Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Entscheidungsgründe
1. Der Beschwerdeführer steht als Exekutivbeamter in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund; er war seit 1. Jänner 2006 dem Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung (im Folgenden: BVT), Referat II/BVT/2 Extremismus, zur Dienstleistung zugewiesen. Beginnend mit 1. September 2011 war er vorübergehend der Abteilung I/9 der Sicherheitsakademie, Zentrum für internationale Angelegenheiten, zugeteilt. Dem schriftlichen Ersuchen des Beschwerdeführers vom 19. März 2012 entsprechend, wurde diese vorläufige Dienstzuweisung mit 20. März 2012 beendet; ab 21. März 2012 war der Beschwerdeführer wieder dem BVT, Referat Extremismus, zugewiesen. Nachdem der Beschwerdeführer den Dienst in diesem Referat nicht wieder angetreten hatte, weil er dort behauptetermaßen gemobbt worden sei, wurde er schließlich mit schriftlicher Verfügung vom 29. März 2012 "mit Wirksamkeit vom 1. April 2012 dem Referat II/2/e zur dauernden Dienstleistung zugewiesen". Die Verfügung (sie weist im Kopf die Sektion I — Präsidium des Bundesministeriums für Inneres aus) lautet im Wesentlichen wie folgt:
"Sie werden mit Wirksamkeit vom 1. April 2012 dem Referat II/2/e zur dauernden Dienstleistung zugewiesen, da Sie sich nicht mehr in der Lage sehen, den Dienst an Ihrem bisherigen Arbeitsplatz im Referat II/BVT/2-Extremismus sowie in der Abteilung I/9 (SIAK)-Zentrum für internationale Angelegenheiten, auszuüben.
Dieser Umstand ist dokumentiert durch Ihre Äußerungen vor Abteilungsleiter [Mag. Z], Direktor [Mag. G] sowie dem Verwendungsbericht von [Dr. F].
In Ihrer dienst- und besoldungsrechtlichen Stellung tritt dadurch keine Änderung ein.
29. März 2012
Für die Bundesministerin:
Dr. [Gr]"
2. Gegen diese vom Beschwerdeführer als Bescheid gewertete Verfügung wurde von ihm das Rechtsmittel der Berufung erhoben. Begründend wird im Wesentlichen ausgeführt, dass der Erledigung Bescheidcharakter zukomme und eine Versetzung iSd §38 Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 — BDG 1979 vorliege.
3. Die Berufungskommission beim Bundeskanzleramt (im Folgenden: Berufungskommission) wies mit dem nunmehr in Beschwerde gezogenen Bescheid vom 18. Juli 2012 die Berufung gemäß §66 Abs4 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 — AVG als unzulässig zurück. Begründend wird im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
"Dazu ist zunächst festzustellen, dass die gegenständliche Verfügung der Abteilung I/1 des Bundesministeriums für Inneres weder als Bescheid bezeichnet noch bescheidmäßig gegliedert (Spruch, Begründung, Rechtsmittelbelehrung) ist. Zwar ist die Erledigung normativ gefasst; dies gibt hier jedoch nicht den Ausschlag zu Gunsten der Bescheidqualität der Erledigung, zumal — zunächst abstrakt gesprochen — im Hinblick auf die hier bestehende Strittigkeit der Frage, ob mit der Personalmaßnahme eine Änderung der Dienststellenzugehörigkeit des [Berufungswerbers (im Folgenden: BW)] verbunden ist, auch eine (gleichfalls normativ gefasste) Weisung in Betracht gekommen wäre. In einem solchen Fall ist — unabhängig davon, was im konkreten Fall geboten gewesen wäre — stets die ausdrückliche Bezeichnung dafür maßgeblich, ob eine die Personalmaßnahme verfügende Erledigung nun als Bescheid oder als Weisung zu qualifizieren ist (vgl. für Verwendungsänderungen, VwGH 29.3.1982, 88/12/0029; BerK 3.3.2008, GZ180/9-BK/07). Diese Rechtsprechung ist für die Beurteilung der Bescheidqualität einer Personalmaßnahme nach Auffassung der Berufungskommission auch anwendbar, wenn — wiederum abstrakt gesprochen — das Vorliegen einer Versetzung oder einer schlichten Verwendungsänderung in Betracht kommt. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Rechtsprechung zur Erlassung von Feststellungsbescheiden zu Personalmaßnahmen zu verweisen, bei welchen strittig war, ob sie Dienstzuteilungen oder von ihrem materiellen Gehalt her Versetzungen darstellen, wobei diese Personalmaßnahmen ungeachtet ihres materiellen normativen Gehalts mangels Bezeichnung als Bescheid als Weisungen gewertet wurden, in Ansehung derer die Feststellung, ob ihre Befolgung zu den Dienstpflichten zählt, als zulässig angesehen wurde, und die nicht etwa — entsprechend ihrem materiellen Gehalt — als Bescheide qualifiziert wurden, gegen die der Beamte hätte Berufung erheben müssen (vgl. hiezu etwa VwGH 2.7.2010, 2009/09/0297, 12.5.2010, 2010/12/0041[…] sowie 16.12.2009, 2009/12/0201). In Ermangelung der Bezeichnung der Erledigung als Bescheid war sie daher als Weisung zu werten (vgl. VwGH[…] 28.3.2008, 2007/12/0207 = VwSlg. 17417 A/2008).
Aber auch dann, wenn man — entgegen dem Vorgesagten — die Auffassung vertreten wollte, maßgeblich für den Bescheidcharakter sei aus Gründen gesetzeskonformer Auslegung hier die Frage, ob die Personalmaßnahme rechtens in Weisungs- oder Bescheidform zu ergehen gehabt hätte, wäre für die Zulässigkeit der Berufung aus folgenden Erwägungen nichts gewonnen:
Dem Wortlaut des §38 Abs7 BDG zufolge wäre eine Versetzung in Bescheidform zu verfügen. Eine Versetzung setzt voraus, dass dem Bediensteten eine neue Verwendung an einer anderen Dienststelle zugewiesen wird. Das Wesen einer Versetzung liegt somit im damit verbundenen Wechsel der Dienststelle. Doch auch Änderungen der Verwendung innerhalb derselben Dienststelle sind bei Vorliegen der Voraussetzungen des §40 Abs2 und 3 BDG einer Versetzung gleichzuhalten. Eine solche qualifizierte Verwendungsänderung liegt im Hinblick auf Beamte des Funktionszulagenschemas gemäß §40 Abs2 Z1 BDG dann vor, wenn die neue Verwendung der bisherigen Verwendung nicht mindestens gleichwertig ist.
