischen Darstellung (eine Legende der PIanzeichen ist als Anlage vorhanden) als auch in der Wahl des Maßstabes (vgl VfSlg 19.890) an die Verordnung der Landesregierung über die Form der Flächenwidmungs- und Bebauungspläne (PlanzeichenVO) idF Vbg LGBl 57/2014.
Die Widmungskategorien 'Freifläche-Freihaltegebiet' und 'Baufläche-Betriebsgebiet Kategorie II' wurden innerhalb der ehem GST-NR 2369/16, GB 92004 Hohenems, entsprechend der Anlage zur PlanzeichenVO, A.1.1.4. und A.1.4.3., dargestellt und durch eine Rand- bzw eine Begrenzungslinie deutlich voneinander abgegrenzt, der Maßstab mit 1:3.500 gem §4 PlanzeichenVO größer als 1:5.000 gewählt.
Die jeweiligen Flächenwidmungen sind durch die Bezeichnung der Grundstücke mit Grundstücksnummern klar bestimmten Grundstücken zuordenbar.
Aufgrund der Maßstäblichkeit gem §4 PlanzeichenVO des kundgemachten Planes sind – auch ohne die in §9 Abs2 VermG angeführten technischen Hilfsmittel – die Widmungen der in Prüfung gezogenen Fläche des ehem GST-NR 2369/16, GB 92004 Hohenems, aus der zeichnerischen Darstellung des FWPl 08112016 nicht nur ersichtlich, sondern auch ablesbar, weil durch das der Bezeichnung 'M 1:3.500' entsprechende Verkleinerungsverhältnis des Planes (FWPl 08112016 ) das Verhältnis einer (verkleinerten) Länge auf der Karte zu der Länge in der Natur wiedergegeben wird (1,00 cm auf dem Plan sind 35,00 m in der Natur).
Aus Sicht der Stadtvertretung der Stadt Hohenems ist die im Erk VfSlg 14.968 als fehlend bemängelte linienförmige Begrenzung in Form einer zeichnerisch dargestellten Begrenzungslinie zwischen den Widmungskategorien 'Freifläche-Freihaltegebiet' und 'Baufläche-Betriebsgebiet Kategorie II' innerhalb der ehem GST-NR 2369/16, GB 92004 Hohenems, vorhanden.
Soweit der VfGH anhand der planlichen Darstellung jedoch vorläufig nicht zu erkennen vermag, woran sich die innerhalb des ehem GST-NR 2369/16, GB 92004 Hohenems, zwischen den beiden Widmungskategorien 'Freifläche-Freihaltegebiet' und 'Baufläche-Betriebsgebiet Kategorie II' gezogene Widmungsgrenze orientieren könnte, wird auf den (dem VfGH infolge der Aufforderung zu E239/2018-3 vom 24.01.2018 vorgelegten) aufgelegten und der Erlassung des FWPl 08112016 zugrundeliegenden Umweltbericht zur Änderung des Flächenwidmungsplanes vom August 2016 verwiesen. Dort wird auf den Seiten 19, 28 und 47 ein 15,00 m breiter, in der Landesgrünzone belassener – und sohin (nicht neu) als 'Freifläche-Freihaltegebiet' gewidmeter – Liegenschafts(abstands)streifen beschrieben. Die nicht nur zeichnerische, sondern auch inhaltliche Abgrenzung der Widmungskategorien orientiert sich (als innerer Denkvorgang bzw Intention der Verordnungsgeberin) insofern an der in §3 [RPG] normierten Interessensabwägung, woraus die Widmung des Gemeindegebietes zu den erforderlichen Zwecken – gegenständlich die Entkoppelung des Betriebsgebietes vom Wohngebiet – resultiert.
Wird mit Orientierung der Widmungsgrenze eine räumliche Anknüpfung gemeint, stellt sich für die Stadtvertretung der Stadt Hohenems – vor dem Hintergrund der §§12 iVm 3 RPG – selbst aus der Perspektive des rechtsstaatlichen Präzisierungsgebotes die Frage nach der Legitimation einer diesbezüglich angedachten Notwendigkeit. Für die Stadtvertretung der Stadt Hohenems ist – nicht ohne Bedenken mit Hinblick auf die künftige Verwaltungspraktikabilität der zeichnerischen Darstellung von Flächenwidmungsplänen – nicht nachvollziehbar, weshalb – über die intendierten Regelungszwecke des RPG iZm der Erlassung von Flächenwidmungsplänen und der Einhaltung der Bestimmungen der PlanzeichenVO hinaus – für Flächenwidmungspläne zusätzliche Kriterien erforderlich sind, um den Inhalt der Verordnung der Öffentlichkeit in klarer und erschöpfender Weise zur Kenntnis zu bringen.
