I. 1. Die Wortfolge "unmittelbaren technischen" in §1 Abs1 litd des Vorarlberger Baugesetzes, Vbg. LGBl Nr 52/2001, in der Fassung Vbg. LGBl Nr 11/2014 wird als verfassungswidrig aufgehoben.
2. Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Kraft.
3. Der Landeshauptmann von Vorarlberg ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Landesgesetzblatt verpflichtet.
4. Im Übrigen wird §1 Abs1 litd. des Vorarlberger Baugesetzes, Vbg. LGBl Nr 52/2001, in der Fassung Vbg. LGBl Nr 11/2014, nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
II. 1. Das Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 17. September 2013, wird, soweit es im Textteil, auf Seite 10 unter dem Punkt "1.3 Grüne Lungen", in der zweiten Zeile des dritten Absatzes die Wortfolge "insgesamt sechs", in der vierten Zeile des dritten Absatzes das Wort "sechs" sowie den letzten Aufzählungspunkt "Grüne Lunge Flotzbach - große zusammenhängende Freifläche am Ortsrand / an der A 14 - zusammenhängende, sehr langfristige Entwicklungsreserve" betrifft, im Textteil, auf Seite 11 unter dem Punkt "Ziele + Maßnahmen", im ersten Aufzählungspunkt das Wort "sechs" und in der Überschrift über dem dargestellten Plan das Wort "Sechs" betrifft, im Planteil, auf Seite 11 die als grün dargestellte Fläche "Grüne Lunge Flotzbach" betrifft, im Textteil, auf Seite 13 unter dem Punkt "Ziele + Maßnahmen", im zweiten Aufzählungspunkt die Wort- und Zeichenfolge "- für Bereiche an der A 14;" betrifft und im Planteil, auf Seite 14 die als grün dargestellte Fläche "Grüne Lunge Flotzbach" und in der dazugehörigen Legende das Wort "Sechs" betrifft, als gesetzwidrig aufgehoben.
2. Der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 13. März 2003, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 2. April 2003 und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Lauterach in der Zeit vom 29. April bis 14. Mai 2003, wird, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht, als gesetzwidrig aufgehoben.
3. Die Vorarlberger Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser beiden vorgenannten Aussprüche im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Entscheidungsgründe
I. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss und Vorverfahren
1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zur Zahl E778/2016 eine auf Art144 B VG gestützte Beschwerde anhängig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
1.1. Die beschwerdeführende Gesellschaft ist Straßenerhalterin der Autobahnen und Schnellstraßen und für die Aufrechterhaltung der Leichtigkeit, Sicherheit und Flüssigkeit des Verkehrs auf dem gesamten hochrangigen Straßennetz in Österreich verantwortlich. Um dieser Verpflichtung gerecht werden zu können, sind nach den Ausführungen der beschwerdeführenden Gesellschaft bestimmte Maßnahmen – insbesondere auch die Errichtung und der Betrieb von Verkehrskontrollplätzen – erforderlich. Verkehrskontrollplätze dienten unterschiedlichen Kontrollzwecken des Bundes und der Länder, wie etwa Kontrollen nach dem Kraftfahrgesetz, der Straßenverkehrsordnung, dem Führerscheingesetz sowie den zoll- und mautrechtlichen Bestimmungen.
1.2. Mit Bescheid vom 28. Oktober 2015 versagte die – mit Devolutionsantrag angerufene – Berufungskommission der Marktgemeinde Lauterach gemäß §28 Abs3 des Vorarlberger Baugesetzes (im Folgenden: "Vbg. BauG") die am 4. Juni 2009 von der beschwerdeführenden Gesellschaft beantragte Baubewilligung zur Neuerrichtung eines Dienstgebäudes mit Überdachung und einer Prüfhalle im Rahmen eines geplanten Verkehrskontrollplatzes an der A 14-Rheintal-Autobahn in Fahrtrichtung Feldkirch auf Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG 91115 Lauterach (im Folgenden: "Verkehrskontrollplatz Lauterach"), wegen Widerspruchs zu der im Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach festgelegten Widmung "Freifläche Freihaltegebiet".
1.3. Das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg gab der dagegen von der beschwerdeführenden Gesellschaft erhobenen Beschwerde mit Erkenntnis vom 14. März 2016 keine Folge und bestätigte den angefochtenen Bescheid der Berufungskommission der Marktgemeinde Lauterach vom 28. Oktober 2015. Die grundsätzliche Frage der landesrechtlichen Bewilligungspflicht für die Errichtung des Verkehrskontrollplatzes Lauterach sei zunächst nach dem Vorarlberger Baugesetz zu beurteilen. Der Geltungsbereich dieses Gesetzes sei mit LGBl 11/2014 dahin geändert worden, dass nach §1 Abs1 litd Vbg. BauG öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt, es sei denn, sie stehen in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße, vom Anwendungsbereich des Vorarlberger Baugesetzes ausgenommen seien.
§3 des Bundesstraßengesetzes 1971 (im Folgenden: "BStG 1971") enthalte eine taxative Aufzählung der Bestandteile von Bundesstraßen. Verkehrskontrollplätze seien darin nicht aufgezählt; Verkehrskontrollplätze seien nicht unter einen der dort genannten Begriffe zu subsumieren und dienten keinem dort genannten Zweck. Ein Verkehrskontrollplatz falle insbesondere auch nicht unter die Bestimmung des §27 Abs1 BStG 1971. Für eine funktionsgerechte Benützung der Bundesautobahnen und -schnellstraßen seien die unmittelbar an ihnen gelegenen Einrichtungen, wie Tankstellen, Raststätten, Motels und Werkstätten wesentlich. Ein Verkehrskontrollplatz stelle keinen Betrieb im Zuge von Bundesstraßen dar, der den Belangen der Verkehrsteilnehmer auf diesen diene (wie Tankstellen, Raststätten, Motels, Werkstätten und dergleichen) und stehe in keinem funktionalen Zusammenhang mit der Benützung der A 14-Rheintal-Autobahn. Es sei nach Ansicht des Landesverwaltungsgerichtes Vorarlberg kein Grund ersichtlich, weshalb §3 BStG 1971 extensiv interpretiert werden solle. Die in dieser Bestimmung genannten anderen baulichen Anlagen dienten nämlich im Wesentlichen Schutzzwecken, nicht aber Zwecken der Verkehrskontrolle schlechthin. Ein Verkehrskontrollplatz stelle keinen Bestandteil einer Bundesstraße iSd §3 BStG 1971 dar. Der Verwaltungsgerichtshof weise in seinem Erkenntnis vom 31. Jänner 2008, 2007/06/0197, – in dem die Entleerung eines Silos für Streusalz Verfahrensgegenstand gewesen sei – darauf hin, es könne aus dem Bundesstraßengesetz aus dem Jahr 1921 nicht abgeleitet werden, dass auch die Errichtung und Änderung baulicher Anlagen (die in keinerlei Zusammenhang mit dem Straßenkörper für eine Bundesstraße stünden) auf Grundstücken, die den Zwecken einer Bundesstraße mittelbar dienten (wie sie nunmehr in §3 BStG 1971 als Bestandteile der Bundesstraße aufgezählt seien), allein dem Kompetenztatbestand für Bundesstraßen unterliegen sollten. So habe §24 des Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 vorgesehen, dass bauliche Anlagen, wie Vorbauten, Freitreppen, Geschäftsportale, Luftschächte, Kellereinwurfsöffnungen, die über die Straßenfluchtlinie vorspringen, auf Grundstücken entlang einer Bundesstraße der Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung bedurften, selbst wenn deren Herstellung nach der Bauordnung nur mit Genehmigung der Baubehörde erfolgen durfte. Der Bundesstraßengesetzgeber habe in dieser Bestimmung zum Ausdruck gebracht, dass er die baurechtliche Kompetenz betreffend die Errichtung und Änderung baulicher Anlagen auf Grundstücken, die nahe einer Bundesstraße gelegen sind, nicht in Anspruch genommen, sondern akzeptiert habe.
Der geplante Verkehrskontrollplatz Lauterach stelle eine bauliche Anlage dar, die für den Betrieb der A 14-Rheintal-Autobahn nicht erforderlich sei. Die A 14-Rheintal-Autobahn könne in der derzeitigen Art und Weise mit oder ohne Verkehrskontrollplatz uneingeschränkt betrieben und erhalten werden. Im beantragten Verkehrskontrollplatz könne auch keine unmittelbare und unbedingt notwendige Funktion für den Durchzugsverkehr auf der A 14-Rheintal-Autobahn selbst erkannt werden. Ein Zusammenhang mit der Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers an der A 14-Rheintal-Autobahn bestehe nicht. Selbst die Errichtung des Verkehrskontrollplatzes auf Grundstücken, die den Zwecken einer Bundesstraße nur mittelbar dienten, rechtfertige keine Sonderkompetenz des Bundes.
Das beantragte Vorhaben falle somit nicht in die Kompetenz des Bundes, sondern in den Anwendungsbereich der Vorarlberger Bauvorschriften und sei nach dem Vorarlberger Baugesetz bewilligungspflichtig. Das (Bau-)Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, sei im Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach als "Freifläche Freihaltegebiet" gewidmet. Der beantragte Verkehrskontrollplatz werde weder auf einer Waldfläche errichtet noch sei dieser für forstwirtschaftliche Zwecke notwendig. Es liege ein Widerspruch zu den raumplanungsrechtlichen Vorschriften vor, weshalb die Erteilung der Baubewilligung für den Verkehrskontrollplatz gemäß §28 Vbg. BauG iVm §18 Abs5 Vorarlberger Raumplanungsgesetz (im Folgenden: "Vbg. RPG") zu versagen sei.
1.4. Bei der Behandlung der gegen diese Entscheidung des Landesverwaltungsgerichtes Vorarlberg gerichteten Beschwerde sind im Verfassungsgerichtshof zunächst Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §1 Abs1 litd Vbg. BauG, LGBl 52/2001, idF LGBl 11/2014 entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 28. September 2017 beschlossen, diese Gesetzesbestimmung von Amts wegen auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen.
Der Verfassungsgerichtshof legte seine Bedenken, die ihn zur Einleitung des Gesetzesprüfungsverfahrens bestimmt haben, in seinem Prüfungsbeschluss wie folgt dar:
"3. Der Verfassungsgerichtshof hegt gegen den hiemit in Prüfung gezogenen §1 Abs1 litd Vbg. BauG folgende Bedenken:
3.1. Gemäß §1 Abs1 erster Satz Vbg. BauG gilt dieses Gesetz für alle Bauvorhaben (iSd Begriffsbestimmung in §2 Abs1 lite Vbg. BauG). §1 Abs1 Vbg. BauG nimmt näher bezeichnete Bauvorhaben vom Geltungsbereich des Gesetzes aus. So sind unter anderem gemäß §1 Abs1 litd Vbg. BauG Bauvorhaben betreffend 'öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt, es sei denn sie stehen in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung und dem Betrieb der Straße', von der Geltung des Gesetzes ausgenommen. §1 Abs2 Vbg. BauG bestimmt ferner, das Gesetz sei 'so anzuwenden, dass es in die Zuständigkeit des Bundes nicht eingreift'.
Die Erläuternden Bemerkungen (ErlRV 90/2013 BlgLT 29. GP, 3) zur Novelle LGBl 11/2014, mit welcher der in Prüfung gezogene §1 Abs1 litd Vbg. BauG seine aktuelle Fassung erhielt, führen Folgendes aus (siehe auch oben Punkt II.2.; Hervorhebung nicht im Original):
'Gemäß §1 Abs1 litd Baugesetz gilt das Baugesetz für alle Bauvorhaben; ausgenommen sind u.a. Bauvorhaben betreffend öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt. Ein Gebäude ist ein überdachtes Bauwerk, das von Menschen betreten werden kann und mindestens einen Raum allseits oder überwiegend umschließt (§2 Abs1 liti Baugesetz). Ein Bauwerk ist eine Anlage, zu deren fachgerechter Herstellung bautechnische Kenntnisse erforderlich sind und die mit dem Boden in Verbindung steht (§2 Abs1 litf Baugesetz).
Was als 'Straße' anzusehen ist, ist den straßenrechtlichen Vorschriften (Straßengesetz, Bundesstraßengesetz) zu entnehmen (siehe dazu insb. die in §2 Abs2 lita bis e des Straßengesetzes, LGBl Nr 79/2012, genannten Bestandteile der Straße).
Mit der im Entwurf vorgesehenen Bestimmung ('in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße') soll nunmehr klargestellt werden, dass bei öffentlichen Straßen insbesondere folgende Anlagen vom Geltungsbereich des Baugesetzes ausgenommen sind, auch wenn es sich dabei um Gebäude oder Gebäudeteile (die nach den straßenrechtlichen Vorschriften Bestandteil der Straße sind) handelt:
Tunnel (mit Portalbauwerk); Fluchtstollen (mit Portalbauwerk), Querschläge, Fluchträume; Galerien; Lüftungsanlagen (z.B. Lüftungsgebäude, Schachtbauwerke, Lüfterkaverne); elektrotechnische Betriebsanlagen, Betriebsstationen, Betriebszentralen; Räume mit Pumpen (Pumpstationen) u.ä., z.B. bei Brückenbauwerken; Anlagen für die Löschwasserversorgung oder die Straßenentwässerung u. dgl.
Nicht in einem 'unmittelbaren technischen Zusammenhang' mit der Errichtung oder dem Betrieb einer öffentlichen Straße stehen beispielsweise Straßenmeistereien oder Bauhöfe des Straßenerhalters oder auch Raststationen (z.B. öffentliche WC-Anlagen).
Ein unmittelbarer technischer Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße besteht auch nicht bei Kontrollplätzen (diese dienen u.a. der Kontrolle der Einhaltung der Tonnagebeschränkung von LKWs etc.); denn die Errichtung und der Betrieb der Straße hängen nicht von der Kontrolle der Einhaltung von Bestimmungen der StVO oder des KFG durch die Verkehrsteilnehmer ab.'
Der Begriff der 'Straße' in §1 Abs1 litd Vbg. BauG dürfte – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der wiedergegebenen Erläuterungen zur Novellierung des §1 Abs1 litd Vbg. BauG durch LGBl 11/2014 – zwar auch Bundesstraßen umfassen, ein Verkehrskontrollplatz samt darauf befindlicher Bauwerke an einer Bundesstraße (im Beschwerdefall: der Verkehrskontrollplatz Lauterach an der A 14 Rheintal Autobahn) – wie er von der beschwerdeführenden Partei geplant ist – scheint aber nicht unter §1 Abs1 litd Vbg. BauG zu fallen und somit der Baubewilligungspflicht nach dem Vorarlberger Baugesetz zu unterliegen. Dabei geht der Verfassungsgerichtshof vom Verständnis aus, dass ein Verkehrskontrollplatz samt darauf befindlicher Bauwerke unterschiedlichen Kontrollzwecken, wie etwa Kontrollen nach den mautrechtlichen, aber auch straßenverkehrs-, kraftfahr- und führerscheinrechtlichen Bestimmungen dient; ein Verkehrskontrollplatz liegt ferner in unmittelbarer Nähe der Hauptfahrbahn der (Bundes-)Straße und weist eine direkte Verbindung zu dieser auf.
3.2. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes dürfte §1 Abs1 litd Vbg. BauG – bei dem dargelegten, vorläufig zugrunde gelegten Verständnis dieser Bestimmung – kompetenzwidrig sein.
Gemäß der aktuellen Fassung des Art10 Abs1 Z9 B VG sind 'Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei' in Gesetzgebung und Vollziehung Bundessache. Dieser Kompetenztatbestand wurde in seiner jetzigen Fassung durch das Bundesverfassungsgesetz vom 6. Juli 1960, BGBl 148, geschaffen. Da dieses Bundesverfassungsgesetz aber nur eine Kompetenzverschiebung der Kompetenz in Angelegenheiten der 'Straßenpolizei' (von Art10 Abs1 Z9 und Art12 Abs1 Z9 in Art11 Abs1 Z4 B VG), nicht aber eine Änderung des Inhaltes der Kompetenzbegriffe mit sich brachte (vgl. dazu näher VfSlg 4349/1963), ist der Inhalt des Kompetenztatbestandes betreffend 'Bundesstraßen' in Art10 Abs1 Z9 B VG gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes danach zu beurteilen, in welcher rechtlichen Prägung die Rechtsordnung diesen Kompetenztatbestand im Zeitpunkt seiner Schaffung mit der am 1. Oktober 1925 in Kraft getretenen Bundes-Verfassungsnovelle BGBl 269/1925 verwendet hat.
Der Verfassungsgerichtshof sprach in seinem (Kompetenzfeststellungs )Erkenntnis VfSlg 4349/1963 folgenden Rechtssatz zum Kompetenzbegriff der 'Bundesstraßen' in Art10 Abs1 Z9 B VG aus:
'a) Die Erlassung von gesetzlichen Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen (einschließlich der Gehsteige) ist hinsichtlich der Bundesstraßen gemäß Art10 Abs1 Z9 B.-VG. ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') Sache des Bundes, hinsichtlich anderer Straßen gemäß Art15 Abs1 B.-VG. Sache der Länder.'
Der Verfassungsgerichtshof untersuchte zunächst, ob das zum Zeitpunkt der Schaffung des Kompetenzbegriffes 'Bundesstraßen' in Art10 Abs1 Z9 B VG (1. Oktober 1925) geltende Bundesgesetz vom 8. Juli 1921, betreffend die Bundesstraßen, BGBl 387/1921 ('Bundesstraßengesetz aus dem Jahr 1921'), Regelungen über die Herstellung der öffentlichen Straßenbeleuchtungen und die Herstellung von Gehsteigen längs der Fahrbahn öffentlicher Verkehrsflächen – wenigstens ihrer Art nach – enthält. Näherhin begründete der Verfassungsgerichtshof sein im zitierten Rechtssatz geäußertes kompetenzrechtliches Verständnis folgendermaßen:
'a) Ausdrücklich ist von Gehsteigen im Bundesstraßengesetz aus 1921 zwar nicht die Rede. Es kann aber keinem Zweifel unterliegen, daß sich die Erklärung der in der Anlage zu diesem Gesetz bezeichneten Straßenzüge auch auf die damals als Bestandteil der Straßenkörper vorhandenen Gehsteige bezog, die schon in diesem Zeitpunkt (wie heute) ausschließlich für den Fußgängerverkehr bestimmte Straßenflächen waren, damit die Straßen – entsprechend der Vorschrift des §4 leg. cit. – auch 'von Fußgängern ohne Gefahr benutzt werden' konnten. Darauf deutet auch die Regelung des §18 (über die Einhaltung der festgesetzten Baulinien) und des §24 (betreffend Vorbauten u. dgl., die über die Straßenfluchtlinie vorspringen, usw.) hin; beide Bestimmungen setzen nämlich voraus, daß die Gehsteige ein Teil der Straße sind. Auch die Bestimmung des §6 gemäß der für Mehrkosten, die in geschlossenen Ortschaften 'durch die besonderen Bedürfnisse der Ortsbewohner bezüglich der Bauweise (Pflasterung, Kanalisation u. dgl.) ... bedingt sind, ... die Gemeinde aufzukommen' hatte, ist so zu verstehen, daß sie auch für Gehsteige galt. Die Herstellung und die Erhaltung von Gehsteigen auf Straßen, die zu Bundesstraßen erklärt worden sind, war demnach im Bundesstraßengesetz aus 1921 geregelt. Diese Regelung fällt somit zunächst unter den Begriff 'Straßenangelegenheiten einschließlich der Straßenpolizei'. Daran ändert der Umstand nichts, daß damals Vorschriften, betreffend die Gehsteige teilweise in Bauordnungen enthalten waren. Diese Vorschriften konnten sich – bei verfassungskonformer Auslegung – nur auf andere Straßen als Bundesstraßen beziehen. Die Zuständigkeit der Landesgesetzgebung war somit gegeben.
[…]
4) Daraus ergibt sich für den gegebenen Zusammenhang:
a) Regelungen, die die Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen, zu denen auch die Gehsteige gehören, betreffen, fallen, soweit es sich um Bundesstraßen handelt, unter den Kompetenztatbestand des Art10 Abs1 Z9 B.-VG. ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei'), soweit es sich aber um andere Straßen handelt, unter Art15 Abs1 B.-VG.
b) Vorschriften, die bestimmen, welchen Erfordernissen der Verkehrsregelung und Verkehrssicherung die Straßen in bezug auf ihre Ausstattung mit Straßenbeleuchtungsanlagen und in bezug auf den Betrieb dieser Anlagen entsprechen müssen, sind dem Kompetenztatbestand des Art11 Abs1 Z4 B.-VG. ('Straßenpolizei') zu unterstellen. Im übrigen trifft für Vorschriften über die Ausstattung der Straßen mit verkehrssichernden Beleuchtungsanlagen und den Betrieb dieser Anlagen Art10 Abs1 Z9 B.-VG. zu, wenn es sich um Bundesstraßen handelt, und Art15 Abs1 B.-VG., wenn es sich um andere Straßen handelt. Das schließt nicht aus, daß solche Straßenbeleuchtungsanlagen auch Gegenstand einer anderen Gesetzgebung (z.B. in Angelegenheiten der Sicherheitspolizei oder des Naturschutzes) sein können und daß der Straßeneigentümer (Straßenerhalter) solche Anlagen kraft seiner privatrechtlichen Dispositionsbefugnis anbringt und betreibt, soweit nicht gesetzliche Vorschriften entgegenstehen.'
3.3. Ausgehend von dem im Erkenntnis VfSlg 4349/1963 (vgl. zB auch VfSlg 6685/1972, 6770/1972) ausgesprochenen Rechtssatz ist sohin zu untersuchen, ob Verkehrskontrollplätze als Bestandteile einer Bundesstraße und die auf Verkehrskontrollplätzen befindlichen Bauwerke als Anlagen im Zuge einer Bundesstraße anzusehen sind. Ist dies jeweils der Fall, scheidet eine Baurechtskompetenz der Länder gemäß Art15 Abs1 B VG aus.
3.3.1. Diese kompetenzrechtliche Beurteilung ist – wie bereits unter Punkt III.3.2. dargelegt – anhand des zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Kompetenzbegriffs 'Bundesstraßen' (1. Oktober 1925) bestehenden Versteinerungsmaterials, somit des damals geltenden Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 zu beurteilen.
§12 des Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 sah vor, dass '[f]ür die Herstellung, Erhaltung und Umgestaltung von Bundesstraßen samt den zugehörigen baulichen Anlagen […] das Eigentum an Liegenschaften, die dauernde oder zeitweilige Einräumung, Einschränkung und Aufhebung von dinglichen Rechten an solchen im Wege der Enteignung in Anspruch genommen werden [kann]. Auch können zu diesen Zwecken durch Enteignung die zur Gewinnung von Steinen, Schotter, Sand u. dgl., dann für die Anlage von Ablagerungsplätzen, Zufahrten, von Straßenwärterhäusern und anderen Baulichkeiten erforderlichen Grundstücke erworben werden.' Gemäß §24 Abs1 des Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 bedurfte '[d]ie Benutzung von Bundesstraßen und der dazu gehörigen Anlagen, wie Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe u. dgl. für andere Zwecke als für den Gemeingebrauch […] der Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung. Insoweit solche Benutzungsrechte ordnungsgemäß an einer vom Bunde übernommenen Straße begründet worden sind, bleiben sie auch nach deren Umwandlung in eine Bundesstraße aufrecht. Die Bundesstraßenverwaltung kann jedoch jederzeit eine entsprechende Abänderung der hergestellten Einrichtungen verlangen, falls dies aus Verkehrsrücksichten oder wegen einer baulichen Umgestaltung der Straße notwendig wird, es sei denn, daß dies den Bedingungen der Benutzungsbewilligung widersprechen würde. Eine Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung ist auch für alle über die Straßenfluchtlinie vorspringende Vorbauten, Freitreppen, Geschäftsportale, Luftschächte, Kellereinwurfsöffnungen u. dgl. selbst dann erforderlich, wenn nach der Bauordnung deren Herstellung nur mit Genehmigung der Baubehörde erfolgen darf. Diese Bewilligung entfällt jedoch, insoweit nach der Bauordnung bis zu einem gewissen Abstande ohne besondere Bewilligung Gebäudesockel, Auslagekästen, Zierverputze u. dgl. vor die Baulinie vorrücken oder Balkone und sonstige Gebäudebestandteile in den Luftraum oberhalb der Straße hineinragen können oder bei Bauführungen an der Straße die Einplankung und Verwendung des Straßengrundes bis zu einer bestimmen Breite gestattet ist.'
3.3.2. Nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes sind – ungeachtet des derzeit geltenden §3 BStG 1971 idF BGBl I 58/2006 – Verkehrskontrollplätze bei Bundesstraßen Bestandteile der Bundesstraßen (vgl. zB auch VwGH 3.7.2000, 2000/10/0002, wonach Zu- und Abfahrten zur Bundesstraße Bestandteil derselben sind; vgl. auch VwGH 20.4.2004, 2001/06/0120). Verkehrskontrollplätze scheinen Verkehrsflächen zu sein, die aus Sicherheitsgründen von der Hauptfahrbahn getrennt sind und – wie bereits dargelegt – unter anderem der Kontrolle der Mautentrichtung auf Bundesstraßen dienen. Darüber hinaus dürfte auf diesen Grundflächen die Überprüfung der Einhaltung sämtlicher einschlägiger gesetzlicher Vorschriften, bspw. im Hinblick auf die Sicherheit der Kraftfahrzeuge, welche die Bundesstraßen benützen, stattfinden.
Der Verfassungsgerichtshof geht ferner vorläufig davon aus, dass auf Verkehrskontrollplätzen befindliche Bauwerke, jedenfalls soweit diese in unmittelbarem Zusammenhang mit der Funktion der Verkehrskontrollplätze stehen, als Anlagen im Zuge der Bundesstraßen anzusehen sein dürften. Obgleich solche Bauwerke nicht als Anlagen in dem als Versteinerungsmaterial heranzuziehenden §24 Abs1 des Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 ('Anlagen, wie Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe u. dgl.') anzusehen sein dürften, scheinen die bezeichneten Bauwerke auf Verkehrskontrollplätzen im Rahmen der sogenannten intrasystematischen Fortentwicklungsmöglichkeit (vgl. zB VfSlg 2500/1953, 2721/1954, 2905/1955, 12.996/1992) der Art nach unter die in §24 Abs1 des Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 genannten Anlagen zu fallen.
Da somit Verkehrskontrollplätze samt darauf befindlicher Bauwerke, jedenfalls soweit diese in unmittelbarem Zusammenhang mit der Funktion der Verkehrskontrollplätze stehen, als Bestandteil der Bundesstraßen und dazu gehörige Anlagen anzusehen sein dürften, scheint die Regelung dieser Einrichtungen unter den Kompetenztatbestand betreffend 'Bundesstraßen' in Art10 Abs1 Z9 B VG und nicht in die Kompetenz der Länder gemäß Art15 Abs1 B VG zu fallen.
Der Verfassungsgerichtshof geht sohin vorläufig davon aus, dass der Vorarlberger Landesgesetzgeber gemäß Art15 Abs1 B VG nicht befugt ist, Verkehrskontrollplätze samt darauf befindlicher Bauwerke, welche in unmittelbarem Zusammenhang mit der Funktion solcher Einrichtungen stehen, einer baurechtlichen Regelung zu unterwerfen.
4. Im Gesetzesprüfungsverfahren wird – sollte sich die vorläufige Auffassung des Verfassungsgerichtshofes, dass Verkehrskontrollplätze samt darauf befindlicher Bauwerke, jedenfalls soweit diese in unmittelbarem Zusammenhang mit der Funktion solcher Einrichtungen stehen, nicht in die Baurechtskompetenz der Länder gemäß Art15 Abs1 B VG fallen, als zutreffend erweisen – aber auch zu erörtern sein, ob die Bestimmung des §1 Abs1 litd (iVm §1 Abs2) Vbg. BauG einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich ist und damit nicht gegen die bundesverfassungsrechtliche Kompetenzverteilung verstößt."
1.5. Bei der Behandlung der gegen die oben dargestellte Entscheidung des Landesverwaltungsgerichtes Vorarlberg gerichteten Beschwerde sind im Verfassungsgerichtshof darüber hinaus Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit folgender Verordnungen entstanden:
1.5.1. des Räumlichen Entwicklungskonzepts der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 17. September 2013, soweit es
a) im Textteil, auf Seite 10 unter dem Punkt "1.3 Grüne Lungen", in der zweiten Zeile des dritten Absatzes die Wortfolge "insgesamt sechs", in der vierten Zeile des dritten Absatzes das Wort "sechs" sowie den letzten Aufzählungspunkt "Grüne Lunge Flotzbach - große zusammenhängende Freifläche am Ortsrand / an der A 14 - zusammenhängende, sehr langfristige Entwicklungsreserve" betrifft,
b) im Textteil, auf Seite 11 unter dem Punkt "Ziele + Maßnahmen", im ersten Aufzählungspunkt das Wort "sechs" und in der Überschrift über dem dargestellten Plan das Wort "Sechs" betrifft,
c) im Planteil, auf Seite 11 die als grün dargestellte Fläche "Grüne Lunge Flotzbach" betrifft,
d) im Textteil, auf Seite 13 unter dem Punkt "Ziele + Maßnahmen", im zweiten Aufzählungspunkt die Wort- und Zeichenfolge " für Bereiche an der A 14;" betrifft und
e) im Planteil, auf Seite 14 die als grün dargestellte Fläche "Grüne Lunge Flotzbach" und in der dazugehörigen Legende das Wort "Sechs" betrifft;
1.5.2. des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 13. März 2003, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 2. April 2003 und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Lauterach in der Zeit vom 29. April bis 14. Mai 2003, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht.
1.6. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 28. September 2017 beschlossen, diese Verordnungen von Amts wegen auf ihre Gesetzmäßigkeit zu prüfen.
