I. Der Antrag auf Aufhebung der Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 Glücksspielgesetz – GSpG, BGBl Nr 620/1989, idF BGBl I Nr 54/2010, wird zurückgewiesen.
II. Im Übrigen wird der Antrag abgewiesen.
Entscheidungsgründe
I. Antrag
1. Mit ihrem auf Art140 Abs1 Z1 litc B VG gestützten Antrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung der Wortfolgen "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" und "(Übergangszeit)" in §60 Abs25 Z2 erster Satz Glücksspielgesetz – GSpG, BGBl 620/1989, idF der Glücksspielgesetz-Novelle 2010, BGBl I 73/2010 (GSpG-Novelle 2010), und des §60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 sowie die Aufhebung der Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG idF BGBl I 54/2010 wegen Verfassungswidrigkeit.
2. Mit ihrem ersten Eventualantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung der Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 und des §60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 sowie der Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG idF BGBl I 54/2010 wegen Verfassungswidrigkeit.
3. Mit ihrem zweiten Eventualantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung der Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 und des §60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 wegen Verfassungswidrigkeit.
4. Mit ihrem dritten Eventualantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung der Wortfolgen "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" und "(Übergangszeit)" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 sowie der Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG idF BGBl I 54/2010 wegen Verfassungswidrigkeit.
5. Mit ihrem vierten Eventualantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung der Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 sowie der Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG idF BGBl I 54/2010 wegen Verfassungswidrigkeit.
6. Mit ihrem fünften Eventualantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung der Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 wegen Verfassungswidrigkeit.
7. Mit ihrem sechsten Eventualantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung der Wortfolgen "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" und "(Übergangszeit)" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 und des §60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 sowie der Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG idF BGBl I 54/2010, weiters des §52 Abs1 Z1 GSpG idF BGBl I 111/2010 sowie des §52 Abs2 GSpG idF BGBl I 13/2014 wegen Verfassungswidrigkeit.
8. Mit ihrem siebten Eventualantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung der Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014 betrieben werden (Übergangszeit)" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG idF der GSpG Novelle 2010 und der Wortfolge "Wenn in einem Bundesland die nach §5 Abs1 höchstzulässige Anzahl an Glücksspielautomaten zum 31. Dezember 2009 um mehr als das Doppelte überschritten worden ist, dürfen in diesem Bundesland Glücksspielautomaten, die aufgrund landesgesetzlicher Bewilligung gemäß §4 Abs2 in der Fassung vor diesem Bundesgesetz zugelassen worden sind," in §60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 sowie der Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG idF BGBl I 54/2010 wegen Verfassungswidrigkeit.
9. Mit ihrem achten Eventualantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung der Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014 betrieben werden (Übergangszeit)" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG idF der GSpG Novelle 2010 und der Wortfolge "Wenn in einem Bundesland die nach §5 Abs1 höchstzulässige Anzahl an Glücksspielautomaten zum 31. Dezember 2009 um mehr als das Doppelte überschritten worden ist, dürfen in diesem Bundesland Glücksspielautomaten, die aufgrund landesgesetzlicher Bewilligung gemäß §4 Abs2 in der Fassung vor diesem Bundesgesetz zugelassen worden sind," in §60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 wegen Verfassungswidrigkeit.
10. Mit ihrem neunten Eventualantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung des §60 Abs25 Z2 GSpG idF der GSpG-Novelle 2010, des §2 Abs4 GSpG idF BGBl I 54/2010 und des §52 GSpG idF BGBl I 105/2014 wegen Verfassungswidrigkeit.
II. Rechtslage
1. Die hier wesentlichen Bestimmungen des Glücksspielgesetzes – GSpG, BGBl 620/1989, idF der GSpG-Novelle 2010, lauten (die angefochtenen Bestimmungen sind hervorgehoben):
"Ausspielungen
§2. (1) Ausspielungen sind Glücksspiele,
1. die ein Unternehmer veranstaltet, organisiert, anbietet oder zugänglich macht und
2. bei denen Spieler oder andere eine vermögenswerte Leistung in Zusammenhang mit der Teilnahme am Glücksspiel erbringen (Einsatz) und
3. bei denen vom Unternehmer, von Spielern oder von anderen eine vermögenswerte Leistung in Aussicht gestellt wird (Gewinn).
(2) Unternehmer ist, wer selbstständig eine nachhaltige Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen aus der Durchführung von Glücksspielen ausübt, mag sie auch nicht auf Gewinn gerichtet sein.
Wenn von unterschiedlichen Personen in Absprache miteinander Teilleistungen zur Durchführung von Glücksspielen mit vermögenswerten Leistungen im Sinne der Z2 und 3 des Abs1 an einem Ort angeboten werden, so liegt auch dann Unternehmereigenschaft aller an der Durchführung des Glücksspiels unmittelbar beteiligten Personen vor, wenn bei einzelnen von ihnen die Einnahmenerzielungsabsicht fehlt oder sie an der Veranstaltung, Organisation oder dem Angebot des Glücksspiels nur beteiligt sind.
(3) Eine Ausspielung mit Glücksspielautomaten liegt vor, wenn die Entscheidung über das Spielergebnis nicht zentralseitig, sondern durch eine mechanische oder elektronische Vorrichtung im Glücksspielautomaten selbst erfolgt. Der Bundesminister für Finanzen ist ermächtigt, durch Verordnung bau- und spieltechnische Merkmale von Glücksspielautomaten näher zu regeln sowie Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten festzulegen. Glücksspielautomaten gemäß §5 sind verpflichtend an die Bundesrechenzentrum GmbH elektronisch anzubinden. Der Bundesminister für Finanzen kann im Wege einer Verordnung den Zeitpunkt dieser Anbindung festlegen. Darüber hinaus kann der Bundesminister für Finanzen zu den Details der elektronischen Anbindung und den zu übermittelnden Datensätzen in dieser Verordnung Mindeststandards festsetzen, wobei auch der Zugriff der Behörden auf einzelne Glücksspielautomaten (§5) zu regeln ist. Die auf 10 Jahre verteilten Kosten für die Errichtung eines Datenrechenzentrums bei der Bundesrechenzentrum GmbH sowie die Kosten für dessen laufenden Betrieb sind durch die konzessions- und bewilligungserteilenden Behörden den Konzessionären und Bewilligungsinhabern auf Grundlage einer von der Bundesrechenzentrum GmbH durchzuführenden Abrechnung über die durch die Konzessionäre und Bewilligungsinhaber verursachten Kosten jährlich bescheidmäßig vorzuschreiben und für die Bewilligungsinhaber von Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten (§5) dem Bund zu erstatten. Im Rahmen des laufenden Betriebs des Datenrechenzentrums kann der Bundesminister für Finanzen ferner jederzeit eine technische Überprüfung von Glücksspielautomaten, der auf diesen befindlichen Software sowie einer allfälligen zentralen Vernetzung vornehmen oder die Vorlage eines unabhängigen technischen Gutachtens über die Einhaltung der glücksspielrechtlichen Bestimmungen verlangen. Mit der Errichtung des Datenrechenzentrums und der elektronischen Anbindung sind dem Bundesminister für Finanzen Quellcodes oder Referenzprogramme der Spielprogramme der daran anzubindenden Glücksspielautomaten gesondert vorab zu hinterlegen.
(4) Verbotene Ausspielungen sind Ausspielungen, für die eine Konzession oder Bewilligung nach diesem Bundesgesetz nicht erteilt wurde und die nicht vom Glücksspielmonopol des Bundes gemäß §4 ausgenommen sind.
[…]
Ausnahmen aus dem Glücksspielmonopol
§4. (1) Glücksspiele unterliegen nicht dem Glücksspielmonopol des Bundes, wenn sie
1. nicht in Form einer Ausspielung im Sinne des §2 Abs1 und
2. a) bloß zum Zeitvertreib und um geringe Beträge oder
b) nur einmalig zur Veräußerung eines körperlichen Vermögensgegenstandes durchgeführt werden.
(2) Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten nach Maßgabe des §5 unterliegen nicht dem Glücksspielmonopol des Bundes.
[…]
Verwaltungsstrafbestimmungen
§52. (1) Es begeht eine Verwaltungsübertretung und ist von der Behörde mit Geldstrafe bis zu 22 000 Euro zu bestrafen,
1. wer zur Teilnahme vom Inland aus verbotene Ausspielungen im Sinne des §2 Abs4 veranstaltet, organisiert, anbietet oder unternehmerisch zugänglich macht oder sich als Unternehmer im Sinne des §2 Abs2 daran beteiligt;
[…]
§60 (1) bis (24) […]
(25) Nach erfolgter Notifikation im Sinne der RL 98/34/EG (Nr 2010/228/A) und nach am 16. Juli 2010 abgelaufener Sperrfirst des Art8 RL 98/34/EG treten die Änderungen jeweils in der Fassung des Bundesgesetzes, BGBl I Nr 73/2010, am Tag nach Kundmachung dieses Bundesgesetzes, BGBl I Nr 73/2010, im Bundesgesetzblatt in Kraft. Dabei gelten jedoch folgende Sonderbestimmungen:
1. Zum 1. Jänner 2011 bestehende VLT-Outlets oder VLT-Outlets, die bis 31. Dezember 2010 vom Bundesminister für Finanzen bescheidmäßig genehmigt sind, müssen spätestens mit 31. Dezember 2014 den Vorschriften des §12a in der Fassung dieses Bundesgesetzes entsprechen. Dies gilt nicht für §12a Abs2 dritter Satz für zum 1. Jänner 2010 bereits bestehende VLT-Outlets.
2. Glücksspielautomaten, die aufgrund landesgesetzlicher Bewilligung gemäß §4 Abs2 in der Fassung vor diesem Bundesgesetz zugelassen worden sind, dürfen längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014 betrieben werden (Übergangszeit). Wenn in einem Bundesland die nach §5 Abs1 höchstzulässige Anzahl an Glücksspielautomaten zum 31. Dezember 2009 um mehr als das Doppelte überschritten worden ist, dürfen in diesem Bundesland Glücksspielautomaten, die aufgrund landesgesetzlicher Bewilligung gemäß §4 Abs2 in der Fassung vor diesem Bundesgesetz zugelassen worden sind, längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2015 betrieben und bis dahin an bereits bestehenden Standorten und im bestehenden Ausmaß auch verlängert werden.
[…]"
2. §2 Abs4 GSpG, BGBl 620/1989, idF BGBl I 54/2010, lautet:
" (4) Verbotene Ausspielungen sind Ausspielungen, für die eine Konzession oder Bewilligung nach diesem Bundesgesetz nicht erteilt wurde und die nicht vom Glücksspielmonopol des Bundes gemäß §4 ausgenommen sind. "
3. Der angefochtene §52 GSpG, BGBl 620/1989, idF BGBl I 105/2014, lautet:
" Verwaltungsstrafbestimmungen
§52. (1) Es begeht eine Verwaltungsübertretung und ist von der Behörde in den Fällen der Z1 mit einer Geldstrafe von bis zu 60 000 Euro und in den Fällen der Z2 bis 11 mit bis zu 22 000 Euro zu bestrafen,
1. wer zur Teilnahme vom Inland aus verbotene Ausspielungen im Sinne des §2 Abs4 veranstaltet, organisiert oder unternehmerisch zugänglich macht oder sich als Unternehmer im Sinne des §2 Abs2 daran beteiligt;
2. wer gewerbsmäßig ohne Berechtigung Spielanteile eines von diesem Bundesgesetz erfassten Glücksspieles oder Urkunden, durch welche solche Spielanteile zum Eigentum oder zum Gewinnbezug übertragen werden, veräußert oder an andere überlässt;
3. wer die Bewilligungsbedingungen eines genehmigten Glücksspieles nicht einhält;
4. wer die Auflagen des §5 nicht einhält oder ein Glücksspiel trotz Untersagung oder nach Zurücknahme der Spielbewilligung durchführt;
5. wer gegen eine Bestimmung der in §2 Abs3, §12a Abs4 und §21 Abs10 vorgesehenen Verordnung, gegen die Auflageverpflichtung von Spielbeschreibungen, die Anzeigeverpflichtung gemäß §4 Abs6 oder eine Duldungs- oder Mitwirkungspflicht nach §50 Abs4 verstößt;
6. wer die Teilnahme an verbotenen Ausspielungen im Sinne des §2 Abs4 – insbesondere durch die Vermittlung der Spielteilnahme, das Bereithalten von anderen Eingriffsgegenständen als Glücksspielautomaten oder die unternehmerische Schaltung von Internet-Links – fördert oder ermöglicht;
7. wer technische Hilfsmittel (z. B. eine entsprechend geeignete Fernbedienung) bereit hält, mit sich führt oder einsetzt, die geeignet sind, sich selbst oder anderen einen unlauteren Spielvorteil zu verschaffen oder den Spielablauf zu beeinflussen;
8. wer die Pflichten der Geldwäschevorbeugung gemäß §25 Abs6 und 7 oder §25a verletzt;
9. wer verbotene Ausspielungen (§2 Abs4) im Inland bewirbt oder deren Bewerbung ermöglicht, es sei denn es liegt eine Bewilligung des Bundesministers für Finanzen gemäß §56 Abs2 vor;
10. wer als Kreditinstitut wissentlich die vermögenswerte Leistung eines Spielers an den Veranstalter oder Anbieter verbotener Ausspielungen weiterleitet, wenn dies im vorsätzlichen unmittelbaren Zusammenwirken mit dem Veranstalter oder Anbieter geschieht;
11. wer bei der Durchführung von Ausspielungen Trinkgelder direkt annimmt.
(2) Bei Übertretung des Abs1 Z1 mit bis zu drei Glücksspielautomaten oder anderen Eingriffsgegenständen ist für jeden Glücksspielautomaten oder anderen Eingriffsgegenstand eine Geldstrafe in der Höhe von 1 000 Euro bis zu 10 000 Euro, im Falle der erstmaligen und weiteren Wiederholung von 3 000 Euro bis zu 30 000 Euro, bei Übertretung mit mehr als drei Glücksspielautomaten oder anderen Eingriffsgegenständen für jeden Glücksspielautomaten oder anderen Eingriffsgegenstand eine Geldstrafe von 3 000 Euro bis zu 30 000 Euro, im Falle der erstmaligen und weiteren Wiederholung von 6 000 Euro bis zu 60 000 Euro zu verhängen.