Im gegenständlichen Verfahren verkennen die Beschwerdeführerinnen '[...] nicht, dass im Grenzbereich zwischen der BB-II und der benachbarten Wohnfläche in einer Tiefe von 15m eine Widmung als Freifläche-Freihaltegebiet vorliegt […]' [Beschwerde, 8. Vgl auch Beschwerde, 9 bzw 11f.]. Die Beschwerdeführerinnen kennen folglich den Inhalt des FWPl 08112016 und bestätigen insofern, dass die Widmungen der vom FWPl 08112016 erfassten Flächen aus der zeichnerischen Darstellung ersichtlich sind. Auch aus dieser Perspektive wird deutlich, dass sich die konkrete Widmung der Flächen bzw der Widmungsgrenze zwischen den Widmungskategorien 'Freifläche-Freihaltegebiet' und 'Baufläche-Betriebsgebiet Kategorie II' innerhalb der ehem GST-NR 2369/16, GB 92004 Hohenems, offenbar nicht nur mittels spezifischer (privater) Nachforschungen über das Vorliegen bestimmter Tatsachen zu einem bestimmten Zeitpunkt feststellen lassen (vgl VfSlg 15.235).
Ob die implizite Forderung, es müsse, wenn für ein Grundstück mehrere Widmungsarten (die durch einen geraden Linienverlauf voneinander abgegrenzt sind) vorgesehen sind, aus der Plandarstellung ersichtlich sein, woran sich die Widmungsgrenzen orientieren, dem differenzierten Verständnis des Legalitätsprinzips entspricht, ist von der Stadtvertretung der Stadt Hohenems nicht zu beurteilen.
Wie allerdings eine in einem maßstäblichen Plan, der anzuwendenden Rechtsnorm folgend als gerade Linie eingezeichnete Widmungsgrenze zeichnerisch noch präziser darzustellen ist, muss für die Stadtvertretung der Stadt Hohenems derzeit offen bleiben:
Die Raumplanung hat grds eine '[…] dem allgemeinen Besten dienende Gesamtgestaltung des Landesgebietes anzustreben [...]' [§2 Abs1 RPG.], maW, die Raumplanung orientiert sich nicht vorrangig an einzelnen Liegenschaften und folglich auch nicht zwingend an einem Kataster, sondern ist im Sinne einer Gesamtgestaltung aufgrund sachlicher Überlegungen umzusetzen. Ähnlich verhält es sich mit Flächenwidmungsplänen: Inhalt und Zweck derselben ist die Festlegung der geordneten Nutzung des gesamten Gemeindegebietes (vgl §12 RPG). Im Sinne der rechtsstaatlichen Anforderungen an das Determinierungsgebot für Flächenwidmungspläne ist es nicht obligatorisch, Widmungsgrenzen nur parzellenscharf zu ziehen; vielmehr ist in Entsprechung der Raumplanungsziele gem §2 RPG naheliegend, dass Widmungsgrenzen – ohne dass sie einer in der Natur vorhandenen oder nur auf Plänen erkennbaren Flucht oder einer gleichartigen Anordnungs- oder Orientierungslogik folgen – auch innerhalb von Grundstücken verlaufen können, soweit der Widmungsakt aufgrund von Willkür nicht gegen das Gleichheitsgebot verstößt. Die Festlegung der Orientierung der Widmungsgrenze folgt dem inneren Denkvorgang und sohin den der Erlassung des Flächenwidmungsplanes vorausgehenden sachlichen Erwägungen der Verordnungsgeberin, die gegenständlich im bereits erwähnten Umweltbericht zur Änderung des Flächenwidmungsplanes vom August 2016 umfassend dargelegt sind. Der Umweltbericht setzt sich detailliert mit den Schutzgütern, der Frage der Auswirkungen auf diese bei der Umwidmung und der Umsetzung von Projekten auf der umgewidmeten Räche und mit allfälligen Varianten auseinander, beschreibt und bewertet diese umfangreich. Der Umweltbericht wurde vor der Beschlussfassung zur Erlassung des FWPl 08112016 einer eingehenden Prüfung durch die einzubeziehenden Amtssachverständigen unterzogen und in der Folge gem §21 RPG aufgelegt. Das umfassende Verfahren und dessen Ergebnis belegen, dass eine ausreichende und schlüssige Interessenabwägung im Sinne des §3 RPG als Voraussetzung für die Erlassung eines Flächenwidmungsplanes gem §12 RPG vorliegt und ein wichtiger Grund für die erfolgte Flächenwidmung – in der Art wie sie erfolgt ist, konkret mit einer Widmungsgrenze zwischen den Widmungskategorien 'Freifläche-Freihaltegebiet' und 'Baufläche-Betriebsgebiet Kategorie II' innerhalb der ehem GST-NR 2369/16, GB 92004 Hohenems – gegeben ist.