Der Verfassungsgerichtshof legte seine Bedenken, die ihn zur Einleitung der Verordnungsprüfungsverfahren bestimmt haben, in seinem Prüfungsbeschluss wie folgt dar:
"4. Der Verfassungsgerichtshof hegt ferner gegen das hiemit in Prüfung gezogene Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 17. September 2013 in dem in Spruchpunkt II.1. erwähnten Umfang sowie zum Zweiten gegen den hiemit in Prüfung gezogenen Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 13. März 2003, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 2. April 2003 und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Lauterach in der Zeit vom 29. April bis 14. Mai 2003, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht, folgende Bedenken:
4.1. Der Verfassungsgerichtshof sprach in seinem Erkenntnis VfSlg 2674/1954 folgenden Rechtssatz aus:
'Die planmäßige und vorausschauende Gesamtgestaltung eines bestimmten Gebietes in Bezug auf seine Verbauung, insbesondere für Wohn- und Industriezwecke einerseits und für die Erhaltung von im wesentlichen unbebauten Flächen andererseits, 'Landesplanung' – 'Raumordnung', ist nach Art15 Abs1 B. VG. in der Fassung von 1929 in Gesetzgebung und Vollziehung insoweit Landessache, als nicht etwa einzelne dieser planenden Maßnahmen, wie im besonderen solche auf den Gebieten des Eisenbahnwesens, des Bergwesens, des Forstwesens und des Wasserrechts, nach Art10 bis 12 B.-VG. in der Fassung von 1929 der Gesetzgebung oder auch der Vollziehung des Bundes ausdrücklich vorbehalten sind.'
In den Entscheidungsgründen dieses Erkenntnisses führte der Verfassungsgerichtshof aus, dass ein besonderer Kompetenztatbestand 'Raumordnung', der gemäß Art15 Abs1 B VG in die Zuständigkeit der Länder fiele und aus dieser generellen Zuständigkeit herausgeschält werden könnte, nicht besteht:
'Es handelt sich bei dieser Sache keineswegs um eine neue, erst nach der Schaffung der Kompetenzartikel der Bundesverfassung entstandene Materie. Denn 'Raumordnung' ist keine besondere für sich bestehende Verwaltungsmaterie, sondern, vom verfassungsrechtlichen Standpunkte betrachtet, ein komplexer Begriff, der alle Tätigkeiten umfaßt, die auf den einzelnen Verwaltungsgebieten der vorsorgenden Planung einer möglichst zweckentsprechenden räumlichen Verteilung von Anlagen und Einrichtungen dienen. Die Zuständigkeit zu dieser raumordnenden Tätigkeit ergibt sich als Ausfluß der Zuständigkeit zur Regelung der betreffenden Verwaltungsmaterie überhaupt. Es können daher sowohl der Bund als auch die Länder raumordnende Tätigkeiten entfalten, jede dieser Autoritäten jedoch immer nur auf Gebieten, die nach der Kompetenzverteilung der Bundesverfassung in ihre Zuständigkeit fallen. Daß sich hiebei in einem Bundesstaat, der sowohl dem Oberstaat als auch den Gliedstaaten Befugnisse hinsichtlich des gleichen, weil eben nur einmal vorhandenen Raumes einräumt, Schwierigkeiten und Reibungen ergeben können, ist in der Natur des Bundesstaates begründet.'
Aus dem Rechtssatz im Erkenntnis VfSlg 2674/1954 ergibt sich, dass bestimmte planende Maßnahmen, wie im Besonderen solche auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens, des Bergwesens, des Forstwesens und des Wasserrechts oder solche, die Angelegenheiten der Bundesstraßen betreffen, nicht in die Zuständigkeit der Länder fallen. Im gegebenen Zusammenhang bedeutet dies, dass Landesvorschriften nicht mit verbindlicher Wirkung bestimmen können, wo und wie Bundesstraßen zu führen sind. Die planende und vorausschauende Tätigkeit auf diesem Gebiet zB durch Festlegung eines Bundesstraßenplanungsgebietes nach §14 Abs1 BStG 1971 ist ebenso Bundessache in Gesetzgebung und Vollziehung wie die Festlegung der Trasse einer Bundesstraße und die Erlassung und Vollziehung der Vorschriften zur Durchführung eines Bundesstraßenprojektes (vgl. VfSlg 7658/1975).
4.2. Der Verfassungsgerichtshof geht hinsichtlich des Verkehrskontrollplatzes Lauterach im Zusammenhang mit der A 14-Rheintal Autobahn auf Basis der dem Verfassungsgerichtshof vorliegenden Planunterlagen (hinsichtlich des Straßenverlaufs der A 14 Rheintal Autobahn) zur Verordnung BGBl 323/1973, dem Räumlichen Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach vom 17. September 2013, dem Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach vom 13. März 2003 und den von der belangten Behörde vorgelegten Verwaltungsakten vorläufig davon aus, dass der Verkehrskontrollplatz Lauterach innerhalb der Bundesstraßentrasse liegt, wie sie in der Verordnung BGBl 323/1973 festgelegt worden ist (vgl. dazu auch zB VfSlg 5677/1968, Änderungen an einer Bundesstraße ohne Verlegung der Trasse; vgl. auch VfSlg 9763/1983).
Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes dürfte – und zwar unabhängig davon, ob Verkehrskontrollplätze als Bestandteile einer Bundesstraße anzusehen sind (vgl. oben Punkt III.3.) – jedenfalls keine Kompetenz des Landes Vorarlberg (und der Marktgemeinde Lauterach) zur Regelung der planenden Gestaltung für jenes Gebiet bestehen, das von der – auf Grund des §4 BStG 1971 in der Stammfassung erlassenen – Verordnung BGBl 323/1973 betreffend die Bestimmung des Straßenverlaufs der A 14 Rheintal Autobahn im Bereich der Gemeinden Wolfurt, Lauterach, Kennelbach, Bregenz und Lochau, erfasst ist. Für dieses Gebiet scheint ausschließlich die (Fach-)Planungskompetenz des Bundes gemäß dem Kompetenztatbestand 'Bundesstraßen' in Art10 Abs1 Z9 B VG zu bestehen (vgl. zB VfSlg 16.567/2002).
4.3. Gemäß §11 Abs1 Vbg. RPG soll die Gemeindevertretung 'als Grundlage für die Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung unter Abwägung der Interessen nach §3 für das gesamte Gemeindegebiet bzw. Teile desselben ein räumliches Entwicklungskonzept für die Gemeinde erstellen'. Im räumlichen Entwicklungskonzept ist gemäß §11 Abs2 Vbg. RPG unter anderem auf Planungen des Bundes Bedacht zu nehmen.
Für den Entwurf des Flächenwidmungsplanes bestimmt §12 Abs3 Vbg. RPG, dass auf Planungen des Bundes und des Landes Bedacht zu nehmen ist. Darüber hinaus verlangt §12 Abs5 Vbg. RPG, dass im Flächenwidmungsplan 'soweit nicht besondere Widmungen festgelegt werden, die für die Raumplanung bedeutsamen Gegebenheiten, wie Waldflächen, öffentliche Gewässer, bestehende und geplante Landes- und Bundesstraßen, Eisenbahn, Flugplätze, bedeutende Versorgungs- und Entsorgungsanlagen sowie besonders geschützte Gebiete ersichtlich zu machen' sind.
4.3.1. Da der Verfassungsgerichtshof vorläufig davon ausgeht, dass die Planung von Verkehrskontrollplätzen bei Bundesstraßen nicht in die Raumordnungskompetenz der Länder (und der Gemeinden) gemäß Art15 Abs1 B VG, sondern in die ausschließliche (Fach-)Planungskompetenz des Bundes gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG ('Bundesstraßen') fällt, hätte – so der Verfassungsgerichtshof vorläufig – auf diese 'Bundesstraßen-Widmung' des Bundes im Räumlichen Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach vom 17. September 2013 Bedacht genommen werden müssen.
Da aber die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach in dem hiemit in Prüfung gezogenen Räumlichen Entwicklungskonzept vom 17. September 2013 die in Spruchpunkt II.1. erwähnten Festlegungen getroffen und damit nicht auf die 'Bundesstraßen-Widmung' für das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, Bedacht genommen haben dürfte, scheint das Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach, an das die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach bei Erlassung eines Flächenwidmungsplanes gebunden zu sein scheint (vgl. §11 Abs1 Vbg. RPG), insoweit gesetzwidrig zu sein.
4.3.2. Dasselbe gilt sinngemäß für den in Prüfung gezogenen Teil des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Lauterach: Da die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach im Flächenwidmungsplan, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht, die Widmung 'Freifläche Freihaltegebiet' (vgl. §18 Vbg. RPG) festgelegt hat und damit nicht der gemäß §12 Abs3 Vbg. RPG vorgesehenen Pflicht zur Berücksichtigung der Bundesstraßen-Planung des Bundes gemäß der Verordnung BGBl 323/1973 nachgekommen sein dürfte und auch nicht die gemäß §12 Abs5 Vbg. RPG vorgesehene Ausweisung (Ersichtlichmachung) für die bestehende Bundesstraße A 14 Rheintal Autobahn vorgenommen haben dürfte, scheint der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht, gesetzwidrig zu sein.
Da das Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach vom 17. September 2013 die Parzellennummer des Grundstückes Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, auf dem ein Dienstgebäude mit Überdachung und eine Prüfhalle im Rahmen des geplanten Verkehrskontrollplatzes errichtet werden sollen, nicht erkennen lässt, kann der Verfassungsgerichtshof seine Prüfung der Gesetzmäßigkeit des räumlichen Entwicklungskonzepts nicht auf das genannte Grundstück beschränken. Im Sinne der ständigen Rechtsprechung (vgl. VfSlg 11.592/1987, 12.231/1989, 12.582/1990, 13.911/1994, 15.308/1998) ist daher die Lage des Grundstücks unter Verwendung der im Plan enthaltenen Ortsbezeichnungen und Abgrenzungen zu umschreiben und der dementsprechende Teil des räumlichen Entwicklungskonzepts in Prüfung zu ziehen. In Zusammenschau mit dem ebenfalls in Prüfung gezogenen Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach vom 13. März 2003 ergibt sich, dass das zu bebauende Grundstück, dessen Bebaubarkeit den Gegenstand des Anlassbeschwerdeverfahrens bildet, in dem Gebiet liegen dürfte, in dem das Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach vom 17. September 2013 die in Spruchpunkt II.1. erwähnten Festlegungen trifft; insoweit scheint die Prüfung der Gesetzmäßigkeit des Räumlichen Entwicklungskonzepts der Marktgemeinde Lauterach vom 17. September 2013 sohin geboten und zulässig zu sein."
1.7. Die Vorarlberger Landesregierung erstattete eine Äußerung, in der sie den im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §1 Abs1 litd Vbg. Baugesetz, LGBl 52/2001, idF LGBl 11/2014 und ob der Gesetzmäßigkeit des Räumlichen Entwicklungskonzepts der Marktgemeinde Lauterach, soweit es im Textteil, auf Seite 10 unter dem Punkt "1.3 Grüne Lungen", in der zweiten Zeile des dritten Absatzes die Wortfolge "insgesamt sechs", in der vierten Zeile des dritten Absatzes das Wort "sechs" sowie den letzten Aufzählungspunkt "Grüne Lunge Flotzbach - große zusammenhängende Freifläche am Ortsrand / an der A 14 - zusammenhängende, sehr langfristige Entwicklungsreserve" betrifft, im Textteil, auf Seite 11 unter dem Punkt "Ziele + Maßnahmen", im ersten Aufzählungspunkt das Wort "sechs" und in der Überschrift über dem dargestellten Plan das Wort "Sechs" betrifft, im Planteil, auf Seite 11 die als grün dargestellte Fläche "Grüne Lunge Flotzbach" betrifft, im Textteil, auf Seite 13 unter dem Punkt "Ziele + Maßnahmen", im zweiten Aufzählungspunkt die Wort- und Zeichenfolge "- für Bereiche an der A 14;" betrifft und im Planteil, auf Seite 14 die als grün dargestellte Fläche "Grüne Lunge Flotzbach" und in der dazugehörigen Legende das Wort "Sechs" betrifft, sowie des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 13. März 2003, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht, wie folgt entgegentritt (ohne die Hervorhebungen im Original):
"I. Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes die Verfassungsmäßigkeit des §1 Abs1 litd Baugesetz betreffend
[…]
I.2. In der Stammfassung des Baugesetzes, LGBl Nr 52/2001, waren gemäß §1 Abs1 litd öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt, vom Geltungsbereich des Baugesetzes ausgenommen.
Der Motivenbericht zur Regierungsvorlage zum Baugesetz in der Stammfassung (Blg. 45/2001 27. LT) führt dazu aus:
'Die Ausnahme der litd gilt nur für öffentliche Straßen, wie sie insbesondere im Straßengesetz (Landes-, Gemeinde-, Genossenschaftsstraßen und öffentliche Privatstraßen) und im BStG (Bundesstraßen) geregelt sind. Was als 'Straße' anzusehen ist, ist den straßenrechtlichen Vorschriften (Straßengesetz, BStG) zu entnehmen. Danach umfasst der Begriff 'Straße' nicht nur die Fahrbahn bzw. die für die Verkehrsteilnehmer ohne Fahrzeug zur Fortbewegung vorgesehene Grundfläche, sondern auch bestimmte andere Bestandteile. Die Ausnahme erstreckt sich jedoch – anders als die bisherige Ausnahme des §3 lita BauG – nicht auf Gebäude als Bestandteile öffentlicher Straßen. Die Geltung dieses Gesetzes auch für Gebäude, die Bestandteil einer Bundesstraße sind, ist kompetenzrechtlich unbedenklich. Nach dem für die Auslegung der Bundeskompetenz maßgeblichen Bundesstraßengesetz von 1921 zählten zu Bundesstraßen neben der Fahrbahn nämlich nur 'Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe u.dgl.', d.h. nur Anlagen, die technisch für die Errichtung der Straße unerlässlich sind, nicht aber Gebäude (wie z.B. Mautstellengebäude; Straßenmeisterei).'
§1 Abs1 litd Baugesetz lautet seit der Novelle LGBl Nr 11/2014 wie folgt:
'd) öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt, es sei denn sie stehen in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße;'
Der Motivenbericht zur Novelle LGBl Nr 11/2014 (Blg. 90/2013 29. LT) führt dazu aus:
'Gemäß §1 Abs1 litd Baugesetz gilt das Baugesetz für alle Bauvorhaben; ausgenommen sind u.a. Bauvorhaben betreffend öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt. Ein Gebäude ist ein überdachtes Bauwerk, das von Menschen betreten werden kann und mindestens einen Raum allseits oder überwiegend umschließt (§2 Abs1 liti Baugesetz). Ein Bauwerk ist eine Anlage, zu deren fachgerechter Herstellung bautechnische Kenntnisse erforderlich sind und die mit dem Boden in Verbindung steht (§2 Abs1 litf Baugesetz).
Was als 'Straße' anzusehen ist, ist den straßenrechtlichen Vorschriften (Straßengesetz, Bundesstraßengesetz) zu entnehmen (siehe dazu insb. die in §2 Abs2 lita bis e des Straßengesetzes, LGBl Nr 79/2012, genannten Bestandteile der Straße).
Mit der im Entwurf vorgesehenen Bestimmung ('in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße') soll nunmehr klargestellt werden, dass bei öffentlichen Straßen insbesondere folgende Anlagen vom Geltungsbereich des Baugesetzes ausgenommen sind, auch wenn es sich dabei um Gebäude oder Gebäudeteile (die nach den straßenrechtlichen Vorschriften Bestandteil der Straße sind) handelt:
Tunnel (mit Portalbauwerk); Fluchtstollen (mit Portalbauwerk), Querschläge, Fluchträume; Galerien; Lüftungsanlagen (z.B. Lüftungsgebäude, Schachtbauwerke, Lüfterkaverne); elektrotechnische Betriebsanlagen, Betriebsstationen, Betriebszentralen; Räume mit Pumpen (Pumpstationen) u.ä., z.B. bei Brückenbauwerken; Anlagen für die Löschwasserversorgung oder die Straßenentwässerung u. dgl.
Nicht in einem 'unmittelbaren technischen Zusammenhang' mit der Errichtung oder dem Betrieb einer öffentlichen Straße stehen beispielsweise Straßenmeistereien oder Bauhöfe des Straßenerhalters oder auch Raststationen (z.B. öffentliche WC-Anlagen).
Ein unmittelbarer technischer Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße besteht auch nicht bei Kontrollplätzen (diese dienen u.a. der Kontrolle der Einhaltung der Tonnagebeschränkung von LKWs etc.); denn die Errichtung und der Betrieb der Straße hängen nicht von der Kontrolle der Einhaltung von Bestimmungen der StVO oder des KFG durch die Verkehrsteilnehmer ab.'
Dies zeigt, dass durch die Novelle LGBl Nr 11/2014 der Geltungsbereich des Baugesetzes für öffentliche Straßen im Vergleich zur Stammfassung wesentlich eingeschränkt wurde, indem auch Gebäude, welche in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße stehen, vom Geltungsbereich des Baugesetzes ausgenommen wurden. Dem Motivenbericht zur genannten Novelle ist jedoch zu entnehmen, dass Kontrollplätze nicht in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße stehen, weshalb auf Kontrollplätzen errichtete Gebäude, welche der Verkehrskontrolle dienen, nicht vom Geltungsbereich des Baugesetzes ausgenommen sind.
Im Folgenden wird daher zu prüfen sein, ob der Landesgesetzgeber gemäß Art15 Abs1 B VG befugt ist, dem Zweck der Verkehrskontrolle dienende Gebäude auf Verkehrskontrollplätzen an Bundestraßen dem Geltungsbereich des Baugesetzes zu unterwerfen.
I.3. Was als Bestandteil einer Bundesstraße anzusehen ist, bestimmt §3 BStG 1971:
'Als Bestandteile der Bundesstraße gelten neben den unmittelbar dem Verkehr dienenden Flächen wie Fahrbahnen (zB Hauptfahrbahnen inklusive Kollektoren, Zu- und Abfahrtstraßen, Anschlussstellen samt ihren Rampen) und Parkflächen auch der Grenzabfertigung, der Verkehrsbeeinflussung, der Kontrolle oder der Bemautung dienende Grundflächen und Anlagen, weiters Anlagen im Zuge einer Bundesstraße wie Tunnel, Brücken, Durchlässe, Stütz- und Futtermauern, Straßenböschungen, Straßengräben und Sanitäranlagen, ferner Betriebsgrundstücke gemäß §27, sowie sonstige der Erhaltung und der Beaufsichtigung der Bundesstraßen dienende bebaute und unbebaute Grundstücke und Anlagen zum Schutz vor Beeinträchtigungen durch den Verkehr auf der Bundesstraße, insbesondere gegen Lärmeinwirkung.'
Für das gegenständliche Verfahren von Interesse ist, dass §3 erst durch die Novelle zum BStG 1971, BGBl I Nr 58/2006, dahingehend abgeändert wurde, dass auch der Kontrolle dienende Grundflächen und Anlagen als Bestandteile der Bundesstraße gelten.
Die Erläuterungen (RV 1333 BIgNR 22. GP) führen zu dieser Änderung aus:
'Ziel dieser Bestimmung ist die Klarstellung der Bestandteile der Bundesstraßen, indem der Fahrbahnbegriff durch beispielhafte Aufzählung klargestellt wird, Doppelnennungen bestimmter Anlagen (Maut- und Grenzabfertigungsanlagen) entfallen, Sanitäranlagen und Verkehrskontrollplätze sowie Verkehrsbeeinflussungsanlagen als Bundesstraßenbestandteile in die Bestimmung neu aufgenommen werden.'
Neben der Definition der Bestandteile der Bundesstraße in §3 enthält §27 BStG 1971 eine demonstrative Aufzählung, was unter Betrieben an Bundesstraßen zu verstehen ist. §27 BStG 1971 lautet:
'(1) Betriebe im Zuge von Bundesstraßen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer auf diesen dienen (wie Tankstellen, Raststätten, Motels, Werkstätten und dergleichen) und unmittelbare Zu-und Abfahrten zu diesen Straßen haben, dürfen nur mit Zustimmung des Bundes (Bundesstraßenverwaltung) errichtet werden. Jede bauliche Änderung eines solchen Betriebes bedarf der Zustimmung des Bundes (Bundesstraßenverwaltung). Die gewerberechtlichen Vorschriften werden hiedurch nicht berührt. Verkehrsflächen in diesem Bereich, insbesondere Zu- und Abfahrten zu und von den Betrieben, und Parkplätze, sind Bestandteile der Bundesstraßen (§3).
(2) Zu- und Abfahrten zu und von einzelnen Grundstücken dieser Betriebe sind unzulässig. Im Bereich dieser Betriebe sind Anschlüsse zum übrigen Straßennetz zulässig, sofern sie keine Verbindung mit der Bundesstraße ermöglichen. Die Behörde hat die Beseitigung eines durch vorschriftswidriges Verhalten herbeigeführten Zustandes auf Kosten des Betroffenen anzuordnen.'
I.4. Gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG, BGBl Nr 1/1930 idgF, sind 'Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei' in Gesetzgebung und Vollziehung Bundessache. Dieser Kompetenztatbestand wurde in seiner jetzigen Fassung durch Art1 Z1 des Bundesverfassungsgesetzes vom 6. Juli 1960, BGBl Nr 148/1960, geschaffen.
Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 11.01.1963 (VfSlg 4349/1963) festgestellt, dass der Inhalt des Kompetenzbegriffs 'Straßenangelegenheiten' danach zu beurteilen ist, in welcher rechtlichen Prägung die Rechtsordnung diesen Kompetenzbegriff im Zeitpunkt seiner Schaffung (das heißt im Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Bundes-Verfassungsgesetznovelle 1925, BGBl Nr 269/1925, am 1. Oktober 1925) verwendet hat (sog. 'Versteinerungstheorie'). In diesem Zeitpunkt war das Bundesgesetz vom 08. Juli 1921 betreffend die Bundesstraßen, BGBl Nr 387/1921, in Kraft, welches daher als Versteinerungsmaterial heranzuziehen ist.
Im oben genannten Erkenntnis hat der Verfassungsgerichtshof folgenden Rechtssatz ausgesprochen:
'a) Die Erlassung von gesetzlichen Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen (einschließlich der Gehsteige) ist hinsichtlich der Bundesstraßen gemäß Art10 Abs1 Z9 B. VG. ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') Sache des Bundes, hinsichtlich anderer Straßen gemäß Art15 Abs1 B. VG. Sache der Länder'.
Somit ist klar, dass die Erlassung gesetzlicher Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers von Bundesstraßen in allen seinen Bestandteilen, worunter auch Gehsteige fallen, in die Kompetenz des Bundes nach Art10 Abs1 Z9 B VG fällt.
Der Klärung bedarf allerdings, ob Verkehrskontrollplätze unter den Begriff 'Straßenkörper in allen seinen Bestandteilen' subsumiert werden können, wozu das als Versteinerungsmaterial dienende Bundesgesetz vom 08. Juli 1921 betreffend die Bundesstraßen heranzuziehen ist.
§24 Abs1 leg.cit. lautet:
'Die Benutzung von Bundesstraßen und der dazu gehörigen Anlagen, wie Straßengräben, Stütz-und Futtermauern, Brücken, Durchlässe u. dgl. für andere Zwecke als für den Gemeingebrauch bedarf der Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung. Insoweit solche Benutzungsrechte ordnungsgemäß an einer vom Bunde übernommenen Straße begründet worden sind, bleiben sie auch nach deren Umwandlung in eine Bundesstraße aufrecht. Die Bundesstraßenverwaltung kann jedoch jederzeit eine entsprechende Abänderung der hergestellten Einrichtungen verlangen, falls dies aus Verkehrsrücksichten oder wegen einer baulichen Umgestaltung der Straße notwendig wird, es sei denn, daß dies den Bedingungen der Benutzungsbewilligung widersprechen würde. Eine Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung ist auch für alle über die Straßenfluchtlinie vorspringende Vorbauten, Freitreppen, Geschäftsportale, Luftschächte, Kellereinwurfsöffnungen u. dgl. selbst dann erforderlich, wenn nach der Bauordnung deren Herstellung nur mit Genehmigung der Baubehörde erfolgen darf. Diese Bewilligung entfällt jedoch, insoweit nach der Bauordnung bis zu einem gewissen Abstande ohne besondere Bewilligung Gebäudesockel, Auslagekästen, Zierverputze u. dgl. vor die Baulinie vorrücken oder Balkone und sonstige Gebäudebestandteile in den Luftraum oberhalb der Straße hineinragen können oder bei Bauführungen an der Straße die Einplankung und Verwendung des Straßengrundes bis zu einer bestimmten Breite gestattet ist.'
§24 Abs1 leg.cit. ist zunächst zu entnehmen, dass nicht alles, was auf einer Straße errichtet wird, von der Baurechtskompetenz des Landes ausgenommen ist, da für die Errichtung von über die Straßenfluchtlinie vorspringende Vorbauten, Freitreppen, Geschäftsportale, Luftschächte, Kellereinwurfsöffnungen u. dgl. neben einer Bewilligung durch die Bundesstraßenverwaltung weiterhin auch eine Baubewilligung erforderlich ist.
§24 Abs1 leg.cit. enthält zudem folgende demonstrative Aufzählung, was unter den den Bundesstraßen zugehörigen baulichen Anlagen zu verstehen ist: 'Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe u. dgl.'. Bei diesen explizit genannten Anlagen handelt es sich jedenfalls um technische Anlagen, die für die Errichtung und für den Betrieb der Straße aus technischer Sicht zwingend notwendig sind. Da es sich um eine demonstrative Aufzählung handelt, können auch noch andere bauliche Anlagen als die explizit genannten unter §24 Abs1 leg.cit. fallen. Es ist jedoch davon auszugehen (arg. 'u. dgl.'), dass es sich bei allfälligen anderen Anlagen ihrer Art nach ebenfalls um technische Anlagen, die für die Errichtung und für den Betrieb der Straße aus technischer Sicht zwingend notwendig sind, handeln muss. Als solche könnten neben den explizit aufgezählten Anlagen beispielsweise Tunnel, Fluchtstollen oder Galerien anzusehen sein.
Da eine Bundesstraße auch ohne einen Verkehrskontrollplatz errichtet und betrieben werden kann, handelt es sich bei einem Verkehrskontrollplatz – zum Beispiel im Gegensatz zu einer Brücke – um keine Anlage, die für die Errichtung und für den Betrieb von Bundesstraßen technisch notwendig ist. Dies wird auch dadurch deutlich, dass die A 14 Rheintal Autobahn bereits seit über 30 Jahren ohne den geplanten Verkehrskontrollplatz betrieben wird. Auch bei Straßenmeistereien, Raststätten, öffentlichen WC-Anlagen und Tankstellen ist davon auszugehen, dass sie – trotz dem sicherlich gegebenen funktionellen bzw. räumlichen Zusammenhang mit dem Betrieb der Bundesstraße – für die Errichtung und für den Betrieb der Straße nicht technisch notwendig sind (zu Tankstellen hat der VwGH in seinem Erkenntnis vom 23.05.2001, 99/06/0078, ausgesprochen, dass es sich um keine zu Bundesstraßen gehörige Anlagen handelt).
Da es sich bei Verkehrskontrollplätzen also nicht um Anlagen handelt, die für die Errichtung und für den Betrieb von Bundesstraßen technisch notwendig sind, ist unter Anwendung der Versteinerungstheorie davon auszugehen, dass Verkehrskontrollplätze nicht unter den Kompetenztatbestand 'Straßenangelegenheiten' des Art10 Abs1 Z9 B VG fallen.
Auch Rill (Betriebe an Bundesautobahnen und Bundesschnellstraßen im Spannungsfeld zwischen Bundesstraßenrecht und Landesraumplanungsrecht, ZfV 1980, 102) kommt aufgrund der versteinerungstheoretischen Analyse zum Schluss, dass die von ihm untersuchten Bundesautobahn- und Schnellstraßenstationen (damit bezeichnet Rill, Betriebe an Bundesstraßen iSd §27 BStG 1971 wie Tankstellen, Raststätten, Motels oder Werkstätten) nicht unter den Begriff der zugehörigen baulichen Anlagen iSd Bundesgesetzes vom 08. Juli 1921 betreffend die Bundesstraßen fallen, da dieses Gesetz unter zugehörigen baulichen Anlagen offensichtlich Anlagen jener Art versteht, wie sie in §24 leg.cit. demonstrativ angeführt sind (Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe); die Bundesautobahn- und Schnellstraßenstationen weisen mit diesen demonstrativ genannten Anlagen keine hinreichende Ähnlichkeit auf.
Pernthaler (Raumordnung und Verfassung III (1990), 88) ist ebenfalls der Auffassung, dass nur 'typische Straßenbauwerke im technischen Sinne', worunter für die Errichtung und den Bestand der Bundesstraße unabdingbare Anlagen zu verstehen sind, der Kompetenz des Bundes zur Bodennutzungsplanung unterliegen und der Baurechtskompetenz der Länder entzogen sind.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Verkehrskontrollplätze nicht als Anlagen im Sinne des als Versteinerungsmaterial dienenden §24 des Bundesgesetzes vom 08. Juli 1921 betreffend die Bundesstraßen anzusehen sind, weshalb im nächsten Schritt zu prüfen ist, ob Verkehrskontrollplätze eventuell unter Anwendung der intrasystematischen Fortentwicklung unter Anlagen iSd §24 leg.cit. subsumiert werden können.
Vorauszuschicken ist, dass die Kompetenztatbestände in den Art10 bis 12 B VG im Zweifel im Sinne des föderalistischen Prinzips der Bundesverfassung auszulegen sind (vgl. Mayer/Kucsko-Stadlmayer/Stöger, Bundesverfassungsrecht 11 (2015) Rz 299). Dieser Grundsatz ist auch bei der Anwendung der intrasystematischen Fortentwicklung zu berücksichtigen.
Der Verfassungsgerichtshof hat zur intrasystematischen Fortentwicklung Folgendes ausgeführt (VfSlg 13.299/1992):
'Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes bewirkt das Versteinerungsprinzip keineswegs ein absolutes Erstarren der Kompetenzen des Bundes, sondern ermöglicht auch solche Neuregelungen, die nach ihrem Inhalt systematische Fortentwicklungen eines bestimmten (versteinerten) Rechtsbereiches darstellen und somit dem diesen tragenden Kompetenzgrund zugerechnet werden können (z.B. VfSlg 3.670/1960, 4.883/1964, 6.137/1970).
Von einer intrasystematischen Fortentwicklung kann jedoch nur dann die Rede sein, wenn zum Versteinerungszeitpunkt zumindest vom Ansatz her vergleichbare Regelungen bestanden haben.'