Da die Verfügung des BM.I im Hinblick auf die Verwendung im Referat II/2/e davon ausgeht, dass sich dadurch an der dienst- und besoldungsrechtlichen Stellung des BW keine Änderung ergibt, was von diesem auch nicht bestritten wird, kann das Vorliegen der Voraussetzungen für das Vorliegen einer qualifizierten Verwendungsänderung im Sinne des §40 Abs2 Z1 BDG jedenfalls ausgeschlossen werden, sodass der Wechsel in der Verwendung des BW unter diesem Gesichtspunkt jedenfalls nicht in Bescheidform zu verfügen gewesen wäre. Im Übrigen zeigt — losgelöst davon — diese in die Weisung aufgenommene Mitteilung, dass die Bundesministerin keine (bescheidförmige) qualifizierte Verwendungsänderung verfügen wollte.
Der Beurteilung der gesetzlich gebotenen Form der gegenständlichen Verfügung des BM.I hat somit als nächster Schritt die Untersuchung voranzugehen, inwieweit es sich beim BVT und dem Referat II/2/e um Organisationseinheiten handelt, denen entweder jeweils selbstständige Dienststelleneigenschaft zukommt oder die jedenfalls organisatorisch verschiedenen Dienststellen eingegliedert sind und es sich daher beim Wechsel vom BVT in das Referat II/2/e um eine Verwendung in einer anderen Dienststelle handelt, was eine Qualifizierung als Versetzung im Sinne des §38 BDG nach sich ziehen würde.
Dienststellen sind der Definition des §278 Abs1 BDG zufolge 'Behörden, Ämter und anderen Verwaltungsstellen sowie die Anstalten und Betriebe des Bundes, die nach ihrem organisatorischen Aufbau eine verwaltungs- oder betriebstechnische Einheit darstellen'. Maßgebliches Tatbestandsmerkmal für das Vorliegen der selbstständigen Dienststelleneigenschaft einer bestimmten Organisationseinheit ist somit das Vorliegen einer in verwaltungs- oder betriebstechnischer Hinsicht bestehenden Einheit. Merkmale, auf deren Grundlage sich die Einheit einer Organisation im Sinne der dargestellten Gesichtspunkte ableiten lässt, stellen neben räumlichen Gegebenheiten und dem Vorliegen einer einheitlichen Organisation das Vorliegen relativer Selbständigkeit im Hinblick auf die zu be sorgenden Aufgaben dar. Maßstab für die Beurteilung des Ausmaßes der Selbständigkeit bilden in erster Linie die Reichweite der Entscheidungsbefugnis der Leitungsorgane va. in organisatorischen, personellen und auch budgettechnischen Belangen.
Die konkrete Beurteilung war von der BerK im vorliegenden Fall zunächst auf jene Vorschriften zu beziehen, die im weitesten Sinne organisatorische Belange im Bereich der Zentralstelle des BM.I regeln.
Keine speziell das BVT betreffenden Regelungen finden sich jedenfalls im Bundesministeriengesetzes 1986, BGBl 76/1986 idgF. Das Sicherheitspolizeigesetz, BGBl 566/1991 idF enthält ebenfalls keine ausdrücklich das BVT betreffenden Vorschriften. Insbesondere aus §6 Abs1 leg. cit., der eine Definition der die Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit im Bereich des BM.I bildenden Organisationseinheiten enthält und lediglich im Hinblick auf das Bundeskriminalamt und das Bundesamt für Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung die Ermächtigung zur gesetzlichen Regelung der Errichtung und Organisation normiert, kann geschlossen werden, dass dem BVT als organisatorische Untergliederung der Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit des BM für Inneres keine Sonderstellung, aus der Rückschlüsse auf die im Sinne der Begriffsbestimmung des §278 Abs1 BDG erforderliche verwaltungs- oder betriebstechnische Einheit zu ziehen wären, eingeräumt wird.
Zwecks Feststellung allfälliger Selbständigkeiten des BVT in insbesondere dienstrechtlichen bzw. organisatorischen Angelegenheiten war als nächstes die aufgrund der §§9 und 10 des Bundesministeriengesetzes 1986 erlassene Geschäftsordnung des Bundesministeriums für Inneres mit Wirksamkeit vom 1. September 2006, welche als Adressaten unter anderem den Direktor des Bundesamtes für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung explizit anführt, heranzuziehen. In der Geschäftsordnung wird das BVT als Teil der Zentralleitung gesehen. In diesem Sinne bestimmt der die Leitung von Organisationseinheiten und Übertragung von Arbeitsplätzen regelnde §2 Abs3 der Geschäftsordnung, dass die dauernde Betrauung mit der Wahrnehmung der von den Absätzen 1 und 2 nicht umfassten Arbeitsplätze im Sinne des §36 Abs1 BDG dem Leiter der Abteilung I/1 obliegt und hinsichtlich der unter die Absätze 1 und 2 zu subsumierenden Leitungsfunktionen ̶- im Hinblick auf das BVT stellen dies die Funktion des Direktors des BVT und seines Stellvertreters dar ̶ das Betrauungsrecht der Ressortleitung bzw. dem Leiter der Sektion I zukommt. In der von der BerK weiters herangezogenen Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Regelung der Zuständigkeit in Dienstrechtsangelegenheiten der Beamten und Vertragsbediensteten des Bundesministeriums für Inneres, die Einrichtung von Bezirks- und Stadtpolizeikommanden sowie über die Übertragung von Angelegenheiten an Bundespolizeidirektionen, Bezirks- und Stadtpolizeikommanden und das Landespolizeikommando Wien (Dienstrechtsverfahrens-, Personalstellen- und Übertragungsverordnung 2005, DPÜ-VO 2005), BGBl II 205/2005, ist das BVT nicht als Dienstbehörde angeführt. Als maßgeblich wurde von der BerK auch die Geschäftseinteilung des Bundesministeriums für Inneres vom 12. November 2011, GZ.: BMI-0A1210/0048-1/2/2010 gesehen, welche die Zuständigkeit der Abteilung I/1 unter anderem für 'Angelegenheiten des Dienst-, Besoldungs- und Pensionsrechtes sowie Personalangelegenheiten für den gesamten Ressortbereich' normiert. Zusammenfassend ist aus Sicht der BerK somit festzuhalten, dass dem BVT keine Kompetenz zu selbständiger Wahrnehmung der angeführten Materien zukommt.