Tatsächlich sind aber diese sachlichen Erwägungen, die letztlich zur Festlegung der Widmungsgrenze führen, in einer aus Linien, Flächenfärbungen und Kürzeln bestehenden zeichnerischen Darstellung nicht abbildbar.
Darüber hinausgehende, ergänzende, allerdings nicht in der PlanzeichenVO festgelegte Beschreibungen sind in der zeichnerischen Darstellung des Flächenwidmungsplanes nicht vorgesehen und führten, würden sie vorgenommen, unweigerlich zur Rechtswidrigkeit des Flächenwidmungsplanes.
Die Stadtvertretung der Stadt Hohenems kommt in der Zusammenschau zur Überzeugung, der vom VfGH in Prüfung gezogene Flächenwidmungsplan der Stadt Hohenems, beschlossen von der Stadtvertretung der Stadt Hohenems am 8. November 2016, entspreche dem mit Hinblick auf den Regelungsgegenstand der örtlichen Raumplanung adäquaten rechtsstaatlichen Determinierungsgrad, aus welchem mit der aus rechtsstaatlichen Gründen erforderlichen Präzision die planerisch-normativen Anordnungen erkennbar sind, welche Teilfläche des (ehemaligen) GST-NR 2369/16, GB 92004 Hohenems, im Flächenwidmungsplan eine Widmung als 'Freifläche-Freihaltegebiet' und welcher Teil des Grundstückes eine Widmung als 'Baufläche-Betriebsgebiet Kategorie II' aufweist."
II. Rechtslage
Die §§6, 7, 12, 21 und 23 des Vorarlberger Gesetzes über die Raumplanung – Vbg RPG, LGBl 39/1996, idF LGBl 54/2015, lauten:
" II. Hauptstück Raumplanung durch das Land
1. Abschnitt Landesraumpläne, Allgemeines
§6 Landesraumpläne
(1) Die Landesregierung hat durch Verordnung Landesraumpläne zu erlassen, wenn im überörtlichen Interesse Regelungen zur Erreichung der Raumplanungsziele des §2 erforderlich sind. Landesraumpläne haben – in Abstimmung mit anderen Planungen des Landes – die angestrebten Raumplanungsziele im einzelnen festzulegen und jene Maßnahmen vorzusehen, die zur Erreichung dieser Ziele im überörtlichen Interesse erforderlich sind. In der Verordnung ist erforderlichenfalls festzulegen, wie die im Landesraumplan ausgewiesenen Grundstücke im Flächenwidmungsplan zu widmen sind.
(2) Landesraumpläne können für das gesamte Landesgebiet, für einzelne Landesteile oder für bestimmte Sachbereiche der Raumplanung erlassen werden.
(3) Zum Landesgebiet im Sinne des Abs2 gehört auch der Bodensee, soweit dort Hoheitsrechte des Landes ausgeübt werden können.
(4) Bei der Erstellung des Landesraumplanes ist auf Planungen des Bundes, der Gemeinden, anderer Länder und des benachbarten Auslands Bedacht zu nehmen.
(5) Der Entwurf eines Landesraumplanes ist jenen Gemeinden und sonstigen öffentlichen Stellen sowie allenfalls für einzelne Landesteile bestehenden Raumplanungsgemeinschaften, deren Interessen durch die Planung wesentlich berührt werden, unter Einräumung einer angemessenen Frist zur Stellungnahme zu übermitteln. Dem Entwurf ist ein allgemein verständlicher Erläuterungsbericht anzuschließen. Die Landesregierung hat im Amtsblatt für das Land Vorarlberg, in den Vorarlberger Tageszeitungen, im Mitteilungsblatt der Landwirtschaftskammer für Vorarlberg und auf der Homepage des Landes Vorarlberg im Internet kundzumachen, in welchen Gemeinden der Entwurf eines Landesraumplanes gemäß Abs6 aufgelegt wird.
(6) Die Gemeinden haben den ihnen übermittelten Entwurf eines Landesraumplanes während eines von der Landesregierung bestimmten Zeitraumes, der mindestens einen Monat betragen muss, im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht aufzulegen und die Auflage ortsüblich kundzumachen. Im Gemeindeamt ist während dieses Zeitraumes der Erläuterungsbericht über den Entwurf des Landesraumplanes in der erforderlichen Anzahl aufzulegen. Während der Auflagefrist kann jede Person zum Entwurf schriftlich Stellung nehmen. Darauf ist in der Kundmachung über die Auflage hinzuweisen. Eingelangte Stellungnahmen sind der Landesregierung innerhalb von zwei Wochen nach Ablauf der Auflagefrist vorzulegen. Der Entwurf eines Landesraumplanes ist Menschen mit schwerer Sehbehinderung während der Auflagefrist auf Verlangen zu erläutern.
