I. 1. §35 Abs2 des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes, LGBl Nr 39/1996, in der Fassung LGBl Nr 43/1999, war nicht verfassungswidrig.
2. §35 Abs2 des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes, LGBl Nr 39/1996, in der Fassung LGBl Nr 44/2013, sowie §35 Abs3 des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes, LGBl Nr 39/1996, in der Fassung LGBl Nr 28/2011, werden nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
II. 1. Der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Frastanz in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 7. Februar 2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 13. März 2012 genehmigt und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 4. April 2012 bis 3. Mai 2012 kundgemacht, und in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 26. September 2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 18. Oktober 2012 genehmigt und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 21. November 2012 bis 2. Jänner 2013 kundgemacht, soweit sich der Flächenwidmungsplan auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
2. Die Verordnung der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz über die Erlassung des neuen Gesamtbebauungsplans 2012 für Frastanz, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 14. März 2013, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 23. Mai 2013, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 10. Juni 2013 bis 15. Juli 2013, soweit sich die Verordnung auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
3. Die Vorarlberger Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Landesgesetzblatt für Vorarlberg verpflichtet.
Entscheidungsgründe
I. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss und Vorverfahren
1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zur Zahl E1232/2016 eine auf Art144 B VG gestützte Beschwerde anhängig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
1.1. Die beteiligte Partei im Beschwerdeverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof plant auf den (Bau-)Grundstücken Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, die Errichtung eines Einkaufszentrums. Die Erstbeschwerdeführerin des Ausgangsverfahrens ist Eigentümerin der Grundstücke Nr 667 und .981, beide KG 92106 Frastanz I, welche unmittelbar an die Baugrundstücke angrenzen. Der Zweitbeschwerdeführer, die Drittbeschwerdeführerin und der Viertbeschwerdeführer des Ausgangsverfahrens sind Miteigentümer der Grundstücke Nr 622/2, 629, 632 und .693, alle KG 92106 Frastanz I, welche durch eine Straße von den Baugrundstücken getrennt sind. Die Fünftbeschwerdeführerin des Ausgangsverfahrens ist Eigentümerin der Grundstücke Nr 635/2 und .887, beide KG 92106 Frastanz I, welche ebenfalls durch eine Straße von den Baugrundstücken getrennt sind.
1.2. Im Vorfeld der Erlassung des angefochtenen Erkenntnisses wurde der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Frastanz wiederholt geändert:
1.2.1. Mit Schreiben vom 14. September 2011 teilte die Marktgemeinde Frastanz den Beschwerdeführern mit, es sei geplant, Teile der Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, von "Freihaltegebiet-Freifläche" in "Baufläche-Mischgebiet" umzuwidmen. In weiterer Folge gaben sowohl die Zweit- bis ViertbeschwerdeführerInnen als auch die Fünftbeschwerdeführerin eine Stellungnahme ab, in der sie sich mit näherer Begründung gegen die geplante Umwidmung aussprachen.
In ihrer Sitzung vom 21. September 2011 beschloss die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz eine Umwidmung im Bereich der Grundstücke Nr 630, 631 und 669 sowie von Teilflächen der Grundstücke Nr 668/1, 668/2, 668/3 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, von "Freifläche-Freihaltegebiet" in "Baufläche-Mischgebiet" (hiebei handelt es sich um eine Gesamtfläche von ca. 4.800 m²).
Mit Bescheid vom 28. November 2011 erteilte die Vorarlberger Landesregierung die aufsichtsbehördliche Genehmigung für die von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 21. September 2011 beschlossene Änderung des Flächenwidmungsplanes. Die Änderung wurde von 12. Dezember 2011 bis 18. Jänner 2012 durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz kundgemacht.
1.2.2. In ihrer Sitzung vom 7. Februar 2012 beschloss die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz die Umwidmung einer zusätzlichen Fläche von ca. 119 m² auf dem Grundstück Nr 668/1, KG 92106 Frastanz I, von "Freifläche-Freihaltegebiet" in "Baufläche-Mischgebiet", nachdem die beteiligte Partei mit Schreiben vom 19. Dezember 2011 einen entsprechenden "Antrag" auf Vornahme der zusätzlichen Umwidmung zur Errichtung eines Lkw-Wendeplatzes einbracht hatte. Aus den vorgelegten Verordnungsakten ist weder ersichtlich, dass eine Auflage der geplanten Änderung des Flächenwidmungsplanes erfolgt ist, noch dass die beschwerdeführenden Parteien (als Eigentümer anrainender Grundstücke) nachweislich von der geplanten Änderung verständigt wurden. Mit Bescheid vom 13. März 2012 erteilte die Vorarlberger Landesregierung die aufsichtsbehördliche Genehmigung für die am 7. Februar 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossene Umwidmung, wobei die Genehmigung (offenbar auf Grund eines Versehens) für eine Fläche von 129 m² – statt 119 m² – erteilt wurde. Die Kundmachung erfolgte an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz von 4. April 2012 bis 3. Mai 2012.
1.2.3. Mit Schreiben vom 15. November 2011 regte die Marktgemeinde Frastanz bei der Vorarlberger Landesregierung eine Änderung des Landesraumplanes dahingehend an, dass im Bereich jener Flächen (Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I), deren Umwidmung von "Freifläche-Freihaltegebiet" in "Baufläche-Mischgebiet" in der Sitzung der Gemeindevertretung am 21. September 2011 beschlossen worden war, die Widmung einer besonderen Fläche für die Errichtung eines Einkaufszentrums mit einem Höchstmaß an Verkaufsfläche von 1.700 m² für sonstige Waren im Sinne des §15 Abs1 lita Z2 Vorarlberger Raumplanungsgesetz, LGBl 39/1996 ("Vbg. RPG"), ohne Beschränkung auf eine Maximalverkaufsfläche für Lebensmittel, für zulässig erklärt werde. Nach Erstellung eines entsprechenden Erläuterungsberichtes der Vorarlberger Landesregierung erfolgte (unter anderem an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz) die Kundmachung eines Entwurfes einer Verordnung der Vorarlberger Landesregierung über die Zulässigerklärung einer besonderen Fläche für ein Einkaufszentrum im Bereich der Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I. Mit LGBl 47/2012, kundgemacht am 21. Juni 2012, erließ die Vorarlberger Landesregierung die Verordnung über die Zulässigerklärung der Widmung einer besonderen Fläche für ein Einkaufszentrum in Frastanz. Diese Verordnung lautet aus-zugsweise:
"[…]
Auf Grund der §§6 Abs1 und 15 Abs1 des Raumplanungsgesetzes, LGBl Nr 39/1996, in der Fassung LGBl Nr 43/1999 und Nr 23/2006, wird verordnet: Im Bereich der Liegenschaften GST-NRN 630, 631 und 669 sowie von Teilflächen der GST-NRN 668/1, 668/2, 668/3 und 673, GB Frastanz, die innerhalb der im Lageplan des Amtes der Vorarlberger Landesregierung, Zl. VIIa-421.84, vom 6.6.2012 […], in schwarzer Farbe ersichtlich gemachten Grenzen liegen, wird die Widmung einer besonderen Fläche für die Errichtung eines Einkaufszentrums mit einem Höchstausmaß der Verkaufsfläche von 1.300 m² für sonstige Waren (§15 Abs1 lita Z2 RPG), hievon maximal 1.000 m² Verkaufsfläche für Lebensmittel, für zulässig erklärt. Die Widmung wird von der Erlassung einer Verordnung über das Mindestmaß der baulichen Nutzung abhängig gemacht. Das Mindestmaß wird wie folgt festgelegt: Mindestgeschosszahl 2, wobei ein Geschoss keine geringere Geschossfläche als 80 % der Geschossfläche des größten Geschosses aufweisen darf, um als ganzes Geschoss gezählt zu werden. Geschosse sind als tatsächliche Geschosse unabhängig vom Niveau und von der Geschosshöhe zu verstehen.
[…]."
Diese Verordnung der Vorarlberger Landesregierung umfasst jene Flächen, die mit Beschluss der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz vom 21. September 2011 von "Freifläche-Freihaltegebiet" in "Baufläche-Mischgebiet" umgewidmet worden waren.
1.2.4. Im Hinblick auf die mit LGBl 47/2012 kundgemachte Verordnung der Vorarlberger Landesregierung beschloss die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 5. September 2012 die Änderung des zu diesem Zeitpunkt in Geltung stehenden Gesamtbebauungsplans der Marktgemeinde Frastanz. Dieser wurde insoweit geändert, als für die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, eine Mindestgeschoßzahl von zwei festgelegt wurde. Überdies wurde verordnet, dass ein Geschoß keine geringere Geschoßfläche als 80 % der Geschoßfläche des größten Geschoßes aufweisen dürfe, um als ganzes Geschoß gezählt zu werden und dass Geschoße als tatsächliche Geschoße unabhängig vom Niveau und von der Geschoßhöhe zu verstehen seien. Diese am 5. September 2012 beschlossene Änderung des Gesamtbebauungsplanes der Marktgemeinde Frastanz wurde vom 6. September 2012 bis 6. Oktober 2012 durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz kundgemacht.
1.2.5. In ihrer Sitzung vom 26. September 2012 beschloss die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz die Änderung der Flächenwidmung im Bereich der Grundstücke Nr 630, 631 und 669 sowie von Teilflächen der Grundstücke Nr 668/1, 668/2, 668/3 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, von "Baufläche-Mischgebiet" in "Baufläche Mischgebiet Einkaufszentrum E3 (Gesamtverkaufs-fläche 1.300 m², Waren gemäß §15 Abs1 lita Z2 Vbg. RPG, hievon maximal 1.000 m² für Lebensmittel)". Aus den vorgelegten Verordnungsakten ist weder ersichtlich, dass eine Auflage der geplanten Änderungen des Flächenwidmungsplanes erfolgt ist, noch dass die beschwerdeführenden Parteien (als Eigentümer anrainender Grundstücke) nachweislich von der geplanten Änderung verständigt wurden. Mit Bescheid vom 18. Oktober 2012 erteilte die Vorarlberger Landesregierung die aufsichtsbehördliche Genehmigung für die am 26. September 2012 beschlossene Änderung des Flächenwidmungsplanes. Vom 21. November 2012 bis 2. Jänner 2013 wurde die Änderung an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz kundgemacht.
1.3. Das baurechtliche Verfahren zur Erteilung der Bewilligung des verfahrensgegenständlichen Einkaufszentrums, das Verfahren zur Erlassung eines neuen Gesamtbebauungsplanes 2012 und die Verfahren zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung vom Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz sind wie folgt abgelaufen:
1.3.1. In ihrer Sitzung vom 7. November 2012 beschloss die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz einen Entwurf für einen (neuen) Gesamtbebauungsplan 2012 für das Gemeindegebiet von Frastanz. Dieser Entwurf wurde im Zeitraum vom 19. November 2012 bis einschließlich 19. Dezember 2012 zur allgemeinen Einsicht aufgelegt. In ihrer Sitzung vom 14. März 2013 beschloss die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz die Erlassung des Gesamtbebauungsplans 2012 der Marktgemeinde Frastanz entsprechend dem am 7. November 2012 beschlossenen Entwurf. Mit Bescheid vom 23. Mai 2013 erteilte die Vorarlberger Landesregierung die aufsichtsbehördliche Genehmigung für den Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz; die Kundmachung des Bebauungsplanes erfolgte durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 10. Juni 2013 bis 15. Juli 2013. Jene Grundstücke, auf denen das von der beteiligten Partei geplante Einkaufszentrum errichtet werden soll, sind im Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz als Bebauungszone BM 2 (ältere zentrumsnahe Siedlungsgebiete) ausgewiesen. In der Bebauungszone BM 2 sind die maximale Geschoßzahl mit 3, die maximale Baunutzungszahl (BNZ) mit 60 und die maximale mittlere Traufenhöhe mit 8,50 m festgelegt.
1.3.2. Mit Spruchpunkt I. des Bescheides vom 29. Mai 2013 erteilte die Bezirkshauptmannschaft Feldkirch der beteiligten Partei die baurechtliche Bewilligung zur Errichtung eines Einkaufszentrums auf den Grundstücken Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I. Gegen diesen Bescheid erhoben unter anderem die im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof beschwerdeführenden Parteien Berufung an den Unabhängigen Verwaltungs-senat des Landes Vorarlberg. Mit Bescheid vom 20. November 2013 gab der Unabhängige Verwaltungssenat des Landes Vorarlberg der Berufung Folge und änderte den Bescheid der Bezirkshauptmannschaft Feldkirch vom 29. Mai 2013 dahingehend ab, dass der Antrag der beteiligten Partei auf Erteilung der baurechtlichen Bewilligung zur Errichtung eines Einkaufszentrums auf den oben genannten Grundstücken abgewiesen wurde. Begründend führte der Unabhängige Verwaltungssenat des Landes Vorarlberg im Wesentlichen aus, dass das beantragte Vorhaben dem (mittlerweile in Kraft getretenen) Gesamtbebauungs-plan 2012 der Marktgemeinde Frastanz widerspreche. Der Gesamtbebauungs-plan 2012 sehe eine maximale mittlere Traufenhöhe von 8,50 m vor, die mittlere Traufenhöhe des zur Baubewilligung beantragten Vorhabens betrage jedoch 9,55 m.
1.3.3. Mit Bescheid vom 13. Dezember 2013 erteilte die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz der beteiligten Partei gestützt auf §35 Abs2 und 3 Vbg. RPG eine Ausnahmebewilligung vom Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz für die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I. Abweichend von den Bestimmungen des Punktes 2.1. des Gesamtbebauungsplans 2012 der Marktgemeinde Frastanz darf die beteiligte Partei auf Grund des Ausnahmebewilligungsbescheides hinsichtlich der genannten Grundstücke die Höchstgeschoßzahl von 3 auf 4,5, die Baumassenzahl von 180 auf 505 sowie die maximale mittlere Gebäudehöhe beim Flach- und Pultdach von 8,50 m auf 9,37 m erhöhen.
Mit weiterem Bescheid vom 29. Juni 2015 erteilte der Gemeindevorstand der Marktgemeinde Frastanz der beteiligten Partei eine zusätzliche, auf §35 Abs2 Vbg. RPG gestützte Ausnahmebewilligung vom Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz. Diesem Ausnahmebewilligungsbescheid zufolge darf abweichend von Punkt 2.1. des Gesamtbebauungsplans 2012 der Marktgemein-de Frastanz auf den Baugrundstücken die maximale mittlere Traufenhöhe von 8,50 m auf maximal 10,20 m erhöht werden.
1.3.4. Mit Eingabe vom 7. Jänner 2014 beantragte die im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof beteiligte Partei neuerlich die Erteilung einer baurechtlichen Bewilligung zur Errichtung eines Einkaufszentrums auf den Grundstücken Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I. Mit Bescheid vom 21. Juli 2015 erteilte die Bezirkshauptmannschaft Feldkirch der beteiligten Partei – unter Vorschreibung einer Vielzahl von Nebenbestimmungen – die baurechtliche Bewilligung zur Errichtung eines Einkaufszentrums auf den genannten Grundstücken.
Gegen diesen Bescheid erhoben die im Ausgangsverfahren beschwerdeführenden Parteien fristgerecht Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg.
1.3.5. Mit dem angefochtenen Erkenntnis wies das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg die Beschwerde als unbegründet ab. Nach Darstellung des Verfahrensgangs, des Sachverhalts und der maßgeblichen Rechtsgrundlagen führte das Landesverwaltungsgericht in seiner rechtlichen Beurteilung aus, dass der angefochtene Bescheid die beschwerdeführenden Parteien nicht in ihrem Recht gemäß §4 Abs4 Vorarlberger Baugesetz, LGBl 52/2001 ("Vbg. BauG"), verletze, weil es durch das bewilligte Bauvorhaben zu keiner Gefährdung der Grundstücke der Beschwerdeführer durch Wasser, Abwasser und Oberflächenwasser komme. Auch führe der Betrieb des Einkaufszentrums – wie sich aus dem eingeholten lufthygienischen Gutachten ergebe – zu keiner Belästigung der Beschwerdeführer durch Gerüche. Die durch Verkehrsabgase zu erwartende Zusatzbelastung durch Kohlenmonoxid, Stickstoffoxide und Feinstaub sei hinsichtlich der lufthygienischen Wirkungskriterien als "irrelevant" einzustufen. Aus dem eingeholten lichttechnischen Gutachten sei ersichtlich, dass bei einer planmäßigen Ausführung keine Auswirkungen durch Blendwirkungen oder Beeinträchtigungen der Nachbarschaft durch Licht zu erwarten seien. Von einer das ortsübliche Ausmaß übersteigenden Belästigung oder Gefährdung iSd §8 Vbg. BauG durch Abgase, Staub, Geruch sowie Blend- und Spiegelwirkung durch Beleuchtung sei in Bezug auf die Beschwerdeführer nicht auszugehen. Auch habe das Ermittlungsverfahren ergeben, dass es zu keiner das ortsübliche Ausmaß übersteigenden Belästigung oder Gefährdung der Beschwerdeführer durch Lärm komme. Entgegen dem Beschwerdevorbringen sei das Bauvorhaben so projektiert, dass es die Vorschriften des Vorarlberger Baugesetzes über die Mindestabstände und Abstandsflächen einhalte.
Dem Beschwerdevorbringen, wonach das geplante Einkaufszentrum dem Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz widerspreche, könne nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens seien gemäß §26 Abs1 lite Vbg. BauG berechtigt, im Baubewilligungsverfahren einzuwenden, dass die Festlegungen des Bebauungsplans über die Baugrenze, die Baulinie und die Höhe des Bauwerks nicht eingehalten würden, weil das geplante Gebäude nicht mehr als zwanzig Meter von ihren Grundstücken entfernt sei. Hinsichtlich des von den Beschwerdeführern behaupteten Widerspruchs zum Gesamtbebauungsplan 2012 sei auf die gemäß §35 Vbg. RPG erteilten Ausnahmen zu verweisen, die nach Auffassung des Landesverwaltungsgerichtes Vorarlberg rechtmäßig erteilt worden seien. Den Beschwerdeführern des Ausgangsverfahrens komme kein Mitspracherecht betreffend die Einhaltung des Flächenwidmungsplans und die Ausnahmebewilligungen über die Baumassenzahl und die Geschosszahl zu. Im Übrigen habe das Ermittlungsverfahren ergeben, dass die Vorgaben des Gesamtbebauungsplanes in Verbindung mit den beiden Ausnahmebescheiden vom 13. Dezember 2013 und vom 29. Juni 2015 eingehalten wurden.
