Der Antrag wird abgewiesen.
Entscheidungsgründe
I. Antrag
Mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten Antrag begehrt das Bundesverwaltungsgericht, §3 Abs3 und 4 sowie Abs5 erster Satz der Verordnung des Rektorats der Universität Innsbruck über das Aufnahmeverfahren vor der Zulassung für das Lehramtsstudium an der Universität Innsbruck, Mitteilungsblatt der Leopold-Franzens-Universität Innsbruck, 27.1.2014, 10. Stück, Nr 117, als verfassungs- bzw. gesetzwidrig aufzuheben.
II. Rechtslage
Die im vorliegenden Fall maßgebliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar:
1. Die §§14h, 22, 54, 63 und 124b des Bundesgesetzes über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002 – UG), BGBl I 120/2002 idF BGBl I 21/2015, lauten auszugsweise:
"Zugangsregelungen in besonders stark nachgefragten Studien
§14h. (1) Für die in Abs2 geregelten Bachelor- und Diplomstudien dargestellt auf Studienfeldebene (ISCED 3) wird eine österreichweite Anzahl an Studienplätzen für Studienanfängerinnen und -anfänger pro Studienjahr und Studienfeld festgelegt. Die Festlegung erfolgt unter Berücksichtigung der Bedürfnisse des jeweiligen wissenschaftlichen oder künstlerischen Faches mit dem Ziel, eine ausreichende Anzahl von Studienplätzen unter im internationalen Vergleich qualitativ adäquaten Studienbedingungen zur Verfügung zu stellen. Insbesondere sind unter Berücksichtigung der Bedürfnisse des jeweiligen wissenschaftlichen oder künstlerischen Faches die Betreuungsrelationen zu verbessern.
(2) Folgende Anzahl an Studienplätzen für Studienanfängerinnen und -anfänger pro Studienjahr und Studienfeld muss österreichweit zur Verfügung gestellt werden:
[...]
(4) In den von den Studienfeldern gemäß Abs2 umfassten Studien ist das Rektorat jeder Universität, an der das betreffende Studium eingerichtet ist, berechtigt, die Zulassung zu diesem Studium durch Verordnung entweder durch ein Aufnahmeverfahren vor der Zulassung oder durch die Auswahl der Studierenden bis längstens ein Semester nach der Zulassung zu regeln.
[...]
Rektorat
§22. (1) Das Rektorat leitet die Universität und vertritt diese nach außen. Es hat alle Aufgaben wahrzunehmen, die durch dieses Bundesgesetz nicht einem anderen Organ zugewiesen sind. Zu seinen Aufgaben zählen insbesondere:
[...]
8. Aufnahme der Studierenden;
[...]
Bachelor-, Master-, Diplom- und Doktoratsstudien
§54. [...]
[...]
(6d) Für Studien für das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen, sofern diese nicht an einer Universität gemäß §6 Z16 bis 21 eingerichtet sind, und sofern die Zulassung nicht gemäß §63 Abs1 Z5 erfolgt, ist eine Studieneingangs- und Orientierungsphase gemäß §66 Abs1, 1a und 1b als Teil des betreffenden Studiums vorzusehen. Erfolgt die Auswahl der Studierenden bis längstens ein Semester nach der Zulassung, ist §66 Abs1, 1a und 1b mit der Maßgabe anzuwenden, dass das Auswahlverfahren Teil der Studieneingangs- und Orientierungsphase ist.
[...]
Zulassung zu ordentlichen Studien
§63. (1) Die Zulassung zu einem ordentlichen Studium setzt voraus:
1. die allgemeine Universitätsreife;
2. die besondere Universitätsreife für das gewählte Studium;
3. die Kenntnis der deutschen Sprache;
4. die künstlerische Eignung für die Studien an den Universitäten gemäß §6 Z16 bis 21 und
5. die körperlich-motorische Eignung für das Lehramtsstudium im Unterrichtsfach Bewegung und Sport und das Studium der Sportwissenschaften;
5a. die Eignung für das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen;
6. für die erstmalige Zulassung zu einem Bachelor- oder Diplomstudium, nach Maßgabe des Vorliegens einer Verordnung der Bundesministerin oder des Bundesministers im Einvernehmen mit der Bundesministerin oder dem Bundesminister für Unterricht, Kunst und Kultur, den Nachweis, dass die Studienwerberin oder der Studienwerber vor dem Studium eine Studienberatung in Anspruch genommen hat.
[...]
(12) Das Aufnahme- bzw. Auswahlverfahren für das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen hat insbesondere folgende Vorgaben zu berücksichtigen:
1. Überprüfung der für die Ausbildungserfordernisse für das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen entsprechenden leistungsbezogenen, persönlichen, fachlichen und pädagogischen Eignung gemäß der für den Beruf der Pädagoginnen und Pädagogen notwendigen Kompetenzen;
2. Berücksichtigung der wissenschaftlichen Kriterien für Eignungsverfahren;
3. rechtzeitige Zurverfügungstellung von Informationen und Materialien auf der Homepage der Universität; bei Aufnahmeverfahren vor der Zulassung spätestens sechs Monate vor der Durchführung, bei Auswahlverfahren nach der Zulassung spätestens zu Beginn des betreffenden Semesters.
[...]