(3) Ist durch eine Tat sowohl der Tatbestand der Verwaltungsübertretung nach §52 als auch der Tatbestand des §168 StGB verwirklicht, so ist nur nach den Verwaltungsstrafbestimmungen des §52 zu bestrafen.
(4) Werden Verwaltungsübertretungen nach Abs1 nicht im Inland begangen, gelten sie als an jenem Ort begangen, von dem aus die Teilnahme im Inland erfolgt. Gegenstände, mit deren Hilfe eine verbotene Ausspielung im Sinne des §2 Abs4 durchgeführt oder auf andere Weise in das Glücksspielmonopol des Bundes eingegriffen wird, unterliegen, sofern sie nicht gemäß §54 einzuziehen sind, dem Verfall.
(5) Die Teilnahme an Elektronischen Lotterien, für die keine Konzession des Bundesministers für Finanzen erteilt wurde, ist strafbar, wenn die erforderlichen Einsätze vom Inland aus geleistet werden. Der Verstoß gegen dieses Verbot wird bei vorsätzlicher Begehung mit einer Geldstrafe bis zu 7 500 Euro, ansonsten mit einer Geldstrafe bis zu 1 500 Euro geahndet. "
4. §52 Abs1 Z1 GSpG, BGBl 620/1989, idF BGBl I 111/2010, lautet:
"Verwaltungsstrafbestimmungen
§52. (1) Es begeht eine Verwaltungsübertretung und ist von der Behörde mit Geldstrafe bis zu 22 000 Euro zu bestrafen,
1. wer zur Teilnahme vom Inland aus verbotene Ausspielungen im Sinne des §2 Abs4 veranstaltet, organisiert oder unternehmerisch zugänglich macht oder sich als Unternehmer im Sinne des §2 Abs2 daran beteiligt; "
5. §52 Abs2 GSpG, BGBl 620/1989, idF BGBl I 13/2014, lautet:
" (2) Bei Übertretung des Abs1 Z1 mit bis zu drei Glücksspielautomaten oder anderen Eingriffsgegenständen ist für jeden Glücksspielautomaten oder anderen Eingriffsgegenstand eine Geldstrafe in der Höhe von 1 000 Euro bis zu 10 000 Euro, im Falle der erstmaligen und weiteren Wiederholung von 3 000 Euro bis zu 30 000 Euro, bei Übertretung mit mehr als drei Glücksspielautomaten oder anderen Eingriffsgegenständen für jeden Glücksspielautomaten oder anderen Eingriffsgegenstand eine Geldstrafe von 3 000 Euro bis zu 30 000 Euro, im Falle der erstmaligen und weiteren Wiederholung von 6 000 Euro bis zu 60 000 Euro zu verhängen. "
III. Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Die Antragstellerin führt aus, ihr sei mit Bescheid des Magistrats der Stadt Wien vom 10. Mai 2010 nach dem Wiener Veranstaltungsgesetz eine Konzession für die Dauer von zehn Jahren ab Rechtskraft des Bescheids zum Betrieb zweier Münzgewinnspielapparate für einen Standort in Wien erteilt worden. Da die Rechtskraft des Konzessionsbescheids am 20. Mai 2010 eingetreten sei, erlaube es der Konzessionsbescheid der Antragstellerin, bis zum 20. Mai 2020 in Wien zwei Münzgewinnspielapparate zu betreiben. Mit 31. Dezember 2014 habe die Antragstellerin den Betrieb auf Grund "der unklaren Rechtslage" eingestellt, beabsichtige aber, diesen – nach Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen durch den Verfassungsgerichtshof – wieder aufzunehmen.
Zur Zulässigkeit ihres Antrags führt die Antragstellerin aus, die angefochtenen Bestimmungen griffen unmittelbar und aktuell in ihre Rechtssphäre ein, weil sie bewirkten, dass die Antragstellerin die ihr mit dem Konzessionsbescheid des Magistrats der Stadt Wien eingeräumte Berechtigung nicht weiter ausüben könne. Der Antragstellerin stehe kein zumutbarer anderer Weg offen, um ihre Bedenken gegen die angefochtenen Bestimmungen an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen. Die Zulässigkeit ihres Antrags ergebe sich auch schon aus den Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes in seinem Erkenntnis vom 12. März 2015, G245/2015 ua., welchem eine vergleichbare Konstellation zugrunde gelegen sei.
Zu ihrem Hauptantrag führt die Antragstellerin aus, die Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen würde ihr erlauben, die ihr mit dem Konzessionsbescheid bis zum Ablauf der darin genannten Frist eingeräumte Berechtigung auszuüben, wodurch die von ihr geltend gemachte Verfassungswidrigkeit beseitigt würde. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes stünden §60 Abs25 Z2 erster und zweiter Satz GSpG in untrennbarem Zusammenhang, weshalb beide Sätze angefochten würden. Der Satzteil "(Übergangszeit)" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG werde angefochten, weil nach der früheren Kompetenz der Länder für das "kleine Glücksspiel" auch unbefristete Bewilligungen vergeben worden seien. Bei einer Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen gebe es in diesen Fällen daher keine Übergangszeit, sondern würde der Betrieb von Glücksspielautomaten auf Grund dieser Bewilligungen unbefristet erlaubt. §2 Abs4 GSpG werde angefochten, "weil die Unbestimmtheit bzw. mangelnde Klarheit, ob der Betrieb von Glücksspielautomaten aufgrund landesgesetzlicher Bewilligung weiterhin erlaubt ist, allein durch die Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen in §60 Abs25 Z2 GSpG nicht beseitigt werden würde, da noch immer §2 Abs4 GSpG (wohl als allgemeinerer Verbotssatz) einem solchen Betrieb" entgegenstünde.
Der Anfechtungsumfang des ersten Eventualantrags entspreche dem Hauptantrag mit der Abweichung, dass der Satzteil "(Übergangszeit)" nicht angefochten werde; dieser Eventualantrag werde für den Fall gestellt, dass der Verfassungsgerichtshof keinen unmittelbaren Eingriff in die Rechtssphäre der Antragstellerin durch diesen Satzteil sehe.
Mit dem zweiten Eventualtrag werde die Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG für jenen Fall nicht angefochten, dass der Verfassungsgerichtshof davon ausgehe, §60 Abs25 Z2 GSpG schaffe "ein eigenes Regelungsregime für Glücksspielautomaten" und bilde daher eine lex specialis, die den Betrieb dieser Glücksspielautomaten jedenfalls erlaube.
Der dritte Eventualantrag bekämpfe Wortfolgen nur in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG für den Fall, dass der Verfassungsgerichtshof von seiner noch im Erkenntnis vom 12. März 2015, G205/2014 ua., vertretenen Ansicht, wonach zwischen §60 Abs25 Z2 erster und zweiter Satz GSpG ein untrennbarer Zusammenhang bestehe, abgehe.
Der vierte und fünfte Eventualantrag gingen von derselben Annahme wie der dritte Eventualantrag aus, wendeten sich aber nicht gegen den Satzteil "(Übergangszeit)" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG bzw. die Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG.
Der sechste Eventualantrag werde für den Fall gestellt, "dass der Verfassungsgerichtshof zur Ansicht gelangt, dass der Verstoß des allfälligen Verbots des bescheidmäßigen Betriebs von Glücksspielautomaten gegen das Klarheitsgebot des Art7 EMRK nur über die Aufhebung der entsprechenden Strafbestimmungen beseitigt werden kann".
Mit der Aufhebung der mit dem siebten und achten Eventualantrag angefochtenen Bestimmungen durch den Verfassungsgerichtshof würde der Antragstellerin ohne Zweifel erlaubt, die ihr mit dem Konzessionsbescheid ausgeübte Berechtigung jedenfalls bis zum Ablauf des 31. Dezember 2015 auszuüben; im achten Eventualantrag werde lediglich die Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG nicht angefochten.
Mit dem neunten Eventualantrag werde jedenfalls eine zu enge Fassung des Antrags vermieden und es dem Verfassungsgerichtshof überlassen, auf welche Weise die geltend gemachte Verfassungswidrigkeit beseitigt werden könne.
In der Sache macht die Antragstellerin folgende verfassungsrechtliche Bedenken gegen die angefochtenen Bestimmungen geltend:
"1. Verfassungswidrigkeit wegen Verletzung des Determinierungsgebots (Art18 B VG), des Rechtsstaatsprinzips und des Klarheitsgebots (Art7 EMRK)
[…]
1.2.
Es wurde bereits ausgeführt, dass der Bundesgesetzgeber das Glücksspielmonopol mit der Glücksspielgesetznovelle 2010 neu umschrieben hat. Vom Monopol ausgenommen sind nach der genannten Novelle nicht mehr solche Ausspielungen mit Glücksspielautomaten, bei welchen die vermögensrechtliche Leistung des Spielers den Betrag oder den Gegenwert von EUR 0,50, und zudem der Gewinn den Betrag oder den Gegenwert von EUR 20,00 nicht übersteigt.
Nunmehr sind 'Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten' unter den in §5 GSpG normierten Voraussetzungen vom Glücksspielmonopol des Bundes ausgenommen. Ausspielungen, die nicht den Anforderungen des §5 GSpG genügen, unterliegen somit, dem Gesetzeswortlaut nach, dem Glücksspielmonopol und erfüllen den Tatbestand einer verbotenen Ausspielung; dies selbst dann, wenn mit dem Betrieb des Glücksspielautomaten eine landesgesetzliche Bewilligung ausgeübt wird.
Anerkannt ist, dass ein Bescheid die Rechtslage für den Bescheidadressaten wie ein individuelles Gesetz regelt ( Raschauer , Allgemeines Verwaltungsrecht 4 Rz 919). Der Bescheidspruch löst sich von der zu Grunde liegenden generell-abstrakten Rechtslage ab und ist im Rahmen seiner Anwendungs- und Verbindlichkeitsbereiche auch dann maßgeblich, wenn er der generell-abstrakten Rechtslage in der Folge widerspricht ( Raschauer , Allgemeines Verwaltungsrecht 4 Rz 919; VwGH 21.11.2000, 99/05/0248; VwGH 19.09.1996, 95/07/0215). So stellt die behördliche Bewilligung einen Erlaubnissatz dar, der den bescheidmäßigen Betrieb von Glücksspielautomaten aus dem Bereich des Unrechtmäßigen herauslöst ( Höpfel , Probleme des Glücksspielstrafrechts, ÖJZ1978, 458).
Als weitere Regelung, die diesem individuellen Gesetz entgegensteht, ist §60 Abs25 Z2 GSpG, der gleichzeitig einen Erlaubnis- sowie einen Verbotssatz darstellt, anzusehen, der in seiner Funktion als Verbotssatz den Betrieb von Glücksspielautomaten aufgrund der landesgesetzlichen Regelung (dem Bescheid als 'individuelles Gesetz') augenscheinlich zu befristen sucht.
Der landesgesetzliche Bewilligungsinhaber, der die Voraussetzungen des §5 GSpG nicht erfüllt, sieht sich somit beim Betrieb eines Glücksspielautomaten der Anwendbarkeit widersprüchlicher Normen ausgesetzt. Auf der einen Seite erlaubt ihm die behördliche Bewilligung den Betrieb von bestimmten Glücksspielautomaten, auf der anderen Seite verbietet ihm das Gesetz (§2 Abs4 GSpG und §60 Abs25 Z2 GSpG) den bescheidmäßigen Betrieb der Glücksspielautomaten.
Unklar ist, wie diese Normenkonkurrenz aufzulösen ist. Gilt hier der Bescheid als lex specialis, die von nachträglichen Änderungen der Rechtslage losgelöst ist, oder aber das Gesetz als lex posterior?
Je nachdem, wie man sich entscheidet, diesen Normwiderspruch aufzulösen, ist es der Antragstellerin erlaubt bis zum Ablauf der Bewilligung, oder eben nur bis zum Ablauf der jeweiligen Übergangszeit in §60 Abs25 Z2 GSpG, Glücksspielautomaten zu betreiben.
Die selbstständige Auflösung dieses Normkonflikts ist dem Rechtsunterworfenen nicht zuzumuten. Im Gesetz wird nicht ausdrücklich zum Ausdruck gebracht, ob der Gesetzgeber den Betrieb von Glücksspielautomaten aufgrund einer aufrechten landesgesetzlichen Bewilligung bestrafen möchte, auch wenn dies der Gesetzeswortlaut impliziert. Dem Einzelnen ist wegen dieser Unklarheit die Möglichkeit genommen, sich dem Recht gemäß zu verhalten und verletzen die angefochtenen Bestimmungen deswegen das Rechtsstaatsprinzip, Art18 B VG und Art7 EMRK.
1.3.
Selbst wenn man nun die Auffassung vertritt, aus dem Gesetz gehe klar hervor, dass dem 'individuellen Erlaubnissatz' des Bewilligungsbescheids auf Tatbestandsebene derogiert wird – wovon im Zweifel jedoch nicht auszugehen ist ( Raschauer , Allgemeines Verwaltungsrecht 4 Rz 929; VwGH 13.10.2011, 2010/07/0163) – so stellt sich die Frage, ob das sohin tatbestandsmäßige Verhalten (Betrieb von Glücksspielautomaten) durch die landesgesetzliche Bewilligung gerechtfertigt wird.
Es steht weitestgehend außer Streit, dass eine behördliche Bewilligung den Verstoß gegen glücksspielrechtliche Verbotsvorschriften jedenfalls rechtfertigt ( Wegschneider , Strafbares und erlaubtes Glücksspiel, in FS Moos [1997] 145 (150); Burgstaller , Grundfragen des Glücksspielstrafrechts, RZ2004, 214 [224]; Kohl , Das österreichische Glücksspielmonopol [2013] 92).
Nachdem das Gesetz keine Aussage dazu trifft, ob die behördliche Bewilligung weiterhin die Erfüllung des Tatbestands des §52 Abs2 GSpG iVm §2 Abs4 GSpG rechtfertigt, steht der Rechtsunterworfene, der dem Gesetz nicht entnehmen kann, ob seine Bewilligung nach der Neuregelung durch die GSpG-Novelle 2010 noch tatbestandsausschließend oder rechtfertigend wirkt, vor dem Problem, nicht zu wissen, wie er sich rechtskonform zu verhalten hat.