Anschließend führte das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg aus, dass sich seit Erlassung des Bescheides des Unabhängigen Verwaltungssenates des Landes Vorarlberg vom 20. November 2013 die Rechtslage (wesentlich) geändert habe, weshalb – entgegen dem Beschwerdevorbringen – keine entschiedene Rechtssache hinsichtlich des von der beteiligten Partei projektierten Bauvorhabens vorliege. Abschließend legte das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg mit näherer Begründung dar, dass es gegen die präjudiziellen Verordnungen der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz und gegen die Verordnung der Vorarlberger Landesregierung über die Zulässigkeit der Widmung einer besonderen Fläche für ein Einkaufszentrum in Frastanz, LGBl 47/2012, keine Bedenken hege.
1.4. Bei der Behandlung der gegen diese Entscheidung gerichteten Beschwerde sind im Verfassungsgerichtshof zunächst Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §35 Abs2 Vorarlberger Raumplanungsgesetz, LGBl 39/1996, idF LGBl 43/1999, und idF LGBl 44/2013, sowie des §35 Abs3 Vorarlberger Raumplanungsgesetz, LGBl 39/1996, idF LGBl 28/2011, entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 28. Juni 2017 beschlossen, diese Gesetzesbestimmungen von Amts wegen auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen.
Der Verfassungsgerichtshof legte seine Bedenken, die ihn zur Einleitung des Gesetzesprüfungsverfahrens bestimmten, in seinem Prüfungsbeschluss wie folgt dar:
" [...]
2.1. Mit Bescheid vom 13. Dezember 2013 erteilte die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz der beteiligten Partei gemäß §35 Abs2 Vbg. RPG, LGBl 39/1996, idF LGBl 43/1999, und §35 Abs3 Vbg. RPG, LGBl 39/1996, idF LGBl 28/2011, eine Ausnahmebewilligung vom Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz für die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I. Abweichend von den Bestimmungen des Punktes 2.1. des Gesamtbebauungsplanes 2012 der Marktgemeinde Frastanz darf die beteiligte Partei auf Grund des angeführten Ausnahmebewilligungsbescheides hinsichtlich der genannten Grundstücke die Höchstgeschoßzahl von 3 auf 4,5, die Baumassenzahl von 180 auf 505 sowie die maximale mittlere Gebäu-dehöhe beim Flach- und Pultdach von 8,50 m auf 9,37 m erhöhen. Mit Bescheid vom 29. Juni 2015 erteilte der Gemeindevorstand der Marktgemeinde Frastanz der beteiligten Partei gemäß §35 Abs2 Vbg. RPG, LGBl 39/1996, idF LGBl 44/2013, eine weitere Ausnahmebewilligung vom Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz für die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I. Abweichend von den Bestimmungen des Punktes 2.1. des Gesamtbebauungsplanes 2012 der Marktgemeinde Frastanz darf die beteiligte Partei auf Grund dieses Ausnahmebewilligungsbescheides hinsichtlich der genannten Grundstücke die maximale mittlere Traufenhöhe von 8,50 m auf maximal 10,20 m erhöhen.
2.2. §35 Abs2 und 3 Vbg. RPG sehen vor, dass auf Antrag des Grundeigentümers entweder der Gemeindevorstand oder die Gemeindevertretung Ausnahmen vom Bebauungsplan erteilen können, soweit diese den Zielen des Bebauungsplanes, den in §2 Vbg. RPG genannten Raumplanungszielen, einem Landesraumplan und dem räumlichen Entwicklungskonzept nicht entgegenstehen. In einem derartigen Verfahren zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung sind die Nachbarn vor Erteilung der Ausnahmebewilligung zu hören, sie verfügen in diesem Verfahren aber nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes über keine Parteistellung (vgl. auch VwGH 23.9.2010, 2010/06/0164).
Das Verfahren zur Erteilung einer auf §35 Vbg. RPG gestützten Ausnahmebewilligung ist ein separat vom Baubewilligungsverfahren zu führendes Einparteienverfahren, das insoweit mit einem Verfahren zur Erlassung eines die Bebauungsgrundlagen festlegenden Bescheides vergleichbar ist. Auch in einem solchen Verfahren haben die Nachbarn keine Parteistellung.
Der Verwaltungsgerichtshof vertritt in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass ein die Bebauungsgrundlagen festlegender Bescheid gegenüber den Nachbarn keine Bindungswirkung entfaltet, sofern sie im entsprechenden Verfahren keine Parteistellung hatten. Der Nachbar kann daher erst im Bauverfahren Einwendungen hinsichtlich der schon im Bebauungsgrundlagenbescheid festgelegten Bebauungsgrundlagen erheben, soweit er nach der jeweiligen Bauordnung insofern subjektive Rechte besitzt (vgl. VwGH 22.1.1998, 97/06/0255; 23.2.2001, 99/06/0080; 20.6.2002, 2000/06/0085).
Diese Überlegung scheint nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichts-hofes auch auf eine gemäß §35 Vbg. RPG erteilte Ausnahmebewilligung über-tragbar, zumal Nachbarn gemäß §26 Abs1 lite Vbg. BauG im Bauverfahren die Einhaltung der Festlegungen des Bebauungsplanes über die Baugrenze, die Baulinie und die Höhe des Bauwerks geltend machen können, soweit das Bau-werk nicht mehr als 20 Meter von ihrem Grundstück entfernt ist. Das Landes-verwaltungsgericht Vorarlberg war daher auf Grund der Einwendungen der beschwerdeführenden Parteien in seinem Verfahren – nicht nur innerhalb der den Nachbarn im Baubewilligungsverfahren zukommenden subjektiv-öffentlichen Rechte – zur Prüfung verpflichtet, ob die beiden gemäß §35 Vbg. RPG erteilten Ausnahmebewilligungen vom Gesamtbebauungsplan 2012 zu Recht erteilt worden waren. Bei der Prüfung, ob die Ausnahmen zu Recht erteilt wurden, hätte das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg somit §35 Vbg. RPG anzuwenden gehabt. Aus diesem Grund dürfte diese Bestimmung auch im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof präjudiziell sein.
2.3. Der Verfassungsgerichtshof hat das Bedenken, dass §35 Abs2 Vbg. RPG idF LGBl 43/1999 und §35 Abs3 Vbg. RPG idF LGBl 28/2011 gegen den Gleichheitssatz verstoßen könnten:
Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes setzt der Gleichheitssatz dem Gesetzgeber insofern inhaltliche Schranken, als er verbietet, unsachliche, durch tatsächliche Unterschiede nicht begründbare Differenzierungen und eine unsachliche Gleichbehandlung von Ungleichem (vgl. VfSlg 17.315/2004, 17.500/2005) sowie sachlich nicht begründbare Regelungen zu schaffen (vgl. VfSlg 14.039/1995, 16.407/2001; VfGH 2.7.2016, G235/2015). Innerhalb dieser Schranken ist es dem Gesetzgeber jedoch von Verfassungs wegen nicht verwehrt, seine politischen Zielvorstellungen auf die ihm geeignet erscheinende Art zu verfolgen (vgl. VfSlg 13.576/1993, 13.743/1994, 15.737/2000, 16.504/2002).
§35 Abs2 Vbg. RPG ermächtigt den Gemeindevorstand auf Antrag des Grundeigentümers Ausnahmen von einem Bebauungsplan (einer Verordnung über das Maß der baulichen Nutzung, einer Verordnung über die Art der Bebauung, einer Verordnung über den Wohnungsflächenanteil, einer Verordnung über das Höchstausmaß der Geschoßfläche für Ferienwohnungen und einer Verordnung über die Mindest- und Höchstzahl von Einstell- und Abstellplätzen) zu bewilligen. Für die Erteilung einer derartigen Bewilligung ist nach §35 Abs3 leg.cit. die Gemeindevertretung zuständig, wenn die Ausnahme ein näher festgelegtes Ausmaß überschreitet. Aus einer Zusammenschau dieser beiden Absätze ergibt sich, dass die Erteilung einer derartigen Ausnahmebewilligung keiner Beschränkung unterliegen dürfte, womit es der Gemeindevertretung – gestützt auf §35 Abs3 Vbg. RPG – nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes möglich sein dürfte, Ausnahmen von den erwähnten Verordnungen in beliebigem Umfang zu erteilen.
Diese – nicht nur auf geringfügige Abweichungen von den Verordnungen eingeschränkte – Berechtigung ist nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes sachlich nicht gerechtfertigt: Die Erlassung oder Änderung eines Bebauungsplanes folgt einem in §§29 ff. Vbg. RPG genau festgelegten Verfahren, in dem es einer öffentliche Auflage des Entwurfes, Möglichkeiten zur Stellungnahme für betroffene Personen, einer entsprechenden Grundlagenforschung und Interessenabwägung und – jedenfalls – einer aufsichtsbehördlichen Genehmigung durch die Landesregierung bedarf. Selbiges gilt gemäß §36 Vbg. RPG auch für die Verordnungen gemäß §§31 bis 34 Vbg. RPG, von denen gemäß §35 leg.cit. eine entsprechende Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Die Erteilung der aufsichtsbehördlichen Genehmigung durch die Landesregierung ist eine Voraussetzung für die Wirksamkeit des Bebauungsplanes bzw. der übrigen erwähnten Verordnungen.
§35 Vbg. RPG sieht lediglich ein Anhörungsrecht der Nachbarn vor, enthält darüber hinaus aber keine mit §§28 ff. Vbg. RPG vergleichbaren verfahrensrechtlichen Bestimmungen. Insbesondere bedarf es weder einer Grundlagenforschung noch der Vornahme einer entsprechenden Interessenabwägung. Ferner ist auch nicht vorgesehen, dass ein Ausnahmebescheid gemäß §35 Vbg. RPG einer aufsichtsbehördlichen Genehmigung der Landesregierung bedarf.
Der Verfassungsgerichtshof vermag vorläufig keine sachliche Rechtfertigung zu erkennen, aus welchem Grund die Erteilung weitreichender Ausnahmen von einem Bebauungsplan oder von sonstigen Verordnungen gemäß §§31 bis 34 Vbg. RPG, wie sie §35 leg.cit. ermöglicht, nicht der Einhaltung vergleichbarer Verfahrensregelungen bedarf wie die Erlassung der Verordnungen selbst, zumal die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes im Raumplanungs-recht die Bedeutung der Einhaltung verfahrensrechtlicher Regelungen bei der Erlassung von Raumplänen betont (vgl. zB VfSlg 11.029/1986, 14.698/1996, 18.596/2008, 19.344/2011).
Hinzu tritt, dass ein Bebauungsplan gemäß §30 Abs1 Vbg. RPG nur aus wichtigen Gründen geändert werden darf und er bei Änderung der maßgeblichen Rechtslage oder bei einer wesentlichen Änderung der für eine zweckmäßige Bebauung bedeutsamen Verhältnisse zu ändern ist. Es wird daher im Zuge des Gesetzesprüfungsverfahrens zu klären sein, ob eine auf §35 Abs2 und 3 Vbg. RPG gestützte Ausnahme von einem Bebauungsplan gleichfalls nur aus wichtigen Gründen im Sinne des §30 Abs1 Vbg. RPG zulässig ist.
Im Rahmen des Gesetzesprüfungsverfahrens wird überdies zu klären sein, ob die hiemit in Prüfung gezogenen Bestimmungen des §35 Abs2 und 3 Vbg. RPG – entgegen der vorläufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofes – so auszulegen sind, dass der Gemeindevorstand oder die Gemeindevertretung im Hinblick auf die in §35 Abs2 Vbg. RPG genannten Zielsetzungen und den systematischen Zusammenhang dieser beiden Absätze Ausnahmen nicht im beliebigen Umfang von einem Bebauungsplan oder den Vorgaben einer anderen der in §35 Abs2 leg.cit. genannten Verordnungen bewilligen dürfen.
2.4. Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorläufig davon aus, dass der Vorarlberger Landesgesetzgeber den ihm zukommenden rechtspolitischen Gestaltungsspielraum insoweit überschritten hat und §35 Abs2 Vbg. RPG idF LGBl 43/1999 und §35 Abs3 Vbg. RPG idF LGBl 28/2011 verfassungswidrig sein dürften. Da §35 Abs2 Vbg. RPG mit der Novelle LGBl 44/2013 durch die Einfügung der Worte 'mit Bescheid' nur geringfügig geändert wurde, dürften die eben dargelegten Bedenken auch auf §35 Abs2 leg.cit. idF LGBl 44/2013 zutreffen.
[…]."
1.5. Bei der Behandlung der gegen die oben dargestellte Entscheidung des Landesverwaltungsgerichtes Vorarlberg gerichteten Beschwerde sind im Verfassungsgerichtshof ferner Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit der folgenden Verordnungen entstanden:
Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Frastanz in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 7. Februar 2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 13. März 2012 genehmigt und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 4. April 2012 bis 3. Mai 2012 kundgemacht, und in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 26. September 2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 18. Oktober 2012 genehmigt und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 21. November 2012 bis 2. Jänner 2013 kundgemacht, soweit sich der Flächenwidmungsplan auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht.
Verordnung der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz über die Erlassung des neuen Gesamtbebauungsplans 2012 für Frastanz, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 14. März 2013, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 23. Mai 2013, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemein-de Frastanz von 10. Juni 2013 bis 15. Juli 2013, soweit sich die Verordnung auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht.
Der Verfassungsgerichtshof beschloss daher am 28. Juni 2017, diese Verordnungen von Amts wegen auf ihre Gesetzmäßigkeit zu prüfen.
Der Verfassungsgerichtshof legte seine Bedenken, die ihn zur Einleitung der Verordnungsprüfungsverfahren bestimmt haben, in seinem Prüfungsbeschluss wie folgt dar:
"[…]
3.1.1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes kommt der Einhaltung der Vorschriften des Raumplanungsrechts, welche das Verfahren zur Erlassung eines Raumplanes regeln, zentrale Bedeutung zu (vgl. zB VfSlg 11.029/1986, 14.698/1996, 18.596/2008, 19.344/2011); insbesondere stellt das Unterlassen der Verständigung der betroffenen Grundeigentümer einen wesentlichen Mangel des Verfahrens zur Erlassung eines Flächenwidmungsplanes dar, weil die Verständigung das Mitspracherecht der von der Planung betroffenen Grundeigentümer sicherstellt (vgl. VfSlg 12.785/1991, 16.991/2003). Hält der Verordnungsgeber die vom Gesetzgeber vorgegebene Vorgehensweise zur Erlassung der Verordnung nicht ein, ist eine solche Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben.
3.1.2. Mit der am 7. Februar 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz wurde eine Teilfläche im Umfang von ca. 119 m² des Grundstückes Nr 668/1, KG 92106 Frastanz I, von 'Freiland' in 'Baufläche-Mischgebiet' umgewidmet, um auf dieser Fläche die Errichtung eines Lkw-Umkehrplatzes zu ermöglichen. (Die in weiterer Folge vorgenommene, am 26. September 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossene Änderung des Flächenwidmungsplanes bezieht sich nicht auf diese Teilfläche.)
§23 Abs3 Vbg. RPG sieht grundsätzlich vor, dass auch bei der Änderung des Flächenwidmungsplanes eine Auflage des Planentwurfes zu erfolgen hat. Eine derartige Planauflage ist nur dann nicht erforderlich, 'wenn die Eigentümer von Grundstücken, auf die sich die Änderung des Flächenwidmungsplanes bezieht, und von anrainenden Grundstücken vor der Beschlussfassung nachweislich über die beabsichtigte Änderung verständigt werden und ihnen eine angemessene Frist zur Stellungnahme eingeräumt wird.'
Aus den vorgelegten Verordnungsakten ergibt sich hinsichtlich der am 7. Februar 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz folgendes Bild: Mit Eingabe vom 19. Dezember 2011 regte die beteiligte Partei bei der Marktgemeinde Frastanz an, die in Rede stehende Fläche von 'Freifläche-Freihaltegebiet' in 'Straßenfläche' oder 'Baufläche-Mischgebiet' umzuwidmen. In seiner Sitzung vom 26. Jänner 2012 beschloss der Planungsausschuss der Marktgemeinde Frastanz der Gemeindevertretung die Umwidmung von ca. 119 m² auf dem Grundstück Nr 668/1, KG 92106 Frastanz I, zu empfehlen. In ihrer Sitzung vom 7. Februar 2012 beschloss die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz die entsprechende Änderung des Flächenwidmungsplanes, welche – nach Erteilung der aufsichtsbehördlichen Genehmigung – vom 4. April 2012 bis 3. Mai 2012 durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz kundgemacht wurde. Aus den dem Verfassungsgerichtshof von der Marktgemeinde Frastanz vorgelegten Verordnungsakten ist weder zu erkennen, dass eine Planauflage hinsichtlich der geplanten Änderungen erfolgt ist, noch dass die Eigentümer anrainender Grundstücke von der beabsichtigten Änderung verständigt wurden. Aus diesem Grund geht der Verfassungsgerichtshof vorläufig davon aus, dass die am 7. Februar 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossene Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz nicht entsprechend den verfahrensrechtlichen Vorgaben des §23 Abs3 Vbg. RPG erfolgt ist und daher gesetzwidrig sein dürfte.
3.1.3. Nichts anderes dürfte hinsichtlich der am 26. September 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes gelten:
Auch hinsichtlich dieser Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz finden sich in den Verordnungsakten keine Verständigungen der Eigentümer der anrainenden Grundstücke oder Hinweise auf eine vor der Beschlussfassung erfolgte Planauflage, weshalb der Verfassungsgerichtshof vorläufig davon ausgeht, dass auch die am 26. September 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossene Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz entgegen den Vorgaben des §23 Abs3 Vbg. RPG zustande gekommen sein dürfte.
3.1.4. Der Verfassungsgerichtshof hat zur Rechtslage nach dem Vorarlberger Raumplanungsgesetz bereits festgehalten, dass auch ein Verstoß der Kundmachung eines Flächenwidmungsplanes gegen die Vorgaben der Verordnung der Vorarlberger Landesregierung über die Form der Flächenwidmungs- und Bebauungspläne, LGBl 50/1996 ('Planzeichenverordnung'), die im vorliegenden Fall in der Fassung LGBl 49/2011 maßgeblich ist, zur Rechtswidrigkeit des Flächenwidmungsplanes führt (VfSlg 19.890/2014).
Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, dass sowohl die am 7. Februar 2012 als auch die am 29. September 2012 beschlossenen Änderungen des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz diesen Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht entsprechen:
3.1.4.1. In der vom 4. April 2012 bis 3. Mai 2012 erfolgten Kundmachung der am 7. Februar 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz wird unter Punkt 1. die 'Umwidmung einer Teilfläche der GST-NR 668/1 aus GB 92106 Frastanz I von Freifläche Freihaltegebiet in Baufläche Mischgebiet' verordnet. Die Kundmachung verweist weiters auf eine planliche Darstellung der Änderung des Flächenwidmungsplanes, die 'einen wesentlichen Bestandteil dieser Verordnung bildet'. Ferner wird in der Kundmachung darauf hingewiesen, dass die planliche Darstellung im Marktgemeindeamt Frastanz (Bauamt) während der Amtsstunden zur allgemeinen Einsicht aufgelegt ist. Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, dass sich die Kundmachung auf die im Verordnungsakt befindliche planliche Darstellung bezieht.