Ergänzende Bestimmungen für die Zulassung zu den vom deutschen Numerus Clausus betroffenen Studien
§124b. (1) Das Rektorat kann in den Bachelor-, Master-, Diplom- und Doktoratsstudien, die von den deutschen bundesweiten Numerus-Clausus-Studien Medizin, Psychologie, Tiermedizin und Zahnmedizin betroffen sind, den Zugang entweder durch ein Aufnahmeverfahren vor der Zulassung oder durch die Auswahl der Studierenden bis längstens zwei Semester nach der Zulassung beschränken. Vor dieser Festlegung ist dem Senat Gelegenheit zu einer Stellungnahme zu geben, die innerhalb einer Frist von zwei Wochen erstattet werden muss. Die Festlegung samt allfälliger Stellungnahme des Senats hat das Rektorat dem Universitätsrat zur Genehmigung vorzulegen. Entscheidet der Universitätsrat nicht innerhalb von vier Wochen ab Vorlage, gilt die Festlegung als genehmigt.
[...]"
2. Die Verordnung des Rektorats der Universität Innsbruck über das Aufnahmeverfahren vor der Zulassung für das Lehramtsstudium an der Universität Innsbruck, Mitteilungsblatt der Leopold-Franzens-Universität Innsbruck, 27.1.2014, 10. Stück, Nr 117, (im Folgenden: Aufnahmeverordnung 2014/2015) lautete auszugsweise (die angefochtenen Bestimmungen sind hervorgehoben):
"§1 – Geltungsbereich
(1) Diese Verordnung gilt für das Studienjahr 2014/15 für alle Studienwerberinnen und Studienwerber die erstmals die Zulassung für das Lehramtsstudium beantragen unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit.
[...]
§2 – Gliederung des Aufnahmeverfahrens
(1) Das Aufnahmeverfahren vor der Zulassung zum Lehramtsstudium besteht aus einer schriftlichen Klausur.
(2) Das Aufnahmeverfahren wird einmal im Studienjahr, jeweils vor Beginn des Wintersemesters durchgeführt.
§3 – Elektronische Registrierung
(1) Die Studienwerberinnen und Studienwerber haben sich während der Registrierungsfrist mittels elektronischen Formulars in LFU:online der Universität Innsbruck zu registrieren. Sie erstellen mit ihrer E-Mail Adresse selbst ein Konto in LFU:online und erhalten einen validierten Zugang zum Studierendenportal. Ein wahrheitswidrig ausgefülltes Formular ist ungültig und bleibt unberücksichtigt.
(2) Die Frist für die Registrierung zum Aufnahmeverfahren wird auf der Homepage der Universität Innsbruck veröffentlicht. Das elektronische Registrierungsformular ist während der Registrierungsfrist im LFU:online Studierendenportal der Universität Innsbruck verfügbar.
(3) Die Studienwerberinnen und Studienwerber haben einen Kostenbeitrag in der Höhe von € 50 zu entrichten.
(4) Der Kostenbeitrag ist gemäß den in LFU:online vorgegebenen Bezahlmöglichkeiten zu entrichten. Langt der Beitrag nicht innerhalb der Registrierungsfrist ein, scheidet die Studienwerberin oder der Studienwerber aus dem Aufnahmeverfahren aus.
(5) Mit der Bezahlung des Kostenbeitrags ist der Registrierungsvorgang abgeschlossen. Den Studienwerberinnen und Studienwerbern wird ein eindeutiger, anonymisierter Identifikationscode zugewiesen. Sie können die Registrierungsbestätigung, auf der dieser Identifikationscode sowie das Lehramtsstudium ausgewiesen sind, im LFU:online Studierendenportal abrufen und jederzeit ausdrucken.
(6) Die abgeschlossene Registrierung ist zwingende Voraussetzung für die Teilnahme an der schriftlichen Klausur.
[...]
§7 – Zulassung
[...]
Die Zulassung zum Lehramtsstudium setzt voraus, dass die Studienwerberin oder der Studienwerber die schriftliche Klausur bestanden haben sowie dass die Voraussetzungen der §§63 ff Universitätsgesetz 2002 erfüllt sind.
[...]"
III. Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Der Beschwerdeführer im Anlassverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht hat im Zuge seiner Registrierung für das Aufnahmeverfahren für das Lehramtsstudium an der Universität Innsbruck am 10. Juli 2014 einen Kostenbeitrag in Höhe von EUR 50,– entrichtet. In der Folge beantragte er beim Rektorat der Universität Innsbruck die Rückerstattung dieses Kostenbeitrages bzw. die Feststellung des Nichtbestehens einer Kostenbeitragspflicht. Das Rektorat der Universität Innsbruck wies den Antrag auf Rückerstattung des Kostenbeitrages mit Bescheid vom 20. November 2014 mit der Begründung ab, dass die für das Rektorat bindende Aufnahmeverordnung 2014/2015 die Entrichtung eines Kostenbeitrages in Höhe von EUR 50,– normiere.
2. Aus Anlass des Verfahrens über die gegen diesen Bescheid gerichtete Beschwerde stellt das Bundesverwaltungsgericht den Antrag auf Aufhebung des §3 Abs3 und 4 sowie Abs5 erster Satz der Aufnahmeverordnung 2014/2015.
2.1. Zur Zulässigkeit des Antrages führt das Bundesverwaltungsgericht zusammengefasst aus, dass der Beschwerdeführer auf Grund von §3 Abs3 der Aufnahmeverordnung 2014/2015 einen Kostenbeitrag iHv EUR 50,– geleistet habe. Der beim Bundesverwaltungsgericht angefochtene Bescheid stütze sich auf diese Bestimmung. Da das Bundesverwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit des in Rede stehenden Verwaltungshandelns zu überprüfen habe, habe es bei seiner Entscheidung §3 Abs3 der Aufnahmeverordnung 2014/2015 anzuwenden.
Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes sei für die Bereinigung der behaupteten Verfassungswidrigkeit die Aufhebung von §3 Abs3 und 4 sowie Abs5 erster Satz der Aufnahmeverordnung 2014/2015 notwendig, weil diese Bestimmungen in untrennbarem Zusammenhang zueinander stehen und mehrfach aufeinander Bezug nehmen würden. Für den Fall, dass der Verfassungsgerichtshof zur Auffassung gelange, dass durch die Aufhebung dieser Bestimmungen mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden würde, als Voraussetzung für den Anlassfall bilde, verweist das Bundesverwaltungsgericht auf jene Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, wonach eine zu weite Fassung eines Antrages nach Art139 Abs1 Z1 B VG diesen nicht in jedem Fall unzulässig mache, sondern die Aufhebung nur eines Teils der angefochtenen Bestimmungen im Übrigen – soweit der Antrag nur präjudizielle Bestimmungen oder mit solchen untrennbar zusammenhängende Bestimmungen erfasse – zur teilweisen Abweisung führe bzw. ein Antrag, der auch nicht präjudizielle Bestimmungen umfasse, partiell zurückgewiesen werde, wenn die angefochtenen Bestimmungen insoweit trennbar seien.
2.2. Die Bedenken, die es zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof bestimmt haben, legt das Bundesverwaltungsgericht zusammengefasst wie folgt dar:
In VfSlg 19.775/2013 habe der Verfassungsgerichtshof ausgeführt, dass das Studienbeitragsrecht zwingend zum gesetzlichen Rahmen der Tätigkeit der Universität und nicht zum Kreis jener Universitätsaufgaben gehöre, bei deren Wahrnehmung für die Universität die Garantien des Art81c Abs1 zweiter Satz B VG zum Tragen kommen würden, weswegen die Entscheidung, ob Studienbeiträge eingehoben werden, der Gesetzgeber zu treffen habe. In VfSlg 19.786/2013 habe der Verfassungsgerichtshof ausgeführt, dass ohne gesetzliche Grundlage, also "autonom" erlassene, die Einhebung von Studienbeiträgen regelnde Bestimmungen in Satzungen öffentlicher Universitäten gegen Art81c Abs1 B VG und Art18 B VG verstoßen würden. Das Bundesverwaltungsgericht schließe sich den Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes an, wonach ein wesentliches Merkmal öffentlicher Universitäten die staatliche Verantwortung für die Finanzierung von Regelstudien sei. Ob und inwieweit Studierende für die Absolvierung staatlich finanzierter Regelstudien an öffentliche Universitäten Beiträge leisten sollen, gehöre nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zu jenem Rahmen, dem die Universitäten unterliegen und der ihr Handeln im Sinne des Art18 Abs1 B VG bestimme. Dass die Finanzierung insbesondere der Regelstudien bei öffentlichen Universitäten besonderer staatlicher Verantwortung unterliege, bedinge notwendig eine gesetzliche Regelung und schließe die Übertragung einer weitreichenden autonomen, dem Grunde und der Höhe nach gesetzlich nicht determinierten Befugnis zur Einhebung von Entgelten von Studierenden für die Zulassung zu einem Regelstudium an öffentlichen Universitäten aus. Nach der zitierten Rechtsprechung des Verfassungsgerichthofes habe die Entscheidung, ob Studienbeiträge eingehoben werden, wegen Art81c Abs1 B VG und Art18 B VG im Hinblick auf die (Finanzierungs-)Verantwortung des Staates für öffentliche Universitäten also der Gesetzgeber zu treffen.
Vergleichbar mit der Einhebung von Entgelten von Studierenden für die Zulassung zu einem Regelstudium an öffentlichen Universitäten bedürfe nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichtes auch ein vorgeschriebener Kostenbeitrag in einem Aufnahmeverfahren vor der Zulassung einer gesetzlich determinierten Regelung. Für den Fall, dass ein Studienwerber den Kostenbeitrag nicht innerhalb der Registrierungsfrist einzahle, scheide er aus dem Aufnahmeverfahren aus und könne nicht für das Lehramtsstudium zugelassen werden. Demnach lege die öffentliche Universität und nicht der Gesetzgeber die finanziellen Bedingungen für die Aufnahme eines Regelstudiums fest. In diesem Sinne müssten nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes für die Vorschreibung von Kostenbeiträgen in Aufnahmeverfahren vor Zulassung zum Regelstudium die selben Maßstäbe gelten wie für die Einhebung von Studienbeiträgen, zumal auch diesbezüglich die (Finanzierungs-)Verantwortung des Staates für öffentliche Universitäten greife und auf Grund von Art81c Abs1 B VG und Art18 B VG eine gesetzliche Regelung zu treffen sei. Diese Ansicht werde durch die zitierte Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes gestützt, wonach die Übertragung einer gesetzlich nicht determinierten Befugnis zur Einhebung von "Entgelten" von Studierenden für die Zulassung zu einem Regelstudium an öffentliche Universitäten ausgeschlossen sei. Die "Verlagerung" der Einhebung von Entgelten auf ein Aufnahmeverfahren vor der Zulassung zum Regelstudium ändere nichts daran, dass es sich bei den angefochtenen Bestimmungen der Aufnahmeverordnung 2014/2015 um "Studienbeitragsrecht" handle. Wenn die Zulassung zum Studium ausschließlich über das Durchlaufen und Bestehen eines Aufnahmeverfahrens erfolge, stehe das Aufnahmeverfahren in einem untrennbaren Zusammenhang mit dem Regelstudium und unterliege somit ebenfalls der (Finanzierungs-) Verantwortung des Staates für öffentliche Universitäten.