(7) Zeichnerische Darstellungen eines Landesraumplanes sind während dessen Geltungsdauer beim Amt der Landesregierung sowie bei den berührten Bezirkshauptmannschaften und Gemeindeämtern zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Einer Kundmachung der zeichnerischen Darstellungen im Landesgesetzblatt bedarf es nicht.
[...]
§7 Wirkung, Ausnahmebewilligung
(1) Verordnungen und Bescheide, die in Vollziehung von Landesgesetzen erlassen werden, dürfen, soweit sich aufgrund des betreffenden Landesgesetzes nichts anderes ergibt, einem Landesraumplan nicht widersprechen.
(2) Die Landesregierung kann mit Bescheid für bestimmte Vorhaben Ausnahmen von Landesraumplänen bewilligen, wenn dadurch die Erreichung der mit dem Landesraumplan angestrebten Ziele und der anderen Raumplanungsziele nach §2 nicht gefährdet wird. Die Bewilligung liegt im behördlichen Ermessen und kann erforderlichenfalls befristet und unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden. §6 Abs5 erster Satz gilt sinngemäß.
(3) Entgegen den Bestimmungen der Abs1 und 2 erlassene Bescheide sind mit Nichtigkeit bedroht.
(4) Körperschaften des öffentlichen Rechts und von solchen verwaltete Stiftungen, Fonds und Anstalten dürfen als Träger von Privatrechten – unbeschadet anderer gesetzlicher Vorschriften – raumwirksame Maßnahmen nur im Einklang mit den im §2 genannten Zielen und unter Bedachtnahme auf bestehende Landesraumpläne treffen.
2. Abschnitt Flächenwidmungsplan
§12 Allgemeines
(1) Die Gemeindevertretung hat unter Abwägung der Interessen nach §3 durch Verordnung einen Flächenwidmungsplan zu erlassen, durch den das Gemeindegebiet den erforderlichen Zwecken gewidmet wird.
(2) Im Flächenwidmungsplan können folgende Widmungen festgelegt werden: Bauflächen (§13), Bauerwartungsflächen (§17), Freiflächen (§18), Verkehrsflächen (§19) und Vorbehaltsflächen (§20). Andere Widmungen sind unzulässig.
(3) Bei der Erstellung des Flächenwidmungsplanes ist auf Planungen des Bundes und des Landes Bedacht zu nehmen. Der Flächenwidmungsplan darf einem Landesraumplan nicht widersprechen.
(4) Im Flächenwidmungsplan ist auf Planungen und für die Raumplanung bedeutsame Verhältnisse einer anderen Gemeinde, die durch den Flächenwidmungsplan berührt werden, Bedacht zu nehmen.
(4a) Im Flächenwidmungsplan ist darauf Bedacht zu nehmen, dass Gebiete für Seveso-Betriebe einerseits und Bauflächen (ausgenommen Betriebsgebiete), Vorbehaltsflächen in Bauflächen (ausgenommen Betriebsgebiete), Vorbehaltsflächen in Freiflächen, die für öffentlich genutzte Anlagen bestimmt sind, der Erholung und Freizeitbetätigung dienende Sondergebiete, Verkehrsflächen für wichtige Straßen und Eisenbahntrassen und besonders geschützte Gebiete andererseits einander so zugeordnet werden, dass ein angemessener Schutzabstand zur Verhütung schwerer Unfälle und zur Begrenzung ihrer Folgen gewahrt bleibt.
(5) Im Flächenwidmungsplan sind, soweit nicht besondere Widmungen festgelegt werden, die für die Raumplanung bedeutsamen Gegebenheiten, wie Waldflächen, öffentliche Gewässer, bestehende und geplante Landes- und Bundesstraßen, Eisenbahnen, Flugplätze, bedeutende Versorgungs- und Entsorgungsanlagen, besonders geschützte Gebiete sowie durch Naturgefahren besonders gefährdete Gebiete ersichtlich zu machen.
(6) Die Form der Flächenwidmungspläne, insbesondere die Maßstäbe der zeichnerischen Darstellungen und die Verwendung bestimmter Planzeichen, hat die Landesregierung durch Verordnung zu regeln.
[...]