Auch eine Änderung des Flächenwidmungsplanes hat gemäß §4 Planzeichenverordnung die in §2 Abs3 Planzeichenverordnung aufgelisteten Angaben zu enthalten.
Diesem Erfordernis dürfte die in dem dem Verfassungsgerichtshof vorgelegten Verordnungsakt befindliche planliche Darstellung der am 7. Februar 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz nicht entsprechen. Dieser mangelt es nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes an dem Vermerk des Datums des Beschlusses der Gemeindevertretung, der Unterschrift des Bürgermeisters mit Gemeindesiegel und dem Genehmigungsvermerk der Landesregierung.
3.1.4.2. Die vom 21. November 2012 bis 2. Jänner 2013 erfolgte Kundmachung der am 26. September 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz verweist ebenfalls auf eine 'planliche Darstellung der Änderung des Flächenwidmungsplanes, welche einen wesentlichen Bestandteil [der] Verordnung bildet'. Auch in dieser Kundmachung wird darauf hingewiesen, dass die planliche Darstellung im Marktgemeindeamt Frastanz (Bauamt) während der Amtsstunden zur allgemeinen Einsicht aufgelegt ist. Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, dass es sich bei dieser planlichen Darstellung um jene Darstellung handelt, welche sich in dem dem Verfassungsgerichtshof vorgelegten Verordnungsakt befindet. Diese Darstellung dürfte auch nicht alle Anforderungen des §2 Abs3 Planzeichenverordnung erfüllen, weil diese keinen Vermerk des Datums des Beschlusses der Gemeindevertretung, keine Unterschrift des Bürgermeisters mit Gemeindesiegel und keinen Genehmigungsvermerk der Landes-regierung aufweist.
3.1.4.3. Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorläufig davon aus, dass die Plandarstellungen, auf die sich nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes die vom 4. April 2012 bis 3. Mai 2012 (betreffend den Beschluss vom 7. Februar 2012 über die Änderung des Flächenwidmungsplanes) und vom 21. November 2012 bis 2. Jänner 2013 (betreffend den Beschluss vom 26. September 2012 über die Änderung des Flächenwidmungsplanes) erfolgten Kundmachungen beziehen, nicht den Vorgaben des §2 Abs3 Planzeichenverordnung entsprechen, weshalb die am 7. Februar 2012 und am 26. September 2012 beschlossenen Änderungen des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz auch aus diesem Grund gesetzwidrig sein dürften.
3.2. Zu den Bedenken hinsichtlich des Gesamtbebauungsplanes 2012 der Marktgemeinde Frastanz:
3.2.1. Wie bereits ausgeführt (vgl. oben Punkt 2.2. der Erwägungen), hatte das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg auch zu beurteilen, ob die auf §35 Vbg. RPG gestützten Bewilligungen von Ausnahmen vom Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz zu Recht erteilt wurden. Bei dieser Beurteilung hatte das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg jedenfalls auch den Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz anzuwenden, weshalb dieser im vorliegenden Fall präjudizell sein dürfte.
3.2.2. Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, dass bei Zutreffen der Bedenken gegen den Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Frastanz der Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz, soweit sich dieser auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, gesetzwidrig sein könnte: Gemäß §18 Abs1 Vbg. RPG sind alle Flächen, die nicht als Bauflächen, Bauerwartungsflächen oder Verkehrsflächen gewidmet sind, Freiflächen. Dies träfe infolge einer etwaigen Aufhebung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz im oben dargelegten Umfang durch den Verfassungsgerichtshof nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes auf die Grundstücke Nr 630, 631 und 669 sowie auf Teilflächen der Grundstücke Nr 668/1, 668/2, 668/3 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, zu. Die Errichtung von Gebäuden auf als Freifläche gewidmeten Flächen ist nur innerhalb der engen Grenzen des §18 Abs3 bis 5 Vbg. RPG zulässig. Eben diesen Festlegungen scheint der Gesamtbebauungsplan 2012, soweit er sich auf die genannten Grundstücke bezieht, nicht zu entsprechen.
Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorläufig davon aus, dass der Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz, soweit er sich auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, gesetzwidrig sein dürfte.
[…]."
2. Die Vorarlberger Landesregierung erstattete eine Äußerung, in der sie den im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken wie folgt entgegentritt (ohne die Hervorhebungen im Original):
"[…]
I. Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes die Verfassungsmäßigkeit des §35 Abs2 und 3 RPG betreffend
I.1. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes gründen sich darauf, dass sich aus der Zusammenschau von §35 Abs2 und 3 RPG ergibt, dass die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung keiner Beschränkung unterliegen dürfte, womit es der Gemeindevertretung — gestützt auf §35 Abs3 RPG — nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes möglich sein dürfte, Ausnahmen von den erwähnten Verordnungen in beliebigem Umfang zu erteilen. Diese — nicht nur auf geringfügige Abweichungen von den Verordnungen eingeschränkte — Berechtigung ist nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes sachlich nicht gerechtfertigt.
Die Erlassung bzw. Änderung eines Bebauungsplanes unterliegt einem in §§29 ff RPG genau festgelegten Verfahren. §35 RPG sieht dagegen lediglich ein Anhörungsrecht der Nachbarn vor und enthält darüber hinaus keine mit dem Änderungsverfahren vergleichbaren verfahrensrechtlichen Bestimmungen. Insbesondere bedarf es weder einer Grundlagenforschung noch der Vornahme einer entsprechenden Interessenabwägung. Auch eine aufsichtsbehördliche Genehmigung ist nicht vorgesehen.
Der Verfassungsgerichtshof vermag vorläufig keine sachliche Rechtfertigung zu erkennen, aus welchem Grund die Erteilung weitreichender Ausnahmen nicht der Einhaltung vergleichbarer Verfahrensregelungen bedarf wie die Erlassung der Verordnung selbst, zumal die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes im Raumplanungsrecht die Bedeutung der Einhaltung verfahrensrechtlicher Regelungen bei der Erlassung von Raumplänen betont.
Hinzu tritt, dass ein Bebauungsplan gemäß §30 Abs1 RPG nur aus wichtigen Gründen geändert werden darf. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes wird im Zuge des Gesetzesprüfungsverfahrens daher zu klären sein, ob eine auf §35 Abs2 und 3 RPG gestützte Ausnahme von einem Bebauungsplan gleichfalls nur aus wichtigen Gründen iSd §30 Abs1 RPG zulässig ist. Überdies wird zu klären sein, ob §35 Abs2 und 3 RPG — entgegen der vorläufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofes — so auszulegen ist, dass im Hinblick auf die in §35 Abs2 genannten Zielsetzungen Ausnahmen nicht im beliebigen Umfang bewilligt werden dürfen.
I.2. Vorauszuschicken ist, dass die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit einer Aus-nahmebewilligung — bei ausreichender Determinierung und Wahrung sonstiger besonderer verfassungsrechtlicher Schranken — verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich ist. Wie der Verfassungsgerichtshof zu §19 Abs1 des Salzburger Raumordnungsgesetzes 1968 ausführt (vgl. VfSlg 6550/1971), 'widerspricht es weder dem Rechtsstaatsprinzip noch einer sonstigen Vorschrift der Verfassung, wenn es ein Gesetz ermöglicht, daß durch Bescheid Ausnahmen von einem gesetzlichen Gebot oder Verbot bewilligt werden. Selbstverständlich ist der Gesetzgeber dabei gebunden, das Verhalten der den Ausnahmebescheid erlassenden Behörde zu determinieren (Art18 Abs1 B VG) bzw. — wenn er die Ausnahmeerteilung dem Ermessen der Behörde überlässt — den Sinn, in dem das Ermessen zu handhaben ist, dem Gesetz entnehmbar zu machen (Art130 Abs2 B VG); außerdem ist der Gesetzgeber gebunden, den Gleichheitssatz zu beachten. Der Gesetzgeber ist aber durch keine Vorschrift der Verfassung gebunden, die Regelung etwa so zutreffen, dass die Wirksamkeit des gesetzlichen Gebotes oder Verbotes durch die Bewilligung von Ausnahmen in einem bestimmten Umfang unberührt bleiben muß.' Diese Ausführungen gelten in gleicher Weise auch für die gesetzlich vorgesehene Ausnahmemöglichkeit von Bestimmungen einer Verordnung (vgl. dazu auch Aichlreiter, Österreichisches Verordnungsrecht, Bd. 2 [1988], S. 1195 ff.).
Die Möglichkeit, Ausnahmen von Landesraumplänen, Flächenwidmungsplänen und Bebauungsplänen zu bewilligen, wurde im Raumplanungsgesetz durch die Novelle LGBl Nr 34/1996 eingeführt.
Der §31c Abs2 RPG idF LGBl Nr 34/1996 lautete wie folgt:
'(2) Der Gemeindevorstand kann auf Antrag des Grundeigentümers Ausnahmen von den Bestimmungen der §§26 und 30 bis 31b bewilligen, wenn sie den im §2 genannten Raumplanungszielen, einem Landesraumplan und dem räumlichen Entwicklungskonzept nicht entgegenstehen. Vor Erteilung der Bewilligung sind die Nachbarn (§2 liti des Baugesetzes) zu hören.'
Die Erläuternden Bemerkungen zu §31c RPG idF LGBl Nr 34/1996 (RV Beilage 8/1996 des XXVI. Vorarlberger Landtages) führen zur Möglichkeit der Bewilligung von Ausnahmen von Bebauungsplänen Folgendes aus:
'Vergleichbar der Regelung für Landesraumpläne und Flächenwidmungspläne sollen auch für die Bebauungsvorschriften (Bebauungspläne nach §26 oder Einzelfestlegungen nach den §§30 bis 31b) für einzelne Vorhaben Ausnahmen erteilt werden können. Kriterien dieser Ausnahmebewilligung als planliche Ermessensentscheidung sind die im §2 genannten Raumplanungsziele, allfällige überörtliche Festlegungen in einem Landesraumplan und die Vorgaben des räumlichen Entwicklungskonzeptes, wenn die Gemeinde ein solches erlassen hat. Diese für die Praxis bedeutsame Regelung trägt dem Verfassungsgerichtshoferkenntnis vom 2.3.1992, VfSlg 13.009/1992, Rechnung. Im erwähnten Erkenntnis hat der Verfassungsgerichtshof eine in der Verordnung (Bebauungsplan) normierte Ausnahmemöglichkeit für die Baubehörde für gesetzwidrig erkannt, weil eine entsprechende gesetzliche Grundlage für eine solche Verordnungsbestimmung nicht vorgelegen hat. Hinsichtlich der Auswirkungen der Ausnahmebewilligung auf die Zulässigkeit von Bauvorhaben wird auf die Erläuterungen zu §20 Abs2 verwiesen. Für das Verfahren sowie hinsichtlich der Anhörung der Nachbarn gelten die Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze. Den Nachbarn ist ein Stellungnahmerecht eingeräumt, sie haben jedoch keine Parteistellung.'
Durch die Raumplanungsgesetznovelle LGBl Nr 43/1999 wurde der nunmehrige §35 Abs2 RPG novelliert und ausdrücklich festgelegt, dass die Ausnahmebewilligung im behördlichen Ermessen liegt. Dies stellte eine Reaktion auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 15.10.1998, Zl. 98/06/0083, dar, wonach die Erteilung einer Ausnahmebewilligung bei Vorliegen der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen nicht im Ermessen der Behörde liege, sondern ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Ausnahmebewilligung bestehe.
Da dieses Erkenntnis dem Willen des Gesetzgebers widersprach, der die Bewilligung von Ausnahmen von Landesraumplänen, Flächenwidmungsplänen sowie von Bebauungsvorschriften als 'planliche Ermessensentscheidung' konstruieren wollte (vgl. RV Beilage 8/1996 des XXVI. Vorarlberger Landtages, S. 28), wurde der §35 Abs2 RPG wie folgt geändert:
'(2) Der Gemeindevorstand kann auf Antrag des Grundeigentümers Ausnahmen von auf der Grundlage der §§28 und 31 bis 34 ergangenen Verordnungen bewilligen, wenn sie den Zielen der von den Ausnahmen betroffenen Verordnungen, den im §2 genannten Raumplanungszielen, einem Landesraumplan und dem räumlichen Entwicklungskonzept nicht entgegenstehen. Die Bewilligung liegt im behördlichen Ermessen. Vor Erteilung der Bewilligung sind die Nachbarn (§2 Baugesetz) zu hören.'
Im allgemeinen Teil der Erläuternden Bemerkungen zur Raumplanungsgesetznovelle LGBl Nr 43/1999 (SA Beilage 32/1999 des XXVI. Vorarlberger Landtages) ist festgehalten, dass Ausnahmen (nach §35 Abs2 RPG) nur dann am Platz sind, wenn besondere, von der Partei angeführte oder aus ihrem Vorbringen im Zusammenhang mit der jeweils gegebenen Situation erkennbare, raumplanungsrechtlich relevante Gründe dafür sprechen. In den Erläuternden Bemerkungen ist zu §35 Abs2 RPG Folgendes ausgeführt:
'Wie die Bewilligung von Ausnahmen vom Flächenwidmungsplan soll auch die Bewilligung von Ausnahmen von Bebauungsvorschriften (Bebauungspläne nach §28 oder Einzelfestlegungen nach den §§31 bis 34) im planerischen Ermessen der Behörde liegen (s. unter ,Allgemeines' des Antrages). Kriterien für die Ermessensentscheidung sind nicht nur die im §2 genannten Raumplanungsziele und Vorgaben aus einem Landesraumplan oder einem räumlichen Entwicklungskonzept, sondern auch die konkreten Ziele der von der Ausnahme betroffenen Verordnung (also z.B. die durch einen Bebauungsplan geschützten Interessen des Landschafts- und Ortsbildes).'
Durch die Raumplanungsgesetznovelle LGBl Nr 28/2011 wurde schließlich folgender §35 Abs3 RPG eingefügt:
'(3) Für die Bewilligung von Ausnahmen ist abweichend von Abs2 die Ge-meindevertretung zuständig, wenn eine Ausnahme folgendes Ausmaß überschreitet:
a) bei Festlegungen des Maßes der baulichen Nutzung im Sinne des §31 Abs2 lita, b oder c: 25 % der Bemessungszahl;
b) jede Erhöhung der festgelegten Zahl der oberirdischen Geschosse (§31 Abs2 litd), ausgenommen ein zusätzliches Geschoss bei Hanglage;
c) bei Festlegung des Wohnungsflächenanteils im Verhältnis zu anderen Nutzungen: 25 % des Wohnungsflächenanteils;
d) bei Festlegung einer Baulinie oder einer Baugrenze: 25% des jeweiligen Abstandes zwischen der Baulinie oder der Baugrenze und der Nachbargrenze; oder
e) bei Festlegung der Höhe des Bauwerks: 25% der Höhe.'
In den Erläuternden Bemerkungen zu §35 Abs3 RPG (RV Beilage 32/2011 des XXIX. Vorarlberger Landtages) wird dazu u.a. ausgeführt:
'Festzuhalten ist, dass sowohl der Gemeindevorstand als auch die Gemeindevertretung eine Ausnahme immer nur dann bewilligen dürfen, wenn die Voraussetzungen nach §35 Abs2 RPG erfüllt sind.'
I.3. Aus dem oben Gesagten folgt, dass eine Ausnahmebewilligung gemäß §35 Abs2 und 3 RPG nur aufgrund eines Antrages des Grundeigentümers für ein bestimmtes Bauvorhaben erteilt werden kann; das zusätzliche Vorliegen eines wichtigen Grundes iSd §30 Abs1 RPG ist anders als für eine Änderung des Bebauungsplanes dagegen nicht erforderlich. Ohne Vorliegen eines entsprechenden Antrages ist die Erteilung einer Ausnahmebewilligung von Vornherein ausgeschlossen.
Die Erteilung dieser Ausnahmebewilligung liegt zwar im behördlichen Ermessen, die Kriterien für die Ermessensentscheidung sind jedoch im §35 Abs2 RPG klar vorgegeben. Es sind dies
die Ziele der von der Ausnahme betroffenen Verordnung (Bebauungsplan oder Verordnung gemäß §§31 bis 34),
die im §2 RPG genannten Raumplanungsziele,
die allfälligen überörtlichen Festlegungen in einem Landesraumplan und
die Vorgaben eines allfälligen räumlichen Entwicklungskonzeptes der Gemeinde.
§35 Abs3 RPG stellt also lediglich eine Sonderbestimmung über die behördliche Zuständigkeit zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung dar, durch die der Handlungsspielraum des Gemeindevorstandes zugunsten der Gemeindevertretung als oberstem Gemeindeorgan eingeschränkt wurde. Über die inhaltlichen Kriterien für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung trifft §35 Abs3 RPG selbst keine Anordnung; diese ergeben sich immer aus §35 Abs2 RPG. Das bedeutet, dass auch bei der Erteilung einer Ausnahme gemäß §35 Abs3 RPG die Gemeindevertretung die Kriterien des §35 Abs2 RPG einzuhalten hat.
Aus §35 Abs3 RPG kann daher keinesfalls abgeleitet werden, dass Ausnahmen, die das in Abs3 angeführte Ausmaß (z.B. 25 % der Höhe) überschreiten, von der Gemeindevertretung jedenfalls erteilt werden dürfen, da die in §35 Abs2 RPG normierten Kriterien immer eingehalten werden müssen. Wenn die Gemeinde z.B. neue Bebauungsformen zulassen will, die den Zielen des Bebauungsplanes entgegenstehen würden, wäre eine Ausnahme nicht möglich. Wollte man diese neuen Bebauungsformen zulassen, müsste der Bebauungsplan entweder aufgehoben oder geändert werden.
Aus dem oben Gesagten ergibt sich, dass die Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmen vom Bebauungsplan gemäß §35 Abs2 und 3 RPG nicht schrankenlos ist. Das Gesetz gibt vor, in welchem Sinn das der Behörde eingeräumte Ermessen zu handhaben ist, indem ausdrücklich auf die Ziele der von der Ausnahme betroffenen Verordnung, die im §2 RPG genannten Raumplanungsziele, einen Landesraumplan und das räumliche Entwicklungskonzept abgestellt wird, denen die Bewilligung der Ausnahme nicht entgegenstehen darf. Dadurch wird das der Behörde eingeräumte Ermessen ausreichend gesetzlich determiniert und dem oben zitierten Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg 6550/1971 entsprochen.
Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass sowohl der Gemeindevorstand als auch die Gemeindevertretung eine Ausnahme immer nur dann bewilligen dürfen, wenn die Voraussetzungen nach §35 Abs2 RPG erfüllt sind. Es ist daher nicht richtig, dass die Gemeindevertretung Ausnahmen 'in beliebigem Umfang' erteilen kann.
I.4. Aus dem in Punkt 2. zitierten Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg 6550/1971) ergibt sich, dass die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich ist.
Der Vorarlberger Landesgesetzgeber hat in §35 Abs2 und 3 RPG eine solche Möglichkeit zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung vorgesehen.
Dem Verfassungsgerichtshof ist beizupflichten, dass im Verfahren über die Erteilung einer Ausnahmebewilligung andere Verfahrensbestimmungen anzuwenden sind als im Verfahren über die Erlassung bzw. Änderung des Bebauungsplanes. Diese Unterschiede im Verfahren sind jedoch aus folgenden Gründen sachlich gerechtfertigt:
Zum einen liegt ein wesentlicher Unterschied zwischen einer Ausnahme und einer Änderung darin, dass — wie bereits in Punkt 2. dargelegt wurde — eine Ausnahme von einem Bebauungsplan inhaltlich nicht so weitreichend sein kann wie eine Änderung des Bebauungsplanes.
Zum anderen ist ein schnelleres Verfahren für in Einzelfällen zu erteilende Ausnahmebewilligungen aus Gründen der Verwaltungseffizienz notwendig:
Durch die im Bebauungsplan — unter Berücksichtigung der in §2 RPG genannten Raumplanungsziele — festgelegten Bebauungsvorschriften werden allgemeine, in aller Regel für einen größeren Bereich geltende generelle Vorschriften festgelegt, die nicht schon auf jeden Einzelfall Bedacht nehmen können.
Eine Ausnahmeerteilung ist hingegen auf einen 'bestimmten' Fall angelegt (so auch Aichlreiter, Österreichisches Verordnungsrecht, Bd. 2 [1988], S. 1198, im Zusammenhang mit Ausnahmegenehmigungen gegenüber Flächenwidmungsplänen). Durch die nach §35 Abs2 und 3 RPG zulässige Ausnahme können im Einzelfall — unter Berücksichtigung der ganz konkreten besonderen Umstände — abweichende Festlegungen getroffen werden, wobei insbesondere die Ziele der betroffenen Verordnung und des Raumplanungsgesetzes nach wie vor zu beachten sind. Es kann also unter Beibehaltung der erwähnten Ziele eine 'Feinabstimmung' unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalles erfolgen, die auf Ebene der generellen Verordnung gar nicht möglich wäre. Stehen die erwähnten Ziele (bzw. ein Landesraumplan oder ein räumliches Entwicklungskonzept) der Ausnahmebewilligung entgegen, so darf diese nicht erteilt werden.
Jede in Form einer Ausnahmebewilligung im Einzelfall erfolgende 'Feinabstimmung' dem gleichen Verfahren zu unterwerfen wie die Erlassung bzw. Änderung eines Bebauungsplanes (öffentliche Auflage des Entwurfs, Möglichkeit zur Stellungnahme für die gesamte Gemeindebevölkerung, aufsichtsbehördliche Genehmigung), würde einen unverhältnismäßigen Mehraufwand und eine unverhältnismäßige Verlängerung des Verfahrens bedeuten. Es ist daher gerechtfertigt, dass nicht die gleichen Verfahrensvorschriften wie im Änderungsverfahren anzuwenden sind, zumal auch im Ausnahmeverfahren die Nachbarn zu informieren und anzuhören sind (vgl. §35 Abs2 letzter Satz RPG) und daher nicht schlechter gestellt sind als im Änderungsverfahren.
Im Übrigen sind auch im Falle der Erteilung einer Ausnahme im nachfolgenden Bauverfahren die (sonstigen) baurechtlichen Vorschriften (z.B. die Bestimmungen des Baugesetzes über die Abstandsflächen und Mindestabstände) zu beachten. Werden in einer Ausnahme nach §35 Abs2 und 3 RPG kleinere Abstandsflächen oder Mindestabstände als nach §5 Abs1 bis 6 Baugesetz oder §6 Abs1 bis 3 Baugesetz vorgesehen, ist zu beachten, dass aufgrund der ausdrücklichen Anordnung in §7 Abs3 Baugesetz im Bauverfahren zusätzlich eine Abstandsnachsicht im Sinne des §7 Abs1 oder 2 Baugesetz erforderlich ist. Das heißt, dass die Nachbarn im Falle der Unterschreitung der gesetzlichen Abstandsflächen oder Mindestabstände durch eine Ausnahme in ihren Nachbarrechten keinesfalls verkürzt werden; sie sind insofern sogar 'besser' gestellt als wenn die Unterschreitung in einem Bebauungsplan erfolgt (vgl. §§5 Abs7 und 6 Abs5 Baugesetz). Der Nachbar hat im Bauverfahren im Falle einer Ausnahme nach §35 RPG gemäß §26 Abs1 litb iVm §7 Baugesetz ein subjektives Recht, dass die baurechtliche Ausnahme (soweit sie ihn betrifft) nur bei Vorliegen der Voraussetzungen des §7 Abs3 iVm Abs1 zugelassen wird und andernfalls die Baubewilligung zu versagen ist (siehe dazu den Motivenbericht zu §7 Abs3 Baugesetz, RV Beilage 45/2001 des XXVII. Vorarlberger Landtages, abgedruckt in Germann/Fend , Das Vorarlberger Baugesetz 3 (2016), S. 76).
Was die Auffassung des Verfassungsgerichtshofes anbelangt, dass bei einer Ausnahme vom Bebauungsplan im Gegensatz zur Änderung des Bebauungsplanes eine Grundlagenforschung und eine Interessenabwägung nicht durchzuführen sind, ist auf folgendes hinzuweisen:
Die Ausnahme gemäß §35 Abs2 und 3 RPG darf nur erteilt werden, wenn sie den Zielen der von der Ausnahme betroffenen Verordnung, den im §2 RPG genannten Raumplanungszielen, einem Landesraumplan und dem räumlichen Entwicklungskonzept der Gemeinde nicht entgegensteht. Um festzustellen, ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hat die Gemeinde sehr wohl eine (gewisse) Grundlagenforschung und eine Interessenabwägung, die im Übrigen gemäß §3 RPG bei Raumplanungsakten zwingend vorgesehen ist (vgl. dazu die Erläuternden Bemerkungen zu §3 RPG, RV Beilage 8/1996 des XXVI. Vorarlberger Landtages), durchzuführen.
I.5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass §35 Abs2 und 3 RPG – aufgrund einer Zusammenschau der raumplanungsrechtlichen und auch der baurechtlichen Bestimmungen – verfassungsrechtlich unbedenklich sind. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes ist aufgrund der oben aufgezeigten Unterschiede im Tatsächlichen nicht erkennbar. Müssten im Verfahren über die Erteilung einer Ausnahme die gleichen Verfahrensvorschriften angewendet werden wie im Verfahren über eine Änderung des Bebauungsplanes, wäre das Ausnahmeverfahren überflüssig.
Hingewiesen wird auch auf den Beschluss des Verfassungsgerichtshofes vom 14. Dezember 2005, ZI. B1115/04-13, mit welchem der Verfassungsgerichtshof die Behandlung einer Beschwerde gemäß Art144 B VG ablehnte, in welcher ua angeregt wurde, §35 Abs2 RPG als verfassungswidrig aufzuheben, da die Bestimmung dem in Art18 B VG normierten Gebot der Bestimmtheit von Gesetzen sowie dem in Art7 B VG normierten Recht der Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz widerspreche.
Die einzige seit damals vorgenommene wesentliche Änderung des §35 Abs2 RPG ist die durch die Einfügung des neuen §35 Abs3 RPG (LGBl Nr 28/2011) vorgenommene Einschränkung des Handlungsspielraumes des Gemeindevorstandes zugunsten der Gemeindevertretung als oberstes Gemeindeorgan, was jedenfalls – im Hinblick auf den demokratiepolitischen Legitimationszusammenhang – eine Verbesserung darstellt.
In seinem Erkenntnis vom 11.06.2014, Zl. B897/2013, hat der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen, dass gegen §69 der Bauordnung für Wien, Wiener LGBl Nr 25/2009, keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen. §69 der Bauordnung für Wien sieht ähnlich wie §35 Abs2 und 3 RPG die Möglichkeit vor, Abweichungen von den Vorschriften eines Bebauungsplanes zuzulassen, sofern die beabsichtigten Abweichungen die Zielrichtung des Flächenwidmungs- und Bebauungsplanes nicht unterlaufen sowie weitere Bedingungen erfüllt sind. Dabei sieht die Wiener Rechtslage eine in Vorarlberg (siehe oben I.4.) vorgesehene Sicherstellung der Nachbarrechte im Bauverfahren (soweit ersichtlich) nicht vor.
II. Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes die Gesetzwidrigkeit des Flächenwidmungsplanes und des Gesamtbebauungsplanes 2012 betreffend
II.1. Im Verfassungsgerichtshof sind bei der Beurteilung der Beschwerde Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 07.02.2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Landesregierung vom 13.03.2012 und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 04.04.2012 bis 03.05.2012 kundgemacht, und in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 26.09.2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Landesregierung vom 18.10.2012 und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 21.11.2012 bis 02.01.2013 kundgemacht, entstanden, soweit sich der Flächenwidmungsplan auf die GST-NRN 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht.
Weiters geht der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vorläufig davon aus, dass bei Zutreffen der Bedenken hinsichtlich des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz der Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz, soweit sich dieser auf die GST-NRN 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, gesetzwidrig sein könnte.
Dies deshalb, da infolge einer etwaigen Aufhebung des Flächenwidmungsplanes die GST-NRN 630, 631 und 669 sowie Teilflächen der GST-NRN 668/1, 668/2, 668/3 und 673, nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes als Freiflächen gewidmet wären, da gemäß §18 Abs1 RPG alle Flächen, die nicht als Bauflächen, Bauerwartungsflächen oder Verkehrsflächen gewidmet sind, Freiflächen seien. Die Errichtung von Gebäuden auf als Freiflächen gewidmeten Flächen sei nur innerhalb der engen Grenzen des §18 Abs3 bis 5 RPG zulässig. Diesen Festlegungen scheine der Gesamtbebauungsplan 2012, soweit er sich auf die genannten Grundstücke beziehe, nicht zu entsprechen.
II.2. Sollte der Verfassungsgerichtshof zur Auffassung gelangen, dass der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Frastanz in den oben angeführten Fassungen als gesetzwidrig aufzuheben ist, ist hinsichtlich der Rechtsfolgen dieser Aufhebung Folgendes anzumerken:
Die im Beschluss vom Verfassungsgerichtshof dargelegte Rechtsmeinung, dass bei einer etwaigen Aufhebung des Flächenwidmungsplanes eine Widmung als Freifläche vorliege, wird aus folgenden Gründen nicht geteilt:
Zunächst ist auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes hinzuweisen (vgl. z.B. VfSlg 19.975/2015; VfGH 08.03.2017, V30/2016), wonach – aufgrund der ausdrücklich unterschiedlichen Textierung des Art139 B VG für den Fall der Aufhebung von Verordnungen und des Art140 Abs6 B VG für den Fall der Aufhebung von Gesetzen – nach der Aufhebung von Bestimmungen eines Flächenwidmungsplanes durch den Verfassungsgerichtshof frühere Verordnungsbestimmungen bzw. Verordnungen nicht wieder aufleben. Es wird nicht verkannt, dass daraus zur Geltung und Bedeutung des §18 Abs1 RPG noch nicht Näheres folgt.
In zwei Erkenntnissen zum Tiroler Raumordnungsgesetz 1997 (VfSlg 15.851/2000, 16.386/2001) hat der Verfassungsgerichtshof jedoch ausgesprochen, dass im Fall der Aufhebung einer Flächenwidmung durch den Verfassungsgerichtshof die Rechtsfolge der Freilandwidmung nach §41 Abs1 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1997 nicht eintrete. Bei verfassungskonformer Auslegung dieser Bestimmung ('Als Freiland gelten alle Grundflächen des Gemeindegebietes, die nicht als Bauland, Sonderflächen oder Vorbehaltsflächen gewidmet sind […]') ergebe sich, dass die Anwendung der Generalklausel des §41 Abs1 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1997 den Willen der Gemeinde voraussetze, durch Nichtwidmung einer Fläche die Rechtsfolge der Freilandwidmung herbeizuführen. Der Verfassungsgerichtshof kam daher zum Ergebnis, dass im Fall der Aufhebung einer Flächenwidmung durch den Verfassungsgerichtshof für das von der Aufhebung der Widmung erfasste Grundstück überhaupt keine Widmungs- und Nutzungsart festgelegt sei und dass daher – solange nicht eine neue rechtmäßige Widmung verfügt oder zu deren Vorbereitung eine Bausperre erlassen worden sei – die Baubewilligung für ein beabsichtigtes Bauvorhaben auf diesem Grundstück nicht allein wegen Widerspruchs zum Flächenwidmungsplan versagt werden könne.
Zur Rechtslage in Vorarlberg ist auszuführen, dass das Raumplanungsgesetz keine ausdrückliche Bestimmung über die Vorgehensweise im Falle der Aufhebung einer Flächenwidmung durch den Verfassungsgerichtshof enthält (anders das Niederösterreichische Raumordnungsgesetz 2014, welches vorsieht, dass für Flächen, deren Widmung durch den Verfassungsgerichtshof aufgehoben wurde, ein Bauverbot gilt und die Gemeinde innerhalb eines Jahres ab Aufhebung neuerlich eine Widmung festzulegen hat – siehe dazu VfSlg 19.975/2015).
Gemäß §18 Abs1 RPG sind alle Flächen, die nicht als Bauflächen, Bauerwartungsflächen oder Verkehrsflächen gewidmet sind, Freiflächen; gemäß §18 Abs5 RPG sind alle Freiflächen, die nicht als Landwirtschaftsgebiete oder Sondergebiete gewidmet sind, Freihaltegebiete.
Diese Bestimmung ist vergleichbar mit §41 Abs1 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1997, weshalb die dargelegte Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zur Rechtslage in Tirol (VfSlg 15.851/2000, 16.386/2001) auch auf §18 Abs1 RPG angewendet werden kann. Diese Bestimmung setzt demnach ebenfalls den Willen der Gemeinde voraus, durch Nichtwidmung einer Fläche die Rechtsfolge einer Freiflächenwidmung herbeizuführen.
Im Ergebnis bedeutet dies, dass im Falle der Aufhebung einer Flächenwidmung durch den Verfassungsgerichtshof die frühere Flächenwidmung nicht wieder auflebt. Es handelt sich bei den betroffenen Flächen jedoch auch nicht um Freiflächen nach §18 Abs1 RPG bzw. um Freihaltegebiete nach §18 Abs5 RPG. Vielmehr wird für die betroffenen Flächen überhaupt keine Widmungs- und Nutzungsart festgelegt sein (siehe das gleichlautende Vorbringen der Vorarlberger Landesregierung im Verfahren VfGH 08.03.2017, V30/2016). Auf einem solchen sogenannten 'weißen Fleck' würde – solange nicht eine neue rechtmäßige Widmung erlassen oder zu deren Vorbereitung eine Bausperre verfügt wird – keine widmungsrechtliche Schranke für die Zulässigkeit von Bauvorhaben bestehen. Die Baubewilligung für ein beabsichtigtes Bauvorhaben auf diesem Grundstück könnte nicht allein wegen eines Widerspruchs zum Flächenwidmungsplan versagt werden. Auf die Bestimmung des §25 RPG (Bausperre) sei in diesem Zusammenhang lediglich hingewiesen.
II.3. Im gegenständlichen Verfahren würde das oben Gesagte bei einer allfälligen Aufhebung der am 07.02.2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung der Flächenwidmung einer Teilfläche von ca. 119 m 2 auf dem GST-NR 668/1 von 'Freifläche-Freihaltegebiet' in 'Baufläche-Mischgebiet' gelten. Für diese Fläche von ca. 119 m 2 auf dem GST-NR 668/1 wäre dann keine Widmungsart festgelegt ('weißer Fleck').
Da sich ein 'weißer Fleck' durch das Fehlen eines Flächenwidmungsplanes für diesen Bereich definiert, kann der Bebauungsplan in einem solchem Bereich nicht dem Flächenwidmungsplan widersprechen (auch ein Widerspruch zu einem Landesraumplan ist nicht erkennbar). Die Erlassung eines Bebauungsplanes setzt weder eine bestimmte Flächenwidmung noch überhaupt das Bestehen eines Flächenwidmungsplanes voraus (vgl. RV Beilage 10/1972 des XXI. Vorarlberger Landtages, S. 185). Lediglich für den Fall des Vorliegens einer bestimmten Flächenwidmung gilt, dass der Bebauungsplan dieser nicht widersprechen darf. Der Bebauungsplan für die momentan als 'Baufläche-Mischgebiet' gewidmete Teilfläche von ca. 119 m 2 auf dem GST-NR 668/1 wird daher durch eine allfällige Aufhebung der Flächenwidmung nicht gesetzwidrig, da keine Flächenwidmung mehr festgelegt wäre, der der Bebauungsplan widersprechen könnte.
II.4. Anders verhält es sich dagegen bei einer allfälligen Aufhebung der am 26.9.2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung der Flächenwidmung im Bereich der GST-NRN 630, 631 und 669 sowie von Teilflächen der GST-NRN 668/1, 668/2, 668/3 und 673 von 'Baufläche-Mischgebiet' in 'Baufläche Mischgebiet – Einkaufszentrum E3 {Gesamtverkaufsfläche 1.300 m 2 (Waren gemäß §15 Abs1 lita Z2 RPG idF LGBl Nr 23/2006), hievon maximal 1.000 m2 für Lebensmittel}':
Bei den Flächen für Einkaufszentren gemäß §15 RPG handelt es sich um Festlegungen in Bauflächen (vgl. RV Beilage 8/1985 des XXIV. Vorarlberger Landtages zur Änderung des Raumplanungsgesetzes durch LGBl Nr 31/1985). Die Widmung 'Baufläche-Mischgebiet' stellt daher eine 'Unterlagswidmung' dar, auf welcher in einem weiteren Schritt die Festlegung als Fläche für ein Einkaufszentrum erfolgt ist.