Des Weiteren wäre denkbar, dass der jedenfalls rechtfertigend wirkende Bewilligungsbescheid durch die angefochtenen Bestimmungen aufgehoben wurde, wovon allerdings nicht auszugehen ist, da das Gesetz diesbezüglich keine eindeutige Regelung trifft. Andererseits spricht der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 12.03.2015 (VfGH 12.03.2015, G205/2014 u.a.) in den Rz 67 und 83 davon, dass §60 Abs25 Z2 GSpG das Auslaufen bestehender Bewilligungen zum Gegenstand hat, was den Schluss auf eine Aufhebung durch den Gesetzgeber mit einem gewissen Stichtag zulässt. Der Umstand, dass das Gesetz keine eindeutige Regelung über das Schicksal des Konzessionsbescheids enthält, obwohl dessen tatbestandsausschließende bzw. rechtfertigende Wirkung auf der Hand liegt, macht es dem Normunterworfenen unmöglich, sich normgerecht zu verhalten.
Auch aus diesen Gründen verstoßen die angefochtenen Bestimmungen gegen das Rechtsstaatsprinzip, Art18 B VG und Art7 EMRK.
1.4.
Auch wenn man davon ausgeht, dass der landesgesetzliche Bewilligungsbescheid weder tatbestandsausschließend noch rechtfertigend wirkt, oder gar durch die angefochtenen Bestimmungen aufgehoben wird oder wurde, ist es einem Bewilligungsinhaber nicht möglich, dem Gesetz zu entnehmen, wie lange er seine Bewilligung noch ausüben darf bzw. mit welchem Zeitpunkt der Konzessionsbescheid als aufgehoben anzusehen ist.
Wie bereits erwähnt, enthält nämlich §60 Abs25 Z2 GSpG zwei unterschiedlich lange Übergangsfristen. In jenen Bundesländern, in welchen 'die nach §5 Abs1 höchstzulässige Anzahl an Glücksspielautomaten zum 31. Dezember 2009 um mehr als das Doppelte überschritten worden ist', dürfen Glücksspielautomaten, die landesgesetzlich aufgrund der Glücksspielmonopolausnahme des §4 Abs2 GSpG idF vor der Glücksspielgesetznovelle 2010 (BGBl I Nr 73/2010) bewilligt wurden, bis zum 31.12.2015 betrieben werden. In jenen Bundesländern, in welchen zum Stichtag 31.12.2009 nicht entsprechend viele Glücksspielautomaten vorhanden waren, durften hingegen Glücksspielautomaten nur bis zum 31.12.2014 betrieben werden.
Der Rechtsunterworfene, dem aufgrund der Glücksspielmonopolausnahme des §4 Abs2 GSpG idF vor der Glücksspielgesetznovelle 2010 (BGBl I Nr 73/2010) eine Bewilligung erteilt wurde, kann nun kaum wissen, wie es am 31.12.2009 um die Anzahl an Glücksspielautomaten in dem Bundesland in dem er eine Bewilligung innehat, bestellt war. Demnach weiß der betroffene Rechtsunterworfene auch nicht, ob zum jetzigen Zeitpunkt seine behördliche Bewilligung tatbestandsausschließend bzw. rechtfertigend wirkt, oder ob einer der Erlaubnissätze des §60 Abs25 Z2 GSpG eingreift und er sich deswegen nicht strafbar macht.
Hinzu kommt das Problem, dass wohl selbst die Behörden nicht exakt feststellen können, ob die nach §5 Abs1 GSpG höchstzulässige Anzahl an Glücksspielautomaten in den jeweiligen Bundesländern am 31.12.2009 überschritten wurde, weil auch diesen nicht bekannt sein kann, wieviele behördlich nicht genehmigte Glücksspielautomaten im jeweiligen Bundesland an dem besagten Stichtag aufgestellt waren.
Die unbestimmte Regelung des §60 Abs25 Z2 GSpG (iVm §2 Abs4 iVm §52 Abs1 Z1 und Abs2 GSpG), der nicht entnommen werden kann, wie lange der Betrieb von Glücksspielautomaten in den einzelnen Bundesländern erlaubt ist, bzw. ab wann er verboten ist, steht daher nicht im Einklang mit dem Rechtsstaatsprinzip, Art18 B VG und Art7 EMRK und ist verfassungswidrig.
2. Verletzung des Gleichheitssatzes (Art7 B VG) im Hinblick auf die Regelung des
§60 Abs25 Z1 GSpG hinsichtlich der VLT-Outlets
[…]
Mit der GSpG-Novelle 2010 hat der Gesetzgeber auch hinsichtlich der Video Lotterie Terminals (kurz: VLTs) neue Vorschriften eingeführt, die den Bestimmungen der mit ebendieser Novelle eingeführten Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten (§5 GSpG idgF) sehr ähneln. VLTs unterscheiden sich nach dem Äußerlichen nicht von einem Glücksspielautomaten. Der einzige Unterschied zwischen den Gerätetypen besteht darin, dass das Spielergebnis bei VLTs zentralseitig und nicht im Gerät selbst, wie beim Glücksspielautomaten, ermittelt wird ( Bresich/Posch in Strejcek/Bresich ², GSpG 1989, §2 GSpG Rz 13; Bresich/Posch in Strejcek/Bresich ², GSpG 1989, §12a GSpG Rz 5). Der Spieler selbst wird im Regelfall kaum eine Unterscheidung zwischen einem VLT und einem Glücksspielautomaten treffen können.
Soferne die formalen Voraussetzungen des §12a GSpG erfüllt sind, kann jede inhaltlich determinierte Ausspielung der §§6 bis 12b GSpG, aber auch jede sonstige Ausspielung iSd §2 GSpG durch den Konzessionär in Form einer elektronischen Lotterie durchgeführt werden ( Bresich/Posch in Strejcek/Bresich , GSpG 1989², §12a GSpG Rz 2).
Ziel der GSpG-Novelle 2010 war bezüglich der VLTs vorgeblich der Spielerschutz (ErläutRV 657 BlgNR 24.GP 7/35). So heißt es in den erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage, §12a GSpG betreffend, auszugsweise wie folgt:
'Bei VLTs soll der Jugend- und Spielerschutz weiter gestärkt werden. Das entgeltliche Glücksspielangebot an Video Lotterie Terminals soll ausschließlich in VLT-Outlets (mit mindestens 10 und höchstens 50 VLTs) erfolgen. Der Bundesminister für Finanzen kann auch für VLTs per Verordnung festlegen, dass diese an die Bundesrechenzentrum GmbH anzuschließen sind, um dadurch eine effiziente Kontrolle zu gewährleisten.'
Aus Gründen des Vertrauensschutzes hat sich der Gesetzgeber entschlossen, für VLT-Outlets, die nicht den neuen (Spielerschutz-)Bestimmungen entsprechen, in §60 Abs25 Z1 GSpG eine Übergangsbestimmung zu implementieren.
[…]
Bewilligte VLT-Outlets mussten nach dieser Bestimmung also spätestens bis Ende 2014 in das 'neue Regime' überführt werden (RV 657 BlgNR 24.GP 10/35).
Demgegenüber dürfen Glücksspielautomaten, die gemäß §4 Abs2 GSpG aF landesgesetzlich bewilligt waren, nach dem 31.12.2014 bzw. dem 31.12.2015, aufgrund der landesgesetzlichen Konzession – sollte man nicht die Auffassung vertreten, die bescheidmäßig erteilte Konzession wirke tatbestandsausschließend oder rechtfertigend – überhaupt nicht mehr straflos betrieben werden, obwohl die mit der GSpG-Novelle eingeführten Bestimmungen jenen über die VLT gleichen.
Ein Glücksspielautomat unterscheidet sich, wie bereits erwähnt, von einem VLT oftmals allein dadurch, dass bei Ersterem die Entscheidung über das Spielergebnis nicht zentralseitig, sondern durch eine mechanische oder elektronische Einrichtung im Gerät selbst erfolgt (§2 Abs3 GSpG). Für den Spieler bergen ein VLT und ein Glücksspielautomat jedoch dieselbe Gefährdung. Trotzdem hat sich der Gesetzgeber bei VLTs, unter Berufung auf den Spielerschutz, entschlossen, dem Konzessionär weiterhin den Betrieb von bewilligten VLT-Outlets, jedoch unter geänderten Bedingungen, zu gestatten.
Es bleibt also festzuhalten, dass für VLTs unterschiedliche Regelungen gelten als für Glücksspielautomaten. Jemand mit 'alter' landesgesetzlicher '§4 Abs2'-Bewilligung zum Betrieb von Glücksspielautomaten wird daher unsachlicherweise schlechter gestellt als derjenige, der die Konzession für die Durchführung elektronischer Lotterien innehat, weil Ersterer nach Ende der Übergangsfrist seine Bewilligung möglicherweise überhaupt nicht mehr ausüben kann, Zweiterer dagegen nur gewisse (geänderte) Auflagen zu erfüllen hat, somit unter geänderten Bedingungen weiterhin seine Bewilligung ausüben darf.
Diese Verschiedenbehandlung von VLT-Konzessionären und Bewilligungsinhabern mit landesgesetzlicher Konzession nach §4 Abs2 GSpG aF ist daher gleichheitswidrig und sachlich nicht zu rechtfertigen, womit die angefochtenen Bestimmungen des §2 Abs4 GSpG, des §60 Abs25 Z2 GSpG, des §52 GSpG (dabei insbesondere §52 Abs1 Z1 GSpG und §52 Abs2 GSpG) auch aus diesem Grund als verfassungswidrig aufzuheben sind.
3. Verletzung des Gleichheitssatzes (Art7 B VG) im Hinblick auf den weiterhin erlaubten Betrieb von Glücksspielautomaten in Spielbanken und VLTs in VLT-Outlets
[…]
Gesetzt den Fall, die Antragstellerin dürfte nach der aktuellen Gesetzeslage ungeachtet ihres Konzessionsbescheids nicht mehr straflos Glücksspielautomaten betreiben, so wäre sie gegenüber Spielbankenkonzessionären und §12a GSpG-Konzessionären, welche weiterhin (auch in Wien) ihre Bewilligung ausüben dürfen, unsachlicherweise schlechter gestellt, obwohl die durch die bezeichneten Konzessionäre betriebenen Glücksspielautomaten (bzw. VLTs) weitestgehend den '§4 Abs2 GSpG aF'-Münzgewinnspielapparaten gleichen und von Spielern für gewöhnlich nicht unterschieden werden können.
Diese Ungleichbehandlung kann im Hinblick auf Glücksspielautomaten in Spielbanken auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass der Spielerschutz in Spielbanken besser gewährleistet wäre, weil gerade Gegenteiliges der Fall ist. So gibt es bei Glücksspielautomaten in Spielbanken keine Spielzeitbegrenzung, keine Abkühlungsphase, keine österreichweite Kontrolle durch eine Fotospielerkarte, keine Begrenzung des Auszahlungsprozentsatzes, keine Mindestspieldauer, kein Jackpotverbot, keine Begrenzung des Höchstgewinns und lediglich eine Einsatzbegrenzung mit EUR 1.000,00 pro Spiel.
Die angefochtenen Bestimmungen verletzen die Antragstellerin, sofern sie ihr den weiteren Betrieb von Glücksspielautomaten verbieten, in ihrem durch Art7 B VG gewährleisteten Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz.
4. Verletzung des Grundrechts auf Freiheit der Erwerbsbetätigung (Art6 StGG)
[…]
Indem nun mit der GSpG-Novelle 2010 ein neues glückspielrechtliches Erlaubnissystem für den Betrieb von Glücksspielautomaten in den Ländern eingeführt wurde und damit gleichzeitig jeder, dem Glücksspielmonopol des Bundes unterliegende, nicht auf bundesgesetzlicher Bewilligung beruhende Betrieb von (nach §4 Abs2 GSpG aF bewilligten) Glücksspielautomaten den strafbedrohten Tatbestand der verbotenen Ausspielung erfüllt, hat der Gesetzgeber in verfassungswidriger Weise in die Erwerbsausübungsfreiheit der Antragstellerin eingegriffen.
Der Antragstellerin ist es aufgrund der Bestimmung des §60 Abs25 Z2 GSpG mit Ablauf des 31.12.2014 bzw. mit Ablauf des 31.12.2015 nicht mehr möglich, bereits aufgrund des WrVG genehmigte Münzgewinnspielautomaten, weiterhin im Rahmen ihrer Bewilligung zu betreiben, ohne den Verwaltungsstraftatbestand des §52 Abs2 GSpG (iVm §52 Abs1 Z1 GSpG und §2 Abs4 GSpG) zu erfüllen, obwohl ihr der legale Betrieb von Münzgewinnspielapparaten bis zum Jahr 2020 durch Bescheid vom 10.05.2010 zur GZM36/17331/2009 zugesagt wurde.
Überhaupt bleibt es ihr in Hinkunft verwehrt, ihr 'Gewerbe' (bewilligter Betrieb von Münzgewinnspielapparaten) auszuüben, zumal sich der Landesgesetzgeber in Wien dazu entschlossen hat, kein neues, dem §5 GSpG entsprechendes Landesgesetz zu erlassen, welches die Erlangung einer Landesausspielbewilligung regeln würde. Vielmehr möchte dieser, was durch die mediale Berichterstattung und Äußerungen diverser hochrangiger Politiker auf Landesebene bekannt sein sollte, das so genannte 'kleine Glücksspiel' aus Wien verbannt wissen und plant deshalb auch für die Zukunft nicht die Vergabe einer Landesausspielbewilligung. Bereits in seiner Entscheidung vom 27.06.2013 (VfGH 27.06.2013, G-26/2013) hat der Verfassungsgerichtshof diesbezüglich festgehalten, dass die Nichtausschreibung einer Konzession, ohne Erzwingbarkeit einer solchen Ausschreibung durch Einzelne, nach Ablauf der Übergangsfrist, faktisch ein Verbot für jene, die zuvor gesetzmäßig ihrer Tätigkeit nachgegangen sind, darstellt.
Damit steht fest, dass der Antragstellerin, sofern der Konzessionsbescheid nicht tatbestandsausschließend oder rechtfertigend wirkt, der ihr zuvor aufgrund des WrVG bis 2020 bewilligte Betrieb von Glückspielautomaten ab 01.01.2015 bzw. ab 01.01.2016 verboten wäre und die Antragstellerin daher, aufgrund der betreffenden bundesgesetzlichen Regeln, ihrer bisherigen Erwerbstätigkeit (Betrieb von Münzgewinnspielapparaten aufgrund landesgesetzlicher Bewilligung) im Bundesland Wien nicht mehr nachgehen kann.