Auch in budgettechnischer Hinsicht kommt dem BVT keine wie immer geartete Selbständigkeit zu. Sowohl Personal- als auch Sachaufwand werden im Wege des für weite Teile der Zentralleitung in den jeweiligen Bundesvoranschlägen eingerichteten Voranschlagsansatzes verrechnet, eigenständige, nur das BVT betreffende Budgetierungsansätze liegen nicht vor.
Nach Würdigung der angeführten Umstände ist aus Sicht der BerK davon auszugehen, dass die für die Qualifikation als Dienststelle im Sinne des §278 Abs1 BDG notwendige relative Selbständigkeit weder im Hinblick auf die zu besorgenden Aufgaben einschließlich allfälliger Verfügungen über das dem BVT zugewiesene Personal noch im Hinblick auf allfällige organisatorische Belange des BVT gegeben ist und somit die geforderte verwaltungs- oder betriebstechnische Einheit nicht vorliegt. Da überdies die Mindestanforderungen der räumlichen Entfernung bzw. örtlichen Situierung der Organisationseinheit nicht erfüllt sind (VwGH 13.4.1994, 90/12/0298, Slg. NF. 14.028/A), ist zu folgern, dass dem BVT keine Qualifikation als Dienststelle im Sinne der genannten Bestimmung des §278 Abs1 BDG zukommt.
Auch der Verweis des BW auf den Dienststellenbegriff des Bundesgesetzes vom 10. März 1967 über die Personalvertretung bei den Dienststellen des Bundes, BGBl 133/1967 idF (Bundes-Personalvertretungsgesetz, kurz PVG) vermag an dieser Wertung keine Änderung herbeizuführen. Zwar enthält §1 Abs4 PVG eine im Vergleich zu §278 Abs1 BDG im Wesentlichen wortidente Definition des Begriffs Dienststelle, was verdeutlicht, dass auch das PVG von einem grundsätzlich vergleichbaren Begriffsinhalt ausgeht. Es mag daher der Fall sein, dass — rechtmäßiges Vorgehen der Behörden bei Einrichtung von Dienststellen im Verständnis des PVG vorausgesetzt — das Vorliegen einer Dienststelle im Verständnis des PVG zunächst auch jenes einer Dienststelle im Verständnis des §278 Abs1 BDG indizieren könnte (ohne dass damit freilich eine Bindung von Dienstbehörden bei der Beurteilung dieser Frage nach Organisationsrecht verbunden wäre). Freilich ist in diesem Zusammenhang fallbezogen Folgendes zu beachten:
Die im PVG in der Folge getroffenen weiteren Bestimmungen stehen im Lichte dieser Feststellung folglich ausschließlich unter der Prämisse, eine der Wahrung der Interessen der Bediensteten am besten entsprechende Personalvertretungsstruktur zu gewährleisten.
In diesem Sinne spricht hier aber gerade §4 Abs1 bis 3 PVG, denen zufolge zwar grundsätzlich bei jeder Dienststelle eine Personalvertretung zu bilden ist, gleichzeitig aber die Möglichkeit geschaffen wird, für zwei oder mehrere Dienststellen eine gemeinsame Personalvertretung bzw. für besonders große und organisatorisch trennbare und für örtlich getrennt untergebrachte Dienststellen sowie für Dienststellen, in denen Bedienstete verschiedener Besoldungsgruppen oder Verwendungen tätig sind, unter den dort näher umschriebenen Prämissen mehrere Personalvertretungen zu schaffen, gegen den Standpunkt des BW. Die solcherart zusammengefassten bzw. getrennten Dienststellen werden zwar im Lichte der Bestimmungen des PVG wie eine Dienststelle behandelt, solcherart (aus zusammengefassten bzw. getrennten Dienststellen/-teilen) in personalvertretungsrechtlicher Hinsicht wie Dienststellen behandelte Einrichtungen sind aber naturgemäß nicht deckungsgleich mit den dieser Konstruktion zugrundeliegenden, sich aus der konkreten Organisationsstruktur abgeleiteten Dienststellen. Aufbauend auf dieser durch das PVG eröffneten Möglichkeit der Trennung von unmittelbar sich aus der jeweiligen Organisationsstruktur ergebenden Dienststellen in mehrere personalvertretungsrechtlich wie Dienststellen behandelte Einheiten ist für den Bereich der Zentralstelle des Bundesministeriums für Inneres im Einvernehmen mit der Ressortleitung die Bildung einer eigenen Personalvertretung für das BVT erfolgt. Dies bedeutet, dass für das BVT zwar eine eigene Personalvertretung eingerichtet wurde, es unter organisatorischem Blickwinkel jedoch Teil der eine Reihe weiterer Organisationseinheiten der Zentralstelle des BM.I umfassenden Dienststelle darstellt. Eine solche Konstellation ist gerade im Hinblick auf §4 PVG nicht ausgeschlossen.
Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus dem vom BW herangezogenen Erkenntnis des VwGH vom 23.3.1992, 90/12/0229, welches im Übrigen primär die Auslegung des Begriffes 'Betrieb' zum Gegenstand hat. Beim BVT könnte es sich aber keinesfalls um einen solchen handeln, denkmöglich könnte nur von einer 'Behörde' oder 'Verwaltungsstelle' des Bundes im Verständnis des §278 BDG ausgegangen werden, was jedoch nach dem Vorgesagten unzutreffend ist.
Der BW stützt sich im materiellen Teil seiner Berufung auf §28 PVG. Diese Bestimmung kommt schon deshalb nicht zum Tragen, weil es hier nicht um eine Maßnahme des Disziplinarrechtes geht. Der von ihm in diesem Zusammenhang zitierte Bescheid der Berufungskommission betrifft aber §27 PVG. Von dieser Bestimmung wäre der BW als stellvertretendes Mitglied des Wahlausschusses aber nur dann geschützt, wenn die Voraussetzungen ihres Abs3 vorlägen, wofür keine Anhaltspunkte bestehen. Dies kann hier, wo es nicht um die Beurteilung der inhaltlichen Rechtmäßigkeit der Maßnahme geht, aber dahinstehen. Jedenfalls steht auch §27 PVG der hier vorgenommenen eigenständigen Prüfung des organisationsrechtlichen Dienststellenbegriffs nicht entgegen. Der bloße Dienstauftrag, bei einem anderen Teil einer Dienststeile Dienst zu verrichten, wäre bei einer durch §27 PVG geschützten Person dann eine auf Grund dieser Bestimmung unzulässige Maßnahme, wenn für diesen Dienststellenteil eine andere Personalvertretung (Wahlausschuss) zuständig ist (VwGH[…] 26.11.1979, 1971/79). In diesem Fall wäre die Maßnahme aber dennoch nicht bescheidförmig zu verfügen. Ihre Unzulässigkeit könnte im Zuge eines Feststellungsantrages betreffend die Verletzung subjektiver Rechte des geschützten Beamten durch eine solche Weisung geltend gemacht werden.