Die von der Gemeindevertretung am 21.09.2011 beschlossene Umwidmung der GST-NRN 630, 631 und 669 sowie von Teilflächen der GST-NRN 668/1, 668/2, 668/3 und 673 von 'Freifläche-Freihaltegebiet' in 'Baufläche-Mischgebiet', aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Landesregierung vom 28.11.2011 und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 12.12.2011 bis 18.01.2012, wird vom Verfassungsgerichtshof nicht beanstandet.
Insofern würde bei einer Aufhebung der Festlegung als Fläche für ein Einkaufszentrum durch den Verfassungsgerichtshof weiterhin die Widmung als 'Baufläche-Mischgebiet' vorliegen, womit die Flächenwidmung der genannten Grundstücke weiterhin mit der entsprechenden Ausweisung dieser Grundstücke im Gesamtbebauungsplan 2012 als Baugebiet 'BM 2 Ältere zentrumsnahe Siedlungsgebiete BM' (Anm.: BM steht für 'Baufläche-Mischgebiet', vgl. die Anlage zur Planzeichenverordnung, LGBl Nr 50/1996 idgF) übereinstimmen und daher kein Widerspruch zwischen Flächenwidmungsplan und Bebauungsplan bestehen würde.
II.5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass nach Auffassung der Vorarlberger Landesregierung die GST-NRN 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673 im Falle einer Aufhebung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 07.02.2012 und am 26.09.2012 beschlossenen Fassung nicht Freiflächen gemäß §18 Abs1 RPG wären (deren Bebauung nur innerhalb der Grenzen des §18 Abs3 bis 5 RPG zulässig wäre), und deshalb die Bestimmungen des Gesamtbebauungsplanes 2012 diese Grundstücke betreffend auch bei Aufhebung des Flächenwidmungsplanes nicht gesetzwidrig sind.
[…]."
3. Die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz erstattete eine Äußerung, in der sie zunächst auf die Äußerung der Vorarlberger Landesregierung Bezug nimmt und sich dieser vollinhaltlich anschließt. Ferner bringt die Gemeindevertretung Folgendes vor:
"[…]
Der Verfassungsgerichtshof hat bei der Beurteilung der Beschwerde Bedenken hinsichtlich der Gesetzmäßigkeit des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 07.02.2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Landesregierung vom 13.03.2012 und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 04.04.2012 bis 03.05.2012 kundgemacht, und in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 26.09.2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Landesregierung vom 18.10.2012 und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 21.11.2012 bis 02.01.2013 kundgemacht, soweit sich der Flächenwidmungsplan auf die GST-NR 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht.
Weiters geht der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vorläufig davon aus, dass bei Zutreffen der Bedenken hinsichtlich des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz der Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz, soweit sich dieser auf die GST-NR 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, gesetzwidrig sein könnte.
Dies deshalb, da infolge einer etwaigen Aufhebung des Flächenwidmungsplanes die GST-NR 630, 631 und 669 sowie Teilflächen der GST-NRN 668/1, 668/2, 668/3 und 673, nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes als Freiflächen gewidmet wären, da gemäß §18 Abs1 RPG alle Flächen, die nicht als Bauflächen, Bauerwartungsflächen oder Verkehrsflächen gewidmet sind, Freiflächen seien. Die Errichtung von Gebäuden auf als Freiflächen gewidmeten Flächen sei nur innerhalb der engen Grenzen des §18 Abs3 bis 5 RPG zulässig. Diesen Festlegungen scheine der Gesamtbebauungsplan 2012, soweit er sich auf die genannten Grundstück beziehe, nicht zu entsprechen.
Der Verfassungsgerichtshof hält der Marktgemeinde Frastanz insbesondere vor, dass nach ständiger Rechtsprechung des VfGH der Einhaltung der Vorschriften des Raumplanungsrechts, welche das Verfahren zur Erlassung eines Raumplanes regeln, zentrale Bedeutung zukomme (VfSlg 11.029/1986, 14.698/1996, 18.596/2008, 19.344/2011). Insbesondere stelle das Unterlassen der Verständigung der betroffenen Grundeigentümer einen wesentlichen Mangel des Verfahrens zur Erlassung eines Flächenwidmungsplanes dar, weil die Verständigung das Mitspracherecht der von der Planung betroffenen Grundeigentümer sicherstelle (VfSlg 12.785/1991, 16.991/2003). Hält der Verordnungsgeber die vom Gesetzgeber vorgegebene Vorgehensweise nicht ein, ist eine solche Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben.
Der Verfassungsgerichtshof geht davon aus, dass die am 07.02.2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossene Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz nicht entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben des §23 Abs3 RPG erfolgt und daher gesetzwidrig sei. Dies gelte auch für die am 26.09.2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossene Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz. Dies ist nicht zutreffend.
Mit Schriftsatz vom 14.06.2011 beantragte die […] unter anderem, dass eine Änderung des Flächenwidmungsplans in der Form, dass die Widmung als besondere Fläche für Einkaufszentren 'im Sinne des §15 RPG' ('BM E1') betreffend der Grundstücke Nummern 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673 in EZ 1412, vorgetragen in KG 92106 Frastanz I, im Umfang von 1.700 m² für sonstige Waren im Sinne des §15 Abs1 lita Z2 RPG ohne Beschränkung auf eine Maximalverkaufsfläche für Lebensmittel beschlossen werde.
Es wurden dann alle betroffenen Grundeigentümer mit Schreiben der Marktgemeinde Frastanz vom 14.09.2011 und 15.09.2011 mit Planbeilage über den Umwidmungsantrag verständigt. Des Weiteren wurde allen betroffenen Grundeigentümern eine Frist bis zum 21.09.2011 eingeräumt, um allfällige Stellungnahmen zum Änderungsantrag abzugeben. Diese Möglichkeit wurde von verschiedenen Betroffenen auch genutzt.
Der ursprüngliche Antrag betraf eine Fläche, die über die letztendlich umgewidmete Fläche hinausging.
Die beantragte Umwidmungsfläche befand sich im Nahbereich eines Brunnens der Vorarlberger Brauereigenossenschaft und enthielt eine Auskragung, welche als Umkehrfläche für Lkws und Parkfläche verwendet werden sollte. Aufgrund einer Stellungnahme der Abteilung Wasserwirtschaft beim Amt der Vorarlberger Landesregierung wurde die Umwidmung der beantragten Auskragung nicht bewilligt, sodass die südöstliche Widmungsgrenze mit der geradlinigen Verlängerung der Gebäudekante begrenzt wurde.
Mit Schriftsatz vom 19.12.2011 beantragte die […] eine Änderung des Flächenwidmungsplans hinsichtlich der 118,65 m² großen Fläche ob dem Grundstück Nummer 668/1, KG Frastanz I, die in dem dem Antrag beigeschlossenen Lageplan farblich ausgewiesen war, in der Form, dass die Widmung auf diesem Grundstücksteil entweder als Straßenfläche oder als Baufläche-Mischgebiet beschlossen werde. Der wasserbautechnische Sachverständige teilte der Marktgemeinde Frastanz hierzu mit, dass diese Auskragung bei Berücksichtigung von entsprechenden Auflagen aus wasserbautechnischer Sicht genehmigungsfähig sei. Diese Fläche war kleiner als die im ursprünglichen Umwidmungsantrag vom 14.06.2011 beantragte Fläche, zumal hier nur der geplante Umkehrplatz nicht aber die Parkplätz enthalten waren. Genau aus diesem Grunde, weil eben die im neuen Antrag enthaltene Fläche bereits im ursprünglichen ordnungsgemäß kundgemachten Antrag vom 14.06.2011 enthalten war, erfolgte keine neuerliche Verständigung der Anrainer. Somit war die in der Folge vorgenommene Änderung des Flächenwidmungsplans vom 07.02.2012 aus Sicht der Marktgemeinde Frastanz ordnungsgemäß kundgemacht.
Ähnlich verhielt es sich mit der Änderung des Flächenwidmungsplanes vom 26.09.2012. Auch diese Änderung war in den ursprünglichen Verständigungen der Marktgemeinde Frastanz vom 14.09.2011 und 15.09.2011 enthalten.
Die Änderungen des Flächenwidmungsplans vom 07.02.2012 und vom 26.09.2012 waren durch das Schreiben vom 14.09.2011 bereits insofern ordnungsgemäß kundgemacht, als diese Änderungen in der Verständigung bereits enthalten waren. Tatsächlich wurde insgesamt eine kleinere Fläche als mit Schreiben vom 14.09.2011 dargestellt umgewidmet. Weitere Verständigungen waren daher aus Sicht der Marktgemeinde Frastanz entbehrlich. Die Kundmachung hat ja keinen Selbstzweck. Sie soll die Betroffene über geplante Änderungen informieren und diesen die Möglichkeit einräumen, dazu gehört zu werden. Dieser Zweck wurde hinreichend erfüllt. Die Abweichungen gegenüber dem ursprünglichen Umwidmungsantrag stellen ein Minus dar, womit die Interessen der Betroffenen nicht beeinträchtigt werden konnten.
Sollte der Verfassungsgerichtshof zur Auffassung gelangen, dass der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Frastanz in den oben angeführten Fassungen als gesetzwidrig aufzuheben ist, ist hinsichtlich der Rechtsfolgen dieser Aufhebung Folgendes anzumerken:
Die im Beschluss vom Verfassungsgerichtshof dargelegte Rechtsmeinung, dass bei einer etwaigen Aufhebung des Flächenwidmungsplanes eine Widmung als Freifläche vorliege, wird aus folgenden Gründen nicht geteilt:
Zunächst ist auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes hinzuweisen (vgl. z.B. VfSlg 19.975/2015; VfGH 08.03.2017, V30/2016), wonach – aufgrund der ausdrücklich unterschiedlichen Textierung des Art139 B VG für den Fall der Aufhebung von Verordnungen und des Art140 Abs6 B VG für den Fall der Aufhebung von Gesetzen – nach der Aufhebung von Bestimmungen eines Flächenwidmungsplanes durch den Verfassungsgerichtshof frühere Verordnungsbestimmungen bzw. Verordnungen nicht wieder aufleben. Es wird nicht verkannt, dass daraus zur Geltung und Bedeutung des §18 Abs1 RPG noch nicht Näheres folgt.
In zwei Erkenntnissen zum Tiroler Raumordnungsgesetz 1997 (VfSlg 15.851/2000, 16.386/2001) hat der Verfassungsgerichtshof jedoch ausgesprochen, dass im Fall der Aufhebung einer Flächenwidmung durch den Verfassungsgerichtshof die Rechtsfolge der Freilandwidmung nach §41 Abs1 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1997 nicht eintrete. Bei verfassungskonformer Auslegung dieser Bestimmung ('Als Freiland gelten alle Grundflächen des Gemeindegebietes, die nicht als Bauland, Sonderflächen oder Vorbehaltsflächen gewidmet sind […]') ergebe sich, dass die Anwendung der Generalklausel des §41 Abs1 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1997 den Willen der Gemeinde voraussetze, durch Nichtwidmung einer Fläche die Rechtsfolge der Freilandwidmung herbeizuführen. Der Verfassungsgerichtshof kam daher zum Ergebnis, dass im Fall der Aufhebung einer Flächenwidmung durch den Verfassungsgerichtshof für das von der Aufhebung der Widmung erfasste Grundstück überhaupt keine Widmungs- und Nutzungsart festgelegt sei und dass daher – solange nicht eine neue rechtmäßige Widmung verfügt oder zu deren Vorbereitung eine Bausperre erlassen worden sei – die Baubewilligung für ein beabsichtigtes Bauvorhaben auf diesem Grundstück nicht allein wegen Widerspruchs zum Flächenwidmungsplan versagt werden könne.
Zur Rechtslage in Vorarlberg ist auszuführen, dass das Raumplanungsgesetz keine ausdrückliche Bestimmung über die Vorgehensweise im Falle der Aufhebung einer Flächenwidmung durch den Verfassungsgerichtshof enthält (anders das Niederösterreichische Raumordnungsgesetz 2014, welches vorsieht, dass für Flächen, deren Widmung durch den Verfassungsgerichtshof aufgehoben wurde, ein Bauverbot gilt und die Gemeinde innerhalb eines Jahres ab Aufhebung neuerlich eine Widmung festzulegen hat – siehe dazu VfSlg 19.975/2015).
Gemäß §18 Abs1 RPG sind alle Flächen, die nicht als Bauflächen, Bauerwartungsflächen oder Verkehrsflächen gewidmet sind, Freiflächen; gemäß §18 Abs.5 RPG sind alle Freiflächen, die nicht als Landwirtschaftsgebiete oder Sondergebiete gewidmet sind, Freihaltegebiete. Diese Bestimmung ist vergleichbar mit §41 Abs1 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1997, weshalb die dargelegte Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zur Rechtslage in Tirol (VfSlg 15.851/2000, 16.386/2001) auch auf §18 Abs1 RPG angewendet werden kann. Diese Bestimmung setzt demnach ebenfalls den Willen der Gemeinde voraus, durch Nichtwidmung einer Fläche die Rechtsfolge einer Freiflächenwidmung herbeizuführen.
Im Ergebnis bedeutet dies, dass im Falle der Aufhebung einer Flächenwidmung durch den Verfassungsgerichtshof die frühere Flächenwidmung nicht wieder auflebt. Es handelt sich bei den betroffenen Flächen jedoch auch nicht um Freiflächen nach §18 Abs1 RPG bzw. um Freihaltegebiete nach §18 Abs5 RPG. Vielmehr wird für die betroffenen Flächen überhaupt keine Widmungs- und Nutzungsart festgelegt sein (siehe das gleichlautende Vorbringen der Vorarlberger Landesregierung im Verfahren VfGH 08.03.2017, V30/2016). Auf einem solchen sogenannten 'weißen Fleck' würde – solange nicht eine neue rechtmäßige Widmung erlassen oder zu deren Vorbereitung eine Bausperre verfügt wird – keine widmungsrechtliche Schranke für die Zulässigkeit von Bauvorhaben bestehen. Die Baubewilligung für ein beabsichtigtes Bauvorhaben auf diesem Grundstück könnte nicht allein wegen eines Widerspruchs zum Flächenwidmungsplan versagt werden. Auf die Bestimmung des §25 RPG (Bausperre) sei in diesem Zusammenhang lediglich hingewiesen.
Im gegenständlichen Verfahren würde das oben Gesagte bei einer allfälligen Aufhebung der am 07.02.2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung der Flächenwidmung einer Teilfläche von ca. 119 m² auf dem GST-NR 668/1 von 'Freifläche-Freihaltegebiet' in 'Baufläche-Mischgebiet' gelten. Für diese Fläche von ca. 119 m² auf dem GST-NR 668/1 wäre dann keine Widmungsart festgelegt ('weißer Fleck').
Da sich ein 'weißer Fleck' durch das Fehlen eines Flächenwidmungsplanes für diesen Bereich definiert, kann der Bebauungsplan in einem solchem Bereich nicht dem Flächenwidmungsplan widersprechen (auch ein Widerspruch zu einem Landesraumplan ist nicht erkennbar). Die Erlassung eines Bebauungsplanes setzt weder eine bestimmte Flächenwidmung noch überhaupt das Bestehen eines Flächenwidmungsplanes voraus (vgl. RV Beilage 10/1972 des XXI. Vorarlberger Landtages, S. 185). Lediglich für den Fall des Vorliegens einer bestimmten Flächenwidmung gilt, dass der Bebauungsplan dieser nicht widersprechen darf. Der Bebauungsplan für die momentan als 'Baufläche-Mischgebiet' gewidmete Teilfläche von ca. 119 m² auf dem GST-NR 668/1 wird daher durch eine allfällige Aufhebung der Flächenwidmung nicht gesetzwidrig, da keine Flächenwidmung mehr festgelegt wäre, der der Bebauungsplan widersprechen könnte.
Anders verhält es sich dagegen bei einer allfälligen Aufhebung der am 26.9.2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung der Flächenwidmung im Bereich der GST-NR 630, 631 und 669 sowie von Teilflächen der GST-NR 668/1, 668/2, 668/3 und 673 von 'Baufläche-Mischgebiet' in 'Baufläche Mischgebiet – Einkaufszentrum E3 {Gesamtverkaufsfläche 1.300 m² (Waren gemäß §15 Abs1 lita Z2 RPG idF LGBl Nr 23/2006), hiervon maximal 1.000 m² für Lebensmittel}':
Bei den Flächen für Einkaufszentren gemäß §15 RPG handelt es sich um Festlegungen in Bauflächen (vgl. RV Beilage 8/1985 des XXIV. Vorarlberger Landtages zur Änderung des Raumplanungsgesetzes durch LGBl Nr 31/1985). Die Widmung 'Baufläche-Mischgebiet' stellt daher eine 'Unterlagswidmung' dar, auf welcher in einem weiteren Schritt die Festlegung als Fläche für ein Einkaufszentrum erfolgt ist.
Die von der Gemeindevertretung am 21.09.2011 beschlossene Umwidmung der GST-NR 630, 631 und 669 sowie von Teilflächen der GST-NR 668/1, 668/2, 668/3 und 673 von 'Freifläche-Freihaltegebiet' in 'Baufläche-Mischgebiet', aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Landesregierung vom 28.11.2011 und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 12.12.2011 bis 18.01.2012, wird vom Verfassungsgerichtshof nicht beanstandet.
Insofern würde bei einer Aufhebung der Festlegung als Fläche für ein Einkaufszentrum durch den Verfassungsgerichtshof weiterhin die Widmung als 'Baufläche-Mischgebiet' vorliegen, womit die Flächenwidmung der genannten Grundstücke weiterhin mit der entsprechenden Ausweisung dieser Grundstücke im Gesamtbebauungsplan 2012 als Baugebiet 'BM 2 Ältere zentrumsnahe Siedlungsgebiete BM' (Anm.: BM steht für 'Baufläche-Mischgebiet', vgl. die Anlage zur Planzeichenverordnung, LGBl Nr 50/1996 idgF) übereinstimmen und daher kein Widerspruch zwischen Flächenwidmungsplan und Bebauungsplan bestehen würde.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass nach Auffassung der Vorarlberger Landesregierung die GST-NR 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673 im Falle einer Aufhebung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 07.02.2012 und am 26.09.2012 beschlossenen Fassung nicht Freiflächen gemäß §18 Abs1 RPG wären (deren Bebauung nur innerhalb der Grenzen des §18 Abs3 bis 5 RPG zulässig wäre), und deshalb die Bestimmungen des Gesamtbebauungsplanes 2012 diese Grundstücke betreffend auch bei Aufhebung des Flächenwidmungsplanes nicht gesetzwidrig sind.
[…]."