Eine Verordnung, die eine Verwaltungsbehörde gemäß Art18 Abs2 B VG innerhalb ihres Wirkungsbereiches erlasse, dürfe bloß präzisieren, was in wesentlichen Konturen bereits im Gesetz selbst vorgezeichnet werde. Das Rektorat der Universität Innsbruck habe die Aufnahmeverordnung 2014/2015 auf Grundlage von §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002 erlassen. Diese Bestimmungen würden vorsehen, dass die Zulassung zum Lehramtsstudium die Eignung für das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen voraussetze. Das Aufnahme- bzw. Auswahlverfahren für das Lehramtsstudium habe die Vorgaben des §63 Abs12 UG 2002 zu berücksichtigen. Das Bundesverwaltungsgericht hege das Bedenken, dass den angefochtenen Bestimmungen der Aufnahmeverordnung 2014/2015 die gesetzliche Grundlage iSd Art18 Abs2 B VG fehle, zumal die Bestimmungen des §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002 keine Grundlage für die Vorschreibung von Kostenbeiträgen für ein Aufnahmeverfahren vor der Zulassung zum Lehramtsstudium bieten würden.
3. Das Rektorat der Universität Innsbruck legte die Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnung vor und erstattete eine Äußerung, in der es zusammengefasst Folgendes ausführt:
Die organisatorische Durchführung eines, gemäß §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002 zwingend vorzusehenden Aufnahmeverfahrens vor der Zulassung für das Lehramtsstudium an der Universität Innsbruck sei nur unter Aufwendung entsprechender finanzieller, räumlicher und organisatorischer Ressourcen möglich, weshalb etwa ein elektronisches Registrierungsverfahren unabdingbar sei. Die angefochtenen Bestimmungen würden einen Kostenbeitrag der Studienwerber/innen für die elektronische Registrierung iHv EUR 50,– vorsehen. Mit dieser, in Summe den notwendigen Aufwand an zusätzlichen organisatorischen, räumlichen und administrativen Ressourcen der Universität Innsbruck keinesfalls übersteigenden Summe solle zunächst die finanzielle "Machbarkeit" dieses Aufwandes sichergestellt werden, zumal eine Finanzierung bzw. Erstattung dieses Aufwandes im Rahmen von Leistungsvereinbarungen durch den Bund nicht stattfinde.
Der Kostenbeitrag sei zudem notwendig, um zu verhindern, dass eine sehr große Anzahl von "nicht ernsthaften bzw. an mehreren Universitäten zugleich vorgenommenen" Anmeldungen erfolge, die dann aber nicht wahrgenommen würden. Das Nichterscheinen von registrierten Bewerbern führe zu ernsthaften organisatorischen Problemen sowie zu zusätzlichen unvertretbaren Kosten für die Universität.
Das Rektorat teile die auf der zitierten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes beruhenden Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichtes zur Einhebung von Studienbeiträgen. Jedoch sei die Schlussfolgerung des Bundesverwaltungsgerichtes, wonach auch ein Kostenbeitrag in einem Aufnahmeverfahren vor der Zulassung zu einem Regelstudium begrifflich und in Bezug auf die Rechtsfolgen im Ergebnis als "Studienbeitrag" zu qualifizieren wäre, nicht zutreffend. In der zitierten Rechtsprechung verweise der Verfassungsgerichtshof primär auf die staatliche Verantwortung für die Finanzierung der Regelstudien als wesentliches Merkmal öffentlicher Universitäten und die systematische Einordnung dieser Studien und der Universitäten unter jene Verwaltung des Bundes, für die im Gegensatz zu den Studien an privaten Universitäten oder Fachhochschulen eine besondere staatliche Verantwortung bestehe. Mit den – für das Rektorat der Universität Innsbruck nachvollziehbaren – Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes über die staatliche Verantwortung für die Finanzierung der Regelstudien an öffentlichen Universitäten, die daraus resultierenden Anforderungen, die der Gesetzgeber an die Universitäten stellen könne, die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung des Wirkungsbereichs der Universitäten, des allgemeinen und gleich zu regelnden Zugangs zu den Regelstudien und der damit in Zusammenhang stehenden staatlichen Finanzierung und darüber, dass die Einhebung von Entgelten von Studierenden für die Zulassung zu einem Regelstudium einer gesetzlichen Determinierung bedürfe, sei jedoch nach Ansicht des Rektorats der Universität Innsbruck noch nichts über Kosten ausgesagt, die eben nicht wie ein Studienbeitrag eine (Mit-)Finanzierung der Regelstudien bezweckten, sondern einen (adäquaten) Beitrag zu einem Registrierungsvorgang bei einem vor der Zulassung durchgeführten Aufnahmeverfahren darstellen würden.
Der Kostenbeitrag verfolge einen anderen Zweck als der Studienbeitrag iSd §§91 f. UG 2002. Der Kostenbeitrag in einer Höhe, die keinesfalls geeignet sei, einen erwähnenswerten Beitrag zur Finanzierung eines Regelstudiums darzustellen, sei technisch, budgetär und rechtsbegrifflich anders einzuordnen als Studienbeiträge und könne systematisch nicht unter die Regelung der Studienbeiträge im II. Teil 8. Abschnitt des UG 2002 subsumiert werden. Dass eine Unterlassung der Entrichtung des in Rede stehenden Kostenbeitrages die Zulassung zum Studium verhindere, ändere nichts daran, dass es sich dabei um eine im Vergleich zu Studienbeiträgen völlig unterschiedliche Art von Abgabe handle, zu deren rechtlicher Beurteilung die Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes in VfSlg 19.775/2013 nicht einfach "analog" herangezogen werden könnten.