Auch Art7 Abs4 des Internationalen Abkommens zur Bekämpfung nuklearterroristischer Handlungen, BGBl III Nr 77/2007, ist nicht geeignet, eine Dienststelleneigenschaft des BVT zu begründen: Demnach 'teilen die Vertragsstaaten dem Generalsekretär der Vereinten Nationen ihre zuständigen Behörden und Verbindungsstellen mit, die für die Übermittlung und den Empfang der in diesem Artikel genannten Informationen verantwortlich sind'. Hier ist schon vom Wortlaut her nicht ausgeschlossen, dass es sich bei den Behörden oder Verbindungsstellen nicht auch um bloße Dienststellenteile handeln kann.
Ebenso ist auch §1 Ziffer 2 der Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Bemessung der Vergütung für besondere Gefährdung der Beamten des Exekutivdienstes, BGBl II 201/2005, als möglicher Anhaltspunkt für die Qualifikation des BVT als eigene Dienststelle nicht in Betracht zu ziehen. In der genannten Bestimmung wird der Anspruch auf die monatliche Vergütung für besondere Gefährdung für Exekutivbedienstete in der Höhe von 12,06% des Gehaltes (einschließlich allfälliger Teuerungszulagen) der Gehaltsstufe 2 der Dienstklasse V geregelt. Anspruchsbegründend ist demnach entweder die Erbringung von zumindest zwei Drittel der Plandienstzeit im exekutiven Außendienst oder für Exekutivbedienstete der Verwendungsgruppe E2a (W 2) und E2b die Verwendung bei einer der dort aufgezählten Organisationseinheiten, wie etwa beim BVT. Die Aufzählung des BVT in der gegenständlichen Bestimmung lässt entgegen der Argumentation des BW jedoch keine Rückschlüsse auf eine Dienststelleneigenschaft desselben zu, da Zweck der Regelung einzig die Bereitstellung der Gefährdungszulage an bestimmte Exekutivbedienstete bildet, ohne damit organisatorische Regelungen treffen zu wollen.
Resümierend kommt die Berufungskommission folglich zu dem Ergebnis, dass der gegenständlichen Zuweisung des BW vom BVT in das Referat Il/2/e kein Wechsel an eine andere Dienststelle zugrunde liegt, weshalb das Vorliegen einer Versetzung im Sinne des §38 BDG unter diesem Gesichtspunkt auszuschließen ist. Dienstrechtlich handelt es sich bei der gegenständlichen Personalmaßnahme lediglich um die Zuweisung einer neuen Verwendung innerhalb einer Dienststelle, welche, wie bereits oben dargelegt worden ist, angesichts der Gleichwertigkeit der bisherigen und der neuen Verwendung als 'schlichte' Verwendungsänderung im Sinne des §40 Abs1 BDG zulässigerweise mit Weisung zu verfügen war.
Im Lichte der einleitend angestellten Überlegungen zur Frage einer allfälligen Bescheidqualität der gegenständlichen Verfügung der Abteilung I/1 vom 29. März 2012 steht somit fest, dass es sich dabei lediglich um eine in schriftlicher Form verfügte Weisung der Dienstbehörde des BW und um keinen Bescheid handelt. Da gegen schriftliche Weisungen kein Rechtsmittel zulässig ist, war die Berufung gemäß §66 Abs4 AVG als unzulässig zurückzuweisen." (Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen)
4. In der gegen diesen Bescheid gerichteten Beschwerde gemäß Art144 B VG wird die Verletzung in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter und auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz behauptet sowie die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides beantragt. Zur Verletzung im Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter wird im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
"Das Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter wird durch den Bescheid einer Verwaltungsbehörde verletzt, wenn die Behörde eine ihr gesetzlich nicht zukommende Zuständigkeit in Anspruch nimmt oder in gesetzwidriger Weise ihre Zuständigkeit ablehnt, etwa indem sie zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert (zB VfSlg 10374/1985).
Nach der ständigen Rechtsprechung des VfGH (zB VfSlg 6527/1971, 7436/1974, 8560/1979) sind auch formlose Erledigungen als Bescheid anzusehen, wenn sie nach ihrem Inhalt gegenüber individuell bestimmten Personen Verwaltungsangelegenheiten normativ regeln, dh wenn sie bindend die Gestaltung oder Feststellung von Rechtsverhältnissen zum Inhalt haben.
Die Berufungskommission beim Bundeskanzleramt führt in ihrer Begrün dung die Rechtsprechung an (VwGH 29.3.1982, 88/12/0029 sowie [wohl gemeint: auch] VwGH 28.3.2008, 2007/12/0207), nach der unabhängig von seinem materiellen normativen Gehalt Personalmaßnahmen sowohl in Form einer Weisung als auch in Bescheidform verfügt werden könnten und im Zweifelsfall die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid für eine Qualifikation einer Erledigung als Bescheid entscheidend sei.
Der VwGH sah bis in die 1990er-Jahre die Form der Erledigung zur Beurteilung des Bescheidcharakters als entscheidend an. Nunmehr nimmt der Gerichtshof in stillschweigender Abkehr von seiner älteren Rsp an (siehe VwGH 18.10.2001, 2000/07/0054; siehe auch Hengstschläger/Leeb, AVG §58 Rz 13), dass das angewendete Gesetz als Deutungsschema maßgebend ist, sofern die Behörde von Rechts wegen verpflichtet war, einen Bescheid zu erlassen (VwGH 18.6.2003, 2001/06/0165), was hier wohl angesichts der Bestimmung des §38 Abs7 BDG gegeben ist. Auch nach der stRsp des VfGH ist für den Bescheidcharakter einer behördlichen Erledigung nicht nur die äußere Form, sondern auch der Inhalt maßgebend (VfSlg 5804/1968; 15.893/2000; 16.433/2002), sofern aus dem Inhalt deutlich der objektiv erkennbare Wille der Behörde hervorgeht, normativ, dh rechtsgestaltend bzw rechtsfeststellend eine Verwaltungsangelegenheit zu treffen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes kommt es für die Qualifikation einer konkreten Personalmaßnahme als Dienstzuteilung oder Versetzung vielmehr nicht darauf an, wie sie sich selbst 'deklariert', sondern auf ihren tatsächlichen rechtlichen Gehalt (VwGH 5.09.2008, 2007/12/0078; 16.12.2009, 2009/12/0201; 12.05.2010, 2009/12/0140).