Voraussetzung für eine intrasystematische Ausweitung eines Kompetenztatbestandes auf eine Neuregelung ist also, dass im Versteinerungszeitpunkt zumindest vom Ansatz her vergleichbare Regelungen bestanden haben müssen. Es kommt dabei nicht auf den Inhalt einzelner historischer Normen an, sondern auf ihr System; was sich an Neuregelung noch innerhalb dieses Systems hält, ist demnach kompetenzrechtlich gedeckt (vgl. Pernthaler, Raumordnung und Verfassung III (1990), 291).
Wie oben aufgezeigt sind im Versteinerungszeitpunkt nur solche Anlagen unter den Kompetenztatbestand 'Straßenangelegenheiten' des Art10 Abs1 Z9 B VG gefallen, die für die Errichtung und für den Betrieb von Bundesstraßen aus technischer Sicht zwingend notwendig waren. §24 Abs1 des Bundesgesetzes vom 08. Juli 1921 betreffend die Bundesstraßen ließ überdies die Zuständigkeit der Baubehörden zur Erteilung der Bewilligung für die Errichtung von über die Straßenfluchtlinie vorspringende Vorbauten, Freitreppen, Geschäftsportale, Luftschächte, Kellereinwurfsöffnungen u. dgl. unberührt, machte deren Errichtung aber zusätzlich von einer Bewilligung durch die Bundesstraßenverwaltung abhängig. Für an Bundesstraßen zu errichtende – und ihrer Art nach bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes existierende – Anlagen wie beispielsweise Hotels, Werkstätten oder Tankstellen enthielt das Bundesgesetz vom 08. Juli 1921 betreffend die Bundesstraßen zudem keine raumplanungsrechtlichen und baurechtlichen Regelungen.
Eine intrasystematische Fortentwicklung muss sich an diesem durch das Bundesgesetz vom 08. Juli 1921 betreffend die Bundesstraßen vorgegebenen systematischen Rahmen orientieren. Es scheint deshalb ausgeschlossen, dass Anlagen an Bundesstraßen, die für die Errichtung und für den Betrieb von Bundesstraßen technisch nicht notwendig sind, wie z.B. Verkehrskontrollplätze, Straßenmeistereien, Raststätten, öffentliche WC-Anlagen, Motels und Tankstellen trotz ihres funktionellen und räumlichen Zusammenhangs mit der Straße im Rahmen einer intrasystematischen Fortentwicklung der Raumplanungs- und Baurechtskompetenz des Landes entzogen werden können. Für die Errichtung und den Betrieb der Straße technisch notwendige Anlagen, die zum Versteinerungszeitpunkt noch nicht existiert haben, wie z.B. Lüftungsanlagen, Anlagen für die Löschwasserversorgung oder elektrotechnische Betriebsanlagen, können aufgrund der intrasystematischen Fortentwicklung dagegen wohl als zu Bundesstraßen gehörige Anlagen im Sinne des §24 Abs1 des Bundesgesetzes vom 08. Juli 1921 angesehen werden.
Auch das BStG 1971 kennt die Differenzierung zwischen Bundesstraßen und ihren Bestandteilen (§3) einerseits und Betrieben an Bundesstraßen, die einer Zustimmung der Bundesstraßenverwaltung bedürfen (§24), aber raumplanungsrechtlich und baurechtlich in der Kompetenz des Landes liegen, andererseits.
Vor diesem Hintergrund ist das Vorgehen des Bundesgesetzgebers, die Definition der Bundesstraße durch Änderungen des §3 BStG 1971 auszuweiten, kompetenzrechtlich höchst bedenklich. Jedenfalls kann die einfachgesetzliche Aufnahme der Verkehrskontrollplätze in §3 BStG durch die Novelle BGBl I Nr 58/2006 nicht zu einer Verschiebung der Raumplanungs- und Baurechtskompetenz zum Bund führen.
Im Ergebnis ist daher festzuhalten, dass die Kompetenz zur raumplanungsrechtlichen und baurechtlichen Regelung von Verkehrskontrollplätzen nicht gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG dem Bund, sondern gemäß Art15 Abs1 B VG den Ländern zukommt.
I.5. Sollte der Verfassungsgerichtshof im Prüfungsverfahren dennoch zur Auffassung gelangen, dass der Landesgesetzgeber gemäß Art15 Abs1 B VG nicht befugt ist, Gebäude auf Verkehrskontrollplätzen an Bundesstraßen einer baurechtlichen Regelung zu unterwerfen, ist zu prüfen, ob §1 Abs1 litd Baugesetz in Verbindung mit §1 Abs2 Baugesetz einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich ist und daher nicht gegen die bundesverfassungsgesetzliche Kompetenzverteilung verstößt.
§1 Abs2 Baugesetz lautet wie folgt:
'Dieses Gesetz ist so anzuwenden, dass es in die Zuständigkeiten des Bundes nicht eingreift.'
Der Motivenbericht zur Regierungsvorlage zum Baugesetz in der Stammfassung (Blg. 45/2001 27. LT) führt dazu aus:
'Die Bestimmung des Abs2 soll eine Hilfe für die Auslegung der anderen Bestimmungen dieses Gesetzes darstellen, und zwar dahingehend, dass ihnen im Zweifelsfall jene Bedeutung beigemessen wird, die sie kompetenzkonform erscheinen lässt.' (vgl. näher dazu auch Germann/Fend, Das Vorarlberger Baugesetz 3 (2016), 19 f).
Würde der Verfassungsgerichtshof also – entgegen der von der Landesregierung vertretenen Meinung – zur Auffassung gelangen, dass Gebäude auf Verkehrskontrollplätzen an Bundesstraßen im Rahmen der intrasystematischen Fortentwicklung der Art nach unter die in §24 Abs1 des Bundesgesetzes vom 08. Juli 1921 betreffend die Bundesstraßen genannten technischen Anlagen fallen, wäre es nicht ausgeschlossen, Gebäude auf Verkehrskontrollplätzen an Bundesstraßen als in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit dem Betrieb der Straße stehend iSd §1 Abs1 litd Baugesetz anzusehen, was zur Folge hätte, dass sie wie die Bundesstraßen selbst vom Geltungsbereich des Baugesetzes ausgenommen wären. Auch unmittelbar gestützt auf §1 Abs2 Baugesetz wäre u.U. eine verfassungskonforme Interpretation möglich, wonach (bestimmte) baurechtliche Vorschriften für Gebäude auf Verkehrskontrollplätzen nicht zur Anwendung zu gelangen haben.
Festzuhalten ist, dass der Motivenbericht zur Novelle des Baugesetzes LGBl Nr 11/2014 (Blg. 90/2013 29. LT) ausführt, dass Kontrollplätze nicht in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße stehen. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. VfSlg 18.910/2009) ist eine verfassungskonforme Interpretation jedoch auch dann vorzunehmen, wenn in den Materialien entgegenstehende Aussagen enthalten sind.
Anzumerken ist, dass §1 Abs1 litd Baugesetz auch für Straßen gilt, die gemäß Art15 Abs1 B VG in die Kompetenz des Landes fallen, weshalb §1 Abs1 litd Baugesetz hinsichtlich der landesrechtlich zu regelnden Straßen jedenfalls kompetenzkonform ist. Eine Aufhebung des gesamten §1 Abs1 litd Baugesetz hätte zur Folge, dass öffentliche Straßen zur Gänze dem Geltungsbereich des Baugesetzes unterliegen würden. In diesem Fall sollte für das Außerkrafttreten der Regelung vom Verfassungsgerichtshof jedenfalls eine für legistische Vorkehrungen ausreichende Frist nach Art140 Abs5 B VG festgelegt werden.
II. Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes die Gesetzmäßigkeit des Räumlichen Entwicklungskonzepts und des Flächenwidmungsplanes betreffend
[…]
II.2. Vorab ist zum Räumlichen Entwicklungskonzept anzumerken, dass ein solches von der Gemeinde nicht zwingend erstellt werden muss, es lediglich eine Entscheidungsgrundlage für die Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung der Gemeinde bildet und es daher nicht in der Rechtsform einer Verordnung erlassen (und somit auch nicht kundgemacht) wird (vgl. den Motivenbericht zur Raumplanungsgesetznovelle LGBl Nr 28/2011, Blg. 32/2011 29. LT).
Dem Räumlichen Entwicklungskonzept kommt anders als den als Verordnung erlassenen Flächenwidmungsplänen und Bebauungsplänen keine unmittelbare normative Wirkung zu. Räumliche Entwicklungskonzepte sind – unabhängig von ihrer Relevanz als Planungsgrundlage – für die Zulässigkeit von Bauvorhaben nicht unmittelbar verbindlich (vgl. die Ausführungen zu §28 Abs2 Baugesetz im Motivenbericht zur Regierungsvorlage zum Baugesetz in der Stammfassung, Blg. 45/2001 27. LT). Demnach fällt das Räumliche Entwicklungskonzept nach §11 RPG (ebenso wie die Landesraumpläne nach §6 RPG, da sich diese ausschließlich an die Gemeinde richten) nicht unter die raumplanungsrechtlichen Vorschriften iSd §28 Abs2 Baugesetz, denen ein Bauvorhaben nicht widersprechen darf, um bewilligt zu werden.
Gemäß Art139 Abs1 Z2 B VG erkennt der Verfassungsgerichtshof über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen von Amts wegen, wenn er die Verordnung in einer bei ihm anhängigen Rechtssache anzuwenden hätte.
Aus den obigen Ausführungen ergibt sich, dass es sich bei einem Räumlichen Entwicklungskonzept iSd §11 RPG um keine generelle Rechtsnorm und damit um keine Verordnung iSd ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. beispielsweise VfSlg 13.283/1992) handelt, weshalb es nicht der Verordnungsprüfung nach Art139 Abs1 Z2 B VG unterliegt.
II.3. Der Verfassungsgerichtshof geht davon aus, dass der Verkehrskontrollplatz Lauterach innerhalb der mit Verordnung vom 15. Juni 1973 betreffend die Bestimmung des Straßenverlaufes der A 14 Rheintal Autobahn im Bereich der Gemeinden Wolfurt, Lauterach, Kennelbach, Bregenz und Lochau, BGBl Nr 323/1973, festgelegten Bundesstraßentrasse liegt. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes dürfte – und zwar unabhängig davon, ob Verkehrskontrollplätze als Bestandteile einer Bundesstraße anzusehen sind – jedenfalls keine Kompetenz des Landes (und der Marktgemeinde Lauterach) zur Regelung der planenden Gestaltung für jenes Gebiet bestehen, das von der – auf Grund des §4 BStG 1971 in der Stammfassung erlassenen – oben genannten Verordnung erfasst ist. Für dieses Gebiet scheint ausschließlich die (Fach-) Planungskompetenz des Bundes gemäß dem Kompetenztatbestand 'Bundesstraßen' in Art10 Abs1 Z9 B VG zu bestehen.
Mit der Verordnung vom 15. Juni 1973 betreffend die Bestimmung des Straßenverlaufes der A 14 Rheintal Autobahn im Bereich der Gemeinden Wolfurt, Lauterach, Kennelbach, Bregenz und Lochau, BGBl Nr 323/1973, wurden die Straßenachse der A 14 (als Linie) bestimmt (vgl. §4 Abs1 BStG 1971) sowie die Grenzen des Bundesstraßenbaugebietes festgelegt (vgl. §15 BStG 1971), weshalb davon auszugehen ist, dass der Verfassungsgerichtshof mit 'Bundesstraßentrasse' wohl das gemäß §15 BStG 1971 festgelegte Bundesstraßenbaugebiet meint. Nach den der Vorarlberger Landesregierung vorliegenden Planunterlagen zur gegenständlichen Verordnung und dem Lageplan des geplanten Verkehrskontrollplatzes würde dieser innerhalb des 1973 festgelegten Bundesstraßenbaugebietes liegen.
Der Auffassung des Verfassungsgerichtshofes, dass jedenfalls keine Kompetenz des Landes (und der Marktgemeinde Lauterach) zur Regelung der planenden Gestaltung für jenes Gebiet besteht, das von der Verordnung BGBl Nr 323/1973 erfasst ist, ist zu entgegnen, dass gemäß §15 Abs4 BStG 1971 mit dem Bau der Bundesstraße die mit der Erklärung zum Bundesstraßenbaugebiet verbundenen Rechtsfolgen außer Kraft treten.
Die Erläuterungen zu §15 Abs4 BStG 1971 (RV 577 BIgNR 24. GP) führen dazu aus:
'Bisher ergab sich lediglich aus den Erläuternden Bemerkungen zur Stammfassung des BStG 1971 (RV 242 BIgNR 12. GP), dass die Rechtswirkungen des Bundesstraßenbaugebietes mit dem Bau der Bundesstraße enden. Durch den neuen Abs4 wird dies nunmehr auf Ebene des Gesetzes klargestellt. Unter 'Bau' im Sinne dieser Bestimmung ist nicht die Fertigstellung des gesamten Bauvorhabens zu verstehen. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Bau im Bereich der betroffenen Grundparzellen abgeschlossen ist. Sobald dies der Fall ist, treten die Rechtswirkungen des Bundesstraßenbaugebietes für diesen Bereich außer Kraft. Mit diesem Zeitpunkt beginnen in diesem Bereich die Rechtswirkungen des §21 (Bauten an Bundesstraßen).'
Es ist nicht nachvollziehbar, aus welchem Grund das mit der Verordnung BGBl Nr 323/1973 festgelegte Bundesstraßenbaugebiet noch über 30 Jahre nach der Errichtung der A 14 und dem damit verbundenen Außerkrafttreten der Rechtswirkungen des Bundesstraßenbaugebietes vollständig der Raumplanungskompetenz des Landes entzogen sein soll und der Kompetenz des Bundes nach Art10 Abs1 Z9 B VG unterliegen soll.
Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Raumplanungskompetenz auch im vormaligen Bundesstraßenbaugebiet grundsätzlich (mit Ausnahme der Fachplanungskompetenzen des Bundes nach Art10 bis 12 B VG) dem Land zukommt.
Das verdeutlicht auch die Regelung für Bauten an Bundesstraßen in §21 BStG 1971, die mit dem Außerkrafttreten der Rechtswirkungen des Bundesstraßenbaugebietes wirksam wird:
Gemäß §21 Abs1 BStG 1971 dürfen in einer Entfernung bis 40 m beiderseits der Bundesautobahnen Neu-, Zu- und Umbauten nicht vorgenommen sowie Einfriedungen nicht angelegt und überhaupt Anlagen jeder Art weder errichtet noch geändert werden; der Bund hat jedoch auf Antrag Ausnahmen zuzustimmen, soweit dadurch Rücksichten auf den Bestand der Straßenanlagen und des Straßenbildes, Verkehrsrücksichten sowie Rücksichten auf die künftige Verkehrsentwicklung etc. nicht beeinträchtigt werden.
Da aufgrund dieser Bestimmung im Schutzbereich von Bundesautobahnen mit Zustimmung des Bundes Anlagen jeder Art errichtet werden können, besteht eine grundsätzliche Zuständigkeit des Landes zur planmäßigen und vorausschauende[n] Gestaltung dieser Bereiche gemäß Art15 Abs1 B VG. Andernfalls wäre der Bund zur planmäßigen Gestaltung dieses Gebiets etwa in Bezug auf Betriebsanlagen oder auch Wohnhäuser zuständig, was aber keinesfalls unter den Kompetenztatbestand 'Straßenangelegenheiten' des Art10 Abs1 Z9 B VG subsumiert werden kann (vgl. hiezu Rill, Betriebe an Bundesautobahnen und Bundesschnellstraßen im Spannungsfeld zwischen Bundesstraßenrecht und Landesraumplanungsrecht, ZfV 1980, 107, wonach §21 BStG 1971 nicht dahingehend ausgelegt werden kann, dass diese Bestimmung die Schutzzonen raumplanerischen Entscheidungen im Landeskompetenzbereich schlechthin entzieht; Rill kommt daher zum Schluss, dass für die untersuchten Bundesautobahn- und Schnellstraßenstationen neben einer Zustimmung des Bundes auch eine entsprechende Widmungsausweisung im örtlich maßgebenden Flächenwidmungsplan erforderlich ist).
II.4. Zuletzt ist noch auf die Frage der Gesetzwidrigkeit des Räumlichen Entwicklungskonzepts und des Flächenwidmungsplanes aufgrund der Nichtbedachtnahme auf den geplanten Verkehrskontrollplatz bzw. die Nichtersichtlichmachung des geplanten Verkehrskontrollplatzes einzugehen. Im Räumlichen Entwicklungskonzept (vgl. §11 Abs2 RPG) und im Flächenwidmungsplan (vgl. §12 Abs3 RPG) ist auf Planungen des Bundes Bedacht zu nehmen. §12 Abs5 RPG sieht überdies vor, dass für die Raumplanung bedeutsame Gegebenheiten wie bestehende und geplante Bundes- und Landesstraßen ersichtlich zu machen sind.
Diese Bestimmungen haben zum Teil einen kompetenzrechtlichen Hintergrund: Dem Motivenbericht zu §3 ('Verhältnis zu Planungen des Bundes, anderer Länder und des Auslandes') der Regierungsvorlage zur Stammfassung des Raumplanungsgesetzes, LGBl Nr 15/1973 (Blg. 10/1972 21. LT), ist zu entnehmen, dass es aus der Kompetenzverteilung der Bundesverfassung folgt, dass durch Hoheitsakte festgelegte Planungen des Bundes beachtet werden müssen. Dies sollte dadurch geschehen, dass sowohl Landesraumpläne als auch Flächenwidmungspläne (die Räumlichen Entwicklungskonzepte wurden erst 1996 eingeführt) solche Planungen des Bundes berücksichtigen müssen, dh dass sie ihnen nicht widersprechen dürfen. Ziel war es sicherzustellen, dass nicht in die Fachplanungskompetenzen des Bundes eingegriffen wird.
§§11 Abs2 und 12 Abs3 RPG sind daher so zu interpretieren, dass nur auf solche Planungen des Bundes Bedacht zu nehmen ist, die in der ausschließlichen Kompetenz des Bundes liegen. Da die Kompetenz des Landes zur raumplanungsrechtlichen Regelung von Verkehrskontrollplätzen nicht durch Art10 Abs1 Z9 B VG eingeschränkt wird (vgl. Punkt I.4.), besteht aufgrund des Raumplanungsgesetzes keine Verpflichtung der Marktgemeinde Lauterach, auf den geplanten Verkehrskontrollplatz im Räumlichen Entwicklungskonzept und im Flächenwidmungsplan Bedacht zu nehmen.
§12 Abs5 RPG hat dagegen nur teilweise einen kompetenzrechtlichen Hintergrund. Keinen kompetenzrechtlichen Hintergrund hat z.B. die Pflicht zur Ersichtlichmachung von Waldflächen, bestehenden und geplanten Landesstraßen oder Natur- und Landschaftsschutzgebieten. Nur insoweit die Pflicht zur Ersichtlichmachung einen kompetenzrechtlichen Hintergrund hat (wie dies bei der Pflicht zur Ersichtlichmachung bestehender und geplanter Bundesstraßen der Fall ist), hätte eine fehlende Ersichtlichmachung bzw. eine der Planung des Bundes widersprechende Widmung (zur Zulässigkeit der Widmung des vom Verlauf einer Bundesstraße umfassten Gebietes als Verkehrsfläche vgl. VfSlg 11.845/1988) die Rechtswidrigkeit des Flächenwidmungsplanes zur Folge.
Da die Kompetenz zur raumplanungsrechtlichen Regelung von Verkehrskontrollplätzen nicht gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG dem Bund zukommt, ist die Nichtersichtlichmachung des geplanten Verkehrskontrollplatzes und die Widmung des gegenständlichen Bereichs als Freifläche-Freihaltegebiet nicht gesetzwidrig."
1.8. Die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach erstattete eine Äußerung, in der sie den im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken wie folgt entgegentritt (ohne die Hervorhebungen im Original):
"I.
Es bestehen keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des §1 Abs1 litd des Vorarlberger Baugesetzes, Landesgesetzblatt LGBl Nr 52/2001, in der Fassung LGBl Nr 11/2014.
II.
1. Das räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen in der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 17.09.2013, erweist sich insgesamt als rechts- und verfassungskonform.
Dies betrifft insbesondere
a. den Textteil auf Seite 10 unter dem Punkt '1.3. Grüne Lungen', in der zweiten Zeile des dritten Absatzes die Wortfolge 'insgesamt 6', in der vierten Zeile des dritten Absatzes das Wort 'sechs' sowie den letzten Aufzählungspunkt 'Grüne Lunge Flotzbach – große Zusammenhänge Freifläche am Ortsrand / an der A 14 – zusammenhängende, sehr langfristige Entwicklungsreserve',
b. den Textteil auf Seite 11 unter dem Punkt 'Ziele und Maßnahmen', im ersten Aufzählungspunkt das Wort 'sechs' und in der Überschrift über dem dargestellten Plan das Wort 'sechs',
c. im Textteil auf Seite 11 die als grün dargestellte Fläche 'Grüne Lunge Flotzbach',
d. im Textteil auf Seite 13 unter dem Punkt 'Ziele und Maßnahmen', im zweiten Aufzählungspunkt die Wort- und Zeichenfolge 'für Bereiche an der A 14',
e. im Textteil auf Seite 14, die als grün dargestellte Fläche 'Grüne Lunge Flotzbach' und in der dazugehörigen Legende das Wort 'sechs'.
2. Als rechts- und verfassungskonform erweist sich auch der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach vom 13.03.2003, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 02.04.2003 und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Lauterach in der Zeit vom 29.04.20[03] bis 14.05.2003, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht.
Begründung:
1.
Der angefochtene Bescheid der Berufungskommission der Marktgemeinde Lauterach vom 28.10.2015 erweist sich als rechts- und verfassungskonform. Die grundsätzliche Frage der Bewlligungspflicht für die Errichtung eines Verkehrskontrollplatzes ('Verkehrskontrollplatz Lauterach') an der A 14 Rheintalautobahn, bestehend aus einem Dienstgebäude mit Überdachung und einer Prüfhalle, ist zunächst nach dem Vorarlberger Baugesetz zu beurteilen. Der Geltungsbereich dieses Gesetzes ist mit dem LGBl Nr 11/2014 dahingehend geändert worden, dass nach §1 Abs1 litd Vbg. BauG öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt, es sei denn, sie stehen in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße, vom Anwendungsbereich des Vorarlberger Baugesetzes ausgenommen sind.
§3 BStG 1971 enthält eine taxaktive Aufzählung der Bestandteile von Bundesstraßen. Verkehrskontrollplätze sind darin nicht aufgezählt; Verkehrskontrollplätze sind nicht unter einem der dort genannten Begriffe zu subsumieren und dienen keinem dort genannten Zweck. Der Verkehrskontrollplatz fällt insbesondere auch nicht unter die Bestimmungen des §27 Abs1 BStG 1971. Für eine funktionsgerechte Benützung der Bundesautobahnen und -schnellstraßen sind die unmittelbaren an ihnen gelegenen Einrichtungen, wie Tankstellen, Raststätten, Motels und Werkstätten wesentlich. Ein Verkehrskontrollplatz stellt keinen Betrieb im Zuge von Bundesstraßen dar, der den Belangen der Verkehrsteilnehmer auch diesen dient (wie Tankstellen, Raststätten, Motels, Werkstätten udgl.) und steht in keinem funktionalen Zusammenhang mit der Benützung der A 14 Rheintalautobahn. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb §3 BStG 1971 extensiv interpretiert werden sollte. Die in dieser Bestimmung genannten anderen baulichen Anlagen dienen nämlich im Wesentlichen Schutzzwecken, nicht aber Zwecken der Verkehrskontrolle schlechthin. Ein Verkehrskontrollplatz stellt keinen Bestandteil einer Bundesstraße im Sinne des §3 BStG 1971 dar.
Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 31.01.2008 2007/06/0197, – in dem die Entleerung eines Silos für Streusalz Verfahrensgegenstand war – darauf hingewiesen, es könne aus dem Bundesstraßengesetz aus dem Jahre 1921 nicht abgeleitet werden, dass auch die Errichtung und Änderung baulicher Anlagen (die in keinerlei Zusammenhang mit dem Straßenkörper für eine Bundesstraße stehen) auf Grundstücken, die den Zwecken einer Bundesstraße unmittelbar dienen (wie sie nunmehr in §3 BStG 1971 als Bestandteil der Bundesstraße aufgezählt sind) allein dem Kompetenztatbestand für Bundesstraßen unterliegen sollen. So hat §24 des BStG aus dem Jahre 1921 vorgesehen, dass bauliche Anlagen, wie Vorbauten, Geschäftsportale, Luftschächte, Kellereinwurfsöffnungen, die über die Straßenfluchtlinie vorspringen, auf Grundstücken entlang einer Bundesstraße der Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung bedürfen, selbst wenn [die] Herstellung nach der Bauordnung nur mit Genehmigung der Baubehörde erfolgen durfte. Der Bundegesetzgeber hat in dieser Bestimmung zum Ausdruck gebracht, dass er die baurechtliche Kompetenz betreffend die Errichtung und Änderung baulicher Anlagen auf Grundstücken, die nahe einer Bundesstraße gelegen sind, nicht in Anspruch genommen, sondern akzeptiert hat.
Der geplante Verkehrskontrollplatz Lauterach stellt eine bauliche Anlage dar, die für den Betrieb der A 14 Rheintalautobahn nicht erforderlich ist. Die A 14 Rheintalautobahn kann in der derzeitigen Art und Weise mit oder ohne Verkehrskontrollplatz uneingeschränkt betrieben und erhalten werden. Im beantragten Verkehrskontrollplatz kann auch keine unmittelbar oder unbedingt notwendige Funktion für den Durchzugsverkehr auf der A 14 Rheintalautobahn selbst erkannt werden. Ein Zusammenhang mit der Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers auf der A 14 Rheintalautobahn besteht nicht. Selbst die Errichtung des Verkehrskontrollplatzes auf Grundstücken, die den Zwecken einer Bundesstraße nur mittelbar dienen, rechtfertigt keine Sonderkompetenz des Bundes.
Das beantragte Vorhaben fällt somit nicht in die Kompetenz des Bundes, sondern in den Anwendungsbereich der Vorarlberger Bauvorschriften und ist nach dem Vlbg. BauG bewilligungspflichtig. Das (Bau-)Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, ist im Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach als 'Freifläche-Freihaltegebiet' gewidmet. Der beantragte Verkehrskontrollplatz ist weder auf einer Waldfläche errichtet, noch ist dieser für forstwirtschaftliche Zwecke notwendig. Es besteht somit ein Widerspruch zu den raumplanungsrechtlichen Vorschriften, weshalb die Erteilung der Baubewilligung für den Verkehrskontrollplatz gemäß §28 Vlbg BauG iVm §18 Abs5 Vlbg RPG zu Recht vom Landesverwaltungsgericht versagt wurde.
2.
Dem räumlichen Entwicklungskonzept (REK) der Marktgemeinde Lauterach ging ein intensiver Entwicklungsprozess voraus. Das räumliche Entwicklungskonzept formuliert Rahmenbedingungen für die räumliche Entwicklung der Gemeinde. Es ist damit Handlungsanleitung für Gemeindepolitik und Gemeindeverwaltung. Das REK wird über den Flächenwidmungsplan umgesetzt und ist Grundlage für Projekte und Planungen.
Das REK erfolgte unter intensiver Einbeziehung der Grundstückseigentümer. Der REK-Entwurf wurde öffentlich aufgelegt. Die Beschwerdeführerin beteiligte sich in dieser Entwicklungsphase des räumlichen Entwicklungskonzeptes nicht.
Ein zentraler Punkt des REK ist dessen Punkt 1.3. 'Grüne Lungen'.
Freiflächen übernehmen in weiten Teilen der Marktgemeinde Lauterach eine siedlungsgliedernde Funktion. Oft bilden sie gemeinsam mit der angrenzenden Bebauung reizvolle Ensembles und ermöglichen Blickbeziehungen (zur Kirche, zur Riedenburg, zum Gebhardsberg), die die Orientierung erleichtern und Identität stiften. Die landwirtschaftliche Nutzung dieser Freiflächen ist wesentlicher Bestandteil der Quartiersqualität. Darüber hinaus sind die großen unbefestigten Flächen von großer siedlungsökologischer Bedeutung. Sie beeinflussen Lokalklima, Wasserhaushalt und Luftgüte und sichern natürliche Ressourcen.
Im Fokus der Siedlungspolitik der Gemeinde Lauterach stehen die letzten großen zusammenhängenden, siedlungsgliedernden Freiflächen: Insgesamt sechs Grüne Lungen. Entsprechend ihrer Lage, Größe, Nutzung und Ausstattung erfüllen sie vielfältige Funktionen (mit zum Teil unterschiedlichen Schwerpunkten).
Eine der zentralen 'Grünen Lungen' im REK der Marktgemeinde Lauterach ist die 'Grüne Lunge Flotzbach'. Es handelt sich dabei um eine große zusammenhängende Freifläche am Ortsrand / an der A 14 Rheintalautobahn. Die 'Grüne Lunge Flotzbach' ist zentraler Teil des REK der Marktgemeinde Lauterach. Sollte eine der sechs Grünen Lungen beseitigt werden müssen, stellt dies das gesamte REK der Marktgemeinde Lauterach in Frage. Es ist für das REK der Marktgemeinde Lauterach essentiell, dass 'sechs' Grüne Lungen bestehen bleiben bzw. im REK der Marktgemeinde Lauterach Berücksichtigung finden. Es ist also keineswegs so, dass durch eine Beseitigung der 'Grünen Lunge Flotzbach' das REK darüber hinaus bestehen bleiben könnte.
Nicht umsonst spricht das REK der Marktgemeinde Lauterach immer von 'sechs' Grünen Lungen, die als unbebaute Freiflächen zu erhalten sind. Essentielles Ziel des REK ist es, dass unverträgliche Nutzungen soweit wie möglich durch Grünzüge/Grünpuffer getrennt werden. Dies gilt vor allem für die Bereiche an der A 14, somit auch für die Liegenschaft Gst-Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach.
Zu Recht wurde daher die 'Grüne Lunge Flotzbach' im Planteil auf Seite 14 des REK grün dargestellt.
Aus diesen Erwägungen ist die Gesetzmäßigkeit des REK der Marktgemeinde Lauterach in den Textpassagen, aber auch in den Planteilen, die der Verfassungsgerichtshof einer Überprüfung unterziehen will, jedenfalls gegeben.