4. Der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft erstattete eine Äußerung, in der er den Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes auf das Wesentliche zusammengefasst wie folgt entgegentritt:
§63 Abs1 Z5a UG 2002 setze für die Zulassung zu einem Studium für das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen eine entsprechende Eignung voraus, deren Nachweis im Rahmen eines Aufnahme- oder Auswahlverfahrens zu erbringen sei, wobei insbesondere die Vorgaben nach §63 Abs12 UG 2002 zu berücksichtigen seien. Das UG 2002 lege damit nur rudimentär fest, wie ein solches Eignungsverfahren – im vorliegenden Fall in Form eines Aufnahmeverfahrens vor der Zulassung – auszugestalten sei. Die nähere Ausgestaltung des Aufnahmeverfahrens habe der Gesetzgeber nicht geregelt, sondern der Gestaltung durch die Universitäten überlassen. Diese Gestaltungsfreiheit habe das Rektorat der Universität Innsbruck durch Erlassung der Aufnahmeverordnung 2014/2015 wahrgenommen. Darin sei eine verpflichtende elektronische Registrierung der Studienweber/innen innerhalb des festgelegten Registrierungszeitraumes vorgesehen, womit u.a. die Pünktlichkeit, Ernsthaftigkeit und Zuverlässigkeit der Studienwerber/innen getestet werden solle. Die für die Teilnahme an der schriftlichen Klausur zwingend erforderliche Registrierung werde mit der Bezahlung eines Kostenbeitrages iHv EUR 50,– abgeschlossen. Mit erfolgreicher Absolvierung der schriftlichen Prüfung – und der dadurch nachgewiesenen Eignung – sei das Aufnahmeverfahren abgeschlossen und die Studienwerber/innen seien bei Vorliegen der übrigen Zulassungsvoraussetzungen zum Studium für das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen zuzulassen.
Erfahrungswerte – insbesondere zu vergleichbaren Aufnahmeverfahren vor der Zulassung für das Studium der Human- und Zahnmedizin – würden zeigen, dass ohne Einhebung eines geringen Kostenbeitrages eine unverhältnismäßig hohe Zahl an Studienwerber/innen sich zwar für ein Aufnahmeverfahren registrieren, jedoch in weiterer Folge nicht am Aufnahmeverfahren teilnehmen würde, wodurch den Universitäten nicht kalkulierbare und mit den Gebarungsgrundsätzen nicht vereinbare Kosten, insbesondere für die Anmietung nicht erforderlicher Räumlichkeiten, für überzähliges Aufsichtspersonal und für nicht gebrauchte Prüfungsunterlagen, entstünden. Demnach sei das Rektorat geradezu verpflichtet, Regelungen für ein effizientes Aufnahmeverfahren zu treffen. Die Regelung eines moderaten Kostenbeitrages bei Aufnahmeverfahren ziele im Kern gerade nicht auf eine zusätzliche Finanzierung der Universitäten, wie etwa durch Studienbeiträge, ab, sondern sei primär als universitätsordnungspolitische Maßnahme anzusehen.
5. Die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführende Partei hat eine Äußerung erstattet, in der sie sich den Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes zusammengefasst mit folgenden Argumenten anschließt:
Wäre die Ermächtigung des Rektorats, Kostenbeiträge für Aufnahmeverfahren nach §§14h, 63 und 124b UG 2002 zentral in der Satzung einer Universität festgeschrieben, so wäre dies nach Ansicht der beim Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Partei offenkundig rechtswidrig, zähle doch die Einhebung von Kostenbeiträgen jedenfalls nicht zu den "erforderlichen Ordnungsvorschriften" iSd §19 UG 2002. Das UG 2002 enthalte auch keine generelle Ermächtigung zur Einhebung solcher Kostenbeiträge. Noch weniger lasse sich die Ermächtigung, Kostenbeiträge einzuheben, aus den Bestimmungen über Aufnahmeverfahren nach §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002 selbst ableiten, seien doch Kostenbeiträge im Rahmen eines Aufnahmeverfahrens in §63 UG 2002 mit keinem Wort erwähnt. Mangels gesetzlicher Grundlage seien die angefochtenen Bestimmungen zum Kostenbeitrag daher gesetzwidrig.
Der Verfassungsgerichtshof habe in VfSlg 19.775/2013 bereits klar ausgesprochen, dass die Regelung von Studienbeiträgen für die Regelstudien nicht zu jenen Angelegenheiten öffentlicher Universitäten zähle, die diese autonom und im Rahmen der Gesetze durch Satzungen iSd Art81c Abs1 zweiter Satz B VG regeln könnten. Aus den Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes im genannten Erkenntnis folge nach Ansicht der beim Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Partei aber auch die Verfassungswidrigkeit des in Rede stehenden Kostenbeitrages nach der Aufnahmeverordnung 2014/2015. Der Verfassungsgerichtshof beziehe seine Erwägungen nicht ausschließlich auf Studienbeiträge, sondern spreche ganz generell von der "Einhebung von Entgelten [...] für die Zulassung zu einem Regelstudium [...]". Der Kostenbeitrag stehe mit der Zulassung zum Regelstudium in einem untrennbaren Zusammenhang, führe die Unterlassung der rechtzeitigen Entrichtung des Kostenbeitrages doch zur Ausscheidung des Studienwerbers oder der Studienwerberin aus dem Aufnahmeverfahren. Damit sei der Kostenbeitrag für die Zulassung zum Regelstudium genauso zwingend zu entrichten wie ein allfälliger Studienbeitrag.