§21 Verfahren, Allgemeines
(1) Der von der Gemeindevertretung beschlossene Entwurf des Flächenwidmungsplanes ist einen Monat im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Die Auflage ist durch Anschlag an der Amtstafel kundzumachen. Sie ist, wenn ein Amtsblatt der Gemeinde (Gemeindeblatt) besteht, auch in diesem und, wenn eine Gemeinde eine Homepage im Internet besitzt, überdies auf der Homepage sowie weiters in mindestens einer Tageszeitung, deren Erscheinungsort in Vorarlberg liegt, kundzumachen. Die Unterlassung der Kundmachung der Auflage – ausgenommen durch Anschlag an der Amtstafel – hat auf die Wirksamkeit der Verordnung keinen Einfluss. Während der Auflagefrist ist im Gemeindeamt ein allgemein verständlicher Erläuterungsbericht über den Entwurf des Flächenwidmungsplanes in der erforderlichen Anzahl aufzulegen. Der Entwurf eines Flächenwidmungsplanes ist Menschen mit schwerer Sehbehinderung während der Auflagefrist auf Verlangen zu erläutern.
(2) Von der Auflage nach Abs1 sind das Amt der Landesregierung, das Militärkommando für Vorarlberg, die Agrarbezirksbehörde, die zuständige Bergbehörde, die Sektion Vorarlberg des Forsttechnischen Dienstes für Wildbach- und Lawinenverbauung, alle angrenzenden Gemeinden und sonstigen öffentlichen Dienststellen, deren Belange durch den Flächenwidmungsplan wesentlich berührt werden, zu verständigen.
(3) Während der Auflagefrist kann jeder Gemeindebürger oder Eigentümer von Grundstücken, auf die sich der Flächenwidmungsplan bezieht, zum Entwurf schriftlich oder mündlich Änderungsvorschläge erstatten. Darauf ist in der Kundmachung nach Abs1 hinzuweisen. Eingelangte Änderungsvorschläge und Äußerungen der im Abs2 genannten Stellen sind der Gemeindevertretung vor der Beschlussfassung über den Flächenwidmungsplan zur Kenntnis zu bringen.
(4) Wenn beabsichtigt ist, Flächen als Vorbehaltsflächen oder nicht mehr als Bauflächen, Bauerwartungsflächen oder Sondergebiete zu widmen, sind die Eigentümer von Grundstücken, auf die sich diese Widmungen beziehen, vor der Beschlussfassung nachweislich darüber in Kenntnis zu setzen und ist ihnen eine angemessene Frist zur Stellungnahme einzuräumen. Der §8 Abs2 dritter Satz gilt sinngemäß.
(5) Der von der Gemeindevertretung beschlossene Flächenwidmungsplan ist der Landesregierung in dreifacher Ausfertigung samt dem Erläuterungsbericht, den Äußerungen der im Abs2 genannten Stellen, den Änderungsvorschlägen und Stellungnahmen vorzulegen.
(6) Der Flächenwidmungsplan bedarf zu seiner Wirksamkeit der Genehmigung der Landesregierung. Die Landesregierung hat nach Prüfung der nach Abs5 vorgelegten Äußerungen, Änderungsvorschläge und Stellungnahmen die Genehmigung durch Bescheid zu versagen, wenn der Flächenwidmungsplan
a) den im §2 genannten Zielen oder einem Landesraumplan widerspricht oder sonst rechtswidrig ist,
b) überörtliche Interessen, insbesondere solche des Umweltschutzes und des Schutzes des Landschafts- und Ortsbildes, verletzt,
c) einen finanziellen Aufwand zur Folge hätte, durch den die Erfüllung der gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtungen der Gemeinde gefährdet würde oder
d) auf Planungen des Bundes, des Landes oder anderer Gemeinden nicht Bedacht nimmt.
(7) Wenn keine Versagungsgründe nach Abs6 vorliegen, ist der Flächenwidmungsplan durch Bescheid zu genehmigen. Von der Landesregierung genehmigte Flächenwidmungspläne unterliegen nicht der Verordnungsprüfung gemäß §84 des Gemeindegesetzes.
(8) Jedermann hat das Recht, im Gemeindeamt während der hiefür bestimmten Amtsstunden in den rechtswirksamen Flächenwidmungsplan Einsicht zu nehmen.
[...]
§23 Änderung
(1) Der Flächenwidmungsplan darf nur aus wichtigen Gründen geändert werden. Er ist zu ändern
a) bei Änderung der maßgebenden Rechtslage oder
b) bei wesentlicher Änderung der für die Raumplanung bedeutsamen Verhältnisse.
(2) Für das Verfahren bei Änderung des Flächenwidmungsplanes gelten die Bestimmungen der §§21 und 21a sinngemäß, soweit die Abs3 bis 5 nicht anderes bestimmen.