3.
Der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach basiert auf dem REK. Der Flächenwidmungsplan weist die Liegenschaft Gst-Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach als Freifläche-Freihaltegebiet aus. Die Widmung dieser Grundstücksfläche als 'Freifläche-Freihaltegebiet' ist essentiell für die Ziele der räumlichen Entwicklung der Marktgemeinde Lauterach und die Aufrechterhaltung dieser Widmungskategorie für die Marktgemeinde Lauterach unverzichtbar.
In Übereinstimmung mit §18 Vlbg. BauG ist die Liegenschaft Gst-Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach im Flächenwidmungsplan als 'Freifläche-Freihaltegebiet' gewidmet. Nach §18 Abs5 Vlbg. BauG sind Freihaltegebiete Freiflächen, die im öffentlichen Interesse, die insbesondere zum Schutz des Landschafts- und Ortsbildes oder wegen der natürlichen Verhältnisse von einer Bebauung freizuhalten sind.
4.
Es bestehen keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des REK der Marktgemeinde Lauterach oder aber hinsichtlich des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Lauterach, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Lauterach in der Zeit vom 29.04. bis 14.05.2003. Entgegen der vom Verfassungsgerichtshof geäußerten Bedenken ist ein Verkehrskontrollplatz kein Bestandteil der A 14.
Auch das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg 2674/1954 steht dem nicht entgegen.
In diesem Erkenntnis sprach der Verfassungsgerichtshof nachstehenden Rechtssatz aus:
'Die planmäßige und vorausschauende Gesamtgestaltung eines bestimmten Gebietes in Bezug auf seine Verbauung, insbesondere für Wohn- und Industriezwecke einerseits und für die Erhaltung von ihm wesentlichen unbebauten Flächen andererseits, 'Landesplanung' – 'Raumordnung', ist nach Artikel 15 Abs1 B VG in der Fassung von 1929 in Gesetzgebung und Vollziehung insoweit Landessache, als nicht etwa einzelne dieser planenden Maßnahmen, wie im Besonderen solche auf den Gebieten des Eisenbahnwesens, des Bergwesens, des Forstwesens und des Wasserrechtes, nach Artikel 10-12 B VG in der Fassung von 1929 der Gesetzgebung oder auch der Vollziehung des Bundes ausdrücklich vorbehalten sind.'
Das Erkenntnis nimmt nur Bezug auf Gebiete des 'Eisenbahnwesens, des Bergwesens, des Forstwesens und des Wasserrechts'. Gebiete der Straßenplanung und Straßenführung nennt das Erkenntnis nicht.
Gegenständlich geht es darüber hinaus auch nicht um die Planung und Errichtung einer 'Bundesstraße', auch nicht um die Errichtung eines Kontrollplatzes, sondern um die Errichtung von Gebäuden auf diesem Kontrollplatz. Die Errichtung von Gebäuden, die nicht unmittelbar der Verwendung der A 14 dienen, fällt daher keineswegs in die Fachplanungskompetenz des Bundes, sondern ausschließlich in die des Landes oder der betroffenen Gemeinde. Wie bereits dargelegt, könnte noch darüber diskutiert werden, ob 'ein Verkehrskontrollplatz' ein 'Bestandteil einer Bundesstraße ist'. Jedenfalls kein Bestandteil der Bundesstraße ist ein Verkehrskontrollplatz, wenn darauf Gebäude errichtet werden. Die A 14 'funktioniert' und kann uneingeschränkt verwendet werden, 'mit und ohne' Verkehrskontrollplatz, insbesondere 'mit und ohne' der auf den darauf geplanten Gebäuden.
Es ist auch nicht nachvollziehbar, warum keine Kompetenz des Landes Vorarlberg und der Marktgemeinde Lauterach zur Regelung der planenden Gestaltung für jenes Gebiet besteht, das von der – aufgrund des §4 BStG 1971 in der Stammfassung erlassenen – Verordnung Bundesgesetzblatt BGBl 323/1973 betreffend die Bestimmung des Straßenverlaufes der A 14 Rheintalautobahn im Bereich der Gemeinden Wolfurt, Lauterach, Kennelbach, Bregenz und Lochau erfasst sein soll. Eine solche Planungskompetenz des Bundes kann sich nur auf jenen Zeitraum und jenes Gebiet bis zur tatsächlich[en] Trassierung der A 14 beziehen. Auf den derzeit in der Natur ersichtlichen Verlauf der A 14 wird wahrscheinlich die Fachplanungskompetenz des Bundes anzuwenden sein, nicht jedoch auf den nach der Verordnung BGBl 323/1973 'geplanten' Straßenverlauf.
Die Planung von Verkehrskontrollplätzen bei Bundesstraßen fällt daher nicht in die ausschließliche (Fach-)Planungskompetenz des Bundes gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG ('Bundesstraßen').
Die Marktgemeinde Lauterach hatte daher in ihrem REK vom 17.09.2013 und in ihrem Flächenwidmungsplan auf das (Fach-)Planungskonzept nicht Bedacht zu nehmen. Ausgenommen von der Planungskompetenz der Marktgemeinde Lauterach ist ausschließlich die tatsächlich in der Natur bestehende Trasse der A 14.
Es erweisen sich daher sowohl der Flächenwidmungsplan der Gemeinde Lauterach als auch das REK der Marktgemeinde Lauterach als verfassungskonform.
Bereits aus rein rechtlichen Erwägungen gibt [es] Nachstehendes zu Bedenken:
Beim REK der Marktgemeinde Lauterach handelt es sich nicht um eine Verordnung, sondern nur um eine Entscheidungsgrundlage für [den] Flächenwidmungs- und Bebauungsplan der Gemeinde.
Nach [Art.] 139 Abs1 Z2 B VG erkennt der Verfassungsgerichtshof jedoch nur über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen.
Das REK der Marktgemeinde Lauterach erscheint deshalb einer Überprüfbarkeit durch den Verfassungsgerichtshof entzogen.
Mit der Verordnung vom 15.06.1973 betreffend die Bestimmung des Straßenverlaufes der A 14 Rheintalautobahn im Bereich der Gemeinden Wolfurt, Lauterach, Kennelbach, Bregenz und Lochau, BGBl Nr 323/1973, wurden die Straßenachse der A 14 – und zwar als Linie – bestimmt sowie die Grenzen des Bundesstraßenbaugebietes festgelegt (§15 BStG) nach dem derzeitigen Verständnis des Verfassungsgerichtshofes sind augenscheinlich die Begriffe 'Bundesstraßentrasse' und 'Bundesstraßenbaugebiet' gleich bedeutend. Nicht anders wäre erklärbar, wie der Verfassungsgerichtshof zum Ergebnis gelangt, der Verkehrskontrollplatz liege im Bereich der 'Bundesstraßentrasse'.
Die Auffassung des Verfassungsgerichtshofes, dass jedenfalls keine Kompetenz der Marktgemeinde Lauterach zur Regelung der planenden Gestaltung für jenes Gebiet besteht, das nach der Verordnung BGBl 323/1973 erfasst ist, ist aus folgenden Erwägungen unrichtig:
Gemäß §15 Abs4 BStG 1971 treten mit dem Bau der Bundesstraße die mit der Erklärung zum Bundesstraßenbaugebiet verbundenen Rechtsfolgen außer Kraft.
Es ist daher nicht nachvollziehbar, aus welchem Grund das mit der Verordnung BGBl Nr 323/1973 festgelegte Bundesstraßenbaugebiet nach vollkommene[m] Abschluss der Errichtung der A 14 und de[m] damit verbundenen [Außerkrafttreten] der Rechtswirkungen des Bundesstraßenbaugebietes vollständig der Raumplanungskompetenz des Landes entzogen und der Kompetenz des Bundes nach Artikel 10 Abs1 Z9 B VG unterliegen soll.
Vielmehr kommt die Raumplanungskompetenz im vormaligen Bundesstraßenbaugebiet grundsätzlich dem Land zu.
Da aufgrund dieser Bestimmung im Schutzbereich von Bundesautobahnen mit Zustimmung des Bundes Anlagen jeder Art errichtet werden können, besteht eine grundsätzliche Zuständigkeit des Landes zur planmäßigen und vorausschauenden Gestaltung dieser Bereiche gemäß Art15 Abs1 B VG. Andernfalls wäre der Bund zur planmäßigen Gestaltung dieses Gebiets etwa in Bezug auf Betriebsanlagen oder auch Wohnhäuser zuständig, was aber nicht unter den Kompetenztatbestand 'Straßenangelegenheiten' subsumiert werden kann.
§11 Abs2 und 12 Abs3 Raumplanungsgesetz sind jedenfalls so zu verstehen, dass nur auf solche Planungen des Bundes Bedacht zu nehmen ist, die in der ausschließlichen Kompetenz des Bundes liegen. Da die Kompetenz des Landes zur raumplanungsrechtlichen Regelung von Verkehrskontrollplätzen nicht [durch] Art10 Abs1 Z9 B VG eingeschränkt wird[, b]esteht aufgrund des Raumplanungsgesetzes keine Verpflichtung der Marktgemeinde Lauterach, auf den geplanten Verkehrskontrollplatz im räumlichen Entwicklungskonzept oder gar im Flächenwidmungsplan Bedacht zu nehmen.
1.9. Der vom Verfassungsgerichtshof zur Stellungnahme eingeladene Verfassungsdienst im Bundesministerium für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz (im Folgenden: "BMVRDJ-Verfassungsdienst") erstattete hinsichtlich des Gesetzesprüfungsverfahrens eine Äußerung, in der es im Wesentlichen die diesbezügliche vorläufige Rechtsauffassung des Verfassungsgerichtshofes teilt:
"[…]
2. In Hinblick auf die vorläufige Auffassung des Verfassungsgerichtshofes könnte die Frage gestellt werden, was das Gemeinsame der in §24 Abs1 erster Satz des Bundesgesetzes betreffend die Bundesstraßen genannten Anlagen ausmacht. Wenn das Gemeinsame darin liegt, dass die Anlagen technisch für die Errichtung (und den Betrieb) einer Bundesstraße unerlässlich sind, so würde sich daran die Frage anschließen, ob damit die Grenzen einer zulässigen intrasystematischen Fortentwicklung gezogen sind: dass also nur im oben genannten Sinn technisch unerlässliche Anlagen von einer solchen Fortentwicklung erfasst sein können. Die Auffassung, dass eine baurechtliche Zuständigkeit der Bundesgesetzgebung nur in Hinblick auf für Errichtung und Bestand einer Bundesstraße technisch unabdingbare Bestandteile einer Bundesstraße anzunehmen sei, wurde von Rill (Betriebe an Bundesautobahnen und Bundesschnellstraßen im Spannungsfeld zwischen Bundesstraßen und Landesraumplanungsrecht, ZfV 1980, 100-111 [hier: 103 f]) vertreten.
Dazu ist Folgendes zu bemerken:
Dass Verkehrskontrollplätze und auf Verkehrskontrollplätzen befindliche Bauwerke, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Funktion solcher Kontrollplätze stehen, für die Errichtung (oder auch nur für den Betrieb) einer Bundesstraße technisch erforderlich sind, dürfte zu verneinen sein.
Im Kompetenzfeststellungserkenntnis VfSlg 4349/1963, in dessen unter Punkt 1 zitierten Rechtssatz der Verfassungsgerichtshof den Gehsteig als Bestandteil des Straßenkörpers der Bundesstraße qualifizierte, spielte das Argument der technischen Erforderlichkeit allerdings gar keine Rolle. Der Gerichtshof stützte sich vielmehr insbesondere auf §4 Abs1 des Bundesgesetzes betreffend die Bundesstraßen; danach waren Bundesstraßen 'derart[...] herzustellen und zu erhalten, daß sie [...] von Fußgängern ohne Gefahr benutzt werden können'.
Ohne Gefahr sollten Bundesstraßen allerdings nicht nur von Fußgängern benutzt werden können, sondern auch von 'allen Gattungen von Fahrzeugen' (§4 Abs1 des Bundesgesetzes betreffend die Bundesstraßen). Dass Verkehrskontrollplätze und auf Verkehrskontrollplätzen befindliche Bauwerke, die in unmittelbarem Zu-sammenhang mit der Funktion solcher Kontrollplätze stehen, erforderlich sind, um die gefahrlose Benutzung der Bundesstraßen für Fahrzeuge aller Gattungen zu sichern, erscheint eine plausible Annahme. Ebenso plausibel erscheint daher auch die Übertragung der dem genannten Rechtssatz zu Grunde liegenden Überlegungen auf den vorliegenden Fall.
3. Im Übrigen teilt das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst die Auffassung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. Rz 46 bis 52 des Beschlusses), dass eine ausschließliche Fachplanungskompetenz – und damit Raumplanungskompetenz – des Bundes bei der Planung von Verkehrskontrollplätzen bei Bundesstraßen besteht (vgl. in diesem Zusammenhang auch Hauenschild , Straßenverkehr und Kompetenzverteilung [2002], 217)."
1.10. Auf Einladung des Verfassungsgerichtshofes an die Ämter der Landesregierungen zur Stellungnahme erstattete die Tiroler Landesregierung eine Äußerung. In dieser pflichtet sie der vorläufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofes bei, dass Verkehrskontrollplätze an sich – wie in der Tiroler Bauordnung 2011 normiert – kompetenzrechtlich Bestandteile einer Bundesstraße sind. Im Übrigen – hinsichtlich der kompetenzrechtlichen Zuordnung darauf errichteter Gebäude – tritt die Tiroler Landesregierung den im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken entgegen (ohne die Hervorhebungen im Original):
"[…]
II. Die Rechtslage nach der Tiroler Bauordnung 2011:
Nach §1 Abs3 litd der Tiroler Bauordnung 2011, LGBl Nr 57, zuletzt geändert durch das Gesetz LGBl Nr 32/2017, gilt diese nicht für 'öffentliche Straßen einschließlich ihrer Bestandteile mit Ausnahme von Gebäuden mit Aufenthaltsräumen, sofern es sich dabei nicht um der Grenzabfertigung, der Verkehrsbeeinflussung, der Kontrolle oder der Bemautung dienende Gebäude handelt;' (auf die weiters vorgesehene Ausnahme von privaten Straßen mit Ausnahme von Stellplätzen braucht im gegebenen Zusammenhang nicht näher eingegangen zu werden).
Diese Bestimmung geht auf die Novelle LGBl Nr 48/2011 zur seinerzeitigen Tiroler Bauordnung 2001 zurück (welche in weiterer Folge mit der Kundmachung LGBl Nr 57/2011 als Tiroler Bauordnung 2011 wieder verlautbart wurde). Vergleichbar dem Vorarlberger Baugesetz bezieht auch die Tiroler Bauordnung 2011 somit Gebäude, die Straßenbestandteile sind, in deren Geltungsbereich mit ein. Zwar bleiben Gebäude, die über keine Aufenthaltsräume verfügen, ebenso ausgeklammert wie der Grenzabfertigung, der Verkehrsbeeinflussung, der Kontrolle oder der Bemautung dienende Gebäude. Die Ausnahme dieser Gebäude vom Regime der Tiroler Bauordnung 2011 entspringt jedoch ausweislich der Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage betreffend die Bauordnungsnovelle LGBl Nr 48/2011 einer autonomen Entscheidung des Landesgesetzgebers, die dieser unbeschadet seiner an sich in Anspruch genommenen Regelungskompetenz getroffen hat. Die Erläuternden Bemerkungen gehen in diesem Zusammenhang ausführlich auf das Verhältnis zwischen der allgemeinen Baurechtskompetenz der Länder und der speziellen Baurechtskompetenz des Bundes in Bezug auf Bundesstraßen sowie auf die damit eng verbundene Frage der Abgrenzung der allgemeinen Raumplanungskompetenz der Länder gegenüber der Fachplanungskompetenz des Bundes in Bezug auf Bundesstraßen ein:
'Die derzeitige Regelung, nach der öffentliche Straßen und deren Bestandteile vom Geltungsbereich der Tiroler Bauordnung 2001 ausgenommen sind, gründet in der Tiroler Bauordnung 1998, LGBl Nr 15. Die dieser Ausnahmeregelung damals zugrunde gelegenen Inhalte des Bundesstraßengesetzes 1971 und des Tiroler Straßengesetzes erfuhren zwischenzeitlich zum Teil maßgebende Änderungen, aufgrund deren die nunmehrige Neuregelung notwendig wird. Demnach sollen Gebäude mit Aufenthaltsräumen, die Straßenbestandteile sind, mit Ausnahme bestimmter taxativ aufgezählter Kleingebäude dem Baurecht unterstellt werden.
Mit der Novelle BGBl I Nr 58/2006 zum Bundesstraßengesetz 1971 wurden etwa Betriebsgrundstücke zu Bestandteilen von Bundesstraßen erklärt (§3 in Verbindung mit §27 leg.cit.). Mit der Novelle LGBl Nr 101/2006 zum Tiroler Straßengesetz wurde dessen §37 Abs3 aufgehoben, wonach für die Planung, den Bau und die Erhaltung der Bestandteile einer Straße im Sinn des §3 Abs1 litd die Tiroler Bauordnung 2001 zu gelten hatte. Bei den in dieser litera angeführten Bestandteilen von Straßen handelt es sich um die im Zuge der Straße gelegenen, ihrer Erhaltung dienenden Anlagen, wie Straßenmeistereien, Bauhöfe, Gerätehöfe, Lagergebäude, Silos, Lagerplätze und dergleichen, sowie um Zufahrtsstraßen zu diesen Anlagen, sofern sie nicht öffentliche Straßen sind.
Hochbauten, die Bestandteile von Bundesstraßen sind, unterliegen der Baurechtskompetenz des Landes. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes bestehen Bundeskompetenzbereiche, bei denen die Baukompetenz wegen ihres unlöslichen Zusammenhangs mit einem bestimmten Sachgebiet von der für das Hauptgebiet getroffenen Zuständigkeitsregelung mit umfasst ist, wie etwa auf den Gebieten des Bergwesens, des Verkehrswesens bezüglich der Eisenbahnen, der Schifffahrt und der Luftfahrt (vgl. die Judikaturhinweise in Mayer, B VG 4 [2007] S. 99 f.). In diesen Fällen wird die allgemeine Baurechtskompetenz der Länder durch die spezielle, die baurechtlichen Aspekte mit umfassende Baukompetenz des Bundes verdrängt. Im Bereich des Straßenrechts ist dies jedoch nur eingeschränkt, und zwar in Bezug auf die Herstellung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen einschließlich der Gehsteige, der Fall. Nach dem Rechtssatz des Erkenntnisses VfSlg 4349/1963 '(ist) die Erlassung von gesetzlichen Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen (einschließlich der Gehsteige) [...] hinsichtlich der Bundesstraßen gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG ('Angelegenheiten des wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') Sache des Bundes, hinsichtlich anderer Straßen gemäß Art15 Abs1 B VG Sache der Länder.'
In der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass auch Hochbauten, die Bestandteile von Bundesstraßen sind, in baurechtlicher Hinsicht der Bundesstraßenkompetenz des Bundes unterliegen würden. Von diesem Verständnis geht auch Rill am Beispiel der Autobahn- und Schnellstraßenstationen aus ( Rill , Betriebe an Bundesautobahnen und Bundesschnellstraßen im Spannungsfeld zwischen Bundesstraßenrecht und Landesraumplanungsrecht, ZfV 1980, 100 [FN 11]). Demnach '(unterliegen) die Bundesautobahn und -schnellstraßenstationen nicht auch, was den baurechtlichen Aspekt anbelangt, dem Bundesstraßenkompetenztatbestand [...]. Bundesgesetzliche Regelungen, welche die baurechtliche Bewilligung für die Errichtung der Gebäude und baulichen Anlagen einer Autobahn- oder Schnellstraßenstation dem Bund allein vorbehielten, griffen in die Landesbaurechtskompetenz ein. Zwar ist die baurechtliche Behandlung von im Zuge von Bundesstraßen zu errichtenden baulichen Anlagen, wie Stütz- und Futtermauern, Brücken udgl, ausdrücklich Bundesstraßenangelegenheit (Krzizek, System I 178). Gleiches gilt aber nicht für die baulichen Anlagen der Betriebe an Bundesautobahnen und schnellstraßen. Die zuvor angesprochenen baulichen Anlagen sind typische Straßenbauwerke im technischen Sinn, was von den zuletzt erwähnten Anlagen nicht gesagt werden kann.'
Die gegenständliche Bestimmung trägt den obigen Überlegungen Rechnung, indem – von bestimmten taxativen Ausnahmen abgesehen – Gebäude mit Aufenthaltsräumen, die Bestandteile von Straßen sind, unabhängig von der Art der jeweiligen Straße in den Geltungsbereich der Tiroler Bauordnung 2001 mit einbezogen werden. Bei diesen Gebäuden wird jedoch auf ein Widmungserfordernis verzichtet (siehe dazu §26 Abs3 lita Z1 in der Fassung der Z67). Zwar ergibt sich die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zur Regelung des Baurechts ebenso wie jene zur Regelung des (Landes-)Raumordnungsrechts gleichermaßen aufgrund von Art15 Abs1 B VG. Auch werden der Flächenwidmungsplan und die Bebauungspläne der Gemeinde in erster Linie über das Baurecht realisiert, indem die Zulässigkeit der Erteilung der Baubewilligung für ein Bauvorhaben grundlegend von dessen Übereinstimmung mit diesen Planungsinstrumenten abhängt. Aus diesen Zusammenhängen folgt aber nicht, dass auch die kompetenzrechtlichen Grenzen des Raumordnungs- und des Baurechts dieselben wären.
Aufgrund des engen funktionalen Zusammenhanges zwischen den unmittelbar dem fließenden Verkehr dienenden Straßenbestandteilen und den in Rede stehenden Gebäuden wird nämlich davon auszugehen sein, dass diese in Bezug auf Bundesstraßen der der Bundesstraßenkompetenz immanenten Fachplanungskompetenz unterliegen (vgl. wiederum Rill , aaO, S. 102 f., der zwar eine subsidiäre Raumplanungskompetenz des Landesgesetzgebers präferiert, jedoch einräumt, dass '[i]m Lichte des herrschenden Verständnisses der Kompetenzverteilung und der einschlägigen Rechtsprechung des VfGH die (gegenteilige) Auslegungsvariante vorzuziehen [sei]', wobei er auf den dem B VG immanenten Grundsatz der strikten Kompetenztrennung verweist).
Für die der Gesetzgebungskompetenz des Landes unterliegenden sonstigen Straßen trifft dies naturgemäß nicht zu. Allerdings ist auch hier zu beachten, dass die für die Planung dieser Gebäude maßgebenden Ziele und Interessen durchaus auf den Bestand und die Schutzinteressen der Straße ausgerichtet sind, die (außer hinsichtlich der Gemeindestraßen) nicht der in den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde fallenden örtlichen Raumplanung im Sinn des Art118 Abs3 Z9 B VG zugeordnet werden können. Die verfassungsrechtlich durch Art118 Abs2 B VG vorgegebenen Voraussetzungen des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde treffen darauf nämlich offenkundig nicht zu. Weder liegen solche Planungen im ausschließlichen oder überwiegenden Gemeindeinteresse noch können diese (typischerweise überörtlichen bzw. überregionalen) Planungen innerhalb der örtlichen Gemeindegrenzen besorgt werden.
Es wird dabei nicht verkannt, dass solche Planungen Raumordnungsinteressen der Gemeinden maßgebend berühren können. Hier ist es jedoch Sache des Bundes bzw. des Landes als jeweils zuständige Planungsautorität, auf der Grundlage der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften (hier: des Bundes- bzw. Landesstraßenrechtes) auf diese Interessen entsprechend Bedacht zu nehmen (wie dies umgekehrt bzw. allgemein auch für raumplanerische Maßnahmen des Landes und der Gemeinden gilt; vgl. insbesondere die Berücksichtigungspflichten etwa nach §7 Abs7, §10 Abs1 litb oder §36 Abs1 litd TROG 2006).
Mit der Beschränkung der Zuständigkeit der Baubehörde auf Gebäude mit Aufenthaltsräumen wird von der für Hochbauten grundsätzlich bestehenden Baurechtskompetenz nur teilweise Gebrauch gemacht, wie dies etwa auch für Gebäude im Sinn der litc und e der Fall ist. Dieser Verzicht scheint jedoch rechtspolitisch zweckmäßig, weil bei Gebäuden ohne Aufenthaltsräume und noch mehr bei sonstigen Hochbauten die rein baurechtlichen Schutzinteressen im Vergleich zu Gebäuden mit Aufenthaltsräumen deutlich reduziert sind, sodass bei der gebotenen Berücksichtigung auch der straßenrechtlichen Regelungsziele nur ein vergleichsweise geringer Spielraum aus baurechtlicher Sicht bliebe. Auch bliebe für ein – aus kompetenzrechtlicher Sicht außer bei Bundesstraßen grundsätzlich zulässiges – Widmungserfordernis aus dem vorhin dargelegten Grund kaum Platz.
Die Aufzählung der vom Geltungsbereich der Tiroler Bauordnung 2001 weiterhin ausgenommenen Arten von Gebäuden entspricht dem §3 des Bundesstraßengesetzes 1971. Bei diesen handelt es sich in der Regel um Kleingebäude, die noch dazu in einem besonders engen Naheverhältnis zu den unmittelbar dem fließenden Verkehr dienenden Straßenbestandteilen stehen bzw. die oft sogar unmittelbar im Bereich des Straßenkörpers errichtet werden. Aus diesen Gründen scheint es zweckmäßig, hier auf die Durchsetzung der Baurechtskompetenz zu verzichten.'
III. Zur abweichenden vorläufigen Beurteilung der Reichweite der Bundesstraßenkompetenz versus die allgemeine (Landes-)Baurechtskompetenz durch den Verfassungsgerichtshof:
1. Sowohl der Verfassungsgerichtshof als auch die Tiroler Bauordnung 2011 legen der kompetenzrechtlichen Beurteilung der Reichweite der Gesetzgebungskompetenz des Bundes bezüglich der Bundesstraßen versus die allgemeine Baurechtskompetenz der Länder nach Art15 Abs1 B VG den vom Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg 4349/1963 ausgesprochenen Rechtssatz zugrunde, welcher lautet:
'a) Die Erlassung von gesetzlichen Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen (einschließlich der Gehsteige) ist hinsichtlich der Bundesstraßen gemäß Art10 Abs1 Z9 B. VG. ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') Sache des Bundes, hinsichtlich anderer Straßen gemäß Art15 Abs1 B. VG. Sache der Länder.'
Die vorläufige Annahme des Verfassungsgerichtshofes (RN 38), dass Verkehrskontrollplätze an sich bei Bundesstraßen Bestandteile der Bundesstraße sind, deren Regelung 'unter den Kompetenztatbestand betreffend 'Bundesstraßen' in Art10 Abs1 Z9 B VG und nicht in die Kompetenz der Länder gemäß Art15 Abs1 B VG zu fallen [scheint]', geht konform mit der Tiroler Bauordnung 2011, handelt es sich dabei doch unzweifelhaft um einen nach §1 Abs3 litd der Tiroler Bauordnung 2011 von ihrem Geltungsbereich ausgenommenen (Bundes-)Straßenbestandteil.
Anders verhält es sich hinsichtlich der im Zuge solcher Kontrollplätze miterrichteten Kontrollgebäude, wie sie im Anlassverfahren, welches dem Prüfungsbeschluss des Verfassungsgerichtshofes zugrunde liegt, präjudiziell sind. Diesbezüglich geht der Verfassungsgerichtshof vorläufig davon aus (RN 37), dass sich die Bundesstraßenkompetenz über die einfachgesetzliche Rechtslage im Versteinerungszeitpunkt hinaus, in dem nur '(Anlagen, wie Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe und dgl.)' dem Bundesstraßenrecht unterlegen sind, durch intrasystematiche Fortentwicklung auch auf 'auf Verkehrskontrollplätzen befindliche Bauwerke, jedenfalls soweit diese in unmittelbarem Zusammenhang mit der Funktion der Verkehrskontrollplätze stehen,' bezieht, sodass es dem Landesgesetzgeber verwehrt ist, diese einer baurechtlichen Regelung zu unterwerfen. Demgegenüber verneint der Tiroler Landesgesetzgeber – wie in den Erläuternden Bemerkungen zu §1 Abs3 litd der Tiroler Bauordnung 2011 dargelegt – unter Hinweis auf die einschlägige Literatur die Möglichkeit der intrasystematischen Fortentwicklung im Wesentlichen aufgrund der Verschiedenartigkeit der in Rede stehenden Bauten auf der einen und der anderen Seite.
2. Die Tiroler Landesregierung hält aus den im Folgenden näher dargelegten Gründen an dieser Rechtsansicht fest:
Nach dem Prinzip der intrasystematischen Fortentwicklung 'komme [es] für den Kompetenzinhalt nicht auf die einzelnen historischen Normen an, sondern auf ihr System. Was sich an Neuregelung noch innerhalb dieses Systems halte, sei kompetenzrechtlich gedeckt. Wie – und vor allem auf welcher Abstraktionshöhe – nun dieses 'System' gebildet wird, wird für die Enge oder Weite des Kompetenztatbestandes ausschlaggebend.' ( Pernthaler , Österreichisches Bundesstaatsrecht [2004], S. 333). Pernthaler (wie vor) bewegt sich damit auf Ebene der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, der in diesem Zusammenhang ebenfalls auf den Stand und die Systematik der Rechtsordnung im Versteinerungszeitpunkt abstellt. 'Neue Regelungen können sich daher nur insoweit auf den [jeweils] genannten Kompetenztatbestand stützen, als sie ihrem Inhalt nach dem betreffenden Rechtsgebiet, wie es durch die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Kompetenzartikel bestehenden gesetzlichen Regelungen bestimmt ist, systematisch zugehören' (VfSlg 14.187/1995 [Rechtssatz] unter Hinweis auf VfSlg 7074/1973, 10.831/1986, 12.996/1992 und 13.237/1992, jeweils wiederum mit Hinweisen auf die Vorjudikatur).