IV. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit des Antrages
1.1. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art139 Abs1 Z1 B VG bzw. des Art140 Abs1 Z1 lita B VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl. etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
Die Aufnahmeverordnung 2014/2015 ist zwar gemäß §7 Abs2 der Verordnung des Rektorats der Universität Innsbruck über das Aufnahmeverfahren vor der Zulassung für das Lehramtsstudium an der Universität Innsbruck, Mitteilungsblatt der Leopold-Franzens-Universität Innsbruck, 4.3.2015, 15. Stück, Nr 215, (die keinen Kostenbeitrag für das Aufnahmeverfahren mehr vorsieht) am 5. März 2015 außer Kraft getreten. Dem Bundesverwaltungsgericht ist aber zuzustimmen, dass es bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Abweisung eines Antrages auf Rückzahlung des im Rahmen der Registrierung zum Aufnahmeverfahren für die Zulassung zum Lehramtsstudium an der Universität Innsbruck für das Studienjahr 2014/2015 entrichteten Kostenbeitrages (die beim Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführende Partei registrierte sich am 10. Juli 2014 für das Aufnahmeverfahren) jedenfalls §3 Abs3 der Aufnahmeverordnung 2014/2015, auf den sich das Rektorat der Universität Innsbruck im beim Bundesverwaltungsgericht angefochtenen Bescheid stützt, anzuwenden hat. Nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes schließt der Umstand, dass eine Norm bereits außer Kraft getreten ist, die Zulässigkeit eines Antrages eines Gerichtes nicht aus, wenn in ihm begehrt wird, die betreffende Norm als gesetz- bzw. verfassungswidrig aufzuheben (siehe nur VfSlg 16.124/2001, 16.407/2001, 19.559/2011).
Auch sonst ist nichts hervorgekommen, was an der Präjudizialität des §3 Abs3 der Aufnahmeverordnung 2014/2015 zweifeln ließe.
1.2. Die Grenzen der Aufhebung einer auf ihre Gesetzmäßigkeit hin zu prüfenden Verordnungsbestimmung sind, wie der Verfassungsgerichtshof sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Prüfungsverfahren schon wiederholt dargelegt hat (VfSlg 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003), notwendig so zu ziehen, dass einerseits der verbleibende Verordnungsteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Verordnungsstelle untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen auch erfasst werden.
Aus dieser Grundposition folgt zunächst, dass im Verordnungsprüfungsverfahren der Anfechtungsumfang der in Prüfung gezogenen Norm bei sonstiger Unzulässigkeit des Prüfungsantrages nicht zu eng gewählt werden darf (vgl. VfSlg 16.212/2001, 16.365/2001, 18.142/2007, 19.496/2011). Eine zu weite Fassung des Antrages macht diesen demgegenüber nicht in jedem Fall unzulässig. Soweit der Antrag nur Normen erfasst, die präjudiziell sind oder mit solchen untrennbar zusammenhängen, führt dies, ist der Antrag in der Sache begründet, im Fall der Aufhebung nur eines Teils der angefochtenen Bestimmungen im Übrigen zur teilweisen Abweisung des Antrages (VfSlg 16.989/2003 mwN, 19.746/2013; VfGH 8.10.2014, G83/2014 ua.). Umfasst der Antrag auch Bestimmungen, die für das antragstellende Gericht offenkundig nicht präjudiziell sind, führt dies – wenn die angefochtenen Bestimmungen insoweit offensichtlich trennbar sind – im Hinblick auf diese Bestimmungen zur teilweisen Zurückweisung des Antrages (VfGH 10.12.2014, G133/2014; 27.2.2015, G139/2014; 24.6.2015, G193/2014 ua.).
Dem Bundesverwaltungsgericht ist auch hinsichtlich des Anfechtungsumfanges zuzustimmen: Anzuwenden ist von ihm jedenfalls §3 Abs3 der Aufnahmeverordnung 2014/2015, mit dem §3 Abs4 sowie Abs5 erster Satz der Aufnahmeverordnung 2014/2015 in untrennbarem Zusammenhang stehen, könnte doch die behauptete Verfassungs- bzw. Gesetzwidrigkeit – träfe sie zu – nur durch Aufhebung aller angefochtener Bestimmungen beseitigt werden, da selbst bei Aufhebung nur mancher der auf den Kostenbeitrag bezugnehmenden Bestimmungen in der Aufnahmeverordnung 2014/2015 die Pflicht zur Entrichtung eines (dann der Höhe nach nicht bestimmten) Kostenbeitrages auch aus den übrigen Bestimmungen über den Kostenbeitrag erschließbar wäre (vgl. VfSlg 19.584/2011, 19.870/2014 mwN; VfGH 11.12.2014, G119/2014 ua.).
1.3. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweist sich der Antrag auf Aufhebung der §3 Abs3 und 4 sowie des ersten Satzes des §3 Abs5 der Aufnahmeverordnung 2014/2015 daher als zulässig.
2. In der Sache
Der Antrag des Bundesverwaltungsgerichtes ist aber nicht begründet:
2.1. Der Verfassungsgerichtshof ist in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit bzw. Gesetzmäßigkeit einer Verordnung gemäß Art139 B VG auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken beschränkt (vgl. VfSlg 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Verordnung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen verfassungswidrig bzw. gesetzwidrig ist (VfSlg 15.644/1999, 17.222/2004).
2.2. In Bezug auf die Gesetzmäßigkeit der angefochtenen Bestimmungen der Aufnahmeverordnung 2014/2015 des Rektorats der Universität Innsbruck hegt das Bundesverwaltungsgericht das Bedenken, dass die Regelung eines, im Zuge des Aufnahmeverfahrens für das Lehramtsstudium an der Universität Innsbruck zu entrichtenden Kostenbeitrages einer gesetzlichen Grundlage entbehre.