(3) Eine Planauflage ist nicht erforderlich, wenn die Eigentümer von Grundstücken, auf die sich die Änderung des Flächenwidmungsplanes bezieht, und von anrainenden Grundstücken vor der Beschlussfassung nachweislich über die beabsichtigte Änderung verständigt werden und ihnen eine angemessene Frist zur Stellungnahme eingeräumt wird. Diesfalls gilt der §8 Abs2 dritter Satz sinngemäß. Eine Planauflage ist auch nicht erforderlich, wenn die Widmung durch einen Landesraumplan vorgegeben ist. Die Anhörung öffentlicher Dienststellen kann auf jene, deren Belange durch die Änderung des Flächenwidmungsplanes wesentlich berührt werden, begrenzt werden.
(4) Kommt die Gemeinde der Verpflichtung zur Änderung des Flächenwidmungsplanes aufgrund eines Landesraumplanes, in dem die Widmung vorgegeben ist, innerhalb von vier Monaten nach Erlassung des Landesraumplanes nicht nach, kann die Bezirkshauptmannschaft anstelle und im Namen der Gemeinde den Flächenwidmungsplan durch Verordnung ändern. Die Planauflage hat zu entfallen. Die Änderung bedarf nicht der Genehmigung der Landesregierung gemäß §21 Abs6 und 7.
(5) Die Erleichterungen nach den Abs3 und 4 gelten nicht bei Änderungen des Flächenwidmungsplanes, die einer Umweltprüfung oder Umwelterheblichkeitsprüfung unterliegen."
III. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit
1.1. Die Vorarlberger Landesregierung zieht in ihrer Äußerung die Präjudizialität des in Prüfung gezogenen Teiles der Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 in Zweifel. Die Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 stelle einen Landesraumplan dar und richte sich mit ihren Vorgaben ausschließlich an die Gemeinde als für die Erlassung des Flächenwidmungsplanes zuständige Behörde. Die Rechte des Grundeigentümers würden erst durch den Flächenwidmungsplan gestaltet. Eine unmittelbare Wirkung der Landesraumpläne auf die Rechte und Pflichten der Grundeigentümer sei im Vorarlberger Raumplanungsgesetz nicht vorgesehen. Landesraumpläne seien weder im Bauverfahren noch im Verfahren vor dem Landesverwaltungsgericht Vorarlberg und auch nicht im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof anzuwenden.
1.2. Mit diesem Vorbringen ist die Vorarlberger Landesregierung nicht im Recht: Ungeachtet dessen, ob ein Landesraumplan unmittelbare Rechtswirkungen für den Rechtsunterworfenen zeitigt oder nicht, ist die Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 jedenfalls im vorliegenden Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof als Verordnung anzuwenden, weil (auch) an dieser iSd Art139 B VG die Gesetzmäßigkeit des Flächenwidmungsplanes Hohenems 2016 zu messen ist. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus §7 Vbg RPG, wonach "Verordnungen und Bescheide, die in Vollziehung von Landesgesetzen erlassen werden, [...] soweit sich aufgrund des betreffenden Landesgesetzes nichts anderes ergibt, einem Landesraumplan nicht widersprechen" dürfen.
1.3. Da auch sonst keine Prozesshindernisse sowohl in Hinblick auf das Verordnungsprüfungsverfahren betreffend die Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 als auch in Bezug auf das Verordnungsprüfungsverfahren betreffend den Flächenwidmungsplan Hohenems 2016 hervorgekommen sind, erweisen sich die Verordnungsprüfungsverfahren als zulässig.