4. Die im Anlassfall beteiligte Partei erstattete eine Äußerung, in der sie den vom Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 28. Juni 2017 geäußerten Bedenken entgegen tritt. Die Bewilligung von Ausnahmen vom Flächenwidmungsplan und von den Bebauungsvorschriften liege im planerischen Ermessen der Behörde, wobei die Kriterien für diese Ermessensentscheidung in §35 Abs2 Vbg. RPG hinreichend determiniert seien. Die Unterschiede im Verfahren zur Abänderung eines Bebauungsplanes und zur Erlassung einer Ausnahmebewilligung von einem Bebauungsplan seien sachlich gerechtfertigt, weil die Erlassung einer Ausnahme vom Bebauungsplan ein konkretes Projekt bzw. Grundstück betreffe und in einem möglichst "schlanken Verfahren" erfolgen solle. Die Gemeindeorgane könnten eine Ausnahmebewilligung auch nicht ausnahmslos erteilen, sondern seien an die gesetzlichen Vorgaben gebunden. Die beteiligte Partei des Ausgangsverfahrens stehe auf dem Standpunkt, dass für das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg keine Pflicht bestanden habe, die Rechtmäßigkeit der auf §35 Vbg. RPG gestützten Ausnahmebewilligungen vom Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz zu prüfen.
Die Bedenken, die der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 28. Juni 2017 hinsichtlich der Gesetzmäßigkeit des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz in den von der Gemeindevertretung am 7. Februar 2012 und am 26. September 2012 beschlossenen Fassungen geäußert habe, beträfen nur geringfügige Formverstöße. Die Nachbarn seien außerdem im ursprünglichen, mit Beschluss der Gemeindevertretung vom 21. September 2011 erfolgten Umwidmungsverfahren entsprechend verständigt worden. Eine weitere Verständigung der Nachbarn in den darauffolgenden Verfahren habe daher unterbleiben können.
Ferner bezweifelt die beteiligte Partei des Ausgangsverfahrens mit näherer Begründung die Präjudizialität der vom Verfassungsgerichtshof mit seinem Beschluss vom 28. Juni 2017, E1232/2016, in Prüfung gezogenen Teile des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz und die Präjudizialität des §35 Vbg. RPG.
5. Das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg, die Bezirkshauptmannschaft Feldkirch und die beschwerdeführenden Parteien des Ausgangsverfahrens äußerten sich im Gesetzes- und Verordnungsprüfungsverfahren nicht.
II. Rechtslage
1. Die maßgeblichen Bestimmungen des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes, LGBl 39/1996, idF LGBl 44/2013 ("Vbg. RPG"), lauten bzw. lauteten (der in Prüfung gezogene Absatz ist hervorgehoben):
"II. Hauptstück
Raumplanung durch das Land
1. Abschnitt
Landesraumpläne, Allgemeines
§6
Landesraumpläne
(1) Die Landesregierung hat durch Verordnung Landesraumpläne zu erlassen, wenn im überörtlichen Interesse Regelungen zur Erreichung der Raumplanungsziele des §2 erforderlich sind. Landesraumpläne haben – in Abstimmung mit anderen Planungen des Landes – die angestrebten Raumplanungsziele im einzelnen festzulegen und jene Maßnahmen vorzusehen, die zur Erreichung dieser Ziele im überörtlichen Interesse erforderlich sind. In der Verordnung ist erforderlichenfalls festzulegen, wie die im Landesraumplan ausgewiesenen Grundstücke im Flächenwidmungsplan zu widmen sind.
(2) Landesraumpläne können für das gesamte Landesgebiet, für einzelne Landesteile oder für bestimmte Sachbereiche der Raumplanung erlassen werden.
(3) Zum Landesgebiet im Sinne des Abs2 gehört auch der Bodensee, soweit dort Hoheitsrechte des Landes ausgeübt werden können.
(4) Bei der Erstellung des Landesraumplanes ist auf Planungen des Bundes, der Gemeinden, anderer Länder und des benachbarten Auslands Bedacht zu nehmen.
(5) Der Entwurf eines Landesraumplanes ist jenen Gemeinden und sonstigen öffentlichen Stellen sowie allenfalls für einzelne Landesteile bestehenden Raumplanungsgemeinschaften, deren Interessen durch die Planung wesentlich berührt werden, unter Einräumung einer angemessenen Frist zur Stellungnahme zu übermitteln. Dem Entwurf ist ein allgemein verständlicher Erläuterungsbericht anzuschließen. Die Landesregierung hat im Amtsblatt für das Land Vorarlberg, in den Vorarlberger Tageszeitungen, im Mitteilungsblatt der Landwirtschaftskammer für Vorarlberg und auf der Homepage des Landes Vorarlberg im Internet kundzumachen, in welchen Gemeinden der Entwurf eines Landesraumplanes gemäß Abs6 aufgelegt wird.
(6) Die Gemeinden haben den ihnen übermittelten Entwurf eines Landesraum-planes während eines von der Landesregierung bestimmten Zeitraumes, der mindestens einen Monat betragen muss, im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht aufzulegen und die Auflage ortsüblich kundzumachen. Im Gemeindeamt ist während dieses Zeitraumes der Erläuterungsbericht über den Entwurf des Landesraumplanes in der erforderlichen Anzahl aufzulegen. Während der Auflagefrist kann jede Person zum Entwurf schriftlich Stellung nehmen. Darauf ist in der Kundmachung über die Auflage hinzuweisen. Eingelangte Stellungnahmen sind der Landesregierung innerhalb von zwei Wochen nach Ablauf der Auflage-frist vorzulegen. Der Entwurf eines Landesraumplanes ist Menschen mit schwerer Sehbehinderung während der Auflagefrist auf Verlangen zu erläutern.
(7) Zeichnerische Darstellungen eines Landesraumplanes sind während dessen Geltungsdauer beim Amt der Landesregierung sowie bei den berührten Bezirkshauptmannschaften und Gemeindeämtern zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Einer Kundmachung der zeichnerischen Darstellungen im Landesgesetzblatt bedarf es nicht.
[…]
§8
Änderung eines Landesraumplanes
(1) Ein Landesraumplan darf nur aus wichtigen Gründen geändert werden. Er ist zu ändern
a) bei Änderung der maßgebenden Rechtslage oder
b) bei wesentlicher Änderung der für die Raumplanung bedeutsamen Verhältnis-se.
(2) Die Bestimmungen des §6 Abs5 und 6 gelten sinngemäß. Eine Planauflage ist jedoch nicht erforderlich, wenn die von der Änderung betroffenen Gemeinden, sonstigen öffentlichen Stellen und Regionalplanungsgemeinschaften sowie die Eigentümer von Grundstücken, auf die sich die Änderung des Landesraum-planes bezieht, und der anrainenden Grundstücke vor der Beschlussfassung nachweislich über die beabsichtigte Änderung verständigt werden und ihnen eine angemessene Frist zur Stellungnahme eingeräumt wird. Der Pflicht zur nachweislichen Verständigung kann dadurch entsprochen werden, dass die Gemeinde einen eingeschriebenen Brief an die ihr bekannte oder von ihr ohne Schwierigkeiten festzustellende Abgabestelle schickt oder, wenn dies nicht möglich ist, die Verständigung an der Amtstafel anschlägt.
(3) Die Erleichterungen nach Abs2 gelten nicht bei Änderungen eines Landes-raumplanes, die einer Umweltprüfung oder einer Umwelterheblichkeitsprüfung unterliegen.
[…]
2. Abschnitt
Flächenwidmungsplan
§12
Allgemeines
(1) Die Gemeindevertretung hat unter Abwägung der Interessen nach §3 durch Verordnung einen Flächenwidmungsplan zu erlassen, durch den das Gemeinde-gebiet den erforderlichen Zwecken gewidmet wird.
(2) Im Flächenwidmungsplan können folgende Widmungen festgelegt werden: Bauflächen (§13), Bauerwartungsflächen (§17), Freiflächen (§18), Verkehrsflächen (§19) und Vorbehaltsflächen (§20). Andere Widmungen sind unzulässig.
(3) Bei der Erstellung des Flächenwidmungsplanes ist auf Planungen des Bundes und des Landes Bedacht zu nehmen. Der Flächenwidmungsplan darf einem Landesraumplan nicht widersprechen.
(4) Im Flächenwidmungsplan ist auf Planungen und für die Raumplanung bedeutsame Verhältnisse einer anderen Gemeinde, die durch den Flächenwidmungsplan berührt werden, Bedacht zu nehmen.
(4a) Im Flächenwidmungsplan ist darauf Bedacht zu nehmen, dass Gebiete für Betriebe, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie 96/82/EG zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen fallen, einerseits und Bauflächen (ausgenommen Betriebsgebiete), Vorbehaltsflächen in Bauflächen (ausgenommen Betriebsgebiete), Vorbehaltsflächen in Freiflächen, die für öffentlich genutzte Anlagen bestimmt sind, der Erholung und Freizeitbetätigung dienende Sondergebiete, Verkehrsflächen für wichtige Straßen und Eisenbahntrassen und besonders geschützte Gebiete andererseits einander so zugeordnet werden, dass ein angemessener Schutzabstand zur Verhütung schwerer Unfälle und zur Begrenzung ihrer Folgen gewahrt bleibt.
(5) Im Flächenwidmungsplan sind, soweit nicht besondere Widmungen festgelegt werden, die für die Raumplanung bedeutsamen Gegebenheiten, wie Waldflächen, öffentliche Gewässer, bestehende und geplante Landes- und Bundesstrassen, Eisenbahnen, Flugplätze, bedeutende Versorgungs- und Entsorgungsanlagen, besonders geschützte Gebiete sowie durch Naturgefahren besonders gefährdete Gebiete ersichtlich zu machen.
(6) Die Form der Flächenwidmungspläne, insbesondere die Maßstäbe der zeichnerischen Darstellungen und die Verwendung bestimmter Planzeichen, hat die Landesregierung durch Verordnung zu regeln.
§13
Bauflächen
(1) Als Bauflächen dürfen nur bereits bebaute Flächen und Flächen festgelegt werden, die sich aufgrund der natürlichen Verhältnisse für die Bebauung eignen und in absehbarer Zeit, längstens aber innert 15 Jahren, als Bauflächen benötigt werden und innerhalb dieser Frist erschlossen werden können.
(2) Als Bauflächen dürfen nicht gewidmet werden Flächen,
a) die sich wegen der natürlichen Verhältnisse (Grundwasserstand, Bodenbeschaffenheit, Lawinen-, Hochwasser-, Vermurungs-, Steinschlag-, Rutschgefahr u.dgl.) für eine zweckmäßige Bebauung nicht eignen, es sei denn, dass Maßnah-men zur Abwendung solcher Gefahren technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar sind,
b) deren Erschließung unwirtschaftliche Aufwendungen, insbesonders für die Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Energieversorgung oder Verkehrsverbindungen, erforderlich machen würde,
c) deren Bebauung für die Einwohner besondere wirtschaftliche Schwierigkeiten oder besondere Belästigungen zur Folge haben würde,
d) die zum Schutz des Landschaftsbildes von einer Bebauung freizuhalten sind.
(3) Soweit Grundflächen, die unter die Bestimmung des Abs2 lita fallen, als Bauflächen gewidmet werden, ist im Flächenwidmungsplan festzulegen, welche Schutzmaßnahmen getroffen sein müssen, damit diese Flächen bebaut werden dürfen.
(4) Als Abwasserbeseitigung im Sinne des Abs2 litb gilt der Anschluss der Bauflächen an eine öffentliche Kanalisation mit Kläranlage. Von dieser Bestimmung können durch Verordnung der Landesregierung Gebiete ausgenommen werden, wenn dies wegen der Art der Besiedlung oder der Lage der Gebiete geboten ist und dadurch die Erreichung der im §2 genannten Ziele nicht gefährdet erscheint. Solche Verordnungen sind im Amtsblatt für das Land Vorarlberg kundzumachen.
[…]
§15
Einkaufszentren
(1) In Bauflächen können besondere Flächen für Einkaufszentren festgelegt werden, sofern eine solche Widmung nach einem Landesraumplan in der betreffenden Gemeinde für zulässig erklärt ist. Wenn dies nach den für die Raumplanung maßgeblichen Verhältnissen erforderlich ist, ist im Landesraumplan insbesondere
a) die Widmung auch nur eingeschränkt für Einkaufszentren für bestimmte Warengruppen für zulässig zu erklären, und zwar für
1. Waren des nicht täglichen Bedarfs, die nach dem Kauf regelmäßig mit Kraftfahrzeugen abgeholt oder transportiert werden, wie Möbel, Baustoffe und geräte, Gartenbedarf, Fahrzeuge, Maschinen, Elektro-Haushaltsgroßgeräte sowie Sportgroßgeräte,
2. sonstige Waren.
b) näher zu bestimmen, in welchen Gebieten, bis zu welchem Höchstausmaß der zu widmenden Flächen und bis zu welchem Höchstausmaß der Verkaufsfläche die Widmung für Einkaufszentren zulässig ist und allenfalls – hinsichtlich der Verkaufsflächen für die Warengruppe nach lita Z2 – bis zu welchem Höchst-ausmaß Lebensmittel angeboten werden dürfen, und
c) die Zulässigkeit der Widmung von der Erlassung einer Verordnung über das Mindestmaß der baulichen Nutzung abhängig zu machen und das Mindestmaß, das von der Gemeinde nicht unterschritten werden darf, festzulegen.
(2) Bei der Beurteilung, ob Festlegungen nach Abs1 im Hinblick auf die für die Raumplanung maßgeblichen Verhältnisse erforderlich sind, sind allfällige Ausgleichsmaßnahmen, insbesondere auch solche zur Vermeidung nachteiliger Auswirkungen auf die Versorgungsstruktur in einer anderen Gemeinde, mit zu berücksichtigen.
(3) Einkaufszentrum ist ein Gebäude oder Gebäudeteil, einschließlich damit im Zusammenhang stehender sonstiger überdachter Anlagen, für den Verkauf von
a) Waren nach Abs1 lita Z2 oder Waren nach Abs1 lita Z1 und 2, sofern die Verkaufsfläche 600 m² übersteigt, oder
b) Waren nach Abs1 lita Z1, sofern die Verkaufsfläche 1500 m² übersteigt.
(4) Mehrere Gebäude oder Gebäudeteile, einschließlich damit im Zusammen-hang stehender sonstiger überdachter Anlagen, gelten als ein Einkaufszentrum nach Abs3, wenn sie in einem räumlichen Naheverhältnis stehen und
a) eine bauliche, funktionale oder organisatorische Einheit bilden oder
b) in wirtschaftlicher oder organisatorischer Hinsicht die Wirkung eines nach einem Gesamtkonzept betriebenen Einkaufszentrums haben.
(5) Als Verkaufsflächen gelten alle Flächen von Handels-, sonstigen Dienstleistungs- oder Produktionsbetrieben, die für die Kunden bestimmt und zugänglich sind, ausgenommen Stiegen, Verbindungsgänge, Sanitärräume und Räumlichkeiten, in denen keine Waren angeboten oder ausgestellt werden. Flächen, die ausschließlich für den Verkauf von Waren zum Zwecke des Weiterverkaufs bestimmt sind, gelten nicht als Verkaufsflächen.
(6) Wenn bei Anlagen nicht auszuschließen ist, dass sie alleine oder mit anderen Anlagen ein Einkaufszentrum bilden, so hat der Bauwerber nachzuweisen, dass weder die Größe und die vorgesehene Nutzung der Verkaufsflächen nach Abs3 noch, sofern es sich um mehrere Gebäude oder Gebäudeteile handelt, die sonstigen Umstände nach Abs4 lita und b gegeben sind.
(7) Die Gemeinde hat im Flächenwidmungsplan das Höchstausmaß der zulässigen Verkaufsfläche eines zu errichtenden Einkaufszentrums hinsichtlich der Verkaufsfläche für die Warengruppe nach Abs1 lita Z2 allenfalls auch das Höchstausmaß für Lebensmittel, festzusetzen. Sofern auf einer für ein Einkaufs-zentrum zu widmenden Fläche ein solches bereits besteht, sind die bestehenden Verkaufsflächen bei der Festsetzung des Höchstausmaßes der Verkaufsfläche zu berücksichtigen.
(8) Die Errichtung eines Einkaufszentrums ist, soweit der Abs9 nicht anderes bestimmt, nur zulässig, wenn
a) eine entsprechende Widmung besteht,
b) das im Flächenwidmungsplan festgelegte Höchstausmaß der zulässigen Verkaufsfläche nicht überschritten wird und
c) das in einer Verordnung nach Abs1 litc festgelegte Mindestmaß der baulichen Nutzung nicht unterschritten wird.
Dasselbe gilt für die Änderung einer Anlage, wodurch ein Einkaufszentrum erweitert wird oder entsteht, für die Verwendung einer bisher anderweitig verwendeten Anlage als Einkaufszentrum sowie für die Änderung der Verwendung eines nur eingeschränkt für den Verkauf bestimmter Waren zulässigen Einkaufszentrums durch den Verkauf anderer Waren.
(9) Abweichend von den Abs1, 7 und 8 ist die Errichtung eines Einkaufszentrums im Kerngebiet ohne Bestehen einer besonderen Widmung zulässig, sofern
a) die Verkaufsfläche insgesamt 1500 m² nicht überschreitet und
b) die Verkaufsfläche für Lebensmittel 600 m² nicht überschreitet.
Dasselbe gilt für die Änderung einer Anlage oder die Änderung der Verwendung einer Anlage, wenn insgesamt die Verkaufsflächen nach lita und b nicht über-schritten werden.
(10) Die Landesregierung kann mit Verordnung näher bestimmen,
a) welche Sortimente von Waren den Warengruppen nach Abs1 lita Z1 und 2 zuzuordnen sind,
b) inwieweit auf einer Verkaufsfläche für eine der Warengruppen nach Abs1 lita Z1 und 2 auch Randsortimente von Waren der anderen Warengruppe angeboten werden dürfen.
[…]
§18
Freiflächen
(1) Alle Flächen, die nicht als Bauflächen, Bauerwartungsflächen oder Verkehrs-flächen gewidmet sind, sind Freiflächen.
(2) Die Freiflächen sind nach Erfordernis und Zweckmäßigkeit als Landwirtschaftsgebiet, Sondergebiet oder Freihaltegebiet zu widmen.
(3) In Landwirtschaftsgebieten ist die Errichtung von Gebäuden und Anlagen zulässig, soweit dies für die bodenabhängige land- und forstwirtschaftliche Nutzung einschließlich der dazu gehörenden erforderlichen Wohnräume und Wohngebäude und für Nebengewerbe der Land- und Forstwirtschaft sowie die häusliche Nebenbeschäftigung notwendig ist.