Die Sonderbestimmung des §60 Abs25 Z2 GSpG, wie auch §2 Abs4 GSpG und die §§52 Abs1 Z1 und 52 Abs2 GSpG, die den Betrieb von Glücksspielautomaten, die nach dem WrVG bewilligt wurden, auch nach Inkrafttreten der GSpG-Novelle 2010 erlauben bzw. erlaubt haben, greifen sohin, soweit sie die weitere Erwerbsausübung aufgrund der erteilten Konzession auf den 31.12.2014 bzw. den 31.12.2015 beschränken, in die der Antragstellerin verfassungsgesetzlich garantierte Erwerbsfreiheit, ein.
Nun hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 12.03.2015 (VfGH 12.03.2015, G-205/2014 u.a.) zwar bereits ausgesprochen, dass der Eingriff in die Erwerbsfreiheit der dortigen Antragstellerinnen durch §60 Abs25 Z2 GSpG im öffentlichen Interesse liege und verhältnismäßig sei, weil durch die GSpG-Novelle 2010 der Spielerschutz verbessert und eine hinreichende Übergangsfrist gewährt worden wäre. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gemäß Art140 B VG aber auf die Erörterung der aufgeworfenen Bedenken zu beschränken und ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtenen Bestimmungen aus den in der Begründung des Antrags dargelegten Gründen verfassungswidrig sind. Die im dortigen Verfahren antragstellenden Gesellschaften haben lediglich geltend gemacht, dass kein öffentliches Interesse an dem Eingriff in die Erwerbsfreiheit vorliege, weil schon durch das WrVG ein geregelter Markt geschaffen wurde und der Eingriff zudem nicht verhältnismäßig sei, weil das Automatenglücksspiel auch nach der GSpG-Novelle nicht gänzlich verboten worden sei.
Abweichend von den Antragstellerinnen im oben genannten Verfahren, sieht die Antragstellerin im gegenständlichen Verfahren ein öffentliches Interesse, welches den Eingriff in die Erwerbsfreiheit der Antragstellerin rechtfertigen würde, deshalb als nicht vorliegend an, weil der Spielerschutz durch die GSpG-Novelle 2010 sogar verschlechtert wurde.
Insbesondere ist zu monieren, dass die Anhebung der Höhe der Einsatz- und Gewinnmöglichkeiten durch die GSpG-Novelle 2010 für den Spielerschutz katastrophal ist. §5 Abs5 lita Z1 und Z2 GSpG bestimmen nunmehr, dass in Automatensalons der pro Spiel erlaubte Einsatz nicht mehr als EUR 10,00 und die dafür in Aussicht gestellte vermögenswerte Leistung nicht mehr als EUR 10.000,00 betragen darf. Bei einem Glücksspielautomaten in Einzelaufstellung ist es dem Bewilligungsinhaber erlaubt, Einsätze bis EUR 1,00 pro Spiel anzunehmen und Gewinne bis EUR 1.000,00 in Aussicht zu stellen. Vor diesem Hintergrund ist ein Tagesspieleinsatz pro Person in der Höhe von EUR 108.000,00 möglich ( Heindler , Das staatliche Glücksspielmonopol, ÖJZ2013, 252 [256]).
Vor der GSpG-Novelle 2010 war bei Landesausspielungen, welche damals wie heute vom Glücksspielmonopol des Bundes ausgenommen waren/sind, lediglich ein Einsatz von höchstens EUR 0,50 und ein in Aussicht gestellter Gewinn von EUR 20,00 erlaubt (vgl. §4 Abs2 aF).
Spielsuchtexperten sind sich schon länger darüber einig, dass diese Erhöhung der Einsatz- und Gewinnmöglichkeit dem Spielerschutz abträglich ist und die anderen, in §5 GSpG angeführten Spielerschutzmaßnahmen ungeeignet sind, diese Verschlechterung des Spielerschutzes zu kompensieren.
So sieht §5 Abs5 lita Z7 GSpG lapidar eine nicht näher bestimmte Abkühlungsphase nach zwei Stunden vor; danach darf munter weiter 'gegambelt' werden. Wie lange diese Abkühlungsphase zu sein hat, ist gesetzlich nicht geregelt. In Automatensalons besteht die Möglichkeit, bei Eintritt der Abkühlungsphase auf einen anderen Automaten auszuweichen. Dieser Automat mag auch bei einem anderen Bewilligungsinhaber aufgestellt sein (ob nun in Einzelaufstellung oder in einem Automatensalon). Der Abstand zwischen Automatensalons mit mehr als 15 Glücksspielautomaten beträgt nach der Regelung des §5 Abs4 lita Z7 GSpG zwischen 100m und 300m (je nach Einwohnerzahl und Bewilligungsinhaber). Für Automaten in Einzelaufstellung existiert keine derartige Regelung. Dem Ziehen des 'Glücksspielsüchtigen' von Automaten zu Automaten steht also nichts entgegen.
Es zeigt sich damit, dass der Gesetzgeber mit der neu eingeführten Regelung diametral zu seinem vorgeblichen Ziel, dem Spielerschutz, eine Regelung eingeführt hat, die es den Bewilligungsinhabern ermöglicht, von den bei ihnen spielenden Kunden noch höhere Einsätze zu nehmen und noch höhere Gewinne in Aussicht zu stellen. Damit wird offensichtlich für den Spieler ein größerer Anreiz geschaffen, überhaupt zu spielen (ein höherer Gewinn ist naturgemäß attraktiver), wobei auf der Hand liegt, dass mit der Erhöhung des möglichen Einsatzes auch die Gefahr eines höheren den Spieler treffenden Verlusts zunimmt. Ohne Zweifel hat die betragsmäßige Erhöhung der Einsatz- und Gewinnmöglichkeiten also fiskalpolitische Gründe und zielt darauf ab, dem Konzessionär – und damit auch dem Staat – höhere Einnahmen zu verschaffen. Eingeführt hat der Gesetzgeber diese Neuregelung unter dem Deckmantel 'Spielerschutzorientierter Spielverlauf'. In Wahrheit steht die Erhöhung der Einsatz- und Gewinnmöglichkeiten, genauso wie die nach Expertenmeinungen regelmäßig viel zu kurz bemessene Abkühlungsphase, indes im diametralen Gegensatz zum Spielerschutz.
Weiters ist festzuhalten, dass die bisherigen 'Erlaubnisländer' (Wien, Niederösterreich, Kärnten, Steiermark) im Wege des Finanzausgleichs eine gesetzliche Mindesteinnahmengarantie (Bedarfszuweisung zur Sicherung ihres Haushalts) erhielten, und zwar unter der Bedingung, dass Höchsteinsatzgrenzen voll ausgeschöpft werden ( Vögl , Die Glücksspielgesetznovelle[n] 2010, SWK 2010, 964 [967]).
Sollte der Verfassungsgerichtshof davon ausgehen, dass allein das Auslaufen bestehender Bewilligungen für den Betrieb von Glücksspielautomaten unter Abstandnahme von der Erteilung neuer Bewilligungen bzw. ohne Normierung einer dahingehenden Pflicht des Landesgesetzgebers, im öffentlichen Interesse liegt, so wird bereits jetzt darauf hingewiesen, dass die mangelnde Zugangsmöglichkeit zu legalem Glücksspiel ebenfalls dem Spielerschutz zuwider läuft, weil sich der homo ludens dann dem illegalen, nicht zu überwachenden Glücksspiel zuwendet (so z.B. ErläutRV 1067 BlgNR 17. GP 15).
Selbst wenn man eine Rechtfertigung aufgrund öffentlicher Interessen (Hintanhaltung von negativen Begleiterscheinungen des Glücksspiels) bejahen würde, weil die neue Regelung Mindestanforderungen an Bewilligungsinhaber nach §5 GSpG gebracht hat und deswegen der Verbraucherschutz besser gewährleistet wäre als zuvor (was ausdrücklich bestritten wird), so wäre diese neue Regelung weder adäquat, noch das gelindeste Mittel, um dieses noble Ziel zu erreichen oder sonst wie sachlich zu rechtfertigen. Dem Gesetzgeber wäre nämlich auch die Möglichkeit offen gestanden, den Bewilligungsinhabern nach §4 Abs2 GSpG aF entsprechende Auflagen zu erteilen, ohne diesen den Betrieb aufgrund ihrer Bewilligung nach dem 31.12.2014 bzw. dem 31.12.2015 zu untersagen. Damit wäre dem angeblichen Ziel des Gesetzgebers ohne exzessive Beschränkung der bisherigen Bewilligungsinhaber (nach §4 Abs2 GSpG aF) in ihren Rechten, nämlich ebenso entsprochen worden.
Genau eine solche, verhältnismäßigere Einschränkung des Bewilligungsinhabers wählte der Gesetzgeber in §60 Abs25 Z1 GSpG für VLT-Outlets. Dort heißt es, dass bewilligte Outlets nach einer Übergangsfrist dem Bundesgesetz in der jetzigen Fassung mit all seinen Spielerschutzbestimmungen entsprechen müssen. §60 Abs25 Z1 GSpG ist also der beste Beweis dafür, dass dem Gesetzgeber durchaus andere, verhältnismäßigere Regelungsalternativen offen gestanden wären.
Die angefochtenen Bestimmungen der §§2 Abs4, 60 Abs25 Z2, und 52 GSpG (insbesondere §§52 Abs1 Z1 und 52 Abs2 GSpG) verletzen die Antragstellerin daher in ihrem verfassungsgesetzlich garantierten Recht auf Erwerbsfreiheit.
5. Verletzung des Gleichheitssatzes im Hinblick auf den verfassungsgesetzlich garantierten Vertrauensschutz (Art7 B VG)
[…]
In seiner Entscheidung vom 12.03.2015 (VfGH 12.03.2015, G-205/2014 u.a.) verneinte der Verfassungsgerichtshof die Verletzung der dortigen Antragstellerinnen in ihren verfassungsgesetzlich gewährleistetem Rechten im Hinblick auf den Vertrauensschutz, weil dort nicht substantiiert vorgebracht worden sei, welche Dispositionen im Einzelnen vor Inkrafttreten der Glücksspielgesetz-Novelle 2010 mit 19.08.2010 getätigt wurden, die in der Folge mit Ablauf des 31.12.2014 frustriert wurden.
Die Antragstellerin hat sich immer um alle notwendigen Bewilligungen bemüht und auch sonst gesetzeskonform verhalten. Mit großem Aufwand hat sie sich ebenfalls hinsichtlich des konkreten Standorts zweier Münzgewinnspielapparate […] um die Erlangung einer Bewilligung bemüht und diese, wie bereits oben ausgeführt, auch erhalten. Zu Recht durfte die Antragstellerin, auch aufgrund der bereits getätigten Investitionen für die Bewilligungserlangung und die Einrichtung ihres Lokals […] also darauf vertrauen, ihr wohlerworbenes Recht zum Betrieb von Münzgewinnspielapparaten, in voller, im Bescheid vom 10.05.2010 eingeräumter Tragweite, somit jedenfalls bis zum 20.05.2020, ausüben zu dürfen. Es wird darauf hingewiesen, dass nicht nur die Anschaffung von Münzgewinnspielapparaten, sondern auch die Einrichtung des Geschäftslokals der Antragstellerin erhebliche finanzielle Aufwendungen bedeutete, welche sich nicht binnen der kurzen Zeitspanne von lediglich 3½ Jahren (!) amortisieren konnten.
Dieses Vertrauen wurde mit Implementierung neuer glücksspielrechtlicher Vorschriften durch die GSpG-Novelle 2010, welche es der Antragstellerin ab 01.01.2015 bzw. ab 01.01.2016 möglicherweise verbieten, Münzgewinnspielapparate bzw. Glücksspielapparate zu betreiben, verletzt und sind sohin die angefochtenen Bestimmungen aus diesem Grund gleichheitswidrig.
6. Verletzung des Eigentumsrechts (Art5 StGG und Art1 1.ZPEMRK)
[…]
Da es der Antragstellerin möglicherweise bereits seit 01.01.2015, spätestens aber ab 01.01.2016 nicht mehr möglich ist, aufgrund ihrer Konzession privatautonom Glücksspielverträge mit ihren Kunden abzuschließen und davon auszugehen ist, dass die Antragstellerin zudem ihres gesamten, durch harte Arbeit aufgebauten Kundenstamms verlustig geht, verletzen die angefochtenen Bestimmungen die Antragstellerin umso mehr in ihrem verfassungsgesetzlichen Eigentumsrecht.
Eine Rechtfertigung dieses Eingriffs kommt auch hier – wegen der bereits oben ins Treffen geführten Gründe – nicht in Betracht. So widerspricht es insbesondere dem Gebot der Verhältnismäßigkeit, insoweit der Antragstellerin der Betrieb von Münzgewinnspielautomaten durch die angefochtenen Bestimmungen verboten wird. Verhältnismäßiger wäre es nämlich, der Antragstellerin den Betrieb von Glücksspielautomaten unter geänderten, gegebenenfalls strengeren Auflagen zu erlauben, da diesfalls ebenfalls der vom Gesetzgeber als Ziel vorgegebene Spielerschutz erreicht werden könnte.
Die Antragstellerin wird daher durch die angefochtenen Bestimmungen in ihrem
verfassungsgesetzlich garantierten Eigentumsrecht verletzt."
2. Die Bundesregierung erstattete eine Äußerung, in welcher sie zur Zulässigkeit des Antrags und in der Sache Folgendes vorbringt:
"2. Prozessvoraussetzungen
Nach Ansicht der Bundesregierung dürften die Prozessvoraussetzungen insoweit vorliegen, als die Antragstellerin durch die angefochtene Bestimmung des §60 Abs25 Z2 GSpG in ihrer Rechtsposition betroffen ist und ihr auch kein zumutbarer anderer Weg zur Geltendmachung der behaupteten Verfassungswidrigkeit zur Verfügung steht (so im Ergebnis auch VfGH 12.3.2015, G205/2014 u.a., Rz. 47).
Insofern die Antragstellerin sich aber mit ihrem Vorbringen auf das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung iSd Art6 StGG sowie den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Vertrauensschutz des Art7 B VG beruft, steht einer Prüfung des §60 Abs25 Z2 GSpG am Maßstab dieser Grundrechte das Prozesshindernis der res iudicata entgegen. Eine entschiedene Sache liegt im Verhältnis zwischen einem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes und einem neuen Gesetzesprüfungsantrag dann vor, wenn zum einen zwischen der seinerzeit geprüften und der nunmehr zur Prüfung gestellten Norm Identität besteht und zum anderen über das im neuen Antrag vorgetragene Bedenken vom Verfassungsgerichtshof bereits im Vorerkenntnis abgesprochen wurde (VfGH 3.3.2015, G107/13 mwN). Diese Kriterien sind nach Auffassung der Bundesregierung hinsichtlich der angefochtenen Wortfolgen des §60 Abs25 Z2 GSpG gegeben.