2. In der Sache
Die im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken des Verfassungsgerichtshofes konnten in den Verordnungsprüfungsverfahren nicht zerstreut werden:
2.1. Die Vorarlberger Landesregierung bringt in ihrer Äußerung an den Verfassungsgericht vor, die Ersichtlichmachung der Grenzen der Landesgrünzone im Lageplan A) vom 17. Dezember 2012 zur Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 sei deshalb erforderlich gewesen, weil nicht alle von der Verordnung genannten Grundstücke zur Gänze aus der Landesgrünzone herausgenommen worden seien. Die Strichstärke der im Lageplan A) dargestellten Begrenzungslinie der Landesgrünzone betrage einen Millimeter, was auf Grund des verwendeten Maßstabes (1:3.500) in natura 3,5 Metern entspreche. Maßgeblich für den Grenzverlauf sei die Mitte der Begrenzungslinie; dies zeige sich daran, dass sich die Mitte der Begrenzungslinie – dort, wo sie sich mit dem Verlauf der Grundstücksgrenzen decke – genau auf den Grundstücksgrenzen befinde. Von den der Begrenzungslinie gegenüberliegenden Grundstücksgrenzen könne bis zur Mitte der Begrenzungslinie gemessen werden, was eine hinreichend genaue Bestimmung der Grenzen der Landesgrünzone ermögliche. Wenn man im Lageplan A) vom 17. Dezember 2012 von den Grundstücksgrenzen der GSt. Nr 8660/5, 2369/26, 2369/64, 2369/27, 2369/28 und 2369/15, KG 92004 Hohenems, bis zur Mitte des Striches messe, ergebe dies jeweils 4,5 mm (dies entspreche in der Realität einer Breite der rechteckigen Teilfläche von ca. 15,75 m). Bei der Annahme der Messgenauigkeit im Lageplan A) bis zu 0,5 mm ergebe sich eine Genauigkeit von rund 0,88 m. Es sei aus rechtsstaatlicher Perspektive unbedenklich, zur Bestimmung der Begrenzungslinie die Grundstücksgrenzen heranzuziehen, weil auf die Grundstücksgrenzen auch im Falle der einheitlichen Widmung eines Grundstückes abgestellt werde. Der Rechtsunterworfene könne somit auch im Falle des Auseinanderfallens von Begrenzungslinie und Grundstücksgrenze mit hinreichender Genauigkeit die Grenze der Landesgrünzone erkennen. Das Gesagte gelte auch sinngemäß für den Flächenwidmungsplan Hohenems 2016. Die Heranziehung eines größeren Maßstabes als 1:3.500 sei (insbesondere im Hinblick auf die Festlegung der Landesgrünzone) nicht praktikabel.
2.2. Die Stadtvertretung der Stadt Hohenems bringt in ihrer Äußerung vor, der Flächenwidmungsplan Hohenems 2016 entspreche im Hinblick auf die zeichnerische Darstellung und der Wahl des Maßstabes sowohl den Vorgaben der Vbg Planzeichenverordnung als auch den Vorgaben der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg 14.759/1997, 14.968/1997 und 19.890/2014). Die im Flächenwidmungsplan Hohenems 2016 festgelegten unterschiedlichen Widmungen für das (ehemalige) Grundstück Nr 2369/16, KG Hohenems, seien durch eine (gerade) Randlinie klar voneinander abgegrenzt. Der Maßstab (1:3.500) sei größer als der von der Vbg Planzeichenverordnung vorgegebene Mindestmaßstab (1:5.000). Die Widmungen auf dem präjudiziellen Grundstück seien aus diesem Grund auch ohne die in §9 Abs2 Vermessungsgesetz angeführten technischen Hilfsmittel ablesbar. Die Widmungen seien auch durch die Abbildung der Grundstücksnummern klar bestimmten Grundstücken zuordenbar. Ergänzende Beschreibungen in der zeichnerischen Darstellung des Flächenwidmungsplanes seien in der Vbg Planzeichenverordnung nicht vorgesehen und führten im Falle ihrer Darstellung im Flächenwidmungsplan zu dessen Rechtswidrigkeit. Über die planliche Darstellung im Flächenwidmungsplan hinaus sei auch in dem der Erlassung des Flächenwidmungsplanes zugrunde liegenden (aufgelegten) Umweltbericht vom August 2016 die Intention des Verordnungsgebers ersichtlich, eine fünfzehn Meter breite – in der Landesgrünzone verbliebene – Freifläche als Liegenschafts(abstands)streifen auf dem präjudiziellen Grundstück vorzusehen. Derartige sachliche Erwägungen des Verordnungsgebers seien in der zeichnerischen Darstellung des Flächenwidmungsplanes nicht abbildbar.
2.3. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl zB VfSlg 11.807/1988, 13.716/1994) muss der Rechtsunterworfene die Rechtslage aus der planlichen Darstellung eindeutig und unmittelbar – also ohne das Heranziehen etwaiger technischer Hilfsmittel wie zB des Grenzkatasters – feststellen können; ansonsten genügt die Regelung nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen. Diesen Erfordernissen wird nicht Rechnung getragen, wenn die Widmung der in Prüfung gezogenen Flächen nicht aus der zeichnerischen Darstellung ersichtlich ist (VfSlg 14.759/1997). Die Kennzeichnung der Widmungskategorien muss jedenfalls mit der aus rechtsstaatlichen Gründen erforderlichen Präzision erfolgen (VfSlg 14.968/1997). Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Rechtsprechung außerdem bereits zum Ausdruck gebracht, dass insbesondere dann, wenn für ein Grundstück mehrere Widmungsarten vorgesehen sind, aus der Plandarstellung ersichtlich sein muss, woran sich die Widmungsgrenzen orientieren (vgl VfSlg 19.890/2014, VfGH 13.6.2018, V17/2018).