Eine Versetzung iSd §38 BDG hat gemäß §38 Abs7 BDG in Bescheidform zu erfolgen. Der Schutzzweck der §§38 ff BDG liegt darin, den Beamten vor sachlich nicht gerechtfertigten Personalmaßnahmen zu bewahren (VwGH 8.11.1995, 95/12/0205).
Die Berufungskommission verneint rechtsirrig das Vorliegen einer Versetzung iSd §38 Abs1 BDG, da Tatbestandsmerkmal einer Versetzung iSd §38 BDG, nämlich die dauernde Zuweisung zu einer anderen Dienststelle, nicht vorläge. Das BVT sei lediglich ein Dienststellenteil der BMI und keine selbständige Dienststelle iSd §278 Abs1 BDG, daher sei mit der Zuweisung zur Abteilung II/2/e (Frontex), die ebenfalls einen Dienststellenteil im Rahmen des BMI darstellt, keine Zuweisung zu einer anderen Dienststelle erfolgt.
Da die Berufungskommission zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert hat und sohin in rechtswidriger Weise ihre Zuständigkeit ablehnt, wurde ich in meinem Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt. Dies begründe ich wie folgt:
Es handelt sich beim BVT jedenfalls um eine Dienststelle iSd §278 Abs[1] BDG. Zum Vorliegen einer Dienststelle müssen Mindestanforderungen gegeben sein. Im Sinne der Rechtsprechung des VwGH zählen zu den maßgebenden Faktoren für das Vorliegen einer Dienststelle neben dem Umstand der in einer einheitlichen Organisation und in relativer Selbständigkeit zu besorgenden Aufgaben auch die räumliche Entfernung bzw örtliche Situierung einer solchen Organisationseinheit (siehe VwGH 13.04.1994, 90/12/0298).
Die österreichische Verfassung ordnet grundsätzlich einen hierarchisch gegliederten Aufbau der Verwaltung an. Art20 B-VG sieht vor, dass auf Zeit gewählte Organe, ernannte berufsmäßige Organe oder vertraglich bestellte Organe unter der Leitung der obersten Organe des Bundes und der Länder grundsätzlich weisungsgebunden und verantwortlich die Verwaltung führen. Mit den obersten Verwaltungsgeschäften des Bundes sind die obersten Organe des Bundes (Art69 iVm Art19 B-VG) betraut. Zur Besorgung der Geschäfte der Bundesverwaltung sind die Bundesministerien und die ihnen unterstellten Ämter berufen (Art77 Abs1 B-VG).
Oberste Sicherheitsbehörde des Bundes ist der Bundesminister für Inneres (Art78a Abs1 B-VG). Die Bundesminister sind monokratisch organisierte Verwaltungsorgane. Sie stehen den Bundesministerien vor, diese sind der behördliche Apparat, der den Bundesministern zur Verfügung steht.
Art77 Abs2 B-VG sieht vor, dass die Regelung der Zahl der Bundesminis terien, ihre Einrichtung (innere Organisation) und ihr Wirkungsbereich[…] einer gesetzlichen Regelung bedarf. Das Bundesministeriengesetz 1986 (kurz BMG 1986) regelt in abstracto die innere Organisation der Bundesministerien in den §§7 und 8 leg cit. Es sieht drei Arten von Organisationsanordnungen vor: die Geschäftseinteilung, die Geschäftsordnung und die Kanzleiordnung (Büroordnung).
Hinsichtlich der Geschäftseinteilung sieht das BMG 1986 vor, dass ein Bundesministerium grundsätzlich in Sektionen und diese wiederum in Abteilungen zu gliedern sind (§7 Abs1 BMG 1986). §7 Abs9 BMG 1986 sieht hinsichtlich des BMI die Möglichkeit vor, '.. insoweit Ausnahmen von den Abs1 bis 4 verfügen, als dies zur wirkungsvollen Erfüllung der Aufgaben der Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit auf dem Gebiet der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit notwendig ist'. Davon wurde Gebrauch gemacht.
Der BMI hat auf Grund §§6, 14 und 15 SPG (BGBI 1991/566) mit Verordnung vom 25. Juni 1998 im Einvernehmen mit dem Hauptausschuss des Nationalrates als Sondereinheiten der Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit die Einsatzgruppe zur Bekämpfung des Terrorismus (EBT), die Einsatzgruppe zur Bekämpfung der Suchtgiftkriminalität (EBS), die Einsatzgruppe der Gruppe D zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität (EDOK), das Gendarmerie einsatzkommando (GEK) sowie die Sondereinheit für Observation (SEO) errichtet (Sondereinheiten-Verordnung, BGBI II 1998/207).
Im Jahr 2002 erfolgte eine weitere Änderung der Organisation. So erfolgte die Errichtung des Bundeskriminalamtes als Organisationseinheit des BMI (BGBI 2002/22), weiters wurde die Sicherheitsakademie eingerichtet, eine unselbständige Anstalt (Sicherheitspolizeigesetz-Novelle 2002, BGBl I 2002/104). Mit Bundesgesetz über die Einrichtung und Organisation des Bundesamts zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung BGBl I Nr 2009/72 wurde ein weiter[e]s Bundesamt eingerichtet.
Bereits im September 2001 erfolgte eine Reform des Staatspolizeilichen Dienstes. Die beiden Staatsschutzabteilungen im Innenministerium und der Aufgabenbereich der Einsatzgruppe zur Bekämpfung des Terrorismus wurden mit 1.1.2002 in das neu geschaffene Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismus (BVT) übergeführt. Die Einrichtung erfolgte durch einen Erlass des Bundesministers für Inneres.