[…]
[D]ie Bundesregierung [bemerkt] zur Mitanfechtung von (Wortfolgen in) §2 Abs4 GSpG und des gesamten §52 GSpG, dass das Aufhebungsbegehren insoweit zu weit erscheint, als die Stattgabe dieses Begehrens einen völlig veränderten Inhalt des GSpG bewirken würde. So würde die Aufhebung der Wortfolge 'nach diesem Bundesgesetz' in §2 Abs4 GSpG dazu führen, dass womöglich auch ausländische Konzessionen anzuerkennen wären.
Inwieweit eine Aufhebung des gesamten §52 GSpG im Sinne eines möglichst schonenden Eingriffs in das Gesetz zu einer Beseitigung der geltend gemachten Verfassungswidrigkeit beitragen sollte, legt die Antragstellerin nicht dar und ist für die Bundesregierung auch nicht ersichtlich.
Zusammenfassend hält die Bundesregierung daher den Haupt- und die Eventualanträge – soweit sie §2 Abs4 bzw. §52 GSpG betreffen – als zu weit gefasst. Insoweit (Wortfolgen in) §60 Abs25 Z2 GSpG in Hinblick auf Art6 StGG und Art7 B VG (Vertrauensschutz) bekämpft werden, liegt das Prozesshindernis der entschiedenen Sache vor.
II.
Zu den verfassungsrechtlichen Bedenken:
[…]
Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass die genannten Bestimmungen im Widerspruch zum Rechtsstaatsprinzip, zum Determinierungsgebot des Art18 B VG, zum Klarheitsgebot des Art7 EMRK, zur Freiheit der Erwerbsbetätigung gemäß Art6 StGG, zum Gleichheitssatz gemäß Art7 B VG und zum Grundrecht auf Eigentum gemäß Art5 StGG und Art1 des 1. ZPEMRK stehen. Diese erweisen sich nach Ansicht der Bundesregierung nicht zuletzt auch aufgrund des Erkenntnisses des Verfassungsgerichtshofs vom 12.3.2015, G205/2014, G245-254/2014, jedoch als unbegründet, wie im Folgenden dargelegt wird.
1. Zu den Bedenken hinsichtlich einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips, des Art18 B VG und des Art7 EMRK:
Die Antragstellerin bringt auf das Wesentlichste zusammengefasst vor, aus den angefochtenen Bestimmungen würde sich nicht mit hinreichender Klarheit ergeben, welches Schicksal die landesrechtlichen Bewilligungsbescheide seit der GSpG-Novelle 2010, BGBl I Nr 73/2010 teilten. Es liege ein Normenkonflikt zwischen dem landesrechtlichen Bewilligungsbescheid als 'individuellem Gesetz' und §60 Abs25 Z2 GSpG vor, der 'den Betrieb von Glücksspielautomaten […] augenscheinlich zu befristen such[e]'. Wie diese Normenkonkurrenz aufzulösen sei, gehe aus dem Gesetz nicht eindeutig hervor. Eine Auflösung des Normenkonflikts sei dem Rechtsunterworfenen nicht zumutbar. Selbst wenn man davon ausginge, dass der landesgesetzliche Bewilligungsbescheid weder tatbestandsau[s]schließend noch rechtfertigend wirke oder durch die angefochtenen Bestimmungen aufgehoben wurde, könne der Bewilligungsinhaber aus dem Gesetz nicht erschließen, wie lange er seine Bewilligung noch ausüben darf. Der Betroffene könne um die Anzahl an Glücksspielautomaten am 31.12.2009 in seinem Bundesland nicht Bescheid wissen und könne somit auch nicht wissen, ob einer bzw. welcher der Erlaubnissätze des §60 Abs25 Z2 GSpG greife.
Der Bundesgesetzgeber hat mit §60 Abs25 Z2 GSpG ausdrücklich das rechtliche Schicksal von sog. ALT-Landesbewilligungen (landesrechtliche Bewilligungen, die im Rahmen des §4 Abs2 GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010, BGBl I Nr 73/2010, erteilt wurden) geregelt:
§60 Abs25 Z2 GSpG ist nach Ansicht der Bundesregierung so zu deuten, dass die ALT-Landesbewilligungen erloschen sind und zugleich – unter Inanspruchnahme der (durch die 'neue' Monopolabgrenzung erweiterten) Kompetenz – bundesrechtliche Legalkonzessionen erteilt wurden, die inhaltlich den erloschenen landesrechtlichen Konzessionen ident sind. Der Gesetzgeber befristet diese bundesrechtlichen Legalkonzessionen für den Weiterbetrieb aber bis längstens zum Ablauf des 31.12.2014 bzw 31.12.2015. Insoweit eine landesrechtliche Konzession eine kürzere Bewilligungsdauer (Ablauf vor dem 31.12.2014 bzw. 31.12.2015) vorgesehen hat, so endet die bundesrechtliche Legalkonzession vor diesem Zeitpunkt (arg. 'längstens' in §60 Abs25 Z2 GSpG). Mit §60 Abs25 Z2 GSpG erfolgt jedenfalls keine (automatische) Verlängerung der in der ALT Landesbewilligung vorgesehenen ursprünglichen Bewilligungsdauer (bis zum Ende der Übergangszeit; vgl. dazu auch VwGH 18.12.2013, 2013/17/0685).
Ein anderer Sinngehalt ist – entgegen der Meinung der Antragstellerin (Antrag S. 6) – auch nicht den Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes in seinem Erkenntnis vom 12.3.2015, G205/2014 u.a., zu entnehmen: Der Verfassungsgerichtshof hat in Rz. 77 des genannten Erkenntnisses ausgesprochen, dass '[m]it den angefochtenen Bestimmungen des §60 Abs25 Z2 GSpG […] der Gesetzgeber in rechtskräftige Bewilligungen ein[gegriffen]' hat und 'deren weitere Ausübung […] als Verwaltungsstraftatbestand' zu qualifizieren ist.
Die rechtliche Folgerung der Antragstellerin, dass aus der Formulierung der 'weiteren Ausübung' auf das (Fort-)Bestehen einer ALT-Landesbewilligung geschlossen werden kann, verkennt den Ausspruch des Verfassungsgerichtshofes: §60 Abs25 Z2 GSpG verbietet 'deren weitere Ausübung' im Ergebnis nämlich durch den oben dargestellten Wegfall der alten Landeskonzession und die Befristung der neuen bundesrechtlichen Legalkonzession, da der Betrieb von Glücksspielautomaten ohne Bewilligung nach dem GSpG, somit eine konsenslose Ausübung, unter den Begriff der verbotenen Ausspielung fällt und einen Verwaltungsstraftatbestand darstellt.
Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass die Antragstellerin selbst ausführt, dass aus Rz. 67 und 83 des genannten Erkenntnisses des Verfassungsgerichtshofes der Schluss gezogen werden könne, dass eine 'Aufhebung durch den Gesetzgeber' vorliegt.
Aus dem Konzept der Rechtskraft von Bescheiden ergibt sich, wie die Antragstellerin treffend ausführt, dass zur Gewährleistung von Rechtssicherheit zwischen Normunterworfenen und Behörden eine rechtskräftig erteilte Konzession oder Bewilligung auch bei einer nachträglichen Änderung der Rechtslage nicht eo ipso ihre normative Qualität verliert. Es steht dem Gesetzgeber jedoch frei, in solchen Fällen explizite Regelungen (etwa durch Übergangsbestimmungen) für bestehende Bewilligungen zu treffen.
Ein Eingriff in bestehende Rechte, so auch in rechtskräftige Bewilligungsbescheide ist zulässig, wenn dadurch nicht gegen bindende Verfassungsgrundsätze oder Grundrechte verstoßen wird. Ob dieser Eingriff in bestehende Rechte ex lege oder mittels eines konkretisierenden Aktes wie einer Gerichtsentscheidung oder Bescheiderlassung erfolgt, sagt nichts über die Zulässigkeit des Eingriffs aus.
Das bedeutet, dass die ALT-Landesbewilligungen nicht durch die Änderung der Kompetenzrechtslage oder durch einen etwaigen Wegfall ihrer Rechtsgrundlage im Landesgesetz ihre Gültigkeit verloren haben. Vielmehr hat der Gesetzgeber mit §60 Abs25 Z2 GSpG – wie bereits ausgeführt – ausdrücklich eine gesetzliche Regelung geschaffen und in bestehende ALT-Landesbewilligungen gezielt eingegriffen.
Der Antragstellerin war es – entgegen ihren Ausführungen (Antrag S. 12) – auch möglich, sich dem Recht gemäß zu verhalten. Dies hat sie – in offensichtlicher Kenntnis der Rechtslage – auch getan, indem sie ihren Betrieb eingestellt hat (Antrag S. 2).
Mit der Auffassung, 'behördlich nicht genehmigte Glücksspielautomaten' seien (mit-)ausschlaggebend für die Beurteilung des Ausmaßes der Überschreitung der höchstzulässigen Anzahl an Glücksspielautomaten nach §60 Abs25 Z2 GSpG, verkennt die Antragstellerin, dass die gesamte Bestimmung des §60 Abs25 Z2 GSpG schon dem Wortlaut nach nur auf zugelassene Glücksspielautomaten abstellt. Es wäre dem Gesetzgeber wohl nicht zusinnbar, in einer Regelung (auch) auf illegale Glücksspielautomaten abzustellen, dessen (genaue) Anzahl ihm ja gar nicht bekannt sein kann.
Insoweit die Antragstellerin vermeint darüber im Unklaren gewesen zu sein, wie viele Automaten es in welchem Bundesland am 31.12.2009 gegeben hätte, wäre es ein Leichtes gewesen, eine Anfrage an die Behörde/das Bundesministerium für Finanzen zu richten.
Die Bundesregierung kann den behaupteten unlösbaren Normenkonflikt und eine Verfassungswidrigkeit der angefochtenen Bestimmungen daher nicht erkennen.
2. Zu den Bedenken hinsichtlich einer Verletzung des Gleichheitssatzes im Hinblick auf die Regelung des §60 Abs25 Z1 GSpG zu VLT-Outlets und den weiterhin erlaubten Betrieb von Glücksspielautomaten in Spielbanken und VLTs in VLT Outlets (Art7 B VG):
Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin liegt auch keine unsachliche Schlechterstellung von Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten gegenüber anderen vergleichbaren Regelungen, wie etwa zu Video Lotterie Terminals (VLT), vor.
Die in die Kompetenz des Bundes fallende Übergangsregelung für VLT (§60 Abs25 Z1 GSpG) sieht im Ergebnis gleichlaufend zu Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten eine Übergangsfrist bis 31.12.2014 vor (für die Anbindung und Erfüllung der mit §5 GSpG vergleichbaren Vorgaben), sodass eine Schlechterstellung aus diesem Grund nicht erblickt werden kann.
Wenn von der Antragstellerin bemängelt wird, dass für VLT eine andere Regelung verwendet wurde, sodass Inhaber einer Bewilligung zum Betrieb von Glücksspielautomaten 'unsachlicherweise schlechter gestellt [sind], als derjenige, der die Konzession für die Durchführung elektronischer Lotterien innehat, weil Ersterer nach Ende der Übergangsfrist seine Bewilligung möglicherweise überhaupt nicht mehr ausüben kann, Zweiterer dagegen nur gewisse (geänderte) Auflagen zu erfüllen hat, somit unter geänderten Bedingungen weiterhin seine Bewilligung ausüben darf', so verkennt die Antragstellerin damit die Ausgangs- und Rechtslage:
Auch der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 12.3.2015 G205/2014 u.a. Rz 72, ausgesprochen hat, dass '[d]ie Erteilung einer Konzession für den Betrieb einer Spielbank gemäß §21 GSpG bzw. für den Betrieb elektronischer Lotterien gemäß §14 GSpG sowie diese Ausspielungen selbst […] mit zahlreichen weiteren Voraussetzungen und Auflagen verknüpft [sind], die unter anderem dem Spielerschutz dienen, sodass solche Ausspielungen mit den auf der Grundlage von §4 Abs2 GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010 landesrechtlich bewilligten Ausspielungen nicht vergleichbar sind'.
Vor diesem Hintergrund vermögen die Bedenken der Antragstellerin nicht zu überzeugen.
3. Zu den Bedenken hinsichtlich einer Verletzung des Grundrechts auf Freiheit der Erwerbsbetätigung (Art6 StGG):
Der Verfassungsgerichtshof hat im Erkenntnis vom 12.3.2015 ausgesprochen, dass ein unzulässiger Eingriff in das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbsausübung durch die (in diesem Verfahren) angefochtenen Bestimmungen des §60 Abs25 Z2 GSpG nicht vorliege (Rz. 69). Der Bundesgesetzgeber verfolge mit der GSpG-Novelle 2010 erkennbar das Ziel, ein höheres Niveau für den Spielerschutz zu erreichen (Rz. 68).
Die Antragstellerin widerspricht in ihrem Antrag (S. 19 ff) diesen Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes und versucht darzulegen, dass sich der Spielerschutz durch die in Rede stehende Novelle sogar verschlechtert hätte.
Nach Auffassung der Bundesregierung liegt hinsichtlich der Darlegung dieser Bedenken bereits durch das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 12.3.2015, G205/2014 u.a. das Prozesshindernis der entschiedenen Sache vor, da seit diesem Erkenntnis keine Änderung in der Sach- oder Rechtslage eingetreten ist (siehe dazu schon unter Pkt. I.2.). Unabhängig davon hält die Bundesregierung Folgendes fest:
Das Vorbringen der Antragstellerin verkennt die mit den Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten (im Sinne des §5 GSpG) eingeführten Spielerschutzmaßnahmen: Die Ausgestaltung der Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten, die im Wesentlichen auch für alle anderen automatisierten Glücksspiel-Geräte (VLT in VLT-Outlets und Glücksspielautomaten in Spielbanken) gelten, ist durch die verpflichtende Anbindung an das Bundesrechenzentrum gekennzeichnet, die manipulationssicher ausgestaltet ist und an Hand eines internationalen technischen Standards umgesetzt wurde. Ziele dieser Neuregelung sind die Verhinderung von Manipulation durch moderne Technologien sowie eine lückenlose Überwachung der (ua.) Landesglücksspielautomaten.