(4) Als Sondergebiete können Flächen festgelegt werden, auf denen Gebäude und Anlagen errichtet werden dürfen, die ihrer Zweckwidmung nach an einen bestimmten Standort gebunden sind oder sich an einem bestimmten Standort besonders eignen, wie z.B. Flächen für Kleingärten, gewerbliche Gärtnereien, Kinderspielplätze, Erholungs- und Sportanlagen, Campingplätze, Ausflugsgasthöfe, Schutzhütten, Steinbrüche, Kiesgruben, Anlagen zur Fassung von Quell- sowie zur Entnahme von Grundwasser, Schießstätten und Sprengmittellager. Der vorgesehene Verwendungszweck ist in der Widmung anzuführen.
(5) Als Freihaltegebiete sind Freiflächen festzulegen, die im öffentlichen Interesse, insbesondere zum Schutz des Landschafts- und Ortsbildes oder wegen der natürlichen Verhältnisse (Grundwasserstand, Bodenbeschaffenheit, Lawinen-, Hochwasser-, Vermurungs-, Steinschlag- und Rutschgefahr usw.) von einer Bebauung freizuhalten sind. Alle Freiflächen, die nicht als Landwirtschaftsgebiete oder Sondergebiete gewidmet sind, sind Freihaltegebiete. Auf Waldflächen ist die Errichtung von Gebäuden und Anlagen zulässig, soweit dies für forstwirtschaftliche Zwecke notwendig ist.
[…]
§23
Änderung
(1) Der Flächenwidmungsplan darf nur aus wichtigen Gründen geändert werden. Er ist zu ändern
a) bei Änderung der maßgebenden Rechtslage oder
b) bei wesentlicher Änderung der für die Raumplanung bedeutsamen Verhältnis-se.
(2) Für das Verfahren bei Änderung des Flächenwidmungsplanes gelten die Bestimmungen der §§21 und 21a sinngemäß, soweit die Abs3 bis 5 nicht anderes bestimmen.
(3) Eine Planauflage ist nicht erforderlich, wenn die Eigentümer von Grundstücken, auf die sich die Änderung des Flächenwidmungsplanes bezieht, und von anrainenden Grundstücken vor der Beschlussfassung nachweislich über die beabsichtigte Änderung verständigt werden und ihnen eine angemessene Frist zur Stellungnahme eingeräumt wird. Diesfalls gilt der §8 Abs2 dritter Satz sinngemäß. Eine Planauflage ist auch nicht erforderlich, wenn die Widmung durch einen Landesraumplan vorgegeben ist. Die Anhörung öffentlicher Dienststellen kann auf jene, deren Belange durch die Änderung des Flächenwidmungsplanes wesentlich berührt werden, begrenzt werden.
(4) Kommt die Gemeinde der Verpflichtung zur Änderung des Flächenwidmungsplanes aufgrund eines Landesraumplanes, in dem die Widmung vorgegeben ist, innerhalb von vier Monaten nach Erlassung des Landesraumplanes nicht nach, kann die Bezirkshauptmannschaft anstelle und im Namen der Gemeinde den Flächenwidmungsplan durch Verordnung ändern. Die Planauflage hat zu entfallen. Die Änderung bedarf nicht der Genehmigung der Landesregierung gemäß §21 Abs6 und 7.
(5) Die Erleichterungen nach den Abs3 und 4 gelten nicht bei Änderungen des Flächenwidmungsplanes, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder Umwelterheblichkeitsprüfung unterliegen.
[…]
3. Abschnitt
Bebauungsplan
§28
Allgemeines
(1) Die Gemeindevertretung hat unter Abwägung der Interessen nach §3 durch Verordnung einen Bebauungsplan zu erlassen, wenn es aus Gründen einer zweckmäßigen Bebauung erforderlich ist, insbesondere wenn
a) ein neues Gebiet bebaut oder ein schon bebautes Gebiet neu gestaltet werden soll,
b) es aus Gründen des Landschafts- und Ortsbildes notwendig ist,
c) es für ein durchzuführendes Umlegungsverfahren (§41) zweckmäßig ist.
(2) Der Bebauungsplan darf einem Landesraumplan und dem Flächenwidmungsplan nicht widersprechen und hat insbesondere zu berücksichtigen
a) die im §2 genannten Ziele,
b) die örtlichen Verhältnisse,
c) das Landschafts- und Ortsbild,
d) den Schutz vor Naturgefahren,
e) die zweckmäßige räumliche Verteilung von Gebäuden und Anlagen,
f) die Vermeidung von Belästigungen durch Lärm, Geruch und andere störende Einflüsse,
g) die Sicherung eines ausreichenden Maßes an Licht, Luft und Bewegungsmöglichkeit für die Menschen,
h) die Steigerung der Energieeffizienz und die nachhaltige Nutzung erneuerbarer Energien,
i) die Interessen der Sicherheit und des Verkehrs, insbesondere den Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer.
(3) Soweit es nach Abs2 erforderlich ist, sind durch den Bebauungsplan insbesondere festzulegen
a) die Art der baulichen Nutzung (z.B. Wohn-, Geschäfts-, Betriebsgebäude),
b) das Maß der baulichen Nutzung (§31),
c) die Art der Bebauung (§32),
d) der Wohnungsflächenanteil im Verhältnis zu anderen Nutzungen (§33),
e) die Mindest- oder Höchstzahl von Einstell- und Abstellplätzen für Bauwerke (§34),
f) die Höhenlage (§2 litj Baugesetz),
g) die Baugrenze (§2 litb Baugesetz),
h) die Baulinie (§2 litd Baugesetz),
i) die Straßenlinie der Straßen, die nicht Landesstraßen oder Bundesstraßen sind,
j) andere als in den §§5 und 6 des Baugesetzes vorgeschriebene Abstandsflächen bzw. Abstände,
k) die Höhe der Bauwerke und allenfalls die Zahl der Geschosse,
l) die äußere Gestaltung der Bauwerke (z.B. Flucht- und Firstrichtung, Gliederung, Dachform und -eindeckung, Lauben, Balkone, Verputz, Farbe),
m) die Flächen, die im öffentlichen Interesse von jeder oder von einer bestimmten Bebauung freizuhalten sind (z.B. Umgebung von Denkmalen, landschaftlich und städtebaulich wertvolle Ausblicke),
n) die Flächen für Gemeinschaftsanlagen (z.B. Kinderspielplätze, Ruhe- und Erholungsplätze, Garagen und Abstellplätze),
o) Zu- und Ausfahrten an Straßen, die nicht Landesstraßen oder Bundesstraßen sind,
p) Bestimmungen über Einfriedungen,
q) Bestimmungen über das Anpflanzen und die Erhaltung von Grünflächen, Bäumen und Sträuchern,
r) abzutragende Bauwerke.
(4) Im Bebauungsplan müssen, soweit dies bekannt ist, ersichtlich gemacht werden
a) die Grundstücksgrenzen,
b) die Straßenlinie der Landesstraßen und Bundesstraßen,
c) Zu- und Ausfahrten an Landesstraßen und Bundesstraßen,
d) die Lage der Wasserversorgungs-, Abwasserbeseitigungs- und Energieversorgungsanlagen, der Fernmeldeeinrichtungen und der Standplätze für Abfallbehälter.
(5) Die Bestimmung des §12 Abs6 gilt sinngemäß für Bebauungspläne.
§29
Verfahren, Allgemeines
(1) Der von der Gemeindevertretung beschlossene Entwurf eines Bebauungsplanes ist einen Monat im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Die Auflage ist ortsüblich kundzumachen. Während der Auflagefrist ist im Gemeindeamt ein allgemein verständlicher Erläuterungsbericht über den Entwurf des Bebauungsplanes in der erforderlichen Anzahl aufzulegen. Der Entwurf eines Bebauungsplanes ist Menschen mit schwerer Sehbehinderung während der Auflagefrist auf Verlangen zu erläutern.
(2) Während der Auflagefrist kann jeder Gemeindebürger oder Eigentümer von Grundstücken, auf die sich der Bebauungsplan bezieht, zum Entwurf schriftlich oder mündlich Änderungsvorschläge erstatten. Darauf ist in der Kundmachung nach Abs1 hinzuweisen. Eingelangte Änderungsvorschläge sind der Gemeinde-vertretung vor der Beschlussfassung über den Bebauungsplan zur Kenntnis zu bringen.
(3) Ein von der Gemeindevertretung beschlossener Bebauungsplan ist vor dessen Kundmachung der Landesregierung samt dem Erläuterungsbericht, den Änderungsvorschlägen und den Stellungnahmen in dreifacher Ausfertigung vorzulegen. Der Bebauungsplan bedarf zu seiner Wirksamkeit der Genehmigung der Landesregierung.
(4) Die Landesregierung hat die Genehmigung zu versagen, wenn der Bebauungsplan
a) den im §2 genannten Zielen oder einem Landesraumplan widerspricht oder sonst rechtswidrig ist,
b) überörtliche Interessen, insbesondere solche des Umweltschutzes und des Schutzes des Landschafts- und Ortsbildes, verletzt.
(5) Der Bebauungsplan ist durch Bescheid zu genehmigen, wenn kein Versagungsgrund nach Abs4 vorliegt. Wird der Gemeinde nicht innerhalb von sechs Monaten nach Einlangen des Bebauungsplanes bei der Landesregierung ein Versagungsbescheid zugestellt, so gilt die Genehmigung der Landesregierung mit Ablauf dieser Frist als erteilt. Der §21 Abs7 zweiter Satz gilt sinngemäß.
(6) Jedermann hat das Recht, im Gemeindeamt während der hiefür bestimmten Amtsstunden in den rechtswirksamen Bebauungsplan Einsicht zu nehmen.
§29a
Verfahren, Umweltprüfung
Die §§10a bis 10g und 21a Abs2 gelten für das Verfahren bei Erlassung eines Bebauungsplanes sinngemäß.
§30
Änderung
(1) Der Bebauungsplan darf nur aus wichtigen Gründen geändert werden. Er ist zu ändern
a) bei Änderung der maßgebenden Rechtslage oder
b) bei wesentlicher Änderung der für eine zweckmäßige Bebauung bedeutsamen Verhältnisse.
(2) Für das Verfahren bei Änderung des Bebauungsplanes gelten die Bestimmun-gen der §§29 und 29a sinngemäß, soweit der Abs3 nicht anderes bestimmt.
(3) Eine Planauflage ist nicht erforderlich, wenn die Eigentümer der Grundstücke, auf die sich die Änderung des Bebauungsplanes bezieht, und der anrainenden Grundstücke vor der Beschlussfassung nachweislich über die beabsichtigte Änderung verständigt werden und ihnen eine angemessene Frist zur Stellungnahme eingeräumt wird. Diesfalls gilt der §8 Abs2 dritter Satz sinngemäß.
(4) Der §23 Abs4 gilt sinngemäß.
(5) Die Erleichterungen nach den Abs3 und 4 gelten nicht bei Änderungen des Bebauungsplanes, die einer Umweltprüfung oder Umwelterheblichkeitsprüfung unterliegen.
[…]
§35
Wirkung, Ausnahmebewilligung
(1) Bescheide aufgrund des Baugesetzes dürfen Planungen gemäß den §§28 und 31 bis 34 nicht widersprechen.
(2) Der Gemeindevorstand kann auf Antrag des Grundeigentümers mit Bescheid Ausnahmen von auf der Grundlage der §§28 und 31 bis 34 ergangenen Verordnungen bewilligen, wenn sie den Zielen der von den Ausnahmen betroffenen Verordnungen, den im §2 genannten Raumplanungszielen, einem Landesraum-plan und dem räumlichen Entwicklungskonzept nicht entgegenstehen. Die Bewilligung liegt im behördlichen Ermessen. Vor Erteilung der Bewilligung sind die Nachbarn (§2 Baugesetz) zu hören.
(3) Für die Bewilligung von Ausnahmen ist abweichend von Abs2 die Gemeinde-vertretung zuständig, wenn eine Ausnahme folgendes Ausmaß überschreitet:
a) bei Festlegungen des Maßes der baulichen Nutzung im Sinne des §31 Abs2 lita, b oder c: 25 % der Bemessungszahl;
b) jede Erhöhung der festgelegten Zahl der oberirdischen Geschosse (§31 Abs2 litd), ausgenommen ein zusätzliches Geschoss bei Hanglage;
c) bei Festlegung des Wohnungsflächenanteils im Verhältnis zu anderen Nutzun-gen: 25 % des Wohnungsflächenanteils;
d) bei Festlegung einer Baulinie oder einer Baugrenze: 25 % des jeweiligen Abstandes zwischen der Baulinie oder der Baugrenze und der Nachbargrenze; oder
e) bei Festlegung der Höhe des Bauwerks: 25 % der Höhe.
(4) Entgegen den Bestimmungen der Abs1 bis 3 erlassene Bescheide sind mit Nichtigkeit bedroht.
§36
Verfahren, Änderung
Für die Verfahren zur Erlassung und Änderung von Planungen gemäß den §§31 bis 34 gelten die Bestimmungen der §§29 bis 30 sinngemäß."
2. §35 Abs2 Vbg. RPG in der Fassung der Novelle LGBl 43/1999, und §35 Abs3 Vbg. RPG in der Fassung der Novelle LGBl 28/2011 lauten bzw. lauteten in ihrem Zusammenhang (die in Prüfung gezogenen Absätze sind hervorgehoben):
"§35
Wirkung, Ausnahmebewilligung
(1) Bescheide aufgrund des Baugesetzes dürfen Planungen gemäß den §§28 und 31 bis 34 nicht widersprechen.
(2) Der Gemeindevorstand kann auf Antrag des Grundeigentümers Ausnahmen von auf der Grundlage der §§28 und 31 bis 34 ergangenen Verordnungen bewilligen, wenn sie den Zielen der von den Ausnahmen betroffenen Verordnungen, den im §2 genannten Raumplanungszielen, einem Landesraumplan und dem räumlichen Entwicklungskonzept nicht entgegenstehen. Die Bewilligung liegt im behördlichen Ermessen. Vor Erteilung der Bewilligung sind die Nachbarn (§2 Baugesetz) zu hören.
(3) Für die Bewilligung von Ausnahmen ist abweichend von Abs2 die Gemeinde-vertretung zuständig, wenn eine Ausnahme folgendes Ausmaß überschreitet:
a) bei Festlegungen des Maßes der baulichen Nutzung im Sinne des §31 Abs2 lita, b oder c: 25 % der Bemessungszahl;
b) jede Erhöhung der festgelegten Zahl der oberirdischen Geschosse (§31 Abs2 litd), ausgenommen ein zusätzliches Geschoss bei Hanglage;
c) bei Festlegung des Wohnungsflächenanteils im Verhältnis zu anderen Nutzun-gen: 25 % des Wohnungsflächenanteils;
d) bei Festlegung einer Baulinie oder einer Baugrenze: 25 % des jeweiligen Abstandes zwischen der Baulinie oder der Baugrenze und der Nachbargrenze; oder
e) bei Festlegung der Höhe des Bauwerks: 25 % der Höhe.
(4) Entgegen den Bestimmungen der Abs1 bis 3 erlassene Bescheide sind mit Nichtigkeit bedroht."
3. Die Verordnung der Vorarlberger Landesregierung über die Form der Flächen-widmungs- und Bebauungspläne, LGBl 50/1996, idF LGBl 49/2011 ("Planzeichenverordnung"), lautete auszugsweise:
"1. Abschnitt
Flächenwidmungspläne
§1
Plangrundlage
Flächenwidmungspläne sind auf Grundlage der Katastralmappe im Maßstab 1:5000 für das gesamte Gemeindegebiet zu erstellen.
§2
Zeichnerische Darstellung
(1) Für die zeichnerische Darstellung der Flächenwidmungspläne sind die in der Anlage enthaltenen Planzeichen zu verwenden.
(2) Die zeichnerische Darstellung des Flächenwidmungsplanes ist so auszuführen, dass sie nicht ohne sichtbare Spuren geändert werden kann (z.B. durch Ausdrucke mit Farbplotter).
(3) Der Flächenwidmungsplan hat weiters folgende Angaben zu enthalten:
a) Bezeichnung der Gemeinde,
b) Maßstab des Flächenwidmungsplanes,
c) Legende der verwendeten Planzeichen,
d) allfällige ergänzende Bestimmungen,
e) Datum des Gemeindevertretungsbeschlusses, mit welchem der Flächenwidmungsplan beschlossen wurde,
f) Unterschrift des Bürgermeisters mit Gemeindesiegel,
g) Genehmigungsvermerk der Landesregierung.
(4) Jede Ausfertigung der gemäß §3 der Landesregierung vorzulegenden Planexemplare ist mit dem Datum des Gemeindevertretungsbeschlusses, der Unterschrift des Bürgermeisters und dem Gemeindesiegel zu versehen.
(5) Im rechtswirksamen Flächenwidmungsplan dürfen keine Änderungen vorgenommen werden.
§3
Vorlage des Flächenwidmungsplanes
Von dem von der Gemeindevertretung beschlossenen Flächenwidmungsplan sind der Landesregierung drei Ausfertigungen vorzulegen.
§4
Änderungen des Flächenwidmungsplanes
Änderungen des Flächenwidmungsplanes gemäß §23 des Raumplanungsgesetzes sind durch Neuanfertigung des Planes vorzunehmen. Die Bestimmungen des §2 Abs3 und 4 gelten sinngemäß.
[…]."
III. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit
1.1. Zum Gesetzesprüfungsverfahren
1.1.1. Entgegen der Auffassung der beteiligten Partei ist §35 Vbg. RPG im vorliegenden Fall präjudiziell:
Der Verfassungsgerichtshof bleibt bei seiner im Prüfungsbeschluss geäußerten Auffassung, wonach Nachbarn im Baubewilligungsverfahren die Rechtmäßigkeit einer auf §35 Vbg. RPG gestützten Ausnahmebewilligung geltend machen können. Da den Nachbarn im Verfahren gemäß §35 Vbg. RPG keine Parteistellung zukommt, ist die Frage der Rechtmäßigkeit einer Ausnahmebewilligung gemäß §35 Vbg. RPG im Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg, das eine entsprechende Prüfung in dem im Anlassfall angefochtenen Erkenntnis unterließ, hätte daher §35 Vbg. RPG in seinem Verfahren anwenden müssen. Diese Bestimmung ist somit präjudiziell (vgl. VfSlg 16.116/2001 mwN). Die gegenteilige Auffassung, die den Nachbarn die Geltendmachung einer etwaigen Rechtswidrigkeit der auf §35 Vbg. RPG gestützten Ausnahmebewilligung im Baubewilligungsverfahren verweigerte, führte nämlich dazu, dass die Nachbarn an einen Bescheid gebunden wären, der in einem Verfahren ergangen ist, in dem sie keine Parteistellung hatten. Eine solche Auslegung des §35 Vbg. RPG, welche die Nachbarn an eine Entscheidung in einem Verfahren, in dem sie nicht Parteien waren, bände, wäre aber unsachlich und führte schon aus diesem Grund zu einer Verfassungswidrigkeit des §35 Abs2 und 3 Vbg. RPG.