Um die Organisationsqualität des BVT näher zu bestimmen, werden daher die aus dem jährlich veröffentlichen Verfassungsschutzbericht des BMI, die [jeweils] auf der Homepage des BMI aufzufinden sind […,] nähere Angaben bezogen. Auch wenn der Verfassungsschutzbericht keine rechtliche Regelung darstellt, stellt er doch eine wahrheitsgemäße und richtig[e] Darstellung der Aufgaben und Entscheidungen de[s] BVT dar.
Der Verfassungsschutzbericht 2002 führt aus: Das BVT ist in organisatori scher Hinsicht Teil der Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit des BMI. Die Leitung obliegt einem Direktor und dessen Stellvertreter und neben dem Büro für Internationale Beziehungen und dem Referat Informationsmanagement bestanden drei Abteilungen. Die Abteilung 1 ist zuständig für Personal angelegenheiten, Schulung, Budget und Wirtschaftsangelegenheiten sowie rechtliche Grundsatzangelegenheiten. Die Abteilung 2 ist die größte Organi sationseinheit innerhalb des BVT, besteht aus 3 Fachreferaten für die Bereiche Extremismus, Terrorismus und Ausländerextremismus sowie Spionageabwehr, Proliferation und illegaler Waffenhandel. Weiters gibt es das Referat Strategische Analyse und eine Einheit für operative und technische Unterstützung von Ermittlungen. Der Abteilung 3, so der Verfassungsschutzbericht 2002, kommen die Koordinierung von Personen und Objektschutzmaßnahmen sowie die Durchführung von Sicherheitsüberprüfungen zu. Zu den Kernaufgaben des BVT und seinen Organisationseinheiten zählt insbesondere der Schutz der ver fassungsmäßigen Einrichtungen und ihrer Handlungsfähigkeit und nachrichtendienstlichen Angelegenheiten (siehe Art52a B-VG), die Verfolgung, Gefahrenabwehr und erweiterte Gefahrenerforschung von staatsfeindlichen Vorgängen in den zuvor genannten Bereichen.
Im Verfassungsbericht 2004, Seite 8, findet sich ein Organigramm des BVT, das die vorher beschriebene Organisationsstruktur abbildet.
Weiters heißt es: 'Im Zuge der Exekutivreform 'Team 04' soll mit 'Herausnahme des Verfassungsschutzes aus der regionalen Behördenstruktur' die Reform des staatspolizeilichen Dienstes finalisiert werden.'
Auf Seite 9: 'Die Aufgaben des BVT umfassen im Wesentlichen den Schutz des Staates, seiner verfassungsmäßigen Einrichtungen und deren Handlungsfähigkeit. Die laufenden Gefährdungseinschätzungen der im BVT gegründeten Analyseeinheit bilden eine wichtige Entscheidungsgrundlage für die strategische Leitung.'
Auch hinsichtlich der Aufgaben findet sich etwa im Verfassungsschutzbericht 2011 folgender Hinweis unter dem Titel 'Bilaterale Aktivitäten':
'Gemäß den internen Vorgaben wurden die Beziehungen zu den Staaten des Westbalkans und der arabischen Welt gezielt vertieft bzw. ausgebaut. Insgesamt wurde der Schwerpunkt gemäß den Zielvorgaben der .BVT-Leitung auf die Vertiefung der existierenden Kontakte gelegt. Damit wurden bestehende Kooperationen sinnvoll ergänzt und es konnte so ein Beitrag zur Verbesserung der Sicherheit Österreichs geleistet werden.' Auch dies, zeigt, dass eines der von der Berufungskommission angesprochenen Elemente der 'selbständigen' Dienststelle gegeben ist, spricht doch der Bericht davon, dass die BVT-Leitung Zielvorgaben hinsichtlich der Vertiefung der Beziehungen zu den Staaten des Westbalkans und der arabischen Welt erteilt.
Im Verfassungsschutzbericht 2009, Seite 12[,] heißt es:
'Organisation. Das BVT ist fachlich zuständige Oberbehörde für die bei den Sicherheitsdirektionen eingerichteten Landesämter für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung (LVT) und arbeitet mit diesen eng zusammen.'
Ein weiteres Element, das von der Berufungskommission als Nachweis für die fehlende selbständige Dienststelleneigenschaft des BVT gesehen wird, ist die fehlende Budgethoheit des BVT.
Hier sei auf eine Stellungnahme des BMI im Rechnungshofbericht hingewiesen (Rechnungshof BVT Bund_2009_01_Band 1_2.pdf, Seite 45)[:]
'Laut Mitteilung des BMI würde die Dotierung eigener finanzgesetzlicher Ansätze den zu beobachtenden staatsschutzrelevanten extremistischen und terroristischen Organisationen einen vom Sicherheitsaspekt her bedenklichen Einblick in die potenzielle Leistungsfähigkeit des Staatsschutzes in Österreich gewähren und jede Veränderung im Ressourceneinsatz transparent machen. Den vom RH abgegebenen Empfehlungen solle zum Teil durch die Zuweisung interner Budgetmittel und Kontingente entsprochen werden.'
Auch zur Personalhoheit des BVT finden sich in diesem Rechnungshofbericht, Seite 56[,] folgende Ausführungen des BMI:
'Das BMI teilte mit, dass die zuständigen Leitungsorgane des BVT in sämtliche Personalentscheidungen unmittelbar eingebunden gewesen seien bzw. die von der Personalabteilung des BMI getroffenen Personalentscheidungen unmittelbar auf der Grundlage der vom BVT erstatteten Vorschläge umgesetzt worden seien.'
Fasst man die hier nur auszugsweise herangezogenen Ausführungen der Verfassungsschutzberichte hinsichtlich [der] Organisation des BVT zusammen, zeigt sich, dass hier wohl von einer relativ selbständigen Organisationseinheit, vergleichbar etwa dem Bundeskriminalamt, gesprochen werden kann.
Die Gliederung des BVT zeigt eine Einteilung vergleichbar einer Zentralstelle. Sie verfügt über eine eigene Abteilung, die für Budget (auch wenn keine eigenen Budgetansätze aus Geheimhaltungsgründen vorhanden sind), Personal[-] und Wirtschaftsangelegenheiten zuständig ist. Daneben bestehen verschiedene Fachabteilungen. Hinsichtlich der Leitung ist die Organisation vergleichbar der des Bundeskriminalamtes — die Leitung obliegt einem Direktor und dessen Stellvertreter. Der Direktor des BVT verfügt Zielvorgaben und seine Vorschläge hinsichtlich der Personalentscheidungen werden vom BMI unmittelbar umgesetzt.