Betrachtet man diese Rechtsprechung konkret, so zeigt sich, dass der Verfassungsgerichtshof von dieser Prämisse ausgehend der intrasystematischen Fortentwicklung an sich versteinerter Kompetenztatbestände durchaus Grenzen setzt. So hat er in VfSlg 16.474/2002 (Rechtssatz) im Zusammenhang mit geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen ausgesprochen, dass '[d]ie Normierung einer Beitragspflicht des Dienstgebers ohne gleichzeitiges Entstehen eines Sozialversicherungsverhältnisses, di. das Versicherthalten des Dienstnehmers gegen den Eintritt bestimmter Versicherungsfälle, [...] nicht als intrasystematische Fortentwicklung des Rechts innerhalb des Begriffsinhaltes des Kompetenztatbestandes 'Sozialversicherungswesen' verstanden werden [kann].' Der Verfassungsgerichtshof hielt es also dem im Versteinerungszeitpunkt bereits bestandenen System der Sozialversicherung als wesensimmanent, dass die Beitragspflicht untrennbar mit dem Entstehen eines Versicherungsverhältnisses verbunden ist, woraus sich ein Leistungsanspruch des Versicherten im Versicherungsfall ergibt. Vergleichbar hat der Verfassungsgerichtshof in VfSlg 14.266/1995 (Rechtssatz) zum Kompetenzbegriff 'Denkmalschutz' ausgesprochen, dass '[e]ine gesetzliche Norm, die zur Erlassung behördlicher Verbote störender Bauten in der Umgebung von (unbeweglichen) Denkmalen ermächtigt, [...] nicht als eine Regelung angesehen werden [kann], die ihrem Inhalt nach systematisch dem durch den Stand der Gesetzgebung am 01.10.25 inhaltlich bestimmten Rechtsgebiet 'Denkmalschutz' zugehört. Eine gesetzliche Regelung dieses Inhaltes war nämlich den in jenem Zeitpunkt in Geltung gestandenen Regelungen des Denkmalschutzrechtes ihrer Art nach fremd. Da somit ein denkmalschutzrechtlicher Ansatzpunkt fehlt, der einer 'intrasystematischen' Weiterentwicklung zugänglich wäre, fällt eine derartige Regelung nicht unter den Kompetenztatbestand 'Denkmalschutz'. I[m] vorhin bereits bezogenen Erkenntnis VfSlg 14.187/1995 verneinte der Verfassungsgerichtshof ferner die Möglichkeit, den (Bundes-)Kompetenztatbestand der Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie intrasystematisch zu Lasten der Gesetzgebungskompetenz der Länder auf dem Gebiet der Landwirtschaft auf Regelungen auszudehnen, die landwirtschaftliche Verarbeitungsnebengewerbe betreffen. In VfSlg 11.777/1988 (Rechtssatz) ist der Verfassungsgerichtshof schließlich davon ausgegangen, dass sich eine intrasystematische Fortentwicklung des Kompetenztatbestandes des sog. 'Ausländergrundverkehrs' zusätzlich auf Rechtserwerbe von Todes wegen verbiete; dies sei 'nicht mehr denkbar, weil die Absicht des Verfassungsgesetzgebers erkennbar darauf gerichtet war, daß Regelungen, die den Rechtserwerb von Todes wegen betreffen, in den Bereich, der vom Zivilrechtswesen aus der Kompetenz des Bundes den Ländern übertragen wurde, nicht einbezogen werden sollten. Der Verfassungsgesetzgeber hätte dann, wenn er verwaltungsbehördliche Beschränkungen für Ausländer beim Rechtserwerb an Liegenschaften von Todes wegen ebenfalls in die Kompetenz der Länder übertragen hätte wollen, dies ausdrücklich sagen müssen.' Dem vorangestellt, betont der Verfassungsgerichtshof ausdrücklich die hier gesetzten engen Grenzen, wenn er ausführt, dass '(d)ie Grenzen einer intrasystematischen Fortentwicklung des 'Ausländergrundverkehrs' [...] im Hinblick auf die Verzahnung der damit den Ländern übertragenen Kompetenz und des beim Bund verbleibenden Kompetenztatbestandes Zivilrechtswesen[s] freilich relativ eng [sind].'
Das vorerwähnte Erkenntnis VfSlg 14.266/1995 betreffend den Kompetenzbegriff 'Denkmalschutz', in dem der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen hat, dass behördliche Verbote störender Bauten in der Umgebung von (unbeweglichen) Denkmalen nicht unter diesen (Bundes-)Kompetenztatbestand fallen, verdient hier unter einem weiteren Aspekt besondere Beachtung. So hat der Verfassungsgerichtshof begründend dargelegt, dass '(d)ie gegenteilige Auffassung [...] insbesondere mit dem aus dem föderalistischen Baugesetz der Bundesverfassung erfließenden Grundsatz in Widerspruch (geriete), demzufolge die aus der generellen Länderkompetenz zugunsten des Bundes herausgehobenen Kompetenztatbestände einschränkend auszulegen sind (s. etwa VfSlg 2977/1956, 8891/1980, 9543/1982; im Zusammenhang mit dem Kompetenztatbestand 'Denkmalschutz' s. etwa auch Korinek , ÖZW 1977, S. 27 f., vgl. ferner Hocke , Denkmalschutz in Österreich (1975), S. 36 f.; Hocke , Denkmalschutzgesetz, aaO, S. 16, verweist überdies auf die aus der Eigentumsgarantie folgende Unzulässigkeit, den auf Grund des §8 DMSG möglichen Eigentumseingriff extensiv zu interpretieren).'
Nach Ansicht der Tiroler Landesregierung ist diese Rechtsprechung, die der intrasystematischen Fortentwicklung – um eine Beeinträchtigung der jeweils gegenbeteiligten Gesetzgebungskompetenz zu vermeiden – teils ausdrücklich, teils im Ergebnis enge Grenzen setzt, auf das hier maßgebende Kompetenzfeststellungserkenntnis VfSlg 4349/1963 übertragbar. Wenn der Verfassungsgerichtshof hierin (Hervorhebung nicht im Original) von 'der Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen (einschließlich der Gehsteige)' spricht und §24 Abs1 des Bundesstraßengesetzes aus 1921 als zur (Bundes-)Straße zugehörige Anlagen demonstrativ 'Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe u. dgl.' nennt und diese der Sonderbaurechtskompetenz des Bundes in Bezug auf Bundesstraßen unterstellt, so legt es der systematische Zusammenhang nahe, nur jene Straßenbestandteile als davon umfasst anzusehen, die zur Herstellung oder Erhaltung des Straßenkörpers – im Kern also der Fahrbahn, allfälliger sonstiger Verkehrsflächen, wie Parkplätze und, wo vorhanden, auch der Gehsteige – technisch erforderlich sind. Oder mit anderen Worten gesagt: Die allgemeine Baurechtskompetenz der Länder wird von der speziellen Baurechtskompetenz des Bundes in Bezug auf Bundesstraßen eben nur in diesem Umfang verdrängt, nicht hingegen auch hinsichtlich der weiteren Straßenbestandteile. Würde man demgegenüber – wie im Prüfungsbeschluss vorläufig angenommen – die in Rede stehende Sonderbaurechtskompetenz des Bundes auf Straßenbestandteile jedweder Art erstrecken – und mithin auch auf jene, die zwar in anderer Weise den straßenrechtlichen Schutzinteressen, wie sie sich hinsichtlich der Bundesstraßen aktuell insbesondere aus §7 des Bundesstraßengesetzes 1971 ergeben –, so würde das vom Bundesverfassungsgesetzgeber im Versteinerungszeitpunkt (wie dargelegt) vorgefundene Regelungssystem wohl verlassen. Damit würde aber mit Blick auf die vorhin erörterte restriktive Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes jene Grenze überschritten, die er erkennbar der – grundsätzlich anerkannten – intrasystematischen Fortentwicklung von Kompetenztatbeständen setzt.
Eben zu dieser Grenzziehung gelangt auch Pernthaler (Raumordnung und Verfassung [3], S. 89) zu dem (im Anlassfall einschlägigen) Begriff Straßenangelegenheiten im Erkenntnis VfSlg 4605/1963. Demnach sind 'wie der VfGH betont, [...] die Kompetenztatbestände in den Art10 bis 12 B VG im Zweifel im Sinne des föderalistischen Prinzips der Bundesverfassung auszulegen. Gerade deswegen scheint auch in Anbetracht obiger Ausführungen in diesem Zusammenhang eine entsprechend zurückhaltende und eingeschränkte Anwendung der Interpretationsregel der 'intrasystematischen Fortentwicklung' einer Rechtsmaterie angebracht.' (vgl. ebenso Morscher , Die Gewerbekompetenz des Bundes, Schriftenreihe IFÖ/Band 39, S. 25).
Nach Ansicht der Tiroler Landesregierung ist diese Sichtweise nicht zuletzt schon deshalb naheliegend, weil es sich bei den im vorhin dargelegten Sinn technisch notwendigen Straßenbestandteilen fast durchwegs um Tief- bzw. Ingenieurbauten handelt, wogegen die weiteren Straßenbestandteile – wie auch das im Anlassverfahren mitgegenständliche Kontrollgebäude – überwiegend Hochbauten (Gebäude oder andere hochbauliche Anlagen) sind, an die sich schon bautechnisch völlig andere Anforderungen stellen.
Die Erläuternden Bemerkungen zur Bauordnungsnovelle LGBl Nr 48/2011 (vgl. hierzu oben Punkt II) gehen eben von diesem Verständnis aus, wenn diese – worauf zur Wahrung des Zusammenhanges an dieser Stelle nochmals verwiesen wird – unter Hinweis auf Rill und Krzizek Folgendes ausführen:
'In der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass auch Hochbauten, die Bestandteile von Bundesstraßen sind, in baurechtlicher Hinsicht der Bundesstraßenkompetenz des Bundes unterliegen würden. Von diesem Verständnis geht auch Rill am Beispiel der Autobahn- und Schnellstraßenstationen aus ( Rill , Betriebe an Bundesautobahnen und Bundesschnellstraßen im Spannungsfeld zwischen Bundesstraßenrecht und Landesraumplanungsrecht, ZfV 1980, 100 [FN 11]). Demnach '(unterliegen) die Bundesautobahn und -schnellstraßenstationen nicht auch, was den baurechtlichen Aspekt anbelangt, dem Bundesstraßenkompetenztatbestand [...]. Bundesgesetzliche Regelungen, welche die baurechtliche Bewilligung für die Errichtung der Gebäude und baulichen Anlagen einer Autobahn- oder Schnellstraßenstation dem Bund allein vorbehielten, griffen in die Landesbaurechtskompetenz ein. Zwar ist die baurechtliche Behandlung von im Zuge von Bundesstraßen zu errichtenden baulichen Anlagen, wie Stütz- und Futtermauern, Brücken udgl, ausdrücklich Bundesstraßenangelegenheit (Krzizek, System I 178). Gleiches gilt aber nicht für die baulichen Anlagen der Betriebe an Bundesautobahnen und schnellstraßen. Die zuvor angesprochenen baulichen Anlagen sind typische Straßenbauwerke im technischen Sinn, was von den zuletzt erwähnten Anlagen nicht gesagt werden kann.'
3. Nach Ansicht der Tiroler Landesregierung unterstützt auch das Kompetenzfeststellungserkenntnis VfSlg 7582/1975, dem der Entwurf eines Wohnungshygienegesetzes des Bundes zugrunde gelegen ist, diesen Standpunkt. Darin hat der Verfassungsgerichtshof folgenden Rechtssatz geprägt:
'Die gesetzliche Regelung der Gewährung von Unterkunft, der Verwendung von zu Wohnzwecken benützten Räumen sowie der Haltung von Nutztieren in solchen Räumen unter dem Gesichtspunkt der Abwehr von gesundheitlichen Gefahren ist eine Angelegenheit des Gesundheitswesens im Sinne des Art10 Abs1 Z12 B VG.'
Der Verfassungsgerichtshof stützt dies wiederum auf eine Analyse des Versteinerungsmaterials anlässlich des Inkrafttretens der Kompetenzbestimmungen des B VG als maßgebendem Versteinerungszeitpunkt. Dieses lässt sich dahingehend zusammenfassen, dass baurechtliche Regelungen, die der Abwehr von gesundheitlichen Gefahren dienen, auf bauliche Anforderungen an (Wohn-)Gebäude beschränkt sein müssen, wogegen sie sich nicht auf die Unterkunftnahme beziehen dürfen. Auch hier unterscheidet also der Verfassungsgerichtshof systematisch zwischen bautechnischen Anforderungen, die (dort) der allgemeinen Baurechtskompetenz der Länder unterliegen, und dem baurechtlichen Regime nicht mehr systemimmanenten sonstigen Regelungsaspekten, die – obwohl sie grundsätzlich derselben Zielsetzung (Gesundheitsschutz) dienen – dementsprechend nicht mehr diesem Kompetenztatbestand unterfallen. Eine intrasystematische Fortentwicklung der Baurechtskompetenz in die Richtung, dass darunter auch andere als bautechnische Regelungen, die den Gesundheitsschutz in Bezug auf Bauten bezwecken, fallen würden, hat der Verfassungsgerichtshof nicht zugelassen.
IV. Zur Abgrenzung gegenüber sonstigen Bauten auf (Bundes-)Straßengrund:
Bei alledem ist darauf zu verweisen, dass verschiedentlich auf (Bundes-)Straßengrund Gebäude bestehen bzw. denkmöglich errichtet werden können, die aufgrund ihrer Zweckbestimmung den Schutzinteressen der Straße bzw. den Belangen der Verkehrsteilnehmer entweder überhaupt nicht oder nur in einem untergeordneten Ausmaß dienen. Beispiele wären etwa die Errichtung eines Einkaufszentrums oder eines sonstigen Handelsbetriebes, dessen umfassendes Warenangebot – anders als bei den im Zug von Raststätten üblichen Geschäften – nicht mehr vorrangig auf den Bedarf der Reisenden ausgerichtet ist. Dass dies keineswegs nur theoretisch ist, zeigt sich daran, dass vor einigen Jahren in Tirol ein solches Projekt im Zug der Autobahn verfolgt wurde, das in weiterer Folge aber aufgegeben wurde. In Betracht käme etwa auch die Errichtung eines Beherbergungsbetriebes etwa im Zug einer Autobahn oder Schnellstraße, vor allem dann, wenn er aufgrund seiner Ausrichtung wesentlich auch andere Gästeschichten als die Verkehrsteilnehmer ansprechen soll. Gleiches ist etwa auch im Fall der Ansiedlung von Gewerbebetrieben, deren Zweckbestimmung keinen Bezug zur Straße im dargelegten Sinn hat, der Fall. Ein Blick auf das benachbarte Ausland zeigt, dass selbst Event- bzw. Erlebnisparks im Verlauf von Durchzugsstraßen errichtet werden. So besteht ein entsprechendes Projekt in Grenznähe zu Österreich auf der italienischen Seite des Brenners im Bereich der dortigen Autobahn.
Diese Beispiele verdeutlichen, dass nicht jedes im Zug einer (Bundes-)Straße angesiedelte Unternehmen gleichzeitig auch ein Betrieb im Sinn des §27 Abs1 des Bundesstraßengesetzes 1971 ist und die Grundstücke, auf denen sie sich befinden, damit (Bundes-)Straßenbestandteil nach §3 leg.cit. sind. Vielmehr ist die demonstrative Aufzählung '(wie Tankstellen, Raststätten, Motels, Werkstätten und dergleichen)' untrennbar mit der Zweckbestimmung dieser Betriebe verbunden; nur wenn sie 'den Belangen der Verkehrsteilnehmer auf diesen [Bundesstraßen] dienen', sind die betreffenden Grundstücke Straßenbestandteil im dargelegten Sinn. Diese restriktive Sichtweise, die aus §27 Abs1 leg.cit. verbaliter ebenso wie im systematischen Zusammenhang hervorgeht, ist freilich auch verfassungsrechtlich geboten. Ist diese Zweckbestimmung nämlich – wie im Fall der obigen Beispiele – entweder überhaupt nicht oder nur in einem untergeordneten Ausmaß gegeben, so fehlt jener Bezug zur eigentlichen Straße bzw. zu deren Schutzinteressen, welcher der Straßenrechtskompetenz zwangsläufig immanent ist. Es ist daher vor allem mit Blick auf die erwähnte Auflistung von potenziell als Straßenbestandteil in Betracht kommenden Betriebsgrundstücken eine streng an diesem funktionalen Zusammenhang orientierte Auslegung geboten (wobei mit Blick auf das Anlassverfahren hier dahingestellt bleiben kann, ob die erst durch das Bundesstraßengesetz 1971 erfolgte Einbeziehung der Betriebsgrundstücke gemäß §27 und deren Aufnahme in den Katalog der [Bundestraßen-]Bestandteile nach §3 durch die Novelle BGBl I Nr 58/2006 in allen Fällen noch im Rahmen der [Bundesstraßen-]Kompetenz gelegen ist; besonders fraglich scheint dies etwa mit Blick auf die demonstrative Aufzählung im §27 Abs1 erster Satz leg.cit. hinsichtlich der 'Motels', bei denen es sich um Gastgewerbebetriebe im Sinn der gewerberechtlichen Vorschriften handelt).
Ist aber ein Betrieb, wie dargelegt, nicht mehr (Bundes-)Straßenbestandteil im Sinn des §3 des Bundesstraßengesetzes 1971, so folgt daraus, dass er den Bindungen des Bau- und damit auch des Raumordnungsrechtes schon deshalb unterliegt, weil ein rechtserheblicher Bezug zur Straße und ihren Schutzinteressen nicht besteht. Die bloße Tatsache, dass dieser Betrieb auf (Bundes-)Straßengrund besteht, vermag diesen Bezug nicht herzustellen. Dieser ist in bau- und raumordnungsrechtlicher Hinsicht nämlich rein zufällig, ergeben sich allein daraus doch keinerlei sachliche Anknüpfungspunkte für eine differenzierende Sichtweise. Anders als etwa bei dem im Anlassverfahren gegenständlichen Kontrollgebäude kommt es diesbezüglich auf die unter Punkt III.2 angestellten Überlegungen gar nicht an, wonach zwar (die in der Regel tief- bzw. ingenieurbaulichen) Straßenbestandteile, die für die Herstellung oder Erhaltung des (Bundes-)Straßenkörpers technisch erforderlich sind, der ausschließlichen (Straßen-)Baukompetenz des Bundes unterliegen, nicht jedoch jene weiteren (in der Regel hochbaulichen) Straßenbestandteile, auf die wegen ihres nur entfernteren Zusammenhanges mit den Schutzinteressen der Straße diese Voraussetzung nicht zutrifft und die solcherart kumulativ der Baurechtskompetenz der Länder mit unterliegen.
Damit besteht auch nicht die Gefahr des Unterlaufens der Bau- und Raumordnungsrechtskompetenz der Länder, welches dazu führen würde, dass wesentliche raumordnerische Zielsetzungen der überörtlichen ebenso wie der örtlichen Raumordnung auf der Strecke blieben. Diese Sichtweise liegt nicht zuletzt auch dem vorliegenden Prüfungsbeschluss des Verfassungsgerichtshofes zugrunde, welcher in RN 38 davon ausgeht (Hervorhebung nicht im Original), dass 'Verkehrskontrollplätze samt darauf befindlicher Bauwerke, jedenfalls soweit diese in unmittelbarem Zusammenhang mit der Funktion der Verkehrskontrollplätze stehen, als Bestandteil der Bundesstraßen und dazu gehörige Anlagen anzusehen sein dürften [...]'. Wie vorstehend dargelegt, erfüllen sie eben nur dann die Voraussetzungen als Straßenbestandteil im Sinn des §3 des Bundesstraßengesetzes 1971 (und eben nur unter diesen Voraussetzungen sind die obigen differenzierenden Überlegungen anzustellen).
Zusammenfassend vertritt die Tiroler Landesregierung aus den dargelegten Gründen die Ansicht, dass der vom Verfassungsgerichtshof in Prüfung gezogene §1 Abs1 litd des Vorarlberger Baugesetzes ebenso wenig verfassungswidrig ist wie die im Wesentlichen korrespondierende Bestimmung des §1 Abs3 litd der Tiroler Bauordnung 2011."
1.11. Das Amt der Kärntner Landesregierung erstattete eine Äußerung, in der es der vorläufigen Annahme der Verfassungsgerichtshof beipflichtet, dass Verkehrskontrollplätze Verkehrsflächen darstellen, die kompetenzrechtlich Bestandteile einer Bundesstraße sind. Im Übrigen – hinsichtlich darauf errichteter Gebäude – tritt das Amt der Kärntner Landesregierung den im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken entgegen:
"[…]
2. In der Sache
2.1. Der Verfassungsgerichtshof hegt Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des §1 Abs1 litd Vbg. BauG, LGBl Nr 52/2001, idF LGBl Nr 11/2014. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes dürfte diese Bestimmung kompetenzwidrig sein. Zu diesem Bedenken des Verfassungsgerichtshofes ist festzuhalten, dass gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG 'Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei' in Gesetzgebung und Vollziehung Bundessache sind. Gemäß Art11 Abs1 Z4 B VG ist die Angelegenheit der 'Straßenpolizei' in Gesetzgebung Bundessache, in Vollziehung Landessache. Diese Kompetenzrechtslage wurde durch das Bundesverfassungsgesetz BGBl Nr 148/1960 geschaffen. Damit wurde aber nur eine Kompetenzverschiebung der Kompetenz in Angelegenheiten der 'Straßenpolizei' (von Art10 Abs1 Z9 und Art12 Abs1 Z9 in Art11 Abs1 Z4 B VG), nicht aber eine Änderung des Inhaltes der Kompetenzbegriffe vorgenommen. Was unter 'Straßenangelegenheiten' (ohne Straßenpolizei) und unter 'Straßenpolizei' zu verstehen ist, ist gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes danach zu beurteilen, in welcher rechtlichen Prägung die Rechtsordnung diesen Kompetenztatbestand im Zeitpunkt seiner Schaffung mit der am 1. Oktober 1925 in Kraft getretenen Bundes-Verfassungsnovelle BGBl Nr 269/1925 verwendet hat (vgl. dazu näher VfSlg 4349/1963).
2.2. Der Verfassungsgerichtshof sprach in seinem (Kompetenzfeststellungs-)Erkenntnis VfSlg 4349/1963 folgenden Rechtssatz zum Kompetenzbegriff gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') und zum Kompetenzbegriff gemäß Art11 Abs1 Z4 B VG ('Straßenpolizei') aus (kundgemacht durch BGBl Nr 105/1963):
'a) Die Erlassung von gesetzlichen Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen (einschließlich der Gehsteige) ist hinsichtlich der Bundesstraßen gemäß Art10 Abs1 Z9 B. VG. ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') Sache des Bundes, hinsichtlich anderer Straßen gemäß Art15 Abs1 B. VG. Sache der Länder.
b) Es ist Sache der Bundesgesetzgebung gemäß Art11 Abs1 Z4 B VG. ('Straßenpolizei') zu bestimmen, welchen Erfordernissen der Verkehrsregelung und Verkehrssicherung die Straßen in bezug auf ihre Ausstattung mit Straßenbeleuchtungsanlagen und in bezug auf den Betrieb dieser Anlagen entsprechen müssen. Im übrigen ist es Sache der Bundesgesetzgebung gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG. ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei'), Vorschriften über die Ausstattung der Straßen mit verkehrssichernden Beleuchtungsanlagen und über den Betrieb dieser Anlagen zu erlassen, wenn es sich um Bundesstraßen handelt, und gemäß Art15 Abs1 B. VG. Sache der Gesetzgebung der Länder, solche Vorschriften zu erlassen, wenn es sich um andere Straßen handelt.'
2.3. Auf Grundlage des Kompetenztatbestandes gemäß Art10 Abs1 Z9 B.-VG ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') sowie dem Rechtsatz aus VfGH VfSlg 4349/1963 ist zu untersuchen, ob die Herstellung und Erhaltung von Verkehrskontrollplätzen sowie von auf Verkehrskontrollplätzen befindlichen baulichen Anlagen ausschließlich dem Bundesgesetzgeber obliegt.
2.4. Ausgangspunkt der kompetenzrechtlichen Beurteilung ist das zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Kompetenzbegriffs 'Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei' (1. Oktober 1925) bestehende Versteinerungsmaterial, somit das damals geltende Bundesgesetz vom 8. Juli 1921, betreffend die Bundesstraßen, BGBl Nr 187/1921 (in der Folge 'BStG 1921'). Es fanden sich im BStG 1921 mehrfach Bestimmungen über die Bestandteile von Bundesstraßen. So waren gemäß §3 BStG 1921 'Brücken und andere Kunstbauten im Zuge einer Bundestraße [...] als Teile derselben zu behandeln, falls nicht ein anderes Eigentumsverhältnis nachgewiesen wird.' Gemäß §4 Abs2 BStG 1921 wurden die Grundsätze 'für die Ausführung und Erhaltung der Bundesstraßen und Brücken, dann für die Erprobung und Untersuchung der Brücken, [...], die Ableitung der Niederschlagswässer, die Anordnung von Wegweisern, Warnungstafeln u. dgl. [...] vom Bundesministerium für Handel und Gewerbe, Industrie und Bauten bestimmt.' In §6 Abs1 BStG 1921 wurden als Beispiele der Bauweise einer Bundesstraße die Pflasterung und die Kanalisation angeführt. Gemäß §12 BStG 1921 konnten 'für die Herstellung und Erhaltung und Umgestaltung von Bundestraßen samt den zugehörigen baulichen Anlagen' Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen vorgenommen werden. 'Auch können zu diesen Zwecken durch Enteignung die zur Gewinnung von Steinen, Schotter, Sand u. dgl., dann für die Anlage von Ablagerungsplätzen, Zufahrten, von Straßenwärterhäusern und anderen Baulichkeiten erforderlichen Grundstücke erworben werden.' Gemäß §24 Abs1 BStG 1921 bedurfte die 'Benutzung von Bundesstraßen und der dazu gehörigen Anlagen, wie Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe u. dgl. für andere Zwecke als für den Gemeingebrauch [...] der Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung.' In §30 Abs1 BStG 1921 wurde auf eine 'Beschädigung einer Bundesstraße, der dazu gehörigen baulichen Anlagen, insbesondere von Brücken und anderen Kunstbauten, Wegweisern, Warnungstafeln, Bäumen u. dgl.' abgestellt.
2.5. Der Verfassungsgerichtshof stellt in lita des Rechtsatzes VfSlg 4349/1963 bindend fest, dass die Erlassung von gesetzlichen Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen (einschließlich der Gehsteige) hinsichtlich der Bundesstraßen gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') Sache des Bundes, hinsichtlich anderer Straßen gemäß Art15 Abs1 B VG Sache der Länder ist. Der Verfassungsgerichtshof stellt somit ausdrücklich auf den Begriff 'Straßenkörper' ab. Die österreichische Rechtsordnung kennt allerdings keine Begriffsbestimmung des Begriffes 'Straßenkörper'. Indes zeigt zB ein rechtsvergleichender Blick, dass gemäß §1 Abs4 Z1 des deutschen Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung d BGBI. I S. 1206 idF BGBl I S. 3122, unter 'Straßenkörper' insbesondere der Straßengrund, der Straßenunterbau, die Straßendecke, die Brücken, Tunnel, Durchlässe, Dämme, Gräben, Entwässerungsanlagen, Böschungen, Stützmauern, Lärmschutzanlagen, Trenn-, Seiten-, Rand- und Sicherheitsstreifen zu verstehen sind. Der Begriff 'Straßenkörper' im Sinne des Rechtsatzes VfSlg 4349/1963 umfasst somit die Bundesstraße (Straßengrund, der Straßenunterbau, die Straßendecke) und die baulichen Anlagen im Zuge einer Bundesstraße (insbesondere Brücken, Tunnel, Durchlässe). Dies entspricht auch dem Wortlaut von §3, §4, §12 Satz 1, §30 und insbesondere §24 Abs1 BStG 1921.
2.6. Da es sich bei Verkehrskontrollplätzen um besondere Verkehrsflächen handelt, die aus Sicherheitsgründen von der Hauptfahrbahn getrennt sind, aber dennoch Teil des Straßenkörpers sind, teilt das Amt der Kärntner Landesregierung insoweit die Rechtsansicht des Verfassungsgerichtshofes, dass solche Verkehrsflächen kompetenzrechtlich Bestandteile einer Bundesstraße sind und somit gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') die Erlassung von gesetzlichen Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung Sache des Bundes sind.
2.7. Das Amt der Kärntner Landesregierung teilt auch die Rechtsansicht des Verfassungsgerichtshofes, dass bauliche Anlagen für Zwecke der Verkehrskontrollen, die auf Verkehrskontrollplätzen errichtet werden, im Versteinerungszeitpunkt auf Grundlage des Versteinerungsmaterials des §24 Abs1 BStG 1921 nicht als Bestandteil von Bundesstraßen anzusehen sind.
2.8. Hingegen dürfen gegen die Rechtsansicht, dass im Rahmen einer sogenannten intrasystematischen Fortentwicklung Gebäude für Zwecke der Verkehrskontrollen, die auf Verkehrskontrollplätzen errichtet werden, als Bestandteile einer Bundesstraße anzusehen sind, aus Sicht des Amtes der Kärntner Landesregierung folgende Argumente sprechen:
2.8.1. Im BStG 1921 wird mehrfach auf die Bestandteile von Bundesstraßen und auf bauliche Anlagen im Zuge einer Bundesstraße Bezug genommen (siehe Punkt 2.4.). Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang §12 BStG 1921. §12 Abs1 BStG 1921 lautet: 'Für die Herstellung, Erhaltung und Umgestaltung von Bundesstraßen samt den zugehörigen baulichen Anlagen kann das Eigentum an Liegenschaften, die dauernde oder zeitweilige Einräumung, Einschränkung und Aufhebung von dinglichen Rechten an solchen im Wege der Enteignung in Anspruch genommen werden.' Es handelt sich somit um die rechtliche Grundlage für Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen für die Herstellung, Erhaltung und Umgestaltung 'von Bundesstraßen samt den zugehörigen baulichen Anlagen'. §12 Abs2 BStG 1921 lautet: Auch können zu diesen Zwecken durch Enteignung die zur Gewinnung von Steinen, Schotter, Sand u. dgl., dann für die Anlage von Ablagerungsplätzen, Zufahrten, von Straßenwärterhäusern und anderen Baulichkeiten erforderlichen Grundstücke erworben werden.' §12 BStG 1921 unterscheidet somit eindeutig zwischen Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen für Bundesstraßen und den zugehörigen baulichen Anlagen (§12 Satz 1 BStG 1921) und Enteignungen von Grundstücken für andere bauliche Anlagen, insbesondere Straßenwärterhäuser (§12 Satz 2 BStG 1921). Diese Unterscheidung erfolgt aber nicht anhand des Merkmals eines unmittelbaren Zusammenhangs mit der Funktion dieser baulichen Anlagen. Denn unbestritten stehen zB Straßenwärterhäuser in unmittelbarem Zusammenhang mit der Funktion einer Bundesstraße. Dieser Zusammenhang wird sogar ausdrücklich gesetzlich normiert, da Enteignungen nach dem Wortlaut des §12 Satz 2 BStG 1921 nur zu den Zwecken des §12 Satz 1 BStG 1921 zulässig sind, dh für die Herstellung, Erhaltung und Umgestaltung von Bundesstraßen samt den zugehörigen baulichen Anlagen. Die Unterscheidung zwischen Satz 1 und Satz 2 des §12 BStG 1921 erfolgt vielmehr zwischen dem 'Straßenkörper' (siehe Punkt 2.4. f.) und anderen baulichen Anlagen, auch wenn diese anderen baulichen Anlagen in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Funktion einer Bundesstraße stehen (müssen). Es gibt keinerlei Hinweise, dass insbesondere für §24 Abs1 BStG 1921, von einem anderen Begriffsverständnis auszugehen wäre. Diese begriffliche Unterscheidung dürfte also dem BStG 1921 und somit der rechtlichen Prägung der Rechtsordnung des Kompetenztatbestands 'Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei' im Zeitpunkt seiner Schaffung mit der am 1. Oktober 1925 in Kraft getretenen Bundes-Verfassungsnovelle BGBl Nr 269/1925 zu Grunde liegen.