2.2.1. Voraussetzung für die Zulassung zu Studien betreffend das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen ist u.a. die für die Ausbildungserfordernisse für das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen entsprechende leistungsbezogene, persönliche, fachliche und pädagogische Eignung gemäß der für den Beruf der Pädagoginnen und Pädagogen notwendigen Kompetenzen (§63 Abs1 Z5a iVm Abs12 Z1 UG 2002 und dazu die Erläut. RV 2348 BlgNR 24. GP, 10). Diese Eignung ist von der Universität durch ein Aufnahmeverfahren vor der Zulassung oder durch Auswahl der Studierenden bis längstens ein Semester nach der Zulassung zu prüfen, wobei insbesondere die Vorgaben nach §63 Abs12 UG 2002 einzuhalten sind (§63 Abs12 iVm §54 Abs6d UG 2002). Systematisch ist dabei der Zusammenhang mit jenen Bestimmungen des UG 2002, die für bestimmte Studienrichtungen ein Aufnahmeverfahren vor der Zulassung bzw. eine Auswahl der Studierenden innerhalb eines bestimmten Zeitraumes nach der Zulassung regeln und dabei jeweils das Rektorat explizit zur Regelung dieses Verfahrens ermächtigen (siehe §14h Abs4 und §124b Abs1 UG 2002), sowie mit sonstigen, nach dem UG 2002 gesetzlich ausdrücklich dem Rektorat zugewiesenen Aufgaben im Zusammenhang mit qualitativen Aspekten der Zulassung zum Studium (siehe §64 Abs2, Abs4 zweiter Satz, Abs4a, Abs5 zweiter Satz UG 2002) zu beachten. Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass der Gesetzgeber mit der Regelung des §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002 nach dem Vorbild der (bei Regelung der geltenden Fassung des §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002 bereits in dieser Fassung im UG 2002 enthaltenen) §§124b Abs1 und 14h Abs4 UG 2002 das – gemäß §22 Abs1 Z8 UG 2002 u.a. für die Aufnahme der Studierenden zuständige – Rektorat ermächtigt, die Art der Prüfung der nach §63 Abs1 Z5a UG 2002 für die Zulassung zum Studium für das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen notwendigen Eignung (Aufnahmeverfahren vor Zulassung oder Auswahl der Studierenden innerhalb eines Semesters nach Zulassung) festzulegen sowie deren nähere Ausgestaltung zu regeln. §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002 stellen somit die gesetzliche Grundlage der Aufnahmeverordnung 2014/2015 dar.
Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in VfSlg 19.775/2013 ausgesprochen, dass öffentliche Universitäten gesetzlicher Regelung ihres Wirkungsbereichs, des allgemeinen und gleich zu regelnden Zugangs zu den Regelstudien und der damit im Zusammenhang stehenden staatlichen Finanzierung unterliegen und bedürfen. Solche Regelungen, und damit auch der hier in Rede stehende §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002 gehören zu jenem gesetzlichen Rahmen, dem die Universitäten unterliegen, und der ihr Handeln im Sinne des Art18 Abs1 B VG bestimmt. Dabei kommt den Universitäten im Hinblick auf Art81c Abs1 B VG ein Gestaltungsspielraum zu (siehe zu §124b UG 2002 schon VfSlg 19.161/2010 und VfGH 27.9.2014, V5/2014).
Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist es daher zunächst nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber dem Rektorat zwei Verfahren – Aufnahmeverfahren vor der Zulassung bzw. Auswahl der Studierenden innerhalb eines Semesters nach Zulassung – zur Auswahl stellt und ihm die nähere Ausgestaltung des Verfahrens unter Bindung an gesetzliche Vorgaben (hier insbesondere §63 Abs12 UG 2002) überlässt (siehe VfGH 27.9.2014, V5/2014, Rz 28).
Der dem Verordnungsgeber durch §63 Abs12 UG 2002 eingeräumte Spielraum wird auch nicht überschritten, wenn er unter den im Folgenden näher dargelegten Voraussetzungen einen mit dem Zweck des Aufnahmeverfahrens in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Kostenbeitrag vorsieht:
2.2.2. Das Rektorat der Universität Innsbruck hat in der Aufnahmeverordnung 2014/2015 das Aufnahmeverfahren für das Lehramtsstudium an der Universität Innsbruck durch Teilnahme an einer schriftlichen Klausur vor der Zulassung zum Studium (§2 Abs 1 und §§4 f. Aufnahmeverordnung 2014/2015) u.a. dahingehend ausgestaltet, dass die Studienwerber eine elektronische Registrierung durchzuführen hatten (§3 Aufnahmeverordnung 2014/2015). Die Studienwerber waren bei sonstigem Ausscheiden aus dem Aufnahmeverfahren verpflichtet, innerhalb der auf der Homepage der Universität Innsbruck veröffentlichten Frist (§3 Abs2 Aufnahmeverordnung 2014/2015) einen Kostenbeitrag iHv EUR 50,– zu entrichten (§3 Abs3 und 4 Aufnahmeverordnung 2014/2015). Mit der Bezahlung des Kostenbeitrages war die – für die weitere Teilnahme am Aufnahmeverfahren zwingende – Registrierung abgeschlossen (§3 Abs5 und 6 Aufnahmeverordnung 2014/2015).
Wie aus der Äußerung des verordnungserlassenden Rektorats hervorgeht, hat der in §3 Abs3, 4 und 5 der Aufnahmeverordnung 2014/2015 vorgesehene Kostenbeitrag insbesondere die Zielsetzung, eine "ansonsten sehr große Anzahl von nicht ernsthaften bzw. an mehreren Universitäten zugleich vorgenommenen Anmeldungen hintanzuhalten, die in der Folge nicht wahrgenommen werden". Eine Anmeldung zum Aufnahmeverfahren ohne anschließende Teilnahme am Klausurtermin führe zu organisatorischen Problemen und zusätzlichen Kosten für die Universität. Der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft verweist in seiner Äußerung auf Erfahrungswerte, wonach ohne Einhebung eines Kostenbeitrages viele für ein Aufnahmeverfahren registrierte Studienwerber dann doch nicht am weiteren Aufnahmeverfahren, also insbesondere Prüfungen, Klausuren oder Tests, teilnehmen, wodurch den Universitäten erhebliche frustrierte Aufwendungen insbesondere für die Anmietung von Räumlichkeiten und das Bereitstellen von Aufsichtspersonal und Prüfungsunterlagen entstünden.