Auch hinsichtlich der von der Judikatur geforderten örtlichen Trennung der jeweiligen Organisationseinheiten erfüllt das BVT mit seinem Sitz in 1030 Wien diese[s] Erfordernis, da das BVT dadurch räumlich von den anderen Dienststellen des BMI getrennt ist.
All dies zusammengenommen zeigt, dass sowohl was die Organisation des BVT als auch deren Aufgaben und die Verantwortlichkeit dem Begriff der Dienststelle des §278 Abs1 BDG entspricht. Die Rechtsprechung des VwGH zum Dienststellenbegriff des BDG 1979 nennt eine Reihe von unterschiedlichen Merkmalen, auf die für das Vorliegen einer Dienststelle abzustellen ist (V[w]GH 13.4.1994, 90/12/0298). Es lässt sich aber kein bestimmtes Verhältnis dieser Merkmale zueinander oder ein besonderer Grad des Vorliegens eines bestimmten Merkmales daraus ableiten.
Die Unterstellung des BVT unter den Bundesminister für Inneres ergibt sich aus den verfassungsgesetzlichen Rahmenbedingungen (siehe oben Art20 Abs1, Art77 Abs1 B-VG). Dies hindert nicht die Qualifikation als selbständige Dienststelle. Aus diesen Bestimmungen erklärt sich auch die Bestellung des Leiters des BVT (= Direktor des BVT) durch den BMI, den die Berufungskommission in willkürlicher Verkennung der gesetzlichen Bestimmungen als Ausschlusskriterium für die Dienststelleneigenschaft behauptet hat.
Als nächste organisatorische Ebene sieht das BMG 1986 die Geschäftsordnung der Bundesministerien vor. Die derzeitige Geschäftsordnung des BMI vom 23. August 2006, GZ.: BMI-OA 100010236-1/2/2006 zeigt bereits in der Adressierung die Sonderstellung des Bundeskriminalamtes wie des BVT — diese sind neben den Leitern der Zentralstelle ausdrücklich angeführt. In der Geschäftsordnung werden zwar nur das Bundeskriminalamt und der Unabhängige Bundesasylsenat vom Anwendungsbereich ausgenommen, nicht jedoch das BVT. Auch wenn dies von der Berufungskommission als Indiz für die fehlende Personalhoheit als wesentliches hinderndes Element für die Selbständigkeit der BVT angesehen wird, ist es nicht von der Hand zu weisen, dass sich hier insgesamt doch eine faktische Eigenständigkeit der Leitung de[s] BVT herausgebildet hat — siehe etwa die Aussagen zur Personalrekrutierung im Rechnungshofbericht. Die Einbeziehung des BVT in die Geschäftsordnung des BMI kann aber schon aus Gründen der Wirtschaftlichkeits- und Zweckmäßigkeitsüberlegungen wegen der erforderlichen Koordination der unterschiedlichen Dienststellen [als] gerechtfertigt angesehen werden, ohne die Selbständigkeit der Dienststelle wesentlich zu hindern. Dies auch deshalb, weil die Geschäftsordnung doch nur eine sehr abstrakte Organisation vorgibt. Weiters ist anzumerken, dass die Aufgabenerfüllung des BVT als 'ziviler Nachrichtendienst' der Republik Österreich sich wesentlich von den Aufgaben aller anderen Dienststellen oder Dienststellenteile des BMI unterscheidet und dies jedenfalls die Notwendigkeit einer relativen Selbständigkeit der Dienststelle BVT begründet.
Wendet man sich nun dem Organigramm des BMI zu, so ist zu bemerken, dass auch hier wieder das BVT vergleichbar dem Bundeskriminalamt in der Darstellung des Gesamtministeriums abgebildet ist. Das BVT selbst stellt auf der Homepage des Ministeriums ein sehr detailliertes Organigramm zur Verfügung, [das] die Gliederung des BVT sehr detailliert zeigt.
Nimmt man all dies zusammen, so zeigt sich, dass das BVT relativ selbständig seine Aufgaben besorgt und der Leiter des BVT für die gesetzeskonforme Erledigung verantwortlich ist. Weitere Merkmale, die auf eine eigene verwaltungs- oder betriebstechnische Einheit hinweisen, wie etwa [die] eigenständige Leitung der Geschäfte, die relative Verfügungsgewalt in finanzieller Hinsicht, der Einflu[ss] bei der Auswahl der Bediensteten, wenn dies auch unter Zusammenarbeit mit der Zentralstelle geschieht, die interne Organisation des Bürobetriebes hinsichtlich des Einsatzes der EDV (EDIS Aktenverwaltung wird ausschließlich im nachrichtendienstlichen Bereich verwendet) gegeben sind. Damit kann wohl zu Recht davon ausgegangen werden, dass es sich bei[m] BVT um eine Dienststelle iSd §278 Abs1 BDG handelt und die in Rede stehende Erledigung der BMI vom [wohl gemeint: 29.] März 2012, aus der der objektiv erkennbare Wille der Behörde hervorgeht (siehe etwa VfSlg 18.197/2007), normativ meine Versetzung an eine andere Dienststelle iSd §38 Abs1 BDG zu verfügen.
Als wesentliches Indiz für das Vorliegen der selbständigen Dienststellen eigenschaft des BVT sei weiters angeführt, dass für das BVT eine eigene Dienststellenvertretung im Sinne des PVG eingerichtet ist. Zwar sieht das PVG in §4 Abs1 die Möglichkeit vor, für besonders große und organisatorisch trennbare Dienststellen mehrere Personalvertretungen zu bilden. In einem solchen Fall ist dies zu verordnen und im Amtsblatt zur Wiener Zeitung kundzumachen und an den Amtstafeln der Dienststellen kundzumachen. Dies ist für das BVT nicht passiert, sodass hier §4 Abs1 erster Satz PVG zur Anwendung kommt, wonach für jede Dienststelle eine eigene Personalvertretung einzurichten ist. Der Dienststellenbegriff des PVG ist ident mit dem Dienststellenbegriff des BDG.