2.8.2. Diese Unterscheidung ist auch Grundlage des Rechtsatzes VfSlg 4349/1963, dass die Erlassung von gesetzlichen Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen (einschließlich der Gehsteige) hinsichtlich der Bundesstraßen gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG (Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') Sache des Bundes, hinsichtlich anderer Straßen gemäß Art15 Abs1 B VG Sache der Länder ist. Der 'Straßenkörper in allen seinen Bestandteilen sind die Bundesstraße (Straßengrund, der Straßenunterbau, die Straßendecke) und die baulichen Anlagen im Zuge einer Bundesstraße (insbesondere Brücken, Tunnel, Durchlässe) gemäß §3, §4, §12 Satz 1, §30 und insbesondere §24 Abs1 BStG 1921 (siehe Punkt 2.4. f.). Diesen für die kompetenzrechtliche Beurteilung relevanten Anknüpfungspunkt 'Straßenkörper' bestätigt der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss E778/2016. So führt er aus, dass 'ausgehend von dem im Erkenntnis VfSlg 4349/1963 (vgl. zB auch VfSlg 6685/1972, 6770/1972) ausgesprochenen Rechtssatz [...] sohin zu untersuchen [ist], ob Verkehrskontrollplätze als Bestandteile einer Bundesstraße und die auf Verkehrskontrollplätzen befindlichen Bauwerke als Anlagen im Zuge einer Bundesstraße anzusehen sind.' 'Bauwerke als Anlagen im Zuge einer Bundesstraße' sind aber zB gemäß §3 BStG 1921 ausdrücklich nur 'Brücken und andere Kunstbauten'. Kunstbauten sind zur Überwindung naturgegebener Hindernisse notwendige Bauwerke (siehe Duden – Deutsches Universalwörterbuch, 2016).
2.8.3. Diese Anknüpfung an den 'Straßenkörper' unterscheidet den Kompetenztatbestand 'Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei' auch vom Kompetenztatbestand 'Verkehrswesen bezüglich der Eisenbahnen'. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut (zur Relevanz des Wortlautes VfGH VfSlg 5019/1965) der Kompetenzbestimmungen. Dieser ist hinsichtlich Bundesstraßen enger: 'die als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge', dh. bestimmte Straßen als bauliche Anlagen (dh. 'Straßenkörper' im Sinne des Rechtsatzes VfSlg 4349/1963); hinsichtlich Eisenbahnen weiter: 'das Verkehrswesen bezüglich der Eisenbahn', dh. die Eisenbahn als Verkehrssystem ('das gesamte Eisenbahnwesen als Teil des Verkehrswesens' VfGH VfSlg 17.424/2004). Der Wortlaut des Art10 Abs1 Z9 B VG regelt das Verkehrsmittel 'Bundesstraße' auch eigenständig im Verhältnis zu den Verkehrsmitteln 'der Eisenbahnen und der Luftfahrt sowie der Schifffahrt'. Darüber hinaus ist die Zuständigkeit des Bundes dann gegeben, wenn die auf dem Eisenbahngrundstück befindlichen baulichen Anlagen solche im Sinne des §10 EisbG 1957 sind (VfGH VfSlg 17.424/2004). In §10 EisbG 1957 wird ausdrücklich darauf abgestellt, dass die baulichen Anlagen 'ganz oder teilweise, unmittelbar oder mittelbar der Abwicklung oder Sicherung des Eisenbahnbetriebes oder Eisenbahnverkehrs dienen'. Gerade dieser Bezug zur Funktion einer baulichen Anlage erfolgt aber in §24 Abs1 BStG 1921 nicht, sondern es wird auf die bauliche Anlage 'Straßenkörper' Bezug genommen (siehe Punkt 2.8.1.).
2.8.4. Bauliche Anlagen, die in unmittelbaren Zusammenhang mit der Funktion der Verkehrskontrollplätze stehen, sind – wie bereits ausgeführt (siehe Punkt 2.8.1.) – keine baulichen Anlagen im Sinne des §24 Abs1 BStG 1921. Eine sogenannte intrasystematischen Fortentwicklungsmöglichkeit des §24 BStG 1921 sei gemäß dem Beschluss des Verfassungsgerichtshofes aber möglich, da solche baulichen Anlagen 'der Art nach unter die in §24 Abs1 des Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 genannten Anlagen' fallen. Eine solche intrasystematische Fortentwicklung wäre aber unvereinbar mit der ausdrücklichen Unterscheidung des BStG 1921 zwischen dem 'Straßenkörper' und anderen baulichen Anlagen, auch wenn diese anderen baulichen Anlagen in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Funktion einer Bundesstraße stehen. Denn bauliche Anlagen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Funktion der Verkehrskontrollplätze stehen, sind bauliche Anlagen im Sinne des §12 Satz 2 BStG 1921 und fallen somit ausdrücklich nicht 'der Art nach' (so aber Beschluss E778/2016) unter §12 Satz 1 BStG 1921 iVm §24 Abs1 BStG 1921, da sie nicht Bundesstraße und bauliche Anlage im Zuge einer Bundesstraße, dh. Bestandteil des 'Straßenkörpers', sind. Eine solche intrasystematische Fortentwicklung würde aus diesem Grund die rechtliche Prägung der Rechtsordnung dieses Kompetenztatbestands im Zeitpunkt seiner Schaffung mit der am 1. Oktober 1925 in Kraft getretenen Bundes-Verfassungsnovelle BGBl Nr 269/1925 verkennen.
2.8.5. Aus diesen Gründen besteht nach Rechtsansicht des Amtes der Kärntner Landesregierung keine intrasystematische Fortentwicklungsmöglichkeit des §24 Abs1 BStG 1921 und ist die Erlassung von gesetzlichen Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung von baulichen Anlagen auf Verkehrskontrollplätzen gemäß Art15 Abs1 B VG Sache der Länder.
2.9. Es ist abschließend anzumerken, dass obige Ausführungen auch im Hinblick auf den Beschluss des Verfassungsgerichtshofes vom 18. Februar 2016, E2373/2015-14, in dem ohne nähere Begründung und Auseinandersetzung mit der entgegenstehenden Lehrmeinung (zB Rill, Betriebe an Bundesautobahnen und Bundesschnellstraßen im Spannungsfeld zwischen Bundesstraßenrecht und Landesraumplanungsrecht, ZfV 1980, 100 ff; Berger, Netzwerk Raumplanung – im Spannungsfeld der Kompetenzverteilung, 2008, 20 f; Wallnöfer, in Kneihs/Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht Art10 Abs1 Z9 B VG Rz 72; Steinwender, Kommentar zum Kärntner Baurecht, 2017, §2 K-BO 1996 Rz 8) ausgeführt wurde, dass '[f]ür Angelegenheiten der Autobahnen inklusive 'Betriebe im Zuge von Bundesstraßen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer auf [diesen] dienen (wie Tankstellen, Raststätten, Motels, Werkstätten und dergleichen) und unmittelbar Zu- und Abfahrten zu diesen Straßen haben' (§27 Abs1 BStG), der Bundesgesetzgeber gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG zuständig [ist]', beachtlich erscheinen."
II. Rechtslage
1. Die hier maßgeblichen Bestimmungen des §1, §2 Abs1 lite und f sowie §28 Vbg. Baugesetz – Vbg. BauG, LGBl 52/2001 , idF LGBl 54/2015 lauten (die in Prüfung gezogene Bestimmung gilt in der Fassung LGBl 11/2014 und ist hervorgehoben):
"1. Abschnitt Allgemeines
§1 Geltungsbereich
(1) Dieses Gesetz gilt für alle Bauvorhaben. Ausgenommen sind Bauvorhaben betreffend
a) Eisenbahn-, Schifffahrts- und Luftfahrtsanlagen, soweit sie Zwecken des Verkehrs dienen;
b) Bergwerke;
c) spezifisch militärische Bauwerke, wie Befestigungen, Munitionslager, Meldeanlagen, Schieß- und sonstige Übungsstätten;
d) öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt, es sei denn sie stehen in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße;
e) Güterwege, Forststraßen und andere land- und forstwirtschaftliche Bringungsanlagen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt;
f) Leitungen für Strom, Gas, Erdöl u.dgl., soweit es sich nicht um Gebäude handelt;
g) Anlagen, die nach wasserrechtlichen Vorschriften einer Bewilligung oder Anzeige bedürfen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt;
h) Anlagen für die Durchführung einzelner Veranstaltungen nach dem Veranstaltungsgesetz;
i) ortsfeste Behälter für flüssige Brenn- oder Treibstoffe, ortsfeste Maschinen und sonstige ortsfeste technische Einrichtungen, die einer Bewilligung oder Anzeige nach gewerbe-, abfall-, kanalisations- oder energierechtlichen Vorschriften bedürfen; die Bestimmungen über die Energieeinsparung sind jedoch anzuwenden;
j) Ankündigungen und Werbeanlagen außerhalb bebauter Bereiche;
k) Zelte und Wohnwagen auf Campingplätzen nach dem Campingplatzgesetz;
l) bewegliche Verkaufsstände und ähnliche Einrichtungen, sofern sie zum bestimmungsgemäßen Gebrauch auf Märkten, Messen, Ausstellungen u.dgl. aufgestellt werden.
(2) Dieses Gesetz ist so anzuwenden, dass es in die Zuständigkeiten des Bundes nicht eingreift.
[…]
§2 Begriffe
(1) Im Sinne dieses Gesetzes ist
[…]
e) Bauvorhaben: die Errichtung, die Änderung oder der Abbruch eines Bauwerks; die Änderung der Verwendung eines Gebäudes; die Errichtung oder Änderung einer Feuerstätte samt Einrichtungen zur Ableitung der Verbrennungsgase; die Aufstellung oder Änderung einer ortsfesten Maschine oder sonstigen ortsfesten technischen Einrichtung; die Errichtung oder Änderung einer Ankündigung oder Werbeanlage; die Errichtung oder Änderung einer Einfriedung; die Errichtung oder Änderung eines ortsfesten Behälters für flüssige Brenn- oder Treibstoffe; die Aufstellung eines Zeltes oder einer sonstigen gebäudeähnlichen Einrichtung; die Aufstellung eines Wohnwagens oder einer ähnlichen Unterkunft; die Aufstellung eines beweglichen Verkaufsstandes oder einer ähnlichen Einrichtung; Erhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten;
f) Bauwerk: eine Anlage, zu deren fachgerechter Herstellung bautechnische Kenntnisse erforderlich sind und die mit dem Boden in Verbindung steht;
[…]
§28 Baubewilligung
(1) Die Behörde hat über den Bauantrag ehestens zu entscheiden.
(2) Die Baubewilligung ist zu erteilen, wenn das Bauvorhaben nach Art, Lage, Umfang, Form und Verwendung den bau- und raumplanungsrechtlichen Vorschriften entspricht und auch sonst öffentliche Interessen, besonders solche der Sicherheit, der Gesundheit, des Verkehrs, des Denkmalschutzes, der Energieeinsparung und des haushälterischen Umgangs mit Grund und Boden (§2 Abs3 lita Raumplanungsgesetz), nicht entgegenstehen.
(3) Die Baubewilligung ist zu versagen, wenn die im Abs2 für eine Bewilligung genannten Voraussetzungen nicht gegeben sind und auch durch Befristungen, Auflagen oder Bedingungen gemäß §29 nicht erfüllt werden können.
(4) Dem Antragsteller ist eine Ausfertigung der Pläne und Beschreibungen mit dem Vermerk auszufolgen, dass sich die Baubewilligung auf sie bezieht.
(5) Eine Baubewilligung für ein Bauvorhaben auf einer Freifläche hat die Behörde unverzüglich der Bezirkshauptmannschaft vorzulegen.
(6) Wenn seit Beginn von Bauarbeiten, die über Vorarbeiten im Sinne des §27 hinausgehen und die aufgrund einer dem Bauwerber rechtskräftig erteilten Baubewilligung durchgeführt werden, mehr als ein Jahr vergangen ist, verliert eine übergangene Partei, der bis dahin die Baubewilligung nicht zugestellt wurde, ihre Stellung als Partei, sofern sie nicht schon davor die Zustellung des Bescheides beantragt hat."
2. §1 Vbg. Baugesetz – Vbg. BauG, LGBl 52/2001 , idF vor der Novelle LGBl 11/2014 lautete:
"1. Abschnitt Allgemeines
§1 Geltungsbereich
(1) Dieses Gesetz gilt für alle Bauvorhaben. Ausgenommen sind Bauvorhaben betreffend
a) Eisenbahn-, Schifffahrts- und Luftfahrtsanlagen, soweit sie Zwecken des Verkehrs dienen;
b) Bergwerke;
c) spezifisch militärische Bauwerke, wie Befestigungen, Munitionslager, Meldeanlagen, Schieß- und sonstige Übungsstätten;
d) öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt;
e) Güterwege, Forststraßen und andere land- und forstwirtschaftliche Bringungsanlagen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt;
f) Leitungen für Strom, Gas, Erdöl u.dgl., soweit es sich nicht um Gebäude handelt;
g) Anlagen, die nach wasserrechtlichen Vorschriften einer Bewilligung oder Anzeige bedürfen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt;
h) Anlagen für die Durchführung einzelner Veranstaltungen nach dem Veranstaltungsgesetz;
i) ortsfeste Behälter für flüssige Brenn- oder Treibstoffe, ortsfeste Maschinen und sonstige ortsfeste technische Einrichtungen, die einer Bewilligung oder Anzeige nach gewerbe-, abfall-, kanalisations- oder energierechtlichen Vorschriften bedürfen; die Bestimmungen über die Energieeinsparung sind jedoch anzuwenden;
j) Ankündigungen und Werbeanlagen außerhalb bebauter Bereiche;
k) Zelte und Wohnwagen auf Campingplätzen nach dem Campingplatzgesetz;
l) bewegliche Verkaufsstände und ähnliche Einrichtungen, sofern sie zum bestimmungsgemäßen Gebrauch auf Märkten, Messen, Ausstellungen u.dgl. aufgestellt werden.
(2) Dieses Gesetz ist so anzuwenden, dass es in die Zuständigkeiten des Bundes nicht eingreift."
3. Vor der Änderung des §1 Abs1 litd Vbg. BauG durch die Novelle LGBl 11/2014 waren gemäß §1 Abs1 litd leg.cit. Bauvorhaben betreffend "öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt" vom Geltungsbereich des Vorarlberger Baugesetzes ausgenommen.
Zur Änderung des §1 Abs1 litd Vbg. BauG durch die Novelle LGBl 11/2014, führen die Erläuterungen zur Regierungsvorlage (Erläut. zur RV 90/2013 BlgLT 24. GP, 2 f.) Folgendes aus:
"[…]
Weiters sollen anlässlich dieser Novelle einige weitere, kleinere Änderungen erfolgen (§§1 Abs1 litd, 11, 13 und 30).
1. Ziel und wesentlicher Inhalt
[...]
Weiters soll anlässlich dieser Novelle die Ausnahme vom Geltungsbereich des Baugesetzes nach §1 Abs1 litd für 'öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt' geändert werden; es soll klargestellt werden, dass Gebäude, die Bestandteil der öffentlichen Straße sind, vom Baugesetz ausgenommen sind, wenn sie in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der öffentlichen Straße stehen (z.B. Tunnel, einschließlich Fluchtstollen, Querschläge und Fluchträume; Lüftungsgebäude; Schachtkopfbauwerke; Pumpstationen u. dgl.).
[...]
2. Kompetenzen:
Der vorliegende Gesetzesentwurf stützt sich auf die Gesetzgebungskompetenz des Landes nach Art15 Abs1 B VG. Soweit eine Angelegenheit nicht ausdrücklich durch die Bundesverfassung der Gesetzgebung oder auch der Vollziehung des Bundes übertragen ist, verbleibt sie nach Art15 Abs1 B VG im selbständigen Wirkungsbereich der Länder.
Regelungen über das Inverkehrbringen und die Verwendung von Bauprodukten, die in Bauwerken verwendet werden, fallen grundsätzlich – soweit nicht eine Zuständigkeit des Bundes, z.B. in Angelegenheiten des Eisenbahnwesens oder Bundesstraßenwesens vorliegt – sowohl in Gesetzgebung als auch in Vollziehung in die Zuständigkeit des Landes.
[...]
II. Zu den einzelnen Bestimmungen:
Zu Z1 (§1 Abs1 litd):
Gemäß §1 Abs1 litd Baugesetz gilt das Baugesetz für alle Bauvorhaben; ausgenommen sind u.a. Bauvorhaben betreffend öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt. Ein Gebäude ist ein überdachtes Bauwerk, das von Menschen betreten werden kann und mindestens einen Raum allseits oder überwiegend umschließt (§2 Abs1 liti Baugesetz). Ein Bauwerk ist eine Anlage, zu deren fachgerechter Herstellung bautechnische Kenntnisse erforderlich sind und die mit dem Boden in Verbindung steht (§2 Abs1 litf Baugesetz).
Was als 'Straße' anzusehen ist, ist den straßenrechtlichen Vorschriften (Straßengesetz, Bundesstraßengesetz) zu entnehmen (siehe dazu insb. die in §2 Abs2 lita bis e des Straßengesetzes, LGBl Nr 79/2012, genannten Bestandteile der Straße).
Mit der im Entwurf vorgesehenen Bestimmung ('in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße') soll nunmehr klargestellt werden, dass bei öffentlichen Straßen insbesondere folgende Anlagen vom Geltungsbereich des Baugesetzes ausgenommen sind, auch wenn es sich dabei um Gebäude oder Gebäudeteile (die nach den straßenrechtlichen Vorschriften Bestandteil der Straße sind) handelt:
Tunnel (mit Portalbauwerk); Fluchtstollen (mit Portalbauwerk), Querschläge, Fluchträume; Galerien; Lüftungsanlagen (z.B. Lüftungsgebäude, Schachtbauwerke, Lüfterkaverne); elektrotechnische Betriebsanlagen, Betriebsstationen, Betriebszentralen; Räume mit Pumpen (Pumpstationen) u.ä., z.B. bei Brückenbauwerken; Anlagen für die Löschwasserversorgung oder die Straßenentwässerung u. dgl.
Nicht in einem 'unmittelbaren technischen Zusammenhang' mit der Errichtung oder dem Betrieb einer öffentlichen Straße stehen beispielsweise Straßenmeistereien oder Bauhöfe des Straßenerhalters oder auch Raststationen (z.B. öffentliche WC-Anlagen).
Ein unmittelbarer technischer Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße besteht auch nicht bei Kontrollplätzen (diese dienen u.a. der Kontrolle der Einhaltung der Tonnagebeschränkung von LKWs etc.); denn die Errichtung und der Betrieb der Straße hängen nicht von der Kontrolle der Einhaltung von Bestimmungen der StVO oder des KFG durch die Verkehrsteilnehmer ab."
4. Die §§11, 12, 18 und 35 des Vorarlberger Gesetzes über die Raumplanung (Vbg. Raumplanungsgesetz – Vbg. RPG), LGBl 39/1996, idF LGBl 28/2011 lauten:
"III. Hauptstück
Raumplanung durch die Gemeinden
1. Abschnitt
Räumliches Entwicklungskonzept
§11
(1) Die Gemeindevertretung soll als Grundlage für die Flächenwidmungs- und die Bebauungsplanung unter Abwägung der Interessen nach §3 für das gesamte Gemeindegebiet bzw. Teile desselben ein räumliches Entwicklungskonzept für die Gemeinde erstellen. Dieses soll insbesondere grundsätzliche Aussagen enthalten über
a) die wesentlichen örtlichen Vorzüge, deren Erhaltung und mögliche Verbesserung,
b) die Aufgaben in der Region und die übergemeindliche Zusammenarbeit,
c) die angestrebte Wirtschaftsstruktur,
d) die zu sichernden Freiräume für die Landwirtschaft, die Erhaltung und Entwicklung von Natur und Landschaft sowie für Kinder und Jugendliche und die Naherholung,
e) die zu sichernden Freiräume zum Schutz vor Naturgefahren,
f) die angestrebte Siedlungsgestaltung und Entwicklung und Gliederung der Bauflächen sowie die zeitliche Abfolge der Bebauung unter Berücksichtigung der Erfordernisse der Infrastruktur, des Schutzes vor Naturgefahren und der Energieeffizienz,
g) die Verkehrsabwicklung und die Ausgestaltung des Verkehrswegenetzes,
h) die Energieversorgung unter besonderer Berücksichtigung der nachhaltigen Nutzung erneuerbarer Energien,
i) die erforderlichen Gemeinbedarfseinrichtungen.
(2) Im räumlichen Entwicklungskonzept ist auf Planungen des Bundes, des Landes sowie allfällige, gemeinsam mit anderen Gemeinden erarbeitete Entscheidungsgrundlagen, wie regionale Entwicklungskonzepte, Bedacht zu nehmen.
(3) Bei der Erstellung des räumlichen Entwicklungskonzepts hat die Gemeinde die Mitwirkung der Bevölkerung in angemessener Weise zu gewährleisten. Der Entwurf des räumlichen Entwicklungskonzepts ist jedenfalls einen Monat im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Die Auflage ist durch Anschlag an der Amtstafel kundzumachen. Sie ist, wenn ein Amtsblatt der Gemeinde (Gemeindeblatt) besteht, auch in diesem und, wenn eine Gemeinde eine Homepage im Internet besitzt, überdies auf der Homepage kundzumachen. Der Entwurf des Entwicklungskonzepts ist Menschen mit schwerer Sehbehinderung während der Auflagefrist auf Verlangen zu erläutern. Während der Auflagefrist kann jeder Gemeindebürger oder Eigentümer von Grundstücken, auf die sich das Entwicklungskonzept bezieht, zum Entwurf schriftlich oder mündlich Änderungsvorschläge erstatten. Darauf ist in der Kundmachung hinzuweisen. Eingelangte Änderungsvorschläge sind der Gemeindevertretung vor der Beschlussfassung über das räumliche Entwicklungskonzept zur Kenntnis zu bringen.
(4) Das räumliche Entwicklungskonzept ist mit den entsprechenden Planungen der Nachbargemeinden abzustimmen. Zu diesem Zweck sind die Nachbargemeinden sowie die Regionalplanungsgemeinschaften zu hören.
(5) Die Landesregierung hat die Gemeinde bei Inangriffnahme des räumlichen Entwicklungskonzepts über die aus Sicht des Landes maßgebenden Planungen zu informieren und bei dessen Erstellung zu beraten. Sie ist vor der Beschlussfassung über das räumliche Entwicklungskonzept zu hören.
(6) Die Landesregierung kann mit Bescheid die Erstellung eines räumlichen Entwicklungskonzepts nach Abs1 für das gesamte Gemeindegebiet oder für Teile desselben auftragen, wenn dies nach den für die Raumplanung maßgeblichen Verhältnissen in der Gemeinde als Grundlage für die Flächenwidmungs- oder Bebauungsplanung zur Erreichung der Raumplanungsziele nach §2 erforderlich ist. Hiefür ist eine angemessene Frist zu setzen.
(7) Die Abs1 bis 6 gelten auch für Änderungen des räumlichen Entwicklungskonzepts.
2. Abschnitt Flächenwidmungsplan
§12 Allgemeines
(1) Die Gemeindevertretung hat durch Verordnung einen Flächenwidmungsplan zu erlassen, durch den das Gemeindegebiet den erforderlichen Zwecken gewidmet wird.
(2) Im Flächenwidmungsplan können folgende Widmungen festgelegt werden: Bauflächen (§13), Bauerwartungsflächen (§17), Freiflächen (§18), Verkehrsflächen (§19) und Vorbehaltsflächen (§20). Andere Widmungen sind unzulässig.
(3) Bei der Erstellung des Flächenwidmungsplanes ist auf Planungen des Bundes und des Landes Bedacht zu nehmen. Der Flächenwidmungsplan darf einem Landesraumplan nicht widersprechen.
(4) Im Flächenwidmungsplan ist auf Planungen und für die Raumplanung bedeutsame Verhältnisse einer anderen Gemeinde, die durch den Flächenwidmungsplan berührt werden, Bedacht zu nehmen.
(4a) Im Flächenwidmungsplan ist darauf Bedacht zu nehmen, dass Gebiete für Betriebe, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen fallen, einerseits und Bauflächen (ausgenommen Betriebsgebiete), Vorbehaltsflächen in Bauflächen (ausgenommen Betriebsgebieten), der Erholung und Freizeitbetätigung dienende Sondergebiete, Verkehrsflächen und besonders geschützte Gebiete andererseits einander so zugeordnet werden, dass ein angemessener Schutzabstand zur Verhütung schwerer Unfälle und zur Begrenzung ihrer Folgen gewahrt bleibt.
(5) Im Flächenwidmungsplan sind, soweit nicht besondere Widmungen festgelegt werden, die für die Raumplanung bedeutsamen Gegebenheiten, wie Waldflächen, öffentliche Gewässer, bestehende und geplante Landes- und Bundesstrassen, Eisenbahnen, Flugplätze, bedeutende Versorgungs- und Entsorgungsanlagen sowie besonders geschützte Gebiete ersichtlich zu machen.
(6) Die Form der Flächenwidmungspläne, insbesondere die Maßstäbe der zeichnerischen Darstellungen und die Verwendung bestimmter Planzeichen, hat die Landesregierung durch Verordnung zu regeln.
[…]
§18 Freiflächen
(1) Alle Flächen, die nicht als Bauflächen, Bauerwartungsflächen oder Verkehrsflächen gewidmet sind, sind Freiflächen.
(2) Die Freiflächen sind nach Erfordernis und Zweckmäßigkeit als Landwirtschaftsgebiet, Sondergebiet oder Freihaltegebiet zu widmen.
(3) In Landwirtschaftsgebieten ist die Errichtung von Gebäuden und Anlagen zulässig, soweit dies für die bodenabhängige land- und forstwirtschaftliche Nutzung einschließlich der dazu gehörenden erforderlichen Wohnräume und Wohngebäude und für Nebengewerbe der Land- und Forstwirtschaft sowie die häusliche Nebenbeschäftigung notwendig ist.
(4) Als Sondergebiete können Flächen festgelegt werden, auf denen Gebäude und Anlagen errichtet werden dürfen, die ihrer Zweckwidmung nach an einen bestimmten Standort gebunden sind oder sich an einem bestimmten Standort besonders eignen, wie z.B. Flächen für Kleingärten, gewerbliche Gärtnereien, Erholungs- und Sportanlagen, Campingplätze, Ausflugsgasthöfe, Schutzhütten, Steinbrüche, Kiesgruben, Anlagen zur Fassung von Quell- sowie zur Entnahme von Grundwasser, Schießstätten und Sprengmittellager. Der vorgesehene Verwendungszweck ist in der Widmung anzuführen.
(5) Als Freihaltegebiete sind Freiflächen festzulegen, die im öffentlichen Interesse, insbesondere zum Schutz des Landschafts- und Ortsbildes oder wegen der natürlichen Verhältnisse (Grundwasserstand, Bodenbeschaffenheit, Lawinen-, Hochwasser-, Vermurungs-, Steinschlag- und Rutschgefahr usw.) von einer Bebauung freizuhalten sind. Alle Freiflächen, die nicht als Landwirtschaftsgebiete oder Sondergebiete gewidmet sind, sind Freihaltegebiete. Auf Waldflächen ist die Errichtung von Gebäuden und Anlagen zulässig, soweit dies für forstwirtschaftliche Zwecke notwendig ist.
[...]
§35 Wirkung, Ausnahmebewilligung
(1) Bescheide aufgrund des Baugesetzes dürfen Planungen gemäß den §§28 und 31 bis 34 nicht widersprechen.
(2) Der Gemeindevorstand kann auf Antrag des Grundeigentümers Ausnahmen von auf der Grundlage der §§28 und 31 bis 34 ergangenen Verordnungen bewilligen, wenn sie den Zielen der von den Ausnahmen betroffenen Verordnungen, den im §2 genannten Raumplanungszielen, einem Landesraumplan und dem räumlichen Entwicklungskonzept nicht entgegenstehen. Die Bewilligung liegt im behördlichen Ermessen. Vor Erteilung der Bewilligung sind die Nachbarn (§2 Baugesetz) zu hören.
(3) Für die Bewilligung von Ausnahmen ist abweichend von Abs2 die Gemeindevertretung zuständig, wenn eine Ausnahme folgendes Ausmaß überschreitet:
a) bei Festlegungen des Maßes der baulichen Nutzung im Sinne des §31 Abs2 lita, b oder c: 25 % der Bemessungszahl;
b) jede Erhöhung der festgelegten Zahl der oberirdischen Geschosse (§31 Abs2 litd), ausgenommen ein zusätzliches Geschoss bei Hanglage;
c) bei Festlegung des Wohnungsflächenanteils im Verhältnis zu anderen Nutzungen: 25 % des Wohnungsflächenanteils;
d) bei Festlegung einer Baulinie oder einer Baugrenze: 25 % des jeweiligen Abstandes zwischen der Baulinie oder der Baugrenze und der Nachbargrenze; oder
e) bei Festlegung der Höhe des Bauwerks: 25 % der Höhe.