1.1.2. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweist sich das Gesetzesprüfungsverfahren als zulässig.
1.2. Zu den Verordnungsprüfungsverfahren
1.2.1. Die beteiligte Partei des Ausgangsverfahrens bestreitet die Präjudizialität des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz im Wesentlichen mit der Begründung, dass den Beschwerdeführern als Nachbarn kein subjektives Recht auf Einhaltung der Vorgaben des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz zukomme.
Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Die Erteilung einer Baubewilligung setzt gemäß §28 Abs2 Vbg. BauG unter anderem voraus, dass das Bauvorhaben den raumplanungsrechtlichen Vorschriften und somit auch dem Flächenwidmungsplan entspricht. Dies ist im Zuge des Baubewilligungsverfahrens zu überprüfen, weswegen der Flächenwidmungsplan in diesem Verfahren anzuwenden ist. Der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Frastanz in der von der Gemeindevertretung am 7. Februar 2012 und am 26. September 2012 beschlossenen Änderung ist, soweit er sich auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, präjudiziell.
1.2.2. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, sind die Verordnungsprüfungsverfahren zulässig.
2. In der Sache
2.1. Zum Gesetzesprüfungsverfahren
2.1.1. Die im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken des Verfassungsgerichtshofes konnten im Gesetzesprüfungsverfahren zerstreut werden:
Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist es verfassungsrechtlich zulässig, dass eine gesetzliche Bestimmung es ermöglicht, Ausnahmen von einem gesetzlichen Gebot oder Verbot mittels Bescheid zu bewilligen (vgl. VfSlg 6550/1971; VfGH 11.6.2014, B897/2013 ua.). Hiebei ist der Gesetzgeber verpflichtet, das Verhalten der den Ausnahmebescheid erlassenden Behörde zu determinieren bzw. – wenn er die Ausnahmeerteilung dem Ermessen der Behörde überlässt – den Sinn, in dem das Ermessen zu handhaben ist, dem Gesetz entnehmbar zu machen; ebenso hat der Gesetzgeber den Gleichheitssatz zu beachten, er ist aber von Verfassungs wegen nicht derart gebunden, dass die Wirksamkeit des gesetzlichen Gebots oder Verbots durch die Bewilligung von Ausnahmen in einem bestimmten Ausmaß unberührt bleiben muss.
Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Prüfungsbeschluss zunächst das Bedenken geäußert, die Gemeindevertretung könnte gestützt auf §35 Vbg. RPG – wie sich aus einer Zusammenschau der Abs2 und 3 leg.cit. ergibt – Ausnahmen von einem Bebauungsplan (oder einer der sonstigen in §35 Abs2 Vbg. RPG genannten Verordnung) in einem beliebigen Umfang erteilen. Aus diesem Grund könnte der Vorarlberger Landesgesetzgeber insoweit den ihm zukommenden rechtspolitischen Gestaltungsspielraum überschritten haben. Der Verfassungsgerichtshof führte aber bereits in seinem Prüfungsbeschluss aus, dass im Rahmen des Gesetzesprüfungsverfahrens zu klären sein werde, ob die Bestimmungen des §35 Abs2 und 3 Vbg. RPG einer Auslegung zugänglich sind, nach welcher der Gemeindevorstand oder die Gemeindevertretung im Hinblick auf die in §35 Abs2 Vbg. RPG genannten Zielsetzungen und den systematischen Zusammenhang dieser beiden Absätze nicht im beliebigen Umfang Ausnahmen von einem Bebauungsplan oder den Vorgaben einer anderen in §35 Abs2 leg.cit. genannten Verordnung bewilligen dürfen.
Das Gesetzesprüfungsverfahren hat ergeben, dass die in Prüfung gezogenen gesetzlichen Bestimmungen einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich sind. Die in §35 Abs2 Vbg. RPG genannten Zielsetzungen (kein Widerspruch zu den Zielen der von den Ausnahmen betroffenen Verordnungen, zu den in §2 RPG genannten Raumplanungszielen, zu einem Landesraumplan und zum räumlichen Entwicklungskonzept) erlauben nicht im beliebigen Umfang eine auf §35 Vbg. RPG gestützte Ausnahme vom Bebauungsplan. Insbesondere die Beachtung der Ziele jener Verordnung, von der die Ausnahme erteilt werden soll, schließt es nämlich aus, eine solche Ausnahme ohne irgendeine qualitative oder quantitative Einschränkung zu erlassen. An die in §35 Abs2 Vbg. RPG genannten Einschränkungen ist auch die Gemeindevertretung bei der Erlassung einer auf §35 Abs3 leg.cit. gestützten Ausnahmebewilligung gebunden, weil Abs3 dieser Bestimmung insofern auf Abs2 verweist. Der Vorarlberger Landesgesetzgeber hat somit den ihm zukommenden rechtspolitischen Gestaltungsspielraum nicht überschritten.
Im Übrigen können die Nachbarn die Frage der Rechtmäßigkeit einer auf §35 Vbg. RPG gestützten Ausnahme – wie bereits dargelegt – im Zuge des Baubewilligungsverfahrens einwenden. Die Baubehörden bzw. das im Rechtsmittelweg angerufene Landesverwaltungsgericht hat die Frage der Rechtmäßigkeit der Ausnahmebewilligung in diesem Verfahren zu prüfen.
2.1.2. Die Vorarlberger Landesregierung weist in ihrer Äußerung zu Recht auf die unterschiedlichen Zielsetzungen eines Änderungsverfahrens für einen Bebauungsplan und des Verfahrens zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung hin. Während ein Bebauungsplan in der Regel nicht bloß für eines bzw. einige wenige Grundstücke Bebauungsvorschriften festlegt, kann sich eine Ausnahmebewilligung gemäß §35 Vbg. RPG nur auf ein Grundstück oder einige wenige Grundstücke beziehen, zumal die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach §35 Vbg. RPG einen Antrag des Grundeigentümers erfordert. Im Vorfeld der Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach §35 Vbg. RPG hat auch eine "Grundlagenforschung" zu erfolgen, um feststellen zu können, ob die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Hinblick auf die Notwendigkeit der Einhaltung der in §35 Abs2 Vbg. RPG genannten Zielsetzungen zulässig ist. Im Hinblick darauf, dass die Nachbarn im Verfahren über ein Anhörungsrecht verfügen, hat sich die Behörde auch mit etwaigen Stellungnahmen der Nachbarn amtswegig zu befassen und ihre Entscheidung unter Beachtung dieser Stellungnahmen entsprechend zu begründen.
Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass die unterschiedlichen verfahrensrechtlichen Bestimmungen zur Änderung eines Bebauungsplanes und zur Erlassung einer Ausnahmebewilligung gemäß §35 Vbg. RPG sachlich gerechtfertigt sind.
2.2. Zu den Verordnungsprüfungsverfahren
2.2.1. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes bezüglich der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 7. Februar 2012 beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz hinsichtlich einer Teilfläche von ca. 119 m² auf dem Grundstück Nr 668/1, KG 92106 Frastanz I, konnten nicht zerstreut werden:
Es erfolgte keine Auflage des Planentwurfes, die Eigentümer von anrainenden Grundstücken wurden vor der Beschlussfassung nicht nachweislich über die beabsichtigte Änderung verständigt. Das Unterlassen der Verständigung der betroffenen Grundeigentümer stellt nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes in einem Verfahren zur Erlassung eines Flächenwidmungsplanes einen wesentlichen Mangel dar, weil die Verständigung das Mitspracherecht der betroffenen Grundstückseigentümer sicherstellt (vgl. VfSlg 12.785/1991, 16.991/2003). Der Hinweis der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz auf die mit Beschluss der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz vom 21. September 2011 erfolgte vorhergehende Änderung des Flächenwidmungsplanes ändert daran nichts. Es handelt sich um zwei voneinander getrennte Verfahren zur Änderung des Flächenwidmungsplanes, wobei in jedem Verfahren die Vorgaben des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes zur Änderung des Flächenwidmungsplanes – insbesondere auch die Planauflage bzw. die Verständigung der von der Änderung betroffenen Grundeigentümer oder der Eigentümer anrainender Grundstücke – einzuhalten sind.
Im Verordnungsprüfungsverfahren konnte auch das Bedenken des Verfassungsgerichtshofes, wonach die am 7. Februar 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossene Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz hinsichtlich einer Teilfläche von ca. 119 m² auf dem Grundstück Nr 668/1, KG 92106 Frastanz I, den Vorgaben der Planzeichenverordnung widerspricht, nicht zerstreut werden:
Der Verfassungsgerichtshof führte im Prüfungsbeschluss bereits aus, dass in der vom 4. April 2012 bis 3. Mai 2012 erfolgten Kundmachung der am 7. Februar 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz unter Punkt 1. die "Umwidmung einer Teilfläche der GST-NR 668/1 aus GB 92106 Frastanz I von Freifläche Freihaltegebiet in Baufläche Mischgebiet" verordnet wird und diese Kundmachung auf eine planliche Darstellung der Änderung des Flächenwidmungsplanes, die "einen wesentlichen Bestandteil dieser Verordnung bildet", verweist. Der Verfassungsgerichtshof bleibt bei seiner Auffassung, dass sich die Kundmachung auf die im Verordnungsakt befindliche planliche Darstellung bezieht. Weder die Vorarlberger Landesregierung noch die Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz sind dem im Verordnungsprüfungsverfahren entgegengetreten. Es befinden sich außerdem auch in den weiteren, im Zuge des Verordnungsprüfungsverfahrens von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz vorgelegten Verordnungsakten keine anderen planlichen Darstellungen, auf die sich die Kundmachung beziehen könnte.
Der Verfassungsgerichtshof hat zur Rechtslage nach dem Vorarlberger Raumplanungsgesetz festgehalten, dass ein Verstoß der Kundmachung eines Flächenwidmungsplanes gegen die Vorgaben der Planzeichenverordnung, die im vorliegenden Fall in der Fassung LGBl 49/2011 maßgeblich ist, zur Rechtswidrigkeit des Flächenwidmungsplanes führt (VfSlg 19.890/2014). Jene planliche Darstellung, die einen Teil der am 7. Februar 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes bildet, entspricht aus den im Prüfungsbeschluss dargelegten Gründen (Fehlen des Vermerks des Datums des Beschlusses der Gemeindevertretung, der Unterschrift des Bürgermeisters mit Gemeindesiegel und dem Genehmigungsvermerk der Landesregierung) nicht den Vorgaben des §2 Abs3 der Planzeichenverordnung. Die in Prüfung gezogene Verordnung ist daher auch aus diesem Grund gesetzwidrig.
2.2.2. Auch die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes hinsichtlich der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 26. September 2012 beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz, soweit sich die Änderung des Flächenwidmungsplans auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, konnten im Verordnungsprüfungsverfahren nicht zerstreut werden:
Die vom 21. November 2012 bis zum 2. Jänner 2013 erfolgte Kundmachung der am 26. September 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossenen Änderung des Flächenwidmungsplanes verweist auf eine "planliche Darstellung der Änderung des Flächenwidmungsplanes, welche einen wesentlichen Bestandteil [der] Verordnung bildet."
Der Verfassungsgerichtshof bleibt bei seiner im Prüfungsbeschluss geäußerten Ansicht, dass es sich hiebei um jene Darstellung handelt, welche sich in dem dem Verfassungsgerichtshof vorgelegten Verordnungsakt befindet. Diese Darstellung entspricht nicht allen Anforderungen des §2 Abs3 der Planzeichenverordnung, weil sie keinen Vermerk des Datums des Beschlusses der Gemeindevertretung, keine Unterschrift des Bürgermeisters und keinen Genehmigungsvermerk der Landesregierung aufweist.
Im Vorfeld der Beschlussfassung des Gemeinderates am 26. September 2012 zur Änderung des Flächenwidmungsplanes erfolgte überdies weder eine Planauflage noch eine Verständigung der Eigentümer der von der Änderung umfassten Grundstücke oder von Eigentümern anrainender Grundstücke.
Die am 26. September 2012 von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz beschlossene Änderung des Flächenwidmungsplanes, soweit sich die Änderung des Flächenwidmungsplanes auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, ist daher gesetzwidrig.
2.2.3. Der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Frastanz in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 7. Februar 2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 13. März 2012 genehmigt und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 4. April 2012 bis 3. Mai 2012 kundgemacht, sowie in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 26. September 2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 18. Oktober 2012 genehmigt und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 21. November 2012 bis 2. Jänner 2013 kundgemacht, soweit sich der Flächenwidmungsplan auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, ist daher als gesetzwidrig aufzuheben.
2.2.4. Nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zu Flächenwidmungs- bzw. Bebauungsplänen leben – entsprechend dem unterschiedlichen Wortlaut des Art139 B VG für den Fall der Aufhebung von Verordnungen und dem Art140 Abs6 B VG für den Fall der Aufhebung von Gesetzen – frühere Verordnungsbestimmungen bzw. Verordnungen nach der Aufhebung von Bestimmungen durch den Verfassungsgerichtshof nicht wieder auf (VfSlg 9690/1983, 10.703/1985, 12.560/1990, 13.742/1994, 15.851/2000, 18.410/2008). Entgegen der Auffassung der Vorarlberger Landesregierung tritt daher für jene Flächen, die mit Beschluss der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz vom 26. September 2012 von "Baufläche-Mischgebiet" in "Baufläche Mischgebiet Einkaufszentrum E3 (Gesamtverkaufsfläche 1.300 m², Waren gemäß §15 Abs1 lita Z2 Vbg. RPG, hievon maximal 1.000 m² für Lebensmittel)" umgewidmet wurden, die Widmung "Baufläche-Mischgebiet" nicht wieder in Kraft.
Der Verfassungsgerichtshof bleibt nicht bei seiner im Prüfungsbeschluss geäußerten Auffassung, wonach die Aufhebung von Teilen des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz dazu führt, dass hinsichtlich der von der Aufhebung umfassten Grundflächen gemäß §18 Abs1 Vbg. RPG eine Widmung als Freifläche (automatisch) eintritt. Freiflächen sind gemäß §18 Abs2 Vbg. RPG nach dem Erfordernis der Zweckmäßigkeit als Landwirtschaftsgebiet, Sondergebiet oder Freihaltegebiet zu widmen. Gemäß §18 Abs5 Vbg. RPG sind alle Freiflächen, die nicht als Landwirtschaftsgebiete oder Sondergebiete gewidmet sind, Freihaltegebiete. Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Rechtsprechung zum Ausdruck gebracht, dass die Anwendung einer Generalklausel, die den Eintritt einer bestimmten Widmungskategorie zur Folge hat, den Willen der Gemeinde voraussetzt, durch Nichtwidmung dieser Fläche die Rechtsfolge der Freilandwidmung herbeizuführen (vgl. VfSlg 15.851/2000, 16.113/2001). Dies hat zur Folge, dass im Falle der Aufhebung einer Flächenwidmung durch den Verfassungsgerichtshof für die von der Aufhebung erfassten Grundstücke überhaupt keine Widmungs- und Nutzungsart festgelegt ist.
Diese Erwägungen treffen auch für die Rechtslage nach dem Vorarlberger Raumplanungsgesetz zu. Die Widmung einer Fläche als Freifläche-Freihaltegebiet im Sinne des §18 Vbg. RPG setzt den Willen der Gemeinde voraus, durch Nichtwidmung der Fläche diese Widmungskategorie herbeizuführen. Die mit dem vorliegenden Erkenntnis erfolgte Aufhebung von Teilen des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz führt daher dazu, dass für diese Flächen überhaupt keine Widmungs- und Nutzungsart festgelegt ist.
2.2.5. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes hinsichtlich des Gesamtbebauungsplanes 2012 der Marktgemeinde Frastanz, soweit sich dieser auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, konnten im Verordnungsprüfungsverfahren nicht zerstreut werden:
Der Verfassungsgerichtshof äußerte in seinem Prüfungsbeschluss das Bedenken, dass der Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz im selben Umfang wie der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Frastanz gesetzwidrig sein könnte, sollten die Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit des Flächenwidmungsplanes zutreffen. Der Verfassungsgerichtshof begründete diese Bedenken im Wesentlichen damit, dass die Erlassung eines Bebauungsplanes einen Flächenwidmungsplan voraussetzt, der eine entsprechende Bebauung ermöglicht.
Dieses Bedenken hat sich als zutreffend erwiesen. Gemäß §28 Abs2 Vbg. RPG darf der Bebauungsplan dem Flächenwidmungsplan nicht widersprechen. Das Bestehen einer Flächenwidmung ist Voraussetzung für die Erlassung eines Bebauungsplanes, um dessen Übereinstimmung mit dem Flächenwidmungsplan beurteilen zu können. Da durch die Aufhebung des Flächenwidmungsplanes der Marktgemeinde Frastanz hinsichtlich der Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, keine Flächenwidmung mehr besteht, ist auch der Gesamtbebauungsplan 2012 der Marktgemeinde Frastanz, soweit er sich auf diese Grundstücke bezieht, gesetzwidrig.
IV. Ergebnis
1.1. §35 Abs2 des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes, LGBl 39/1996, in der Fassung LGBl 43/1999, war nicht verfassungswidrig.
1.2. §35 Abs2 des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes, LGBl 39/1996, in der Fassung LGBl 44/2013, sowie §35 Abs3 des Vorarlberger Raumplanungsgesetzes, LGBl 39/1996, in der Fassung LGBl 28/2011, werden nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
1.3. Der Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Frastanz in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 7. Februar 2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 13. März 2012 genehmigt und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 4. April 2012 bis 3. Mai 2012 kundgemacht, und in der von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 26. September 2012 beschlossenen Fassung, aufsichtsbehördlich mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 18. Oktober 2012 genehmigt und durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 21. November 2012 bis 2. Jänner 2013 kundgemacht, soweit sich der Flächenwidmungsplan auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
1.4. Die Verordnung der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz über die Erlassung des neuen Gesamtbebauungsplans 2012 für Frastanz, beschlossen von der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Frastanz am 14. März 2013, aufsichtsbehördlich genehmigt mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 23. Mai 2013, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Marktgemeinde Frastanz vom 10. Juni 2013 bis 15. Juli 2013, soweit sich die Verordnung auf die Grundstücke Nr 630, 631, 668/1, 668/2, 668/3, 669 und 673, alle KG 92106 Frastanz I, bezieht, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
2. Die Verpflichtung der Vorarlberger Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B VG und §59 Abs2 VfGG iVm §2 Abs1 litf des Vorarlberger Gesetzes über die Kundmachung von Rechtsvorschriften der Organe des Landes.
3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
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