2.4. Wie aus den dem Verfassungsgerichtshof von der Vorarlberger Landesregierung und der Stadtvertretung der Stadt Hohenems vorgelegten Verordnungsakten hervorgeht, besteht keine (hinreichende) Klarheit darüber, woran sich die mit der Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 innerhalb des (ehemaligen) Grundstückes Nr 2369/16, KG Hohenems, gezogene Grenze der Landesgrünzone bzw die mit dem Flächenwidmungsplan Hohenems 2016 innerhalb des (ehemaligen) Grundstückes Nr 2369/16, KG Hohenems, festgelegte Widmungsgrenze orientiert: Die Vorarlberger Landesregierung geht selbst – wie sie in ihrer Äußerung darlegt – sowohl in Hinblick auf den Lageplan A) zur Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 als auch in Bezug auf den Flächenwidmungsplan Hohenems 2016 von einer Messgenauigkeit von 0,5 mm in den Plänen aus, was in der Natur rund 0,88 m entspreche. Die Breite der in der Landesgrünzone verbleibenden Freifläche (bzw des als Freifläche gewidmeten Teiles des präjudiziellen Grundstückes) betrage demnach in natura ca. 15,75 m.
Schon aus diesen von der Vorarlberger Landesregierung dargestellten (beachtlichen) Abweichungen ist ersichtlich, dass die Rechtslage aus der Landesgrünzonenänderungsverordnung 2013 und dem Flächenwidmungsplan Hohenems 2016 nicht mit der aus rechtsstaatlichen Erwägungen erforderlichen Präzision zu entnehmen ist. Daran vermag auch – entgegen der Auffassung der Stadtvertretung der Stadt Hohenems in ihrer Äußerung – der aufgelegte und der Erlassung des Flächenwidmungsplanes Hohenems 2016 zugrunde gelegte Umweltbericht vom August 2016 nichts zu ändern, wonach "ein 15 m breiter Streifen zum zukünftigen Betriebsgebiet in der Grünzone belassen [wurde]". Der genannte Umweltbericht stellt weder einen Teil des zeichnerisch dargestellten noch eine ergänzende textliche Bestimmung des – von der Stadtvertretung der Stadt Hohenems beschlossenen – Flächenwidmungsplanes Hohenems 2016 dar.
2.5. Soweit die Stadtvertretung der Stadt Hohenems vorbringt, ergänzende, nicht in der Vbg Planzeichenverordnung festgelegte Beschreibungen seien in der zeichnerischen Darstellung des Flächenwidmungsplanes nicht vorgesehen und führten bei deren Aufnahme zur Gesetzwidrigkeit des Flächenwidmungsplanes, sind ihr die Bestimmungen des §2 Abs3 litd und §4 Vbg Planzeichenverordnung entgegen zu halten: Zum einen lässt §4 Vbg Planzeichenverordnung im Fall der – wie hier vorliegenden – Änderung des Flächenwidmungsplanes die Verwendung eines größeren Maßstabes als den bei Darstellung des Flächenwidmungsplanes Hohenems 2016 verwendeten Maßstab zu. Zum anderen steht es der Stadtvertretung der Stadt Hohenems – insbesondere im Fall einer geteilten Widmung eines Grundstückes – gemäß §2 Abs3 litd Vbg Planzeichenverordnung offen, die zeichnerische Darstellung des Flächenwidmungsplanes durch ergänzende (textliche) Bestimmungen des Flächenwidmungsplanes (oder etwa die planliche Darstellung durch die Aufnahme von Kotierungspunkten) zu präzisieren.
IV. Ergebnis
1. Die Verordnung der Vorarlberger Landesregierung über die Festlegung von überörtlichen Freiflächen in der Talsohle des Rheintales, Vbg LGBl 8/1977, idF der Verordnung der Landesregierung über eine Änderung der Verordnung über die Festlegung von überörtlichen Freiflächen in der Talsohle des Rheintales, Vbg LGBl 4/2013, und der Flächenwidmungsplan der Stadt Hohenems, beschlossen von der Stadtvertretung der Stadt Hohenems am 8. November 2016, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 21. Dezember 2016 und kundgemacht an der Amtstafel der Stadt Hohenems in der Zeit vom 9. bis 23. Jänner 2017, sind daher, soweit sie sich auf das (ehemalige) Grundstück Nr 2369/16, KG 92004 Hohenems, beziehen, als gesetzwidrig aufzuheben.
2. Die Verpflichtung der Vorarlberger Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebungen erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B VG und §59 Abs2 VfGG iVm §2 Abs1 litf des Vorarlberger Gesetzes über die Kundmachung von Rechtsvorschriften der Organe des Landes.
3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
RIS