2.2.3. §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002 verpflichten das Rektorat, ein Aufnahme- bzw. Auswahlverfahren zur Feststellung der Eignung als Voraussetzung für das Studium betreffend das Lehramt an Schulen bzw. Berufstätigkeiten an elementarpädagogischen Bildungseinrichtungen vorzusehen. Dabei sind insbesondere die in §63 Abs12 genannten Vorgaben zu berücksichtigen, die sich – Z1 und 2 des §63 UG 2002 – zunächst auf die inhaltlichen Anforderungen an die geforderte Eignung und das Verfahren zu ihrer Feststellung beziehen, aber – Z3 – auch sonstige Anforderungen an das Aufnahme- bzw. Auswahlverfahren insofern enthalten, als den Studienwerbern rechtzeitig Informationen und Materialien in Bezug auf das Verfahren auf der Homepage der Universität zur Verfügung zu stellen sind. Angesichts dieses Regelungszusammenhanges und bei einem umfassenden Verständnis der Begriffe Aufnahme- bzw. Auswahlverfahren ermächtigt §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002 das zur Konkretisierung im Verordnungsweg berufene Rektorat auch, all jene ablauftechnischen Maßnahmen vorzusehen, die ein geordnetes und effizientes Aufnahme- bzw. Auswahlverfahren gewährleisten. Dazu zählen wie etwa die Einrichtung eines elektronischen Registrierungsverfahrens auch sachdienliche Maßnahmen, die die Ernsthaftigkeit von Registrierungen für ein Aufnahmeverfahren sicherstellen und auf diese Weise erhebliche frustrierte Aufwendungen vermeiden sollen. Ein von seiner Höhe diesem Zweck angemessener Kostenbeitrag, der – wie die Erfahrungswerte zeigen – geeignet ist, den Ordnungszweck eines Registrierungsverfahrens mit sicherzustellen, ist eine solche ablauftechnische Maßnahme, zu deren Regelung §63 Abs12 UG 2002 den Verordnungsgeber ermächtigt. Der in §3 Abs3 der Aufnahmeverordnung 2014/2015 vorgesehene Kostenbeitrag in Höhe von EUR 50,– liegt auch innerhalb dieser gesetzlichen Vorgaben.
2.2.4. Damit unterscheidet sich der in den angefochtenen Bestimmungen der Aufnahmeverordnung 2014/2015 vorgesehene Kostenbeitrag als ordnungs- und effizienzsichernde Maßnahme im Zuge der Regelung des Ablaufs eines Aufnahmeverfahrens vor Zulassung von Maßnahmen des Studienbeitragsrechts im Sinne der Festlegung eines Entgelts, das Studierende für die Zulassung zu und die Absolvierung von Regelstudien an öffentlichen Universitäten leisten sollen. Die Regelung des Kostenbeitrages in den angefochtenen Bestimmungen der Aufnahmeverordnung 2014/2015 gestaltet den Kostenbeitrag insbesondere angesichts seiner Höhe und vor dem Hintergrund der auf das konkrete Aufnahmeverfahren vor Zulassung beschränkten gesetzlichen Ermächtigung nicht als Studienbeitrag mit Entgeltfunktion im vorgenannten Sinne aus. Damit ist auch sichergestellt, dass die Anforderungen an eine allgemeine und gleiche gesetzliche Regelung von Studienbeiträgen mit Entgeltfunktion für die Absolvierung von Regelstudien (siehe VfSlg 19.775/2013) nicht durch solche ordnungs- und effizienzsichernden Kostenbeiträge unterlaufen werden können (etwa, indem solche Kostenbeiträge gehäuft vorgesehen werden).
2.2.5. Die Regelung eines im Zuge der Registrierung zum Aufnahmeverfahren vor Zulassung zu entrichtenden Kostenbeitrages in der Höhe von EUR 50,– in den vom Bundesverwaltungsgericht angefochtenen Bestimmungen der Aufnahmeverordnung 2014/2015 findet also ihre gesetzliche Deckung in §63 Abs1 Z5a und Abs12 UG 2002. Die Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes, dass die Regelung eines Kostenbeitrages in der Aufnahmeverordnung 2014/2015 der gesetzlichen Grundlage entbehrt, treffen daher nicht zu.
2.3. Angesichts dessen erübrigt sich ein Eingehen auf die Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes, dass die angefochtenen Bestimmungen der Aufnahmeverordnung 2014/2015 als autonome, gesetzlich nicht determinierte Regelung zur Einhebung von Entgelten von Studierenden aus den in VfSlg 19.775/2013 dargelegten Gründen verfassungswidrig seien.
V. Ergebnis
1. Die vom Bundesverwaltungsgericht ob der Verfassungsmäßigkeit bzw. der Gesetzmäßigkeit des §3 Abs3 und 4 sowie Abs5 erster Satz der Verordnung des Rektorats der Universität Innsbruck über das Aufnahmeverfahren vor der Zulassung für das Lehramtsstudium an der Universität Innsbruck, Mitteilungsblatt der Leopold-Franzens-Universität Innsbruck, 27.1.2014, 10. Stück, Nr 117, erhobenen Bedenken treffen somit nicht zu. Der Antrag ist daher abzuweisen.
2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
3. Der beteiligten Partei sind die für die abgegebene Äußerung begehrten Kosten nicht zuzusprechen, weil es im Falle eines auf Antrag eines Gerichtes eingeleiteten Normenprüfungsverfahrens Sache des antragstellenden Gerichtes ist, über allfällige Kostenersatzansprüche nach den für sein Verfahren geltenden Vorschriften zu erkennen (zB VfSlg 19.019/2010 mwN).
Rückverweise
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