Die Anbindung bietet insbesondere für den Spielerschutz entscheidende Vorteile:
• Es wird die Einsatz- und Gewinngestaltung und somit die Einhaltung der Betragsgrenzen sichergestellt, weil ein Abweichen auf Grund der Soft- und Hardware nicht mehr möglich ist.
• Es wurden Zeitvorgaben an die Mindestspieldauer eines Spieles eingeführt. Anerkannt ist: je schneller die Spielabfolge, desto höher das Suchtpotential.
• Es wurden Maximal-Tagesspieldauern und sog. Abkühlungsphasen (siehe zur gesetzlichen Dauer in den jeweiligen Landesgesetzen) eingeführt. Insbesondere die Unterbrechung des Spielflusses wird von Suchtexperten als sehr wirksame Spielerschutzmaßnahme angesehen.
• Es wird durch zertifizierte Software sichergestellt, dass die Ausschüttungsquote innerhalb eines Spielprogrammes nicht verändert bzw. manipuliert werden kann. Das wird von Spielerschutzexperten insbesondere deshalb als wirksame Maßnahme angesehen, weil durch das kurzzeitige Anheben der Gewinnquote der Spieler nicht (mehr) zusätzlich animiert werden kann.
• Es wurden die Verwendung von Automatikstarttasten, Parallel- und Begleitspiele ausgeschlossen, sodass keine Umgehungen der Betragsgrenzen möglich sind.
• Zusätzlich zur Prüfung der Glücksspielgeräte auf Einhaltung gesetzlicher Bestimmungen von Bund und Land ist eine verpflichtende Prüfung durch unabhängige Unternehmen (Zertifizierungsunternehmen) vorgesehen, dies dient der Sicherstellung der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben.
• Äußerliche Kennzeichnung genehmigter Glücksspielgeräte über eine Vignette ermöglicht die schnelle Überprüfbarkeit der Legalität eines Glücksspielautomaten.
Ferner wurden zahlreiche weitere Spielerschutzmaßnahmen eingeführt, ua.:
• Die Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten sehen verpflichtende Ausweiskontrollen vor, dies dient vor allem dem Jugendschutz.
• Für Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten sind nunmehr auch Werbebeschränkungen vorgesehen.
• Die Begrenzung der Höchstanzahl an Glücksspielautomaten an Hand der Einwohnerzahl dient ebenfalls dem Spielerschutz und bewirkt (insgesamt) eine Verringerung der Automatenzahlen in Österreich.
Im Lichte dieser Ausführungen kann daher keinesfalls von einer Verschlechterung des Spielerschutzes gesprochen werden. Die Ausführungen der Antragstellerin gehen daher ins Leere.
4. Zu den Bedenken hinsichtlich einer Verletzung des Gleichheitssatzes im Hinblick auf den verfassungsgesetzlich garantierten Vertrauensschutz (Art7 B VG):
Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 12.3. 2015, G205/2014 u.a., eine ausreichende Übergangszeit und somit keinen plötzlichen Eingriff im Sinne der Rechtsprechung zum verfassungsgesetzlich gewährleisteten Vertrauensschutz durch §60 Abs25 Z2 GSpG erkannt (Rz. 77). Wie unter Pkt. I.2. dargelegt, steht aus Sicht der Bundesregierung auch hier das Prozesshindernis der entschiedenen Sache einer (nochmaligen) Entscheidung entgegen.
Darüber hinaus tut die Antragstellerin gerade nicht – wie vom Verfassungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung verlangt – substantiiert dar, welche Dispositionen im Einzelnen getätigt wurden, die in weiterer Folge frustriert wurden. So spricht die Antragstellerin von 'großem Aufwand' und 'erheblichen finanziellen Aufwendungen' in Zusammenhang mit der Anschaffung der Münzspielapparate und der Einrichtung des Geschäftslokals stünden, nennt aber weder konkrete Zahlen noch bietet sie Belege dafür an. Insbesondere führt die Antragstellerin nicht näher aus, welche besonderen (das heißt über den gewöhnlichen Geschäftsgang hinaus gehenden) Dispositionen sie im Einzelnen vor Inkrafttreten der GSpG-Novelle 2010 mit 19.8.2010 getätigt hat, die in der Folge mit Ablauf des 31.12.2014 frustriert wurden
Abgesehen davon kann aufgrund des möglichen wirtschaftlichen Nutzens aus dem Betrieb von Glücksspielautomaten von einer schnellen Amortisation von Investitionen ausgegangen werden: Allein aus den für Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten gemäß §57 Abs4 GSpG zu bemessenden Glücksspielabgaben kann auf Jahresbruttospieleinnahmen (Einsätze abzüglich der ausgezahlten Gewinne eines Kalenderjahres im Sinne des §57 Abs5 GSpG) im Jahr 2013 von rund EUR 30,3 Mio. geschlossen werden. Basis für diese Berechnung stellen die ermittelten Abgabenansprüche aus der Glücksspielabgabe dar, die in diesem Zeitraum nur rund 800 Glücksspielautomaten berücksichtigten.
Nach Ansicht der Bundesregierung ist daher der aus dem Gleichheitssatz abgeleitete Vertrauensschutz nicht verletzt.
5. Zu den Bedenken hinsichtlich einer Verletzung des Eigentumsrechts (Art5 StGG und Art1 des 1. ZPEMRK):
Die Antragstellerin behauptet auch eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts, da sie ab 1.1.2015, spätestens jedoch ab 1.1.2016 nicht mehr privatautonom Glücksspielverträge abschließen dürfe und ihres 'durch harte Arbeit aufgebauten
Kundenstamms verlustig' gehe.
Nach Ansicht der Bundesregierung stehen den Nachteilen für bisherige Anbieter durch die Verringerung der Spielmöglichkeiten, die wie in Wien nach einer Erlaubnisperiode bis hin zu einem Verbot von Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten reichen kann, gewichtige Schutzziele des Glücksspielgesetzes gegenüber. Dabei sind insbesondere die öffentlichen Interessen an der Sicherstellung hoher Spielerschutzstandards, an der Vermeidung krimineller Handlungen, an der Vermeidung der Sucht- und wirtschaftlichen Existenzgefährdung von Personen sowie am Jugendschutz höher zu bewerten. Dies dient nicht zuletzt auch zur Gewährleistung der inneren Kohärenz der glücksspielrechtlichen Regelungen, deren Aufrechterhaltung auch aus unionsrechtlicher Sicht geboten erscheint (vgl. etwa jüngst EuGH Rs. C-390/12, Pfleger, Rn. 49 mwN; EuGH Rs C 46/08, Carmen Media Group, Rn. 70).
Eine Verletzung des Eigentumsrechts gemäß Art5 StGG und Art1 des 1. ZPEMRK liegt daher nach Ansicht der Bundesregierung nicht vor."
3. Die Antragstellerin erstattete einen weiteren Schriftsatz, mit welchem sie auf die Äußerung der Bundesregierung replizierte.
4. Über Ersuchen des Verfassungsgerichtshofes teilte der Verfassungsdienst des Bundeskanzleramts mit, dass laut Auskunft der Statistik Austria die Bevölkerungszahl in Wien zum 31. Dezember 2009 1,690.837 Personen betragen habe (vgl. auch Statistik Austria "Bevölkerung Österreichs seit 2008 nach Bundesländern"). In Bezug auf den 31. Dezember 2009 betrage daher das Doppelte der höchstzulässigen Anzahl an Glücksspielautomaten gemäß §5 Abs1 GSpG in Verbindung mit §60 Abs25 Z2 GSpG 5.636 Glücksspielautomaten (1,690.837 / 600 = 2.818,06; [abgerundet] 2.818 Glücksspielautomaten x 2 = [abgerundet] 5.636 Glücksspielautomaten).
Zum Stichtag 31. Dezember 2009 hätten nach Auskunft der Magistratsabteilung 36 der Stadt Wien 5.563 Münzgewinnspielapparate betrieben werden dürfen. In Wien seien daher zum Stichtag 31. Dezember 2009 um 73 Glücksspielautomaten weniger bewilligt gewesen, als für die längere Übergangsfrist des §60 Abs25 Z2 GSpG Voraussetzung seien. Da die Anzahl von 5.636 Glücksspielautomaten zum Stichtag 31. Dezember 2009 nicht überschritten gewesen sei, gelte in Wien die Übergangsfrist gemäß §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG (dh. bis 31. Dezember 2014).
IV. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit des Antrags
Voraussetzung der Antragslegitimation gemäß Art140 Abs1 Z1 litc B VG ist einerseits, dass der Antragsteller behauptet, unmittelbar durch das angefochtene Gesetz – im Hinblick auf dessen Verfassungswidrigkeit – in seinen Rechten verletzt worden zu sein, dann aber auch, dass das Gesetz für den Antragsteller tatsächlich, und zwar ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheids, wirksam geworden ist. Grundlegende Voraussetzung der Antragslegitimation ist, dass das Gesetz in die Rechtssphäre des Antragstellers nachteilig eingreift und diese – im Falle seiner Verfassungswidrigkeit – verletzt.
Nicht jedem Normadressaten kommt aber die Anfechtungsbefugnis zu. Es ist darüber hinaus erforderlich, dass das Gesetz selbst tatsächlich in die Rechtssphäre des Antragstellers unmittelbar eingreift. Ein derartiger Eingriff ist jedenfalls nur dann anzunehmen, wenn dieser nach Art und Ausmaß durch das Gesetz selbst eindeutig bestimmt ist, wenn er die (rechtlich geschützten) Interessen des Antragstellers nicht bloß potentiell, sondern aktuell beeinträchtigt und wenn dem Antragsteller kein anderer zumutbarer Weg zur Abwehr des – behaupteterweise – rechtswidrigen Eingriffs zur Verfügung steht (VfSlg 11.868/1988, 15.632/1999, 16.616/2002, 16.891/2003).
Gemäß §62 Abs1 erster Satz VfGG muss ein Gesetzesprüfungsantrag das Begehren enthalten, das – nach Auffassung des Antragstellers verfassungswidrige – Gesetz seinem gesamten Inhalt oder in bestimmten Stellen aufzuheben. Um das strenge Formerfordernis des ersten Satzes des §62 Abs1 VfGG zu erfüllen, muss – wie der Verfassungsgerichtshof mehrfach (zB VfSlg 11.888/1988, 12.062/1989, 12.263/1990, 14.040/1995, 14.634/1996) ausgesprochen hat – die bekämpfte Gesetzesstelle genau und eindeutig bezeichnet werden. Es darf nicht offen bleiben, welche Gesetzesvorschrift oder welcher Teil einer Vorschrift nach Auffassung des Antragstellers tatsächlich aufgehoben werden soll (VfSlg 12.062/1989, 12.487/1990, 14.040/1995, 16.340/2001). Ein Antrag, der die konkrete Fassung der zur Aufhebung begehrten Norm nicht nennt, erfüllt das strenge Formerfordernis des ersten Satzes des §62 Abs1 VfGG nicht. Es ist dem Verfassungsgerichtshof nämlich verwehrt, Gesetzesbestimmungen auf Grund bloßer Vermutungen, in welcher Fassung ihre Aufhebung begehrt wird, zu prüfen und im Fall des Zutreffens der geltend gemachten Bedenken aufzuheben (vgl. dazu VfSlg 11.802/1988, 14.261/1995, 14.634/1996, 15.962/2000 und VfGH 9.12.2014, G136/2014 ua.).
Die Grenzen der Aufhebung einer auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu prüfenden Gesetzesbestimmung sind, wie der Verfassungsgerichtshof sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren schon wiederholt dargelegt hat (VfSlg 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003), notwendig so zu ziehen, dass einerseits der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen auch erfasst werden. Dieser Grundposition folgend hat der Gerichtshof die Rechtsauffassung entwickelt, dass im Gesetzesprüfungsverfahren der Anfechtungsumfang der in Prüfung gezogenen Norm bei sonstiger Unzulässigkeit des Prüfungsantrags nicht zu eng gewählt werden darf (vgl. zB VfGH 9.12.2014, G136/2014 ua. mwN). Der Antragsteller hat all jene Normen anzufechten, welche für die Beurteilung der allfälligen Verfassungswidrigkeit der Rechtslage eine untrennbare Einheit bilden. Es ist dann Sache des Verfassungsgerichtshofes, darüber zu befinden, auf welche Weise eine solche Verfassungswidrigkeit – sollte der Verfassungsgerichtshof die Auffassung des Antragstellers teilen – beseitigt werden kann (VfSlg 16.756/2002, 19.496/2011 und VfGH 9.12.2014, G136/2014 ua.). Der Umfang einer zu prüfenden und allenfalls aufzuhebenden Bestimmung ist derart abzugrenzen, dass einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als zur Beseitigung der zulässigerweise geltend gemachten Rechtswidrigkeit erforderlich ist, dass aber andererseits der verbleibende Teil keine Veränderung seiner Bedeutung erfährt; da beide Ziele gleichzeitig niemals vollständig erreicht werden können, ist in jedem Einzelfall abzuwägen, ob und inwieweit diesem oder jenem Ziel der Vorrang vor dem anderen gebührt (vgl. VfSlg 19.496/2011 und VfGH 9.12.2014, G136/2014 ua. mwN).
Eine zu weite Fassung des Antrags macht diesen nicht in jedem Fall unzulässig. Soweit der Antragsteller von allen vom Antrag erfassten Bestimmungen unmittelbar betroffen ist oder der Antrag mit solchen untrennbar zusammenhängende Bestimmungen erfasst, führt dies – ist der Antrag in der Sache begründet – im Fall der Aufhebung nur eines Teils der angefochtenen Bestimmungen im Übrigen zu seiner teilweisen Abweisung (vgl. VfSlg 19.746/2013; VfGH 8.10.2014, G83/2014 ua.). Umfasst der Antrag auch Bestimmungen, die den Antragsteller nicht unmittelbar betreffen, führt dies – wenn die angefochtenen Bestimmungen insoweit trennbar sind – im Hinblick auf diese Bestimmungen zur partiellen Zurückweisung des Antrags (siehe VfGH 9.12.2014, G136/2014 ua. mwN).
Unzulässig ist ein Antrag auch dann, wenn der Umfang der zur Aufhebung beantragten Bestimmungen so abgesteckt ist, dass die angenommene Verfassungswidrigkeit durch die Aufhebung gar nicht beseitigt würde (vgl. zB VfGH 10.12.2013, G16/2013 mwN).