(4) Entgegen den Bestimmungen der Abs1 bis 3 erlassene Bescheide sind mit Nichtigkeit bedroht."
5. Die §§12 und 35 Vbg. Raumplanungsgesetz – Vbg. RPG, LGBl 39/1996, idF LGBl 54/2015, lauten:
"2. Abschnitt Flächenwidmungsplan
§12 Allgemeines
(1) Die Gemeindevertretung hat unter Abwägung der Interessen nach §3 durch Verordnung einen Flächenwidmungsplan zu erlassen, durch den das Gemeindegebiet den erforderlichen Zwecken gewidmet wird.
(2) Im Flächenwidmungsplan können folgende Widmungen festgelegt werden: Bauflächen (§13), Bauerwartungsflächen (§17), Freiflächen (§18), Verkehrsflächen (§19) und Vorbehaltsflächen (§20). Andere Widmungen sind unzulässig.
(3) Bei der Erstellung des Flächenwidmungsplanes ist auf Planungen des Bundes und des Landes Bedacht zu nehmen. Der Flächenwidmungsplan darf einem Landesraumplan nicht widersprechen.
(4) Im Flächenwidmungsplan ist auf Planungen und für die Raumplanung bedeutsame Verhältnisse einer anderen Gemeinde, die durch den Flächenwidmungsplan berührt werden, Bedacht zu nehmen.
(4a) Im Flächenwidmungsplan ist darauf Bedacht zu nehmen, dass Gebiete für Seveso-Betriebe einerseits und Bauflächen (ausgenommen Betriebsgebiete), Vorbehaltsflächen in Bauflächen (ausgenommen Betriebsgebiete), Vorbehaltsflächen in Freiflächen, die für öffentlich genutzte Anlagen bestimmt sind, der Erholung und Freizeitbetätigung dienende Sondergebiete, Verkehrsflächen für wichtige Straßen und Eisenbahntrassen und besonders geschützte Gebiete andererseits einander so zugeordnet werden, dass ein angemessener Schutzabstand zur Verhütung schwerer Unfälle und zur Begrenzung ihrer Folgen gewahrt bleibt.
(5) Im Flächenwidmungsplan sind, soweit nicht besondere Widmungen festgelegt werden, die für die Raumplanung bedeutsamen Gegebenheiten, wie Waldflächen, öffentliche Gewässer, bestehende und geplante Landes- und Bundesstraßen, Eisenbahnen, Flugplätze, bedeutende Versorgungs- und Entsorgungsanlagen, besonders geschützte Gebiete sowie durch Naturgefahren besonders gefährdete Gebiete ersichtlich zu machen.
(6) Die Form der Flächenwidmungspläne, insbesondere die Maßstäbe der zeichnerischen Darstellungen und die Verwendung bestimmter Planzeichen, hat die Landesregierung durch Verordnung zu regeln.
[...]
§35 Wirkung, Ausnahmebewilligung
(1) Bescheide aufgrund des Baugesetzes dürfen Planungen gemäß den §§28 und 31 bis 34 nicht widersprechen.
(2) Der Gemeindevorstand kann auf Antrag des Grundeigentümers mit Bescheid Ausnahmen von auf der Grundlage der §§28 und 31 bis 34 ergangenen Verordnungen bewilligen, wenn sie den Zielen der von den Ausnahmen betroffenen Verordnungen, den im §2 genannten Raumplanungszielen, einem Landesraumplan und dem räumlichen Entwicklungskonzept nicht entgegenstehen. Die Bewilligung liegt im behördlichen Ermessen. Vor Erteilung der Bewilligung sind die Nachbarn (§2 Baugesetz) zu hören.
(3) Für die Bewilligung von Ausnahmen ist abweichend von Abs2 die Gemeindevertretung zuständig, wenn eine Ausnahme folgendes Ausmaß überschreitet:
a) bei Festlegungen des Maßes der baulichen Nutzung im Sinne des §31 Abs2 lita, b oder c: 25 % der Bemessungszahl;
b) jede Erhöhung der festgelegten Zahl der oberirdischen Geschosse (§31 Abs2 litd), ausgenommen ein zusätzliches Geschoss bei Hanglage;
c) bei Festlegung des Wohnungsflächenanteils im Verhältnis zu anderen Nutzungen: 25 % des Wohnungsflächenanteils;
d) bei Festlegung einer Baulinie oder einer Baugrenze: 25 % des jeweiligen Abstandes zwischen der Baulinie oder der Baugrenze und der Nachbargrenze; oder
e) bei Festlegung der Höhe des Bauwerks: 25 % der Höhe.
(4) Entgegen den Bestimmungen der Abs1 bis 3 erlassene Bescheide sind mit Nichtigkeit bedroht."
6. Die zum Zeitpunkt der Schaffung der im Kompetenztatbestand "Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei" enthaltenen Begriffe in Art10 Abs1 Z9 B VG geltenden Bestimmungen des §12 und §24 des Bundesgesetzes vom 8. Juli 1921, betreffend die Bundesstraßen., BGBl 387/1921, lauteten:
"§12.
Für die Herstellung, Erhaltung und Umgestaltung von Bundesstraßen samt den zugehörigen baulichen Anlagen kann das Eigentum an Liegenschaften, die dauernde oder zeitweilige Einräumung, Einschränkung und Aufhebung von dinglichen Rechten an solchen im Wege der Enteignung in Anspruch genommen werden. Auch können zu diesen Zwecken durch Enteignung die zur Gewinnung von Steinen, Schotter, Sand u. dgl., dann für die Anlage von Ablagerungsplätzen, Zufahrten, von Straßenwärterhäusern und anderen Baulichkeiten erforderlichen Grundstücke erworben werden.
[…]
§24.
(1) Die Benutzung von Bundesstraßen und der dazu gehörigen Anlagen, wie Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe u. dgl. für andere Zwecke als für den Gemeingebrauch bedarf der Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung. Insoweit solche Benutzungsrechte ordnungsgemäß an einer vom Bunde übernommenen Straße begründet worden sind, bleiben sie auch nach deren Umwandlung in eine Bundesstraße aufrecht. Die Bundesstraßenverwaltung kann jedoch jederzeit eine entsprechende Abänderung der hergestellten Einrichtungen verlangen, falls dies aus Verkehrsrücksichten oder wegen einer baulichen Umgestaltung der Straße notwendig wird, es sei denn, daß dies den Bedingungen der Benutzungsbewilligung widersprechen würde. Eine Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung ist auch für alle über die Straßenfluchtlinie vorspringende Vorbauten, Freitreppen, Geschäftsportale, Luftschächte, Kellereinwurfsöffnungen u. dgl. selbst dann erforderlich, wenn nach der Bauordnung deren Herstellung nur mit Genehmigung der Baubehörde erfolgen darf. Diese Bewilligung entfällt jedoch, insoweit nach der Bauordnung bis zu einem gewissen Abstande ohne besondere Bewilligung Gebäudesockel, Auslagekästen, Zierverputze u. dgl. vor die Baulinie vorrücken oder Balkone und sonstige Gebäudebestandteile in den Luftraum oberhalb der Straße hineinragen können oder bei Bauführungen an der Straße die Einplankung und Verwendung des Straßengrundes bis zu einer bestimmten Breite gestattet ist.
(2) Wird eine Bundesstraße zur Anlage einer Eisenbahn niederer Ordnung benutzt, so sind die Bestimmungen des Artikels XXVI des Gesetzes vom 8. August 1910, R. G. Bl. Nr 149, mit der Abänderung anzuwenden, daß über die Zulässigkeit der Benutzung und die hiebei einzuhaltenden Bedingungen die Bundesministerien für Handel und Gewerbe, Industrie und Bauten, und für Verkehrswesen zu entscheiden haben."
7. §3 des Bundesgesetzes vom 16. Juli 1971, betreffend die Bundesstraßen (Bundesstraßengesetz 1971 – BStG 1971), BGBl 286/1971, idF vor der Novelle BGBl I 58/2006 lautete:
"§3. Bestandteile der Bundesstraßen
Als Bestandteile der Bundesstraße gelten neben den unmittelbar dem Verkehr dienenden Flächen, wie Fahrbahnen, Parkflächen, der Grenzabfertigung dienende Verkehrsflächen, auch bauliche Anlagen im Zuge einer Bundesstraße, wie Tunnels, Brücken, Durchlässe, Stütz- und Futtermauern, Straßenböschungen, Straßengräben, ferner im Zuge einer Bundesstraße gelegene Mautanlagen, wie Einrichtungen zur automatischen Entrichtung und Kontrolle der fahrleistungsabhängigen Maut, sowie Anlagen zum Schutz vor Beeinträchtigungen durch den Verkehr auf der Bundesstraße, insbesondere gegen Lärmeinwirkung, weiters im Zuge einer Bundesstraße gelegene, der Erhaltung und der Beaufsichtigung der Bundesstraßen dienende bebaute und unbebaute Grundstücke, Betriebsgrundstücke gemäß §27 sowie der Grenzabfertigung und der Bemautung dienende Grundflächen."
8. §3 und §27 Bundesstraßengesetz 1971 – BStG 1971, BGBl 286/1971, idF BGBl I 58/2006 lauten:
"Bestandteile der Bundesstraßen
§3. Als Bestandteile der Bundesstraße gelten neben den unmittelbar dem Verkehr dienenden Flächen wie Fahrbahnen (zB Hauptfahrbahnen inklusive Kollektoren, Zu- und Abfahrtstraßen, Anschlussstellen samt ihren Rampen) und Parkflächen auch der Grenzabfertigung, der Verkehrsbeeinflussung, der Kontrolle oder der Bemautung dienende Grundflächen und Anlagen, weiters Anlagen im Zuge einer Bundesstraße wie Tunnel, Brücken, Durchlässe, Stütz- und Futtermauern, Straßenböschungen, Straßengräben und Sanitäranlagen, ferner Betriebsgrundstücke gemäß §27, sowie sonstige der Erhaltung und der Beaufsichtigung der Bundesstraßen dienende bebaute und unbebaute Grundstücke und Anlagen zum Schutz vor Beeinträchtigungen durch den Verkehr auf der Bundesstraße, insbesondere gegen Lärmeinwirkung.
[…]
§27. Betriebe an Bundesstraßen
(1) Betriebe im Zuge von Bundesstraßen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer auf diesen dienen (wie Tankstellen, Raststätten, Motels, Werkstätten und dergleichen) und unmittelbare Zu- und Abfahrten zu diesen Straßen haben, dürfen nur mit Zustimmung des Bundes (Bundesstraßenverwaltung) errichtet werden. Jede bauliche Änderung eines solchen Betriebes bedarf der Zustimmung des Bundes (Bundesstraßenverwaltung). Die gewerberechtlichen Vorschriften werden hiedurch nicht berührt. Verkehrsflächen in diesem Bereich, insbesondere Zu- und Abfahrten zu und von den Betrieben, und Parkplätze, sind Bestandteile der Bundesstraßen (§3).
(2) Zu- und Abfahrten zu und von einzelnen Grundstücken dieser Betriebe sind unzulässig. Im Bereich dieser Betriebe sind Anschlüsse zum übrigen Straßennetz zulässig, sofern sie keine Verbindung mit der Bundesstraße ermöglichen. Die Behörde hat die Beseitigung eines durch vorschriftswidriges Verhalten herbeigeführten Zustandes auf Kosten des Betroffenen anzuordnen."
9. Zur Neufassung des §3 BStG 1971 durch BGBl I 58/2006 führen die Erläuterungen zur Regierungsvorlage (Erläut. zur RV 1333 BlgNR 22. GP, 10) Folgendes aus:
"Zu Z6 (§3):
Ziel dieser Bestimmung ist die Klarstellung der Bestandteile der Bundesstraßen, indem der Fahrbahnbegriff durch beispielhafte Aufzählung klargestellt wird, Doppelnennungen bestimmter Anlagen (Maut- und Grenzabfertigungsanlagen) entfallen, Sanitäranlagen und Verkehrskontrollplätze sowie Verkehrsbeeinflussungsanlagen als Bundesstraßenbestandteile in die Bestimmung neu aufgenommen werden."
III. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit
1.1. Gesetzesprüfungsverfahren
Weder die Vorarlberger Landesregierung noch die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach bezweifeln die Präjudizialität des in Prüfung gezogenen §1 Abs1 litd Vbg. BauG, LGBl 52/2001, idF LGBl 11/2014 im Anlassbeschwerdeverfahren. Auch der Verfassungsgerichtshof sieht keinen Grund, der gegen die Präjudizialität der von Amts wegen in Prüfung gezogenen Gesetzesbestimmung im anlassgebenden Beschwerdeverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof spricht.
Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, ist das Gesetzesprüfungsverfahren zulässig.
1.2. Verordnungsprüfungsverfahren hinsichtlich des Räumlichen Entwicklungskonzepts
1.2.1. Hinsichtlich des Räumlichen Entwicklungskonzepts bezweifeln sowohl die Vorarlberger Landesregierung als auch die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach, dass dieses als Verordnung zu qualifizieren ist. Dies begründen die Vorarlberger Landesregierung und die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach unter Hinweis auf den Motivenbericht zur Raumplanungsgesetz-Novelle LGBl 28/2011 (Blg. 32/2011, 29. LT) im Wesentlichen damit, dass dem Räumlichen Entwicklungskonzept nach dem Vorarlberger Raumplanungsgesetz keine normative Wirkung zukomme. Die Gemeinde habe ein Räumliches Entwicklungskonzept nicht zwingend zu erstellen, es sei lediglich eine Entscheidungsgrundlage für den von der Gemeinde zu erlassenden Flächenwidmungs- und Bebauungsplan und werde daher nicht in der Rechtsform einer Verordnung erlassen und kundgemacht.
1.2.2. Der Verfassungsgerichtshof teilt diese – von der Vorarlberger Landesregierung und der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach vertretene – Auffassung hinsichtlich der Rechtsqualität des Räumlichen Entwicklungskonzepts nach dem Vorarlberger Raumplanungsgesetz nicht:
Gemäß §11 Abs1 Vbg. RPG "soll [die Gemeindevertretung] als Grundlage für die Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung unter Abwägung der Interessen nach §3 für das gesamte Gemeindegebiet bzw. Teile desselben ein räumliches Entwicklungskonzept für die Gemeinde erstellen". Dieses Räumliche Entwicklungskonzept soll insbesondere grundsätzliche Aussagen über die in §11 Abs1 lita bis i Vbg. RPG aufgezählten Aspekte enthalten.
Bei der Erstellung des Räumlichen Entwicklungskonzepts hat die Gemeinde die Mitwirkung der Bevölkerung in angemessener Weise zu gewährleisten. Der Entwurf des Räumlichen Entwicklungskonzepts ist jedenfalls einen Monat im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Die Auflage ist durch Anschlag an der Amtstafel kundzumachen. Sie ist, wenn ein Amtsblatt der Gemeinde (Gemeindeblatt) besteht, auch in diesem und, wenn eine Gemeinde eine Homepage im Internet besitzt, überdies auf der Homepage kundzumachen. Während der Auflagefrist kann jeder Gemeindebürger oder Eigentümer von Grundstücken, auf die sich das Entwicklungskonzept bezieht, zum Entwurf schriftlich oder mündlich Änderungsvorschläge erstatten. Darauf ist in der Kundmachung hinzuweisen. Eingelangte Änderungsvorschläge sind der Gemeindevertretung vor der Beschlussfassung über das Räumliche Entwicklungskonzept zur Kenntnis zu bringen (§11 Abs3 Vbg. RPG). Das Räumliche Entwicklungskonzept ist mit den entsprechenden Planungen der Nachbargemeinden abzustimmen. Zu diesem Zweck sind die Nachbargemeinden sowie die Regionalplanungsgemeinschaften zu hören (§11 Abs4 Vbg. RPG). Die Landesregierung hat die Gemeinde bei Inangriffnahme des Räumlichen Entwicklungskonzepts über die aus Sicht des Landes maßgebenden Planungen zu informieren und bei dessen Erstellung zu beraten. Sie ist vor der Beschlussfassung über das Räumliche Entwicklungskonzept zu hören (§11 Abs5 Vbg. RPG).
Letztlich kann die Vorarlberger Landesregierung gemäß §11 Abs6 Vbg. RPG mit Bescheid die Erstellung eines Räumlichen Entwicklungskonzepts nach §11 Abs1 Vbg. RPG für das gesamte Gemeindegebiet oder für Teile desselben auftragen, wenn dies nach den für die Raumplanung maßgeblichen Verhältnissen in der Gemeinde als Grundlage für die Flächenwidmungs- oder Bebauungsplanung zur Erreichung der Raumplanungsziele nach §2 Vbg. RPG erforderlich ist. Hiefür ist eine angemessene Frist zu setzen.
Die einschlägigen Bestimmungen des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes enthalten zwar keine ausdrückliche Bezeichnung der Rechtsqualität des Räumlichen Entwicklungskonzepts. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes ist aber aus den einschlägigen Regelungen des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes zu erschließen, dass das Räumliche Entwicklungskonzept als Verordnung zu qualifizieren ist: Zunächst ist zu bemerken, dass das Räumliche Entwicklungskonzept nicht ein unselbständiger Teil des Verfahrens zur Erlassung des Flächenwidmungs- und Bebauungsplanes ist. Dies geht aus den Verfahrensregelungen des §11 Vbg. RPG hervor. Es handelt sich beim Verfahren zur Erlassung des Räumlichen Entwicklungskonzepts um ein eigenständiges Verfahren, das im Wesentlichen dem Verfahren zur Erlassung des Flächenwidmungs- oder Bebauungsplanes nachgebildet und damit vergleichbar ist.
Entgegen der Auffassung der Vorarlberger Landesregierung und der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach handelt es sich bei dem als eigenständiger Rechtsakt zu qualifizierenden Räumlichen Entwicklungskonzept nicht um einen Akt der Selbstbindung der Gemeinde für den von ihr zu erlassenden Flächenwidmungs- und Bebauungsplan. Dies ergibt sich nicht zuletzt auch aus §35 Vbg. RPG: Gemäß §35 Abs2 und Abs3 Vbg. RPG können der Gemeindevorstand bzw. die Gemeindevertretung auf Antrag des Grundeigentümers Ausnahmen von einem Bebauungsplan oder einer auf Grund der §§31 bis 34 Vbg. RPG ergangenen Verordnung bewilligen, wenn diese Ausnahmen unter anderem dem Räumlichen Entwicklungskonzept nicht entgegenstehen. Damit normiert der Landesgesetzgeber eindeutig, dass dem Räumlichen Entwicklungskonzept eine normative Außenwirkung zukommt.
Da somit das in Prüfung gezogene Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach als Verordnung zu qualifizieren ist und auch keine anderen Prozesshindernisse hervorgekommen sind, ist das Verordnungsprüfungsverfahren hinsichtlich der in Prüfung gezogenen Teile des Räumlichen Entwicklungskonzepts der Marktgemeinde Lauterach zulässig.
1.3. Verordnungsprüfungsverfahren hinsichtlich des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Lauterach
1.3.1. Hinsichtlich des ebenfalls von Amts wegen in Prüfung gezogenen Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 13. März 2003, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 2. April 2003 und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Markgemeinde Lauterach in der Zeit vom 29. April bis 14. Mai 2003 (im Folgenden "der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach"), soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht, bezweifeln weder die Vorarlberger Landesregierung noch die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach dessen Präjudizialität im Anlassverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof.
1.3.2. Da auch der Verfassungsgerichtshof keine Zweifel an dessen Präjudizialität im Anlassverfahren hat und auch sonst keine Prozesshindernisse vorliegen, ist das Verordnungsprüfungsverfahren hinsichtlich des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Lauterach, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, KG Lauterach, bezieht, zulässig.
2. In der Sache
2.1. Gesetzesprüfungsverfahren
2.1.1. Gemäß §1 Abs1 erster Satz Vbg. BauG gilt dieses Gesetz für alle Bauvorhaben (iSd Begriffsbestimmung in §2 Abs1 lite Vbg. BauG). §1 Abs1 Vbg. BauG nimmt näher bezeichnete Bauvorhaben vom Geltungsbereich des Gesetzes aus. So sind unter anderem gemäß §1 Abs1 litd Vbg. BauG Bauvorhaben betreffend "öffentliche Straßen, soweit es sich nicht um Gebäude handelt, es sei denn sie stehen in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung und dem Betrieb der Straße", von der Geltung des Gesetzes ausgenommen. §1 Abs2 Vbg. BauG bestimmt, das Gesetz sei "so anzuwenden, dass es in die Zuständigkeit des Bundes nicht eingreift".
Nach den Erläuterungen (RV 90/2013 BlgLT 29. GP, 3) zur Novelle LGBl 11/2014, mit welcher der in Prüfung gezogene §1 Abs1 litd Vbg. BauG seine aktuelle Fassung erhielt, stehen beispielsweise Straßenmeistereien oder Bauhöfe des Straßenerhalters oder auch Raststationen (zB öffentliche WC-Anlagen) nicht in einem "unmittelbaren technischen Zusammenhang" mit der Errichtung oder dem Betrieb einer öffentlichen Straße. Ein unmittelbarer technischer Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße besteht – so die zitierten Erläuterungen – auch nicht bei Kontrollplätzen (diese dienten u.a. der Kontrolle der Einhaltung der Tonnagebeschränkung von LKW etc.); "denn die Errichtung und der Betrieb der Straße hängen nicht von der Kontrolle der Einhaltung von Bestimmungen der StVO oder des KFG durch die Verkehrsteilnehmer ab".
Der Verfassungsgerichtshof bleibt bei seiner im Prüfungsbeschluss dargelegten Auffassung, dass der Begriff der "Straße" in §1 Abs1 litd Vbg. BauG auch Bundesstraßen umfasst, dass aber – auch vor dem Hintergrund der wiedergegebenen Erläuterungen zur Novellierung des §1 Abs1 litd Vbg. BauG durch LGBl 11/2014 – ein Gebäude auf einem Verkehrskontrollplatz (im Anlassbeschwerdefall: der geplante Verkehrskontrollplatz Lauterach mit Dienstgebäude und Prüfhalle an der A 14-Rheintal-Autobahn), selbst wenn der Verkehrskontrollplatz in unmittelbarer Nähe der Hauptfahrbahn der Bundesstraße liegt und eine direkte Verbindung zu dieser aufweist, samt darauf befindlicher Bauwerke an einer Bundesstraße nicht unter die Ausnahmeregelung des §1 Abs1 litd Vbg. BauG fällt und somit der Baubewilligungspflicht nach dem Vorarlberger Baugesetz unterliegt. Dabei geht der Verfassungsgerichtshof vom – im Gesetzesprüfungsverfahren unbestritten gebliebenen – Verständnis aus, dass ein Verkehrskontrollplatz unterschiedlichen Kontrollzwecken, wie etwa Verkehrskontrollen nach den maut-, straßenverkehrs-, kraftfahr- und führerscheinrechtlichen Bestimmungen dient.
2.1.2. Die Vorarlberger Landesregierung – wie auch die Tiroler Landesregierung und das Amt der Kärntner Landesregierung – teilen die Auffassung, dass ein Verkehrskontrollplatz an einer Bundesstraße Bestandteil der – in die Kompetenz gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG fallenden – Bundesstraße ist. Dies gelte aber nicht für ein auf einem Verkehrskontrollplatz errichtetes Gebäude bzw. Bauwerk, weil dieses nicht zur Errichtung und zum Betrieb einer Bundesstraße technisch notwendig sei. Nur solche Bauwerke oder Gebäude, die zur Errichtung oder zum Betrieb einer Bundestraße technisch notwendig seien, würden von der Bundesstraßenkompetenz gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG erfasst.
2.1.3. Das BMVRDJ-Verfassungsdienst stimmt der Auffassung zu, dass ein Verkehrskontrollplatz an einer Bundesstraße Bestandteil der Bundesstraße ist. Das BMVRDJ-Verfassungsdienst vertritt – anders als die Vorarlberger Landesregierung sowie die Tiroler Landesregierung und das Amt der Kärntner Landesregierung – die Auffassung, dass im Kompetenzfeststellungserkenntnis VfSlg 4349/1963, in dessen Rechtssatz der Verfassungsgerichtshof den Gehsteig als Bestandteil des Straßenkörpers der Bundesstraße qualifizierte, das Argument der technischen Erforderlichkeit keine Rolle gespielt habe. Der Verfassungsgerichtshof habe sich vielmehr insbesondere auf §4 Abs1 des Bundesgesetzes aus dem Jahr 1921 gestützt; danach seien Bundesstraßen "derart[...] herzustellen und zu erhalten [gewesen], daß sie […] von Fußgängern ohne Gefahr benutzt werden können". Ohne Gefahr sollten Bundesstraßen allerdings nicht nur von Fußgängern benutzt werden können, sondern auch von "allen Gattungen von Fahrzeugen" (§4 Abs1 leg.cit.). Dass Verkehrskontrollplätze und auf Verkehrskontrollplätzen befindliche Bauwerke, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Funktion solcher Kontrollplätze stehen, erforderlich seien, um die gefahrlose Benutzung der Bundesstraßen für Fahrzeuge aller Gattungen zu sichern, erscheine eine plausible Annahme. Ebenso plausibel erscheine daher auch die Übertragung der dem genannten Rechtssatz zugrunde liegenden Überlegungen auf den vorliegenden Fall.
2.1.4. Der Verfassungsgerichtshof bleibt bei seiner im Prüfungsbeschluss (vorläufig) vertretenen Auffassung, dass die in §1 Abs1 litd Vbg. BauG, LGBl 52/2001, idF LGBl 11/2004, enthaltene Regelung nicht in die Landeskompetenz gemäß Art15 Abs1 B VG fällt.
2.1.4.1. Gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG sind "Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei" in Gesetzgebung und Vollziehung Bundessache. Dieser Kompetenztatbestand wurde in seiner jetzigen Fassung durch das Bundesverfassungsgesetz vom 6. Juli 1960, BGBl 148, geschaffen. Da dieses Bundesverfassungsgesetz aber nur eine Kompetenzverschiebung der Kompetenz in Angelegenheiten der "Straßenpolizei" (von Art10 Abs1 Z9 und Art12 Abs1 Z9 in Art11 Abs1 Z4 B VG), nicht aber eine Änderung des Inhaltes der Kompetenzbegriffe mit sich brachte (vgl. dazu näher VfSlg 4349/1963), ist der Inhalt des Kompetenztatbestandes betreffend "Bundesstraßen" in Art10 Abs1 Z9 B VG gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes danach zu beurteilen, in welcher rechtlichen Prägung die Rechtsordnung diesen Kompetenztatbestand im Zeitpunkt seiner Schaffung mit der am 1. Oktober 1925 in Kraft getretenen Bundes-Verfassungsnovelle BGBl 269/1925 verwendet hat.
2.1.4.2. Der Verfassungsgerichtshof sprach im (Kompetenzfeststellungs-)Erkenntnis VfSlg 4349/1963 folgenden Rechtssatz zum Kompetenzbegriff der "Bundesstraßen" in Art10 Abs1 Z9 B VG aus:
"a) Die Erlassung von gesetzlichen Vorschriften über die Herstellung und Erhaltung des Straßenkörpers in allen seinen Bestandteilen (einschließlich der Gehsteige) ist hinsichtlich der Bundesstraßen gemäß Art10 Abs1 Z9 B.-VG. ('Angelegenheiten der wegen ihrer Bedeutung für den Durchzugsverkehr durch Bundesgesetz als Bundesstraßen erklärten Straßenzüge außer der Straßenpolizei') Sache des Bundes, hinsichtlich anderer Straßen gemäß Art15 Abs1 B.-VG. Sache der Länder."
2.1.4.3. Ausgehend von dem im Erkenntnis VfSlg 4349/1963 (vgl. zB auch VfSlg 6685/1972, 6770/1972) ausgesprochenen Rechtssatz ist sohin zu untersuchen, ob ein Verkehrskontrollplatz als Bestandteil einer Bundesstraße und ein auf einem Verkehrskontrollplatz befindliches Gebäude oder Bauwerk als zugehörige bauliche Anlage im Zuge einer Bundesstraße anzusehen ist.
§12 des Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 sah vor, dass "[f]ür die Herstellung, Erhaltung und Umgestaltung von Bundesstraßen samt den zugehörigen baulichen Anlagen […] das Eigentum an Liegenschaften, die dauernde oder zeitweilige Einräumung, Einschränkung und Aufhebung von dinglichen Rechten an solchen im Wege der Enteignung in Anspruch genommen werden [kann]. Auch können zu diesen Zwecken durch Enteignung die zur Gewinnung von Steinen, Schotter, Sand u. dgl., dann für die Anlage von Ablagerungsplätzen, Zufahrten, von Straßenwärterhäusern und anderen Baulichkeiten erforderlichen Grundstücke erworben werden." Gemäß §24 Abs1 des Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 bedurfte "[d]ie Benutzung von Bundesstraßen und der dazu gehörigen Anlagen, wie Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe u. dgl. für andere Zwecke als für den Gemeingebrauch […] der Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung. Insoweit solche Benutzungsrechte ordnungsgemäß an einer vom Bunde übernommenen Straße begründet worden sind, bleiben sie auch nach deren Umwandlung in eine Bundesstraße aufrecht. Die Bundesstraßenverwaltung kann jedoch jederzeit eine entsprechende Abänderung der hergestellten Einrichtungen verlangen, falls dies aus Verkehrsrücksichten oder wegen einer baulichen Umgestaltung der Straße notwendig wird, es sei denn, daß dies den Bedingungen der Benutzungsbewilligung widersprechen würde. Eine Bewilligung der Bundesstraßenverwaltung ist auch für alle über die Straßenfluchtlinie vorspringende Vorbauten, Freitreppen, Geschäftsportale, Luftschächte, Kellereinwurfsöffnungen u. dgl. selbst dann erforderlich, wenn nach der Bauordnung deren Herstellung nur mit Genehmigung der Baubehörde erfolgen darf. Diese Bewilligung entfällt jedoch, insoweit nach der Bauordnung bis zu einem gewissen Abstande ohne besondere Bewilligung Gebäudesockel, Auslagekästen, Zierverputze u. dgl. vor die Baulinie vorrücken oder Balkone und sonstige Gebäudebestandteile in den Luftraum oberhalb der Straße hineinragen können oder bei Bauführungen an der Straße die Einplankung und Verwendung des Straßengrundes bis zu einer bestimmen Breite gestattet ist."