Ein Gesetzesprüfungsantrag, der sich auf ein Gesetz seinem ganzen Inhalt nach richtet, muss auch Bedenken gegen die Verfassungswidrigkeit aller Bestimmungen des Gesetzes darlegen (VfSlg 7593/1975, 12.464/1990, 13.140/1992, 17.768/2006). Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofes, pauschal vorgetragene Bedenken einzelnen Bestimmungen zuzuordnen und – gleichsam stellvertretend – das Vorbringen für den Antragsteller zu präzisieren (VfSlg 17.099/2003, 17.102/2004). Es genügt nicht, dass vom Antragsteller behauptet wird, dass die bekämpften Gesetzesstellen gegen eine – wenn auch näher bezeichnete – Verfassungsbestimmung verstoßen; es muss vielmehr vom Antragsteller konkret dargelegt werden, aus welchen Gründen den aufzuhebenden Normen die behauptete Verfassungswidrigkeit anzulasten sei (VfSlg 13.123/1992, VfGH 13.9.2013, G61/2013).
Wie der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung ausgesprochen hat, kann Art140 Abs1 B VG nur der Sinn beigemessen werden, dass über bestimmt umschriebene Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes lediglich ein einziges Mal entschieden werden kann. Eine Entscheidung über bestimmte, im Sinne des §62 Abs1 zweiter Satz VfGG dargelegte Bedenken gegen ein Gesetz schafft also nach allen Seiten hin Rechtskraft (vgl. VfSlg 5872/1968; ferner zB VfSlg 10.311/1984 mwN).
Entschiedene Sache liegt im Verhältnis zwischen einem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes und einem weiteren Gesetzesprüfungsantrag allerdings nur vor, wenn zum einen zwischen der seinerzeit geprüften und der nunmehr zur Prüfung gestellten Norm Identität besteht (vgl. hiezu zB VfSlg 11.646/1988 und 12.784/1991) und zum anderen über das im Antrag vorgetragene Bedenken vom Verfassungsgerichtshof bereits im Vorerkenntnis abgesprochen wurde (zur Zulässigkeit einer neuerlichen Sachentscheidung ob bisher nicht behandelter Bedenken vgl. zB VfSlg 10.841/1986, 11.259/1987, 13.179/1992 und zum Ganzen VfSlg 18.776/2009).
1.1. Zur Zulässigkeit des Hauptantrags
Mit ihrem Hauptantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung der Wortfolgen "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" und "(Übergangszeit)" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG und des §60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG sowie der Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG.
1.1.1. Für den Verfassungsgerichtshof besteht kein Zweifel, dass die Antragstellerin – welcher mit Bescheid des Magistrats der Stadt Wien die Bewilligung für den Betrieb zweier Münzgewinnspielapparate erteilt wurde – durch die Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG unmittelbar in ihrer Rechtssphäre betroffen ist und der Antragstellerin kein zumutbarer anderer Weg offen steht, über ein verwaltungsbehördliches oder gerichtliches Verfahren die Verfassungswidrigkeit dieser Bestimmung an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen (vgl. VfGH 12.3.2015, G205/2014 ua.).
1.1.2. Die Verfassungsmäßigkeit der Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG war bereits Gegenstand eines Gesetzesprüfungsverfahrens vor dem Verfassungsgerichtshof (vgl. VfGH 12.3.2015, G205/2014 ua.). Das in jenem Verfahren ergangene Erkenntnis steht jedoch der Zulässigkeit der Anfechtung der Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG im vorliegenden Verfahren nicht entgegen, weil die Antragstellerin über die in jenem Verfahren behandelten Bedenken hinaus nunmehr zusätzliche Bedenken an den Verfassungsgerichtshof heranträgt, welche der Verfassungsgerichtshof bisher noch nicht im Rahmen eines Gesetzesprüfungsverfahrens, insbesondere nicht im mit dem Erkenntnis vom 12.3.2015, G205/2014 ua., abgeschlossenen Verfahren behandelt hat (vgl. zum Prozesshindernis der entschiedenen Sache auch VfGH 18.6.2015, G55/2015 ua.): So behauptet die Antragstellerin – unter anderem – die mangelnde Bestimmtheit der angefochtenen Bestimmungen, weil sich aus §60 Abs25 Z2 GSpG für die Rechtsunterworfenen nicht mit Sicherheit erkennen lasse, welche der beiden im ersten und zweiten Satz genannten Fristen im jeweiligen Bundesland zur Anwendung komme.
1.1.3. Die von der Antragstellerin beantragte Aufhebung des Klammerausdrucks "(Übergangszeit)" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG ist zulässig, weil dieser Klammerausdruck in einem Zusammenhang mit den anderen angefochtenen Wortfolgen in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG steht.
1.1.4. §60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG steht in einem untrennbaren Zusammenhang mit der angefochtenen Wortfolge in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG (vgl. VfGH 12.3.2015, G205/2014 ua.). Der Antrag auf Aufhebung (auch) des §60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG iVm der angefochtenen Wortfolge in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG ist daher geboten.
1.1.5. Mit ihrem Hauptantrag ficht die Antragstellerin weiters die Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG an und führt dazu aus, alleine durch die Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen in §60 Abs25 Z2 GSpG wäre noch nicht klar, ob der Betrieb von Glücksspielautomaten auf Grundlage einer landesgesetzlichen Bewilligung erlaubt wäre.
Der Verfassungsgerichtshof teilt diese Auffassung nicht. Würden die vom Hauptantrag der Antragstellerin umfassten Teile des §60 Abs25 Z2 GSpG durch den Verfassungsgerichtshof aufgehoben, ergäbe sich aus dem verbleibenden Teil dieser Bestimmung der Erlaubnissatz, dass "Glücksspielautomaten, die aufgrund landesgesetzlicher Bewilligung gemäß §4 Abs2" GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010 "zugelassen worden sind, […] betrieben werden [dürfen]". Die allgemeine Definition der verbotenen Ausspielung in §2 Abs4 GSpG stünde einem solchen Betrieb nicht entgegen, weil bei der Aufhebung der von der Antragstellerin angefochtenen Bestimmungen in §60 Abs25 Z2 GSpG der verbleibende Teil der Regelung als lex specialis gegenüber §2 Abs4 GSpG anzusehen wäre.
§2 Abs4 GSpG hätte daher – bei Aufhebung der von der Antragstellerin angefochtenen Teile des §60 Abs25 Z2 GSpG – keine unmittelbare Auswirkung auf die Rechtsposition der Antragstellerin, weswegen die Anfechtung der genannten Wortfolge durch die Antragstellerin unzulässig ist.
1.1.6. Der Hauptantrag ist somit zulässig, soweit er sich gegen die Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" und den Klammerausdruck "(Übergangszeit)" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG sowie gegen §60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG richtet. Soweit sich der Hauptantrag gegen die Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG richtet, ist er hingegen als unzulässig zurückzuweisen.
1.2. Zu den Eventualanträgen
Nach dem Vorbringen der Antragsstellerin werden sämtliche Eventualanträge nur für den Fall gestellt, dass der Verfassungsgerichtshof den Hauptantrag nicht als zulässig erachten sollte. Da durch die Aufhebung der mit dem Hauptantrag zulässigerweise angefochtenen Bestimmungen die von der Beschwerdeführerin behauptete Verfassungswidrigkeit beseitigt würde, erübrigt sich ein weiteres Eingehen auf die Eventualanträge.
2. In der Sache
Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gemäß Art140 B VG auf die Erörterung der aufgeworfenen Fragen zu beschränken (vgl. VfSlg 12.691/1991, 13.471/1993, 14.895/1997, 16.824/2003). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Bestimmung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen verfassungswidrig ist (VfSlg 15.193/1998, 16.374/2001, 16.538/2002, 16.929/2003).
2.1. Zur behaupteten Verletzung des Rechtsstaatsprinzips, des Bestimmtheitsgebots gemäß Art18 B VG und des Art7 EMRK
2.1.1. Die Antragstellerin bringt zur Anfechtung von Teilen des §60 Abs25 Z2 GSpG vor, §60 Abs25 Z2 GSpG stelle gleichzeitig einen Erlaubnis- und einen Verbotssatz dar, der "in seiner Funktion als Verbotssatz den Betrieb von Glücksspielautomaten aufgrund der landesgesetzlichen Regelung […] augenscheinlich zu befristen sucht". Ein Betreiber sehe sich somit widersprüchlichen Normen ausgesetzt, weil ihm einerseits eine behördliche Bewilligung den Betrieb bestimmter Glücksspielautomaten erlaube, ihm auf der anderen Seite §2 Abs4 iVm §60 Abs25 Z2 GSpG diesen Betrieb aber verbiete. Das Gesetz bringe nicht klar zum Ausdruck, ob der Betrieb von Glücksspielautomaten, die auf Grund einer landesgesetzlichen Bewilligung betrieben werden, bestraft werden solle.
§60 Abs25 Z2 GSpG enthalte zudem zwei unterschiedliche Fristen, die darauf abstellen, ob in einem Bundesland zum Stichtag 31. Dezember 2009 eine bestimmte Anzahl an Glücksspielautomaten vorhanden gewesen sei. Je nachdem, ob zu diesem Stichtag ein bestimmter Wert überschritten werde, dürften die Glücksspielautomaten bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014 oder bis zum Ablauf des 31. Dezember 2015 betrieben werden. Der Rechtsunterworfene könne jedoch nicht wissen, welche Anzahl an Glücksspielautomaten zum Stichtag 31. Dezember 2009 in einem bestimmten Bundesland bestanden habe. Selbst den Behörden sei unbekannt, wie viele behördlich bewilligte Glücksspielautomaten es im jeweiligen Bundesland am Stichtag 31. Dezember 2009 gegeben habe.
Aus diesen Gründen verletzten die angefochtenen Bestimmungen das Rechtsstaatsprinzip, Art18 B VG und Art7 EMRK.
2.1.2. Die Bundesregierung führt in ihrer Stellungnahme dazu aus, der Bundesgesetzgeber habe mit §60 Abs25 Z2 GSpG ausdrücklich das rechtliche Schicksal landesrechtlicher Bewilligungen auf Grundlage des §4 Abs2 GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010 geregelt. Diese landesrechtlichen Bewilligungen seien durch inhaltsgleiche bundesrechtliche "Legalkonzessionen" ersetzt worden. Die Ausübung dieser "Legalkonzessionen" sei mit längstens 31. Dezember 2014 bzw. 31. Dezember 2015 befristet worden. Der Bundesgesetzgeber greife mit dieser Regelung – zulässigerweise – in rechtskräftig erteilte Bewilligungen ein. Die Befristung der Bewilligung des weiteren Betriebs sei für den Rechtsanwender klar zu erkennen, auch die Antragstellerin habe – in offenbarer Kenntnis der Rechtslage – den Betrieb ihrer Glücksspielautomaten mit Ablauf des 31. Dezember 2014 eingestellt. Sollte die Antragstellerin darüber im Unklaren gewesen sein, wie viele Glücksspielautomaten es in einem Bundesland am 31. Dezember 2009 gegeben habe, hätte sie diese Information durch eine "Anfrage an die Behörde/das Bundesministerium für Finanzen" erhalten können.
2.1.3. Der Verfassungsgerichtshof hat wiederholt im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip ausgesprochen, dass der Gesetzgeber klar und unmissverständlich zum Ausdruck zu bringen hat, wo er strafen will, und dass die Rechtsordnung dem Einzelnen die Möglichkeit geben muss, sich dem Recht gemäß zu verhalten (VfSlg 12.947/1991 mwN). Auch Art7 EMRK schließt das Gebot in sich, Strafvorschriften so klar zu gestalten, dass es dem Einzelnen möglich ist, sein Verhalten am Gesetz zu orientieren (VfSlg 11.776/1988 mwH). Angesichts der unterschiedlichen Lebensgebiete, Sachverhalte und Rechtsfolgen, die Gegenstand und Inhalt gesetzlicher Regelungen sein können, ist ganz allgemein – und zwar auch im Zusammenhang mit Verwaltungsstraftatbeständen – davon auszugehen, dass Art18 B VG einen dem jeweiligen Regelungsgegenstand adäquaten Determinierungsgrad verlangt (VfSlg 13.785/1994, 16.993/2003, 18.895/2009).
Mit der GSpG-Novelle 2010 hat der Bundesgesetzgeber in §60 Abs25 Z2 GSpG den weiteren Betrieb jener Glücksspielautomaten geregelt, die auf Grund landesgesetzlicher Bestimmungen im Sinne des §4 Abs2 GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010 bewilligt worden waren. Der Bundesgesetzgeber hat dabei eindeutig bezeichnet, auf welche Glücksspielautomaten sich §60 Abs25 Z2 GSpG bezieht und welches weitere Schicksal diesen Glücksspielautomaten zuteil wird. So lässt §60 Abs25 Z2 GSpG unzweifelhaft erkennen, dass eine landesrechtliche Bewilligung für den Betrieb von Glücksspielautomaten bis zum Ablauf der in dieser Bestimmung genannten Fristen weiter ausgeübt werden darf und es sich daher nach Ablauf dieser Fristen um verbotene Ausspielungen iSd §2 Abs4 GSpG handelt (vgl. zum Regelungsgehalt des §60 Abs25 Z2 GSpG auch schon VfGH 12.3.2015, G205/2014 ua., sowie die Ausführungen unter Pkt. IV.1.1.5.). Das Bedenken der Antragstellerin, wonach die angefochtenen Bestimmungen nicht klar erkennen ließen, ob die in §60 Abs25 Z2 GSpG genannten Ausspielungen mit Glücksspielautomaten erlaubt oder verboten seien, trifft somit nicht zu.
§60 Abs25 Z2 GSpG sieht zwei unterschiedliche Fristen für den Betrieb von landesrechtlich bewilligten Glücksspielautomaten vor und stellt zur Anwendung der jeweiligen Fristen darauf ab, ob "in einem Bundesland die nach §5 Abs1 höchstzulässige Anzahl an Glücksspielautomaten zum 31. Dezember 2009 um mehr als das Doppelte überschritten worden ist". Der Verfassungsgerichtshof geht zunächst davon aus, dass §60 Abs25 Z2 GSpG dabei nur auf bewilligte und nicht auf bewilligungslos betriebene Glücksspielautomaten abstellt, weil nur landesrechtlich bewilligte Glücksspielautomaten auf der Grundlage des §60 Abs25 Z2 GSpG weiter betrieben werden dürfen; für bislang verbotene Ausspielungen wird durch diese Bestimmung keine gesetzliche Grundlage geschaffen.