2.1.4.4. Im Gesetzesprüfungsverfahren hat sich bestätigt, dass ein Verkehrskontrollplatz bei einer Bundesstraße – ungeachtet des §3 BStG 1971 idF BGBl I 58/2006 – Bestandteil der Bundesstraße ist (vgl. zB auch VwGH 3.7.2000, 2000/10/0002, wonach Zu- und Abfahrten zur Bundesstraße Bestandteil derselben sind; vgl. auch VwGH 20.4.2004, 2001/06/0120). Ein Verkehrskontrollplatz bei einer Bundesstraße ist eine Verkehrsfläche, die aus Sicherheitsgründen von der Hauptfahrbahn getrennt ist und – wie bereits dargelegt – der Verkehrskontrolle auf der Bundesstraße dient. Auf den Grundflächen des Verkehrskontrollplatzes soll im Rahmen der Verkehrskontrolle die Überprüfung der Einhaltung sämtlicher verkehrsbezogener gesetzlicher Vorschriften, beispielsweise im Hinblick auf die Sicherheit der Kraftfahrzeuge, welche die Bundesstraßen benützen, durchgeführt werden.
Der Verfassungsgerichtshof bleibt auch bei seiner bereits im Prüfungsbeschluss vertretenen (vorläufigen) Auffassung, dass ein auf einem Verkehrskontrollplatz an einer Bundesstraße befindliches Gebäude oder Bauwerk, jedenfalls soweit dieses in Zusammenhang mit der Erfüllung der Funktion des Verkehrskontrollplatzes steht, als bauliche Anlage im Zuge der Bundesstraßen anzusehen ist. Die Funktion eines solchen Verkehrskontrollplatzes besteht insbesondere auch in der Verkehrs- und Fahrzeugkontrolle (vgl. auch oben Punkt III.2.1.1). Obgleich solche Gebäude oder Bauwerke nicht als bauliche Anlagen in dem als Versteinerungsmaterial heranzuziehenden §24 Abs1 des Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 ("Anlagen, wie Straßengräben, Stütz- und Futtermauern, Brücken, Durchlässe u. dgl.") genannt sind, fällt ein Bauwerk auf einem Verkehrskontrollplatz, das in Zusammenhang mit der Erfüllung der Funktion des Verkehrskontrollplatzes steht, im Rahmen der sogenannten intrasystematischen Fortentwicklungsmöglichkeit (vgl. zB VfSlg 2500/1953, 2721/1954, 2905/1955, 12.996/1992) der Art nach unter die in §24 Abs1 des Bundesstraßengesetzes aus dem Jahr 1921 genannten Anlagen.
Entgegen der Auffassung der Vorarlberger Landesregierung (und der Tiroler Landesregierung sowie des Amtes der Kärntner Landesregierung) geht es nicht darum, ob das Gebäude oder Bauwerk auf dem einen Bestandteil der Bundesstraße bildenden Verkehrskontrollplatz für die Hauptfahrbahn technisch notwendig ist, von welcher der Verkehrskontrollplatz getrennt ist. Entscheidend ist nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes vielmehr, ob das Gebäude oder Bauwerk in einem Zusammenhang mit der Funktion des Verkehrskontrollplatzes, der – wie die Hauptfahrbahn – Bestandteil der Bundesstraße ist, steht. Die Erfüllung der Funktion eines Verkehrskontrollplatzes (als Bestandteil einer Bundesstraße) ist nämlich ohne damit in Zusammenhang stehende Gebäude oder Bauwerke nicht möglich. Darin liegt nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes der maßgebliche Unterschied zu dem von der Vorarlberger Landesregierung in ihrer Äußerung zitierten Beitrag, der sich mit der Frage der baurechtlichen und straßenrechtlichen Kompetenz für die Bewilligung von Betrieben ("Raststationen") an Bundesstraßen befasst (vgl. Rill , Betriebe von Bundesautobahnen und Bundesschnellstraßen im Spannungsfeld zwischen Bundesstraßenrecht und Landesplanungsrecht, ZfV 1980, 100 ff., insb. 103 FN 11). Der Betrieb dieser Einrichtungen steht in keinem Zusammenhang mit dem Betrieb einer Bundesstraße.
Da somit ein Verkehrskontrollplatz an einer Bundesstraße samt einem darauf befindlichen Gebäude oder Bauwerk, jedenfalls soweit dieses in Zusammenhang mit der Funktion des Verkehrskontrollplatzes steht, als Bestandteil der Bundesstraße und dazu gehörige Anlage anzusehen ist, fällt die Regelung dieser Einrichtungen in die Bundeskompetenz unter den Kompetenztatbestand "Bundesstraßen" gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG und nicht in die Kompetenz der Länder gemäß Art15 Abs1 B VG.
Der Vorarlberger Landesgesetzgeber ist nicht befugt, einen Verkehrskontrollplatz an einer Bundesstraße samt einem darauf befindlichen Gebäude oder Bauwerk, welches in Zusammenhang mit der Funktion einer solchen Einrichtung steht, einer baurechtlichen Regelung zu unterwerfen.
2.1.4.5. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes scheidet eine verfassungskonforme Interpretation des §1 Abs1 litd Vbg. BauG im Lichte des §1 Abs2 Vbg. BauG aus. Der in Prüfung gezogene §1 Abs1 litd Vbg. BauG nimmt vom Anwendungsbereich des Vorarlberger Baugesetzes Bauvorhaben auf öffentlichen Straßen aus, "soweit es sich nicht um Gebäude handelt, es sei denn sie stehen in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung und dem Betrieb der Straße". Wie auch die Erläuterungen zu dieser Bestimmung (RV 90/2013 BlgLT 24. GP, 2 f.) deutlich machen, sollten durch die Ausnahmebestimmung des §1 Abs1 litd Vbg. BauG gerade Gebäude auf Verkehrskontrollplätzen nicht erfasst werden, weil sie nicht "in einem unmittelbaren technischen Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb der Straße" stünden. Bei diesem eindeutigen Verständnis des §1 Abs1 litd Vbg. BauG scheidet es aus, diesen – im Lichte des §1 Abs2 Vbg. BauG – in der vom Verfassungsgerichtshof oben unter Punkt III.2.2.1. dargelegten Weise verfassungskonform auszulegen.
2.1.5. In von Amts wegen eingeleiteten Normenprüfungsverfahren hat der Verfassungsgerichtshof den Umfang der aufzuhebenden Bestimmungen derart abzugrenzen, dass einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als Voraussetzung für den Anlassfall ist, dass aber andererseits der verbleibende Teil keine Veränderung seiner Bedeutung erfährt; da beide Ziele gleichzeitig niemals vollständig erreicht werden können, ist in jedem Einzelfall abzuwägen, ob und inwieweit diesem oder jenem Ziel der Vorrang vor dem anderen gebührt (VfSlg 7376/1974, 9374/1982, 11.506/1987, 15.599/1999, 16.195/2001; VfGH 27.6.2017, G386/2016).
Zur Herstellung eines verfassungskonformen Zustandes ist es nicht notwendig, den gesamten §1 Abs1 litd Vbg. BauG, LGBl 52/2001, idF LGBl 11/2014 aufzuheben. Es genügt vielmehr, die Wortfolge "unmittelbaren technischen" in §1 Abs1 litd Vbg. BauG, LGBl 52/2001, idF LGBl 11/2014 als verfassungswidrig aufzuheben.
2.2. Verordnungsprüfungsverfahren
2.2.1. Der Verfassungsgerichtshof äußerte in seinem Prüfungsbeschluss auch Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit des Räumlichen Entwicklungskonzepts der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 17. September 2013, soweit es a) im Textteil, auf Seite 10 unter dem Punkt "1.3 Grüne Lungen", in der zweiten Zeile des dritten Absatzes die Wortfolge "insgesamt sechs", in der vierten Zeile des dritten Absatzes das Wort "sechs" sowie den letzten Aufzählungspunkt "Grüne Lunge Flotzbach - große zusammenhängende Freifläche am Ortsrand / an der A 14 - zusammenhängende, sehr langfristige Entwicklungsreserve" betrifft; b) im Textteil, auf Seite 11 unter dem Punkt "Ziele + Maßnahmen", im ersten Aufzählungspunkt das Wort "sechs" und in der Überschrift über dem dargestellten Plan das Wort "Sechs" betrifft; c) im Planteil, auf Seite 11 die als grün dargestellte Fläche "Grüne Lunge Flotzbach" betrifft; d) im Textteil, auf Seite 13 unter dem Punkt "Ziele + Maßnahmen", im zweiten Aufzählungspunkt die Wort- und Zeichenfolge "- für Bereiche an der A 14;" betrifft und e) im Planteil, auf Seite 14 die als grün dargestellte Fläche "Grüne Lunge Flotzbach" und in der dazugehörigen Legende das Wort "Sechs" betrifft.
Darüber hinaus hatte der Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 13. März 2003, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 2. April 2003 und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Lauterach in der Zeit vom 29. April bis 14. Mai 2003, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht.
2.2.2. Unabhängig von der Frage der Rechtsqualität des Räumlichen Entwicklungskonzepts nach dem Vorarlberger Raumplanungsgesetz führt die Vorarlberger Landesregierung in ihrer Äußerung aus, dass mit der Verordnung vom 15. Juni 1973 betreffend die Bestimmung des Straßenverlaufes der A 14-Rheintal-Autobahn im Bereich der Gemeinden Wolfurt, Lauterach, Kennelbach, Bregenz und Lochau, BGBl 323/1973, die Straßenachse der A 14-Rheintal-Autobahn (als Linie) bestimmt (vgl. §4 Abs1 BStG 1971) sowie die Grenzen des Bundesstraßenbaugebietes festgelegt worden seien (vgl. §15 BStG 1971). Aus diesem Grund sei davon auszugehen, dass der Verfassungsgerichtshof mit "Bundesstraßentrasse" wohl das gemäß §15 BStG 1971 festgelegte Bundesstraßenbaugebiet meine. Nach den der Vorarlberger Landesregierung vorliegenden Planunterlagen zur gegenständlichen Verordnung und dem Lageplan des geplanten Verkehrskontrollplatzes liege dieser innerhalb des mit der genannten Verordnung BGBl 323/1973 festgelegten Bundesstraßenbaugebietes. Der Auffassung des Verfassungsgerichtshofes, dass jedenfalls keine Kompetenz des Landes und der Marktgemeinde Lauterach zur Regelung der planenden Gestaltung für jenes Gebiet bestehe, das von der Verordnung BGBl 323/1973 erfasst sei, sei zu entgegnen, dass gemäß §15 Abs4 BStG 1971 mit dem Bau der Bundesstraße die mit der Erklärung zum Bundesstraßenbaugebiet verbundenen Rechtsfolgen außer Kraft träten (vgl. dazu die ErlRV 577 BIgNR 24. GP).
Es sei davon auszugehen, dass die Raumplanungskompetenz auch im vormaligen Bundesstraßenbaugebiet grundsätzlich (mit Ausnahme der Fachplanungskompetenzen des Bundes nach Art10 bis 12 B VG) dem Land zukomme. Das verdeutliche auch die Regelung für Bauten an Bundesstraßen in §21 BStG 1971, die mit dem Außerkrafttreten der Rechtswirkungen des Bundesstraßenbaugebietes wirksam werde: Da auf Grund dieser Bestimmung im Schutzbereich von Bundesautobahnen mit Zustimmung des Bundes Anlagen jeder Art errichtet werden könnten, bestehe eine grundsätzliche Zuständigkeit des Landes zur planmäßigen und vorausschauenden Gestaltung dieser Bereiche gemäß Art15 Abs1 B VG. Andernfalls wäre der Bund zur planmäßigen Gestaltung dieses Gebiets etwa in Bezug auf Betriebsanlagen oder auch Wohnhäuser zuständig, was aber keinesfalls unter den Kompetenztatbestand "Straßenangelegenheiten" des Art10 Abs1 Z9 B VG subsumiert werden könne. Nach Auffassung von Rill (aaO, 107) könne §21 BStG 1971 nicht dahingehend ausgelegt werden, dass diese Bestimmung die Schutzzonen raumplanerischen Entscheidungen im Landeskompetenzbereich schlechthin entziehe. Für die von Rill untersuchten Bundesautobahn- und Schnellstraßenstationen sei neben einer Zustimmung des Bundes auch eine entsprechende Widmungsausweisung im örtlich maßgebenden Flächenwidmungsplan erforderlich.
Zur Frage der Gesetzwidrigkeit des Räumlichen Entwicklungskonzepts und des Flächenwidmungsplanes auf Grund der Nichtbedachtnahme auf den geplanten Verkehrskontrollplatz bzw. die Nichtersichtlichmachung des geplanten Verkehrskontrollplatzes führte die Vorarlberger Landesregierung in ihrer Äußerung aus: Im Räumlichen Entwicklungskonzept (vgl. §11 Abs2 Vbg. RPG) und im Flächenwidmungsplan (vgl. §12 Abs3 Vbg. RPG) sei auf Planungen des Bundes Bedacht zu nehmen. §12 Abs5 Vbg. RPG sehe überdies vor, dass für die Raumplanung bedeutsame Gegebenheiten wie bestehende und geplante Bundes- und Landesstraßen ersichtlich zu machen seien. §11 Abs2 und §12 Abs3 Vbg. RPG seien so zu interpretieren, dass nur auf solche Planungen des Bundes Bedacht zu nehmen sei, die in der ausschließlichen Kompetenz des Bundes lägen. Da die Kompetenz des Landes zur raumplanungsrechtlichen Regelung von Verkehrskontrollplätzen nicht durch Art10 Abs1 Z9 B VG eingeschränkt werde, bestehe auf Grund des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes keine Verpflichtung der Marktgemeinde Lauterach, auf den geplanten Verkehrskontrollplatz im Räumlichen Entwicklungskonzept und im Flächenwidmungsplan Bedacht zu nehmen.
§12 Abs5 Vbg. RPG habe dagegen nur teilweise einen kompetenzrechtlichen Hintergrund. Nur insoweit die Pflicht zur Ersichtlichmachung einen kompetenzrechtlichen Hintergrund habe (wie dies bei der Pflicht zur Ersichtlichmachung bestehender und geplanter Bundesstraßen der Fall sei), hätte eine fehlende Ersichtlichmachung bzw. eine der Planung des Bundes widersprechende Widmung (zur Zulässigkeit der Widmung des vom Verlauf einer Bundesstraße umfassten Gebietes als Verkehrsfläche vgl. VfSlg 11.845/1988) die Rechtswidrigkeit des Flächenwidmungsplanes zur Folge. Da die Kompetenz zur raumplanungsrechtlichen Regelung von Verkehrskontrollplätzen nicht gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG dem Bund zukomme, sei die Nichtersichtlichmachung des geplanten Verkehrskontrollplatzes und die Widmung des gegenständlichen Bereichs als "Freifläche-Freihaltegebiet" nicht gesetzwidrig.
2.2.3. Die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach führte in ihrer Äußerung aus, dass dem Räumlichen Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach ein intensiver Entwicklungsprozess vorausgegangen sei. Das Räumliche Entwicklungskonzept formuliere Rahmenbedingungen für die räumliche Entwicklung der Gemeinde. Es sei damit Handlungsanleitung für Gemeindepolitik und Gemeindeverwaltung. Eine der zentralen "Grünen Lungen" im Räumlichen Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach sei die "Grüne Lunge Flotzbach". Es handle sich dabei um eine große zusammenhängende Freifläche am Ortsrand/an der A 14-Rheintal-Autobahn. Es sei für das Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach essentiell, dass "sechs" Grüne Lungen bestehen blieben bzw. im Räumlichen Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach Berücksichtigung fänden.
Der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach basiere auf dem Räumlichen Entwicklungskonzept. Der Flächenwidmungsplan weise die Liegenschaft Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, als "Freifläche-Freihaltegebiet" aus. Die Widmung dieser Grundstücksfläche als "Freifläche-Freihaltegebiet" sei essentiell für die Ziele der räumlichen Entwicklung der Marktgemeinde Lauterach und die Aufrechterhaltung dieser Widmungskategorie für die Marktgemeinde Lauterach unverzichtbar.
In Übereinstimmung mit §18 Vbg. BauG sei die Liegenschaft Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, im Flächenwidmungsplan als "Freifläche-Freihaltegebiet" gewidmet. Nach §18 Abs5 Vbg. BauG seien Freihaltegebiete Freiflächen, die im öffentlichen Interesse, insbesondere zum Schutz des Landschafts- und Ortsbildes oder wegen der natürlichen Verhältnisse von einer Bebauung freizuhalten seien. Entgegen der vom Verfassungsgerichtshof geäußerten Bedenken sei ein Verkehrskontrollplatz kein Bestandteil der A 14-Rheintal-Autobahn. Auch das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg 2674/1954 stehe dem nicht entgegen. Das Erkenntnis nehme nur Bezug auf Gebiete des "Eisenbahnwesens, des Bergwesens, des Forstwesens und des Wasserrechts" und nenne Gebiete der Straßenplanung und Straßenführung nicht.
Gegenständlich gehe es weder um die Planung und Errichtung einer "Bundesstraße" noch um die Errichtung eines Verkehrskontrollplatzes, sondern um die Errichtung von Gebäuden auf diesem Verkehrskontrollplatz. Die Errichtung von Gebäuden, die nicht unmittelbar der Verwendung der A 14-Rheintal-Autobahn dienten, fielen daher keineswegs in die Fachplanungskompetenz des Bundes, sondern ausschließlich in die des Landes oder der betroffenen Gemeinde. Ein Verkehrskontrollplatz sei jedenfalls kein Bestandteil einer Bundesstraße, wenn darauf Gebäude errichtet würden. Die A 14-Rheintal-Autobahn "funktioniere" und könne uneingeschränkt "mit und ohne" Verkehrskontrollplatz verwendet werden.
Im Übrigen entsprechen die Ausführungen der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach im Wesentlichen jenen der Vorarlberger Landesregierung in deren Äußerung.
2.2.4. Das BMVRDJ-Verfassungsdienst meint in seiner Stellungnahme, dass eine ausschließliche Fachplanungskompetenz – und damit Raumplanungskompetenz – des Bundes bei der Planung von Verkehrskontrollplätzen bei Bundesstraßen bestehe.
2.2.5. Entgegen der Auffassung der Vorarlberger Landesregierung und der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach besteht nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes keine raumordnungsrechtliche Planungskompetenz des Landes oder der Gemeinde für einen Verkehrskontrollplatz an einer Bundesstraße und die darauf befindlichen Gebäude oder Bauwerke.
Der Verfassungsgerichtshof sprach in seinem Erkenntnis VfSlg 2674/1954 folgenden Rechtssatz aus:
"Die planmäßige und vorausschauende Gesamtgestaltung eines bestimmten Gebietes in bezug auf seine Verbauung, insbesondere für Wohn- und Industriezwecke einerseits und für die Erhaltung von im wesentlichen unbebauten Flächen andererseits ('Landesplanung' – 'Raumordnung'), ist nach Art15 Abs1 B. VG. in der Fassung von 1929 in Gesetzgebung und Vollziehung insoweit Landessache, als nicht etwa einzelne dieser planenden Maßnahmen, wie im besonderen solche auf den Gebieten des Eisenbahnwesens, des Bergwesens, des Forstwesens und des Wasserrechts, nach Art10 bis 12 B.-VG. in der Fassung von 1929 der Gesetzgebung oder auch der Vollziehung des Bundes ausdrücklich vorbehalten sind."
In den Entscheidungsgründen dieses Erkenntnisses (152 f.) führte der Verfassungsgerichtshof aus, dass ein besonderer Kompetenztatbestand "Raumordnung", der gemäß Art15 Abs1 B VG in die Zuständigkeit der Länder fiele und aus dieser generellen Zuständigkeit herausgeschält werden könnte, nicht besteht:
"Es handelt sich bei dieser Sache keineswegs um eine neue, erst nach der Schaffung der Kompetenzartikel der Bundesverfassung entstandene Materie. Denn 'Raumordnung' ist keine besondere für sich bestehende Verwaltungsmaterie, sondern, vom verfassungsrechtlichen Standpunkte betrachtet, ein komplexer Begriff, der alle Tätigkeiten umfaßt, die auf den einzelnen Verwaltungsgebieten der vorsorgenden Planung einer möglichst zweckentsprechenden räumlichen Verteilung von Anlagen und Einrichtungen dienen. Die Zuständigkeit zu dieser raumordnenden Tätigkeit ergibt sich als Ausfluß der Zuständigkeit zur Regelung der betreffenden Verwaltungsmaterie überhaupt. Es können daher sowohl der Bund als auch die Länder raumordnende Tätigkeiten entfalten, jede dieser Autoritäten jedoch immer nur auf Gebieten, die nach der Kompetenzverteilung der Bundesverfassung in ihre Zuständigkeit fallen. Daß sich hiebei in einem Bundesstaat, der sowohl dem Oberstaat als auch den Gliedstaaten Befugnisse hinsichtlich des gleichen, weil eben nur einmal vorhandenen Raumes einräumt, Schwierigkeiten und Reibungen ergeben können, ist in der Natur des Bundesstaates begründet."
Aus dem Rechtssatz im Erkenntnis VfSlg 2674/1954 ist zu folgern, dass – nicht nur die im Erkenntnis ausdrücklich genannten planenden Maßnahmen auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens, des Bergwesens, des Forstwesens und des Wasserrechts, sondern – auch planende Maßnahmen, die Angelegenheiten der Bundesstraßen betreffen, nicht in die Zuständigkeit der Länder, sondern in die Zuständigkeit des Bundes gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG fallen. Im gegebenen Zusammenhang bedeutet dies, dass Landesvorschriften nicht mit verbindlicher Wirkung bestimmen können, wo und wie Bundesstraßen zu führen sind. Die planende und vorausschauende Tätigkeit auf diesem Gebiet zB durch Festlegung eines Bundesstraßenplanungsgebietes nach §14 Abs1 BStG 1971 ist ebenso Bundessache in Gesetzgebung und Vollziehung wie die Festlegung der Trasse einer Bundesstraße und die Erlassung und Vollziehung der Vorschriften zur Durchführung eines Bundesstraßenprojektes (vgl. VfSlg 7658/1975).
Im Verordnungsprüfungsverfahren hat sich auf Basis der dem Verfassungsgerichtshof vorliegenden Planunterlagen (hinsichtlich des Straßenverlaufs der A 14- Rheintal-Autobahn) zur Verordnung BGBl 323/1973 und der von der im Anlassbeschwerdeverfahren belangten Behörde vorgelegten Verwaltungsakten bestätigt, dass der Verkehrskontrollplatz Lauterach innerhalb der Bundesstraßentrasse liegt, wie sie in der Verordnung BGBl 323/1973 festgelegt worden ist (vgl. dazu auch zB VfSlg 5677/1968, Änderungen an einer Bundesstraße ohne Verlegung der Trasse; vgl. auch VfSlg 9763/1983).
Ob die (Fach-)Planungskompetenz des Bundes gemäß Art10 Abs1 Z9 B VG erst dann besteht, wenn und insoweit der Bund seine Kompetenz durch die Errichtung oder Erweiterung einer Bundessstraße tatsächlich in Anspruch nimmt, oder ob dies schon bei der (erstmaligen) Widmung der Bundesstraße gegeben ist, muss hier nicht beantwortet werden. Im vorliegenden Fall steht nämlich unbestrittenermaßen fest, dass der Bund durch die geplante Errichtung des Verkehrskontrollplatzes an der A 14-Rheintal-Autobahn seine Bundesstraßenkompetenz "aktualisiert" bzw. in Anspruch genommen hat. Dies ist nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes jedenfalls spätestens mit dem an den Bürgermeister der Marktgemeinde Lauterach gerichteten Antrag der beschwerdeführenden Gesellschaft im Anlassbeschwerdeverfahren auf Erteilung der Baubewilligung für die geplante Errichtung des Dienstgebäudes und die Prüfhalle auf dem geplanten Verkehrskontrollplatz geschehen. Spätestens zu diesem Zeitpunkt hätte die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach das Verfahren zur Änderung des Räumlichen Entwicklungskonzepts (und des Flächenwidmungsplanes) durchführen müssen.
§11 Abs2 Vbg. RPG sieht ausdrücklich vor, dass im Räumlichen Entwicklungskonzept unter anderem auf Planungen des Bundes Bedacht zu nehmen ist.
Für den Entwurf des Flächenwidmungsplanes bestimmt §12 Abs3 Vbg. RPG, dass auf Planungen des Bundes und des Landes Bedacht zu nehmen ist. Darüber hinaus verlangt §12 Abs5 Vbg. RPG, dass im Flächenwidmungsplan, soweit nicht besondere Widmungen festgelegt werden, bestehende und geplante Bundesstraßen ersichtlich zu machen sind.
Da die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach in dem in Prüfung gezogenen Räumlichen Entwicklungskonzept vom 17. September 2013 die in Spruchpunkt II.1. erwähnten Festlegungen getroffen und damit nicht auf die "Bundesstraßen-Widmung" für das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, Bedacht genommen hat, ist das Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach insoweit gesetzwidrig.
2.2.6. Dasselbe gilt sinngemäß für den in Prüfung gezogenen Teil des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Lauterach: Da die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach im Flächenwidmungsplan, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht, die Widmung "Freifläche Freihaltegebiet" (vgl. §18 Vbg. RPG) festgelegt und aufrechterhalten hat und damit nicht der gemäß §12 Abs3 Vbg. RPG vorgesehenen Pflicht zur Berücksichtigung der Bundesstraßenplanung nachgekommen und auch nicht die gemäß §12 Abs5 Vbg. RPG vorgesehene Ausweisung (Ersichtlichmachung) für die bestehende Bundesstraße A 14-Rheintal-Autobahn vorgenommen hat, ist der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach gesetzwidrig, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht.
2.2.7. Da das Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach vom 17. September 2013 die Parzellennummer des Grundstückes Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, auf dem ein Dienstgebäude mit Überdachung und eine Prüfhalle im Rahmen des geplanten Verkehrskontrollplatzes errichtet werden sollen, nicht erkennen lässt, kann der Verfassungsgerichtshof die Aufhebung des Räumlichen Entwicklungskonzepts nicht auf das genannte Grundstück beschränken. Im Sinne der ständigen Rechtsprechung (vgl. VfSlg 11.592/1987, 12.231/1989, 12.582/1990, 13.911/1994, 15.308/1998) ist die Lage des Grundstücks unter Verwendung der im Plan enthaltenen Ortsbezeichnungen und Abgrenzungen zu umschreiben und der dementsprechende Teil des Räumlichen Entwicklungskonzepts als gesetzwidrig aufzuheben. In Zusammenschau mit dem Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach vom 13. März 2003 ergibt sich, dass das zu bebauende Grundstück, dessen Bebaubarkeit den Gegenstand des Anlassbeschwerdeverfahrens bildet, in dem Gebiet liegt, in dem das Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach vom 17. September 2013 die in Spruchpunkt II.1. erwähnten Festlegungen trifft; insoweit ist die Aufhebung des Räumlichen Entwicklungskonzepts der Marktgemeinde Lauterach vom 17. September 2013 in dem in Spruchpunkt II.1. erwähnten Umfang sohin geboten.
IV. Ergebnis
1. Die Wortfolge "unmittelbaren technischen" in §1 Abs1 litd Vbg. BauG, LGBl 52/2001, idF LGBl 11/2014 ist als verfassungswidrig aufzuheben.
Im Übrigen wird §1 Abs1 litd. Vbg. BauG, LGBl 52/2001, idF LGBl 11/2014 nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
Der Ausspruch, dass frühere gesetzliche Bestimmungen nicht wieder in Kraft treten, beruht auf Art140 Abs6 erster Satz B VG.
Die Verpflichtung des Landeshauptmannes von Vorarlberg zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung und des damit im Zusammenhang stehenden sonstigen Ausspruches erfließt aus Art140 Abs5 erster Satz B VG und §64 Abs2 VfGG iVm §2 Abs1 litf des Vorarlberger Gesetzes über die Kundmachung von Rechtsvorschriften der Organe des Landes.
2. Das Räumliche Entwicklungskonzept der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 17. September 2013, ist, soweit es im Textteil, auf Seite 10 unter dem Punkt "1.3 Grüne Lungen", in der zweiten Zeile des dritten Absatzes die Wortfolge "insgesamt sechs", in der vierten Zeile des dritten Absatzes das Wort "sechs" sowie den letzten Aufzählungspunkt "Grüne Lunge Flotzbach - große zusammenhängende Freifläche am Ortsrand / an der A 14 - zusammenhängende, sehr langfristige Entwicklungsreserve" betrifft, im Textteil, auf Seite 11 unter dem Punkt "Ziele + Maßnahmen", im ersten Aufzählungspunkt das Wort "sechs" und in der Überschrift über dem dargestellten Plan das Wort "Sechs" betrifft, im Planteil, auf Seite 11 die als grün dargestellte Fläche "Grüne Lunge Flotzbach" betrifft, im Textteil, auf Seite 13 unter dem Punkt "Ziele + Maßnahmen", im zweiten Aufzählungspunkt die Wort- und Zeichenfolge "- für Bereiche an der A 14;" betrifft und im Planteil, auf Seite 14 die als grün dargestellte Fläche "Grüne Lunge Flotzbach" und in der dazugehörigen Legende das Wort "Sechs" betrifft, als gesetzwidrig aufzuheben.
Die Verpflichtung der Vorarlberger Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B VG und §59 Abs2 VfGG iVm §2 Abs1 litf des Vorarlberger Gesetzes über die Kundmachung von Rechtsvorschriften der Organe des Landes.
3. Der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Lauterach, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Lauterach am 13. März 2003, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 2. April 2003 und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Lauterach in der Zeit vom 29. April bis 14. Mai 2003, ist, soweit er sich auf das Grundstück Nr 3546, EZ 700, KG Lauterach, bezieht, als gesetzwidrig aufzuheben.
Die Verpflichtung der Vorarlberger Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B VG und §59 Abs2 VfGG iVm §2 Abs1 litf des Vorarlberger Gesetzes über die Kundmachung von Rechtsvorschriften der Organe des Landes.
4. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
RIS