2.1.4. Die Antragstellerin führt aus, es sei für die Rechtsanwender nicht erkennbar, welche der beiden in §60 Abs25 Z2 GSpG geregelten Fristen im jeweiligen Bundesland anwendbar sei.
2.1.5. Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Rechtsprechung (vgl. zB VfSlg 16.993/2003 und 19.771/2013) zum Ausdruck gebracht, dass der Gesetzgeber auch im Bereich von Strafnormen nicht gegen das Bestimmtheitsgebot des Art18 B VG verstößt, wenn er an das allgemeine Erfahrungswissen von Personen knüpft, die einer Materie besonders nahe stehen und in einem bestimmten Sachgebiet somit Fachleute sind. Die angefochtenen Bestimmungen richten sich an die Betreiber von Glücksspielautomaten, für die eine befristete Bewilligung erteilt worden war, von denen angenommen werden kann, dass sie – nicht zuletzt auf Grund der Einbindung von Interessenvertretungen im Verfahren zur Erlassung der GSpG-Novelle 2010 – wissen, dass für das Betreiben von Münzgewinnspielapparaten für einen Standort in Wien der erste (und nicht der zweite) Satz des §60 Abs25 Z2 GSpG gilt.
Die von der Antragstellerin im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip, Art18 B VG und Art7 EMRK erhobenen Bedenken treffen daher nicht zu.
2.2. Zur behaupteten Verletzung des Gleichheitssatzes im Hinblick auf den Betrieb von Video-Lotterie-Terminals (VLT)
2.2.1. Die Antragstellerin macht geltend, §60 Abs25 Z1 und 2 GSpG sehe für den Betrieb von VLT und Glücksspielautomaten unterschiedliche Regelungen vor, obwohl sich diese Geräte praktisch nur dadurch unterschieden, dass bei einem VLT das Spielergebnis "zentralseitig" herbeigeführt werde. Für einen Spieler sei der Unterschied nicht wahrnehmbar, auch die Suchtgefahr sei bei beiden Geräten gleich. Während jedoch der zulässige Betrieb von landesrechtlich bewilligten Glücksspielautomaten spätestens mit 31. Dezember 2015 endgültig auslaufe, müssten VLT innerhalb der für sie geltenden Übergangszeit nur bestimmte zusätzliche Auflagen erfüllen und würden damit in das neue System überführt. Diese Schlechterstellung der landesrechtlich bewilligten Glücksspielautomaten sei unsachlich und daher gleichheitswidrig.
2.2.2. Die Bundesregierung führt dazu aus, es liege schon deshalb keine unsachliche Schlechterstellung von landesrechtlich bewilligten Glücksspielautomaten gegenüber VLT vor, weil §60 Abs25 Z1 und Z2 GSpG im Ergebnis die gleiche Übergangsfrist bis 31. Dezember 2014 vorsehe. Im Übrigen habe der Verfassungsgerichtshof bereits in seinem Erkenntnis vom 12. März 2015, G205/2014 ua., ausgesprochen, dass hier nicht miteinander vergleichbare Sachverhalte vorlägen.
2.2.3. Der Gleichheitsgrundsatz bindet auch den Gesetzgeber (siehe etwa VfSlg 13.327/1993, 16.407/2001). Er setzt ihm insofern inhaltliche Schranken, als er verbietet, sachlich nicht begründbare Regelungen zu treffen (vgl. zB VfSlg 14.039/1995, 16.407/2001). Innerhalb dieser Schranken ist es dem Gesetzgeber jedoch von Verfassung wegen durch den Gleichheitsgrundsatz nicht verwehrt, seine politischen Zielvorstellungen auf die ihm geeignet erscheinende Art zu verfolgen (s. etwa VfSlg 16.176/2001, 16.504/2002). Ob eine Regelung zweckmäßig ist und das Ergebnis in allen Fällen als befriedigend empfunden wird, kann nicht mit dem Maß des Gleichheitssatzes gemessen werden (zB VfSlg 14.301/1995, 15.980/2000 und 16.814/2003).
Im Erkenntnis vom 12. März 2015, G205/2014 ua., hat der Verfassungsgerichtshof in Zusammenhang mit einem behaupteten Verstoß einer Wortfolge in §60 Abs25 Z2 GSpG gegen das verfassungsgesetzlich gewährleiste Recht auf Unversehrtheit des Eigentums ausgeführt, dass die Erteilung einer Konzession für den Betrieb elektronischer Lotterien gemäß §14 GSpG sowie diese Ausspielungen selbst mit zahlreichen weiteren Voraussetzungen und Auflagen verknüpft sind, die unter anderem dem Spielerschutz dienen, sodass solche Ausspielungen mit den auf der Grundlage von §4 Abs2 GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010 landesrechtlich bewilligten Ausspielungen nicht vergleichbar sind. Der Verfassungsgerichtshof vertritt diese Rechtsansicht auch im vorliegenden Zusammenhang einer behaupteten Verletzung des Rechts auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz. Der Betrieb eines auf einer landesrechtlichen Bewilligung iSd §4 Abs2 GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010 beruhenden Glücksspielautomaten und der Betrieb eines VLT iSd §12a Abs2 iVm §14 GSpG sind auf Grund der unterschiedlichen für sie geltenden rechtlichen Voraussetzungen nicht miteinander vergleichbar, weshalb deren unterschiedliche Behandlung durch den Bundesgesetzgeber nicht den Gleichheitssatz verletzt.
2.3. Zur behaupteten Verletzung des aus dem Gleichheitssatz erfließenden Vertrauensschutzes
2.3.1. Die Antragstellerin verweist auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 12. März 2015, G205/2014 ua., in welchem der Verfassungsgerichtshof keine Verletzung des Vertrauensschutzes durch §60 Abs25 Z2 GSpG erkannt habe, weil in den dort behandelten Anträgen nicht substantiiert vorgebracht worden sei, welche Dispositionen die Antragsteller im Einzelnen vor Inkrafttreten der GSpG-Novelle 2010 getätigt hätten, die mit Ablauf des 31. Dezember 2014 frustriert worden seien. In der Folge führt die Antragstellerin aus, sie habe sich hinsichtlich des Standorts zweier Münzgewinnspielapparate "mit großem Aufwand" um die Erlangung einer Bewilligung für diese Geräte bemüht. Nicht nur die Anschaffung der Münzgewinnspielapparate, sondern auch die Einrichtung des Geschäftslokals hätten "erhebliche finanzielle Aufwendungen" bedeutet, welche sich innerhalb der Zeitspanne von lediglich dreieinhalb Jahren nicht amortisieren könnten.
2.3.2. Die Bundesregierung führt zu diesem Vorbringen aus, die Antragstellerin lege damit nicht substantiiert dar, welche Dispositionen sie im Einzelnen getätigt habe, die in der Folge frustriert worden seien.
2.3.3. In seinem Erkenntnis vom 12. März 2015, G205/2014 ua., führte der Verfassungsgerichtshof zur behaupteten Verletzung des aus dem Gleichheitssatz erfließenden Vertrauensschutzes aus, es handle sich bei der mit §60 Abs25 Z2 GSpG verfügten zeitlichen Beschränkung des Betriebs landesrechtlich bewilligter Glücksspielautomaten angesichts der langen Übergangszeit um keinen plötzlichen Eingriff. Darüber hinaus konnten die im Verfahren G205/2015 ua. antragstellenden Gesellschaften keine näher substantiierten Umstände darlegen, aus denen sich ein intensiver Eingriff in deren Rechtssphäre ergäbe. Der Verfassungsgerichtshof kam daher zum Ergebnis, dass §60 Abs25 Z2 GSpG nicht gegen den aus dem Gleichheitssatz erfließenden Vertrauensschutz verstößt.
Da die Antragstellerin nun in ihrem Antrag dieselben Bedenken gegen §60 Abs25 Z2 GSpG vorbringt, die der Verfassungsgerichtshof bereits in seinem Erkenntnis vom 12. März 2015, G205/2014 ua., behandelte (und die Bestimmung nicht als verfassungswidrig aufhob), liegt entschiedene Rechtssache vor.
2.4. Zur behaupteten Verletzung des Rechts auf Freiheit der Erwerbsbetätigung gemäß Art6 StGG und des Rechts auf Unversehrtheit des Eigentums gemäß Art5 StGG und Art1 1. ZPEMRK
2.4.1. Die Antragstellerin sieht einen Verstoß der angefochtenen Bestimmungen gegen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung in §60 Abs25 Z2 GSpG darin gelegen, dass ihr mit Ablauf des 31. Dezember 2014 bzw. 31. Dezember 2015 die Möglichkeit genommen werde, ihre Bewilligung für den Betrieb zweier Münzgewinnspielapparate weiter auszuüben. So sei es ihr in Hinkunft überhaupt verwehrt, ihr "Gewerbe" auszuüben, weil der Wiener Landesgesetzgeber keine Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten iSd §5 GSpG vorgesehen habe. In seinem Erkenntnis vom 12. März 2015, G205/2014 ua., habe der Verfassungsgerichtshof diesen Eingriff in das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung als im öffentlichen Interesse liegend und verhältnismäßig beurteilt. Im dortigen Verfahren hätten die antragstellenden Gesellschaften lediglich geltend gemacht, dass kein öffentliches Interesse an dem Eingriff vorliege, weil "schon durch das WrVG ein geregelter Markt geschaffen" worden und der Eingriff verhältnismäßig sei, "weil das Automatenglücksspiel auch nach der GSpG-Novelle nicht gänzlich verboten sei".
Die Antragstellerin sehe das öffentliche Interesse an einem solchen Eingriff jedoch aus dem Grund nicht gegeben, dass das Spielerschutzniveau durch die GSpG-Novelle 2010 sogar verschlechtert worden sei. Der vom Gesetzgeber vorgesehene Eingriff sei zudem nicht das gelindeste Mittel, weil er den Bewilligungsinhabern auch entsprechende Auflagen zur Erreichung des gewünschten Spielerschutzniveaus vorschreiben hätte können, wie er das für VLT in §60 Abs25 Z1 GSpG getan habe.
Aus diesen Gründen verletzten die angefochtenen Bestimmungen auch das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Unversehrtheit des Eigentums.
2.4.2. Die Bundesregierung sieht im Hinblick auf die behauptete Verletzung des Rechts auf Freiheit der Erwerbsausübung entschiedene Sache gegeben. Ungeachtet dessen sei das Spielerschutzniveau bei Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten iSd §5 GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 höher im Vergleich zu den landesrechtlich bewilligten Ausspielungen iSd §4 Abs2 GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010. Damit liege auch der durch §60 Abs25 Z2 GSpG verfügte Eingriff in das Recht auf Unversehrtheit des Eigentums im öffentlichen Interesse und werde dieses Recht nicht verletzt.
2.4.3. In seinem Erkenntnis vom 12. März 2015, G205/2014 ua., hat sich der Verfassungsgerichtshof mit der Vereinbarkeit der Wortfolge "längstens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2014" in §60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG mit dem Recht auf Freiheit der Erwerbsausübung und dem Recht auf Unversehrtheit des Eigentums auseinandergesetzt und dazu ausgeführt, dass "eine gesetzliche Regelung wie §60 Abs25 Z2 GSpG, die das Auslaufen bestehender Bewilligungen für den Betrieb von Glücksspielautomaten zum Gegenstand hat, im öffentlichen Interesse liegt", weil "mit der GSpG-Novelle 2010 das Spielerschutzniveau auch im Vergleich zu bereits bestehenden landesrechtlichen Bewilligungen für Ausspielungen, die nun unter das Glücksspielmonopol fallen, erhöht werden sollte". Der Verfassungsgerichtshof führte weiters aus, dass die in §60 Abs25 Z2 GSpG genannten Fristen, mit denen der weitere Betrieb der auf Grundlage von §4 Abs2 GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010 bewilligten Glücksspielautomaten beschränkt wird, ein taugliches Mittel für die Verfolgung dieser öffentlichen Interessen darstellen.
Soweit die Antragstellerin behauptet, dem Eingriff in verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte durch die angefochtenen Bestimmungen liege kein öffentliches Interesse zugrunde, weil das Spielerschutzniveau der Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten iSd §5 GSpG idF der GSpG-Novelle 2010 im Vergleich zu den landesrechtlich bewilligten Ausspielungen iSd §4 Abs2 GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010 gesenkt werde, liegt daher entschiedene Sache vor, weshalb es dem Verfassungsgerichtshof verwehrt ist, neuerlich auf dieselben Bedenken einzugehen (vgl. VfSlg 18.421/2008, 18.422/2008 und VfGH 18.6.2015, G55/2015 ua.).
Der Eingriff in das Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und das Recht auf Unversehrtheit des Eigentums ist schließlich nicht deshalb unverhältnismäßig, weil der Bundesgesetzgeber die von ihm verfolgten – im öffentlichen Interesse liegenden – Ziele gegebenenfalls auch mit anderen Mitteln, etwa der Vorschreibung gesetzlicher Auflagen, erreichen hätte können. Mit der GSpG-Novelle 2010 hat der Bundesgesetzgeber den Weg eingeschlagen, den Betrieb landesrechtlich bewilligter Glücksspielautomaten iSd §4 Abs2 GSpG idF vor der GSpG-Novelle 2010 unter Einhaltung einer angemessenen Übergangsfrist von etwa viereinhalb (§60 Abs25 Z2 erster Satz GSpG) bzw. fünfeinhalb (§60 Abs25 Z2 zweiter Satz GSpG) Jahren ab Inkrafttreten der Novelle zeitlich zu beschränken. Es liegt im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, dass er den Betrieb dieser Glücksspielautomaten nach Ablauf dieser Übergangsfristen gänzlich untersagt, statt den Betrieb unter bestimmten Bedingungen weiter zu ermöglichen.
Der geltend gemachte Verstoß der angefochtenen Bestimmungen gegen das Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und das Recht auf Unversehrtheit des Eigentums liegt daher nicht vor.
V. Ergebnis
1. Der (Haupt-)Antrag ist zurückzuweisen, soweit er die Aufhebung der Wortfolge "nach diesem Bundesgesetz" in §2 Abs4 GSpG, BGBl 620/1989, idF BGBl I 54/2010, begehrt.
2. Im Übrigen ist der Antrag als unbegründet abzuweisen.
3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
RIS