Durch den angefochtenen Bescheid erachte ich mich in meinem Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt. Das Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter wird durch den Bescheid einer Verwaltungsbehörde verletzt, wenn die Behörde eine ihr gesetzlich nicht zukommende Zuständigkeit in Anspruch nimmt oder in gesetzwidriger Weise ihre Zuständigkeit ablehnt, etwa indem sie zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert (zB VfSlg 10374/1985), wie dies die Berufungskommission durch den angefochtenen Bescheid vom 18. Juli 2012, GZ35/11-BK/12, verwirklicht hat." (Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen)
5. Die Berufungskommission beim Bundeskanzleramt als die im verfassungsgerichtlichen Verfahren belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie im Wesentlichen mit unveränderter Begründung die Abweisung der Beschwerde beantragt.
II. Rechtslage
1. Die für die Beurteilung des Falles maßgeblichen Bestimmungen (§§36, 38, 40, 41a und 278 BDG 1979, BGBl 333 idF BGBl I 35/2012) lauten jeweils samt Überschrift — auszugsweise — wie folgt:
"Arbeitsplatz
§36. (1) Jeder Beamte, der nicht vom Dienst befreit oder enthoben ist, ist mit der Wahrnehmung der Aufgaben eines in der Geschäftseinteilung seiner Dienststelle vorgesehenen Arbeitsplatzes zu betrauen.
(2) — (4) […]
Versetzung
(1) Eine Versetzung liegt vor, wenn der Beamte einer anderen Dienststelle zur dauernden Dienstleistung zugewiesen wird.
(2) Die Versetzung ist von Amts wegen zulässig, wenn ein wichtiges dienstliches Interesse daran besteht. Während des provisorischen Dienstverhältnisses ist eine Versetzung auch ohne wichtiges dienstliches Interesse zulässig.
(3) Ein wichtiges dienstliches Interesse liegt insbesondere vor
1. bei Änderungen der Verwaltungsorganisation,
2. bei der Auflassung von Arbeitsplätzen,
3. bei Besetzung eines freien Arbeitsplatzes einer anderen Dienststelle, für den keine geeigneten Bewerberinnen oder Bewerber vorhanden sind,
4. wenn die Beamtin oder der Beamte nach §81 Abs1 Z3 den zu erwartenden Arbeitserfolg nicht aufgewiesen hat oder
5. wenn über die Beamtin oder den Beamten eine Disziplinarstrafe rechtskräftig verhängt wurde und wegen der Art und Schwere der von ihr oder ihm begangenen Dienstpflichtverletzung die Belassung der Beamtin oder des Beamten in der Dienststelle nicht vertretbar erscheint.
(4) Bei einer Versetzung an einen anderen Dienstort von Amts wegen sind die persönlichen, familiären und sozialen Verhältnisse des Beamten zu berücksichtigen. Eine solche Versetzung ist – ausgenommen in den Fällen des Abs3 Z4 und 5 sowie in jenen Fällen, in denen abweichend vom Abs3 Z5 noch keine rechtskräftige Disziplinarstrafe verhängt worden ist – unzulässig, wenn sie
1. für die Beamtin oder den Beamten einen wesentlichen wirtschaftlichen Nachteil bedeuten würde und
2. eine andere geeignete Beamtin oder ein anderer geeigneter Beamter derselben Dienststelle und derselben Verwendungsgruppe zur Verfügung steht, bei der oder dem dies nicht der Fall ist.
(5) Eine Versetzung der Beamtin oder des Beamten in ein anderes Ressort bedarf bei sonstiger Nichtigkeit des Bescheids der Zustimmung der Leiterin oder des Leiters des anderen Ressorts.
(6) Ist die Versetzung des Beamten von Amts wegen in Aussicht genommen, so ist er hievon schriftlich unter Bekanntgabe seiner neuen Dienststelle und seiner neuen Verwendung mit dem Beifügen zu verständigen, daß es ihm freisteht, gegen die beabsichtigte Maßnahme binnen zwei Wochen nach Zustellung Einwendungen vorzubringen. Werden innerhalb der angegebenen Frist solche Einwendungen nicht vorgebracht, so gilt dies als Zustimmung zur Versetzung.
(7) Die Versetzung ist mit Bescheid zu verfügen; in diesem ist festzustellen, ob der Beamte die für die Versetzung maßgebenden Gründe gemäß §§141a, 145b oder 152c BDG1979 zu vertreten hat oder nicht. Eine Berufung gegen diesen Bescheid hat keine aufschiebende Wirkung. Der vom Beamten zuletzt innegehabte Arbeitsplatz darf bis zur Rechtskraft des Bescheides nicht auf Dauer besetzt werden.
(8) Im Fall der Versetzung an einen anderen Dienstort ist dem Beamten eine angemessene Übersiedlungsfrist zu gewähren.
(9) Die Beamtin oder der Beamte kann auf Antrag oder aus wichtigem dienstlichen Interesse von Amts wegen in eine andere Besoldungs- oder Verwendungsgruppe überstellt werden. Auf diese Fälle sind Abs2 letzter Satz und die Abs3 bis 8 sinngemäß anzuwenden.
(10) Für die Ermittlung, ob eine Überstellung von Amts wegen zulässig ist, werden die Verwendungsgruppen aller Besoldungsgruppen wie folgt zusammengefasst:
1. Verwendungsgruppe 'Höherer Dienst' und vergleichbare Verwendungen;
2. Verwendungsgruppe 'Gehobener Dienst' und vergleichbare Verwendungen;
3. Verwendungsgruppe 'Fachdienst' und vergleichbare Verwendungen;
4. Verwendungsgruppe 'Qualifizierter mittlerer Dienst' und vergleichbare Verwendungen;
5. Verwendungsgruppe 'Mittlerer Dienst' und vergleichbare Verwendungen;
6. Verwendungsgruppen 'Qualifizierter Hilfsdienst' und 'Hilfsdienst' und vergleichbare Verwendungen.
Eine Überstellung kann von Amts wegen entweder in eine Verwendungsgruppe, die der gleichen Ziffer wie die aktuelle Verwendungsgruppe der Beamtin oder des Beamten zuzuordnen ist, oder in eine Verwendungsgruppe, die einer der Bezeichnung nach niedrigeren Ziffer als die aktuelle Verwendungsgruppe der Beamtin oder des Beamten zuzuordnen ist, erfolgen.
Verwendungsänderung
§40. (1) Wird der Beamte von seiner bisherigen unbefristeten oder befristeten Verwendung abberufen, so ist ihm gleichzeitig, wenn dies jedoch aus Rücksichten des Dienstes nicht möglich ist, spätestens zwei Monate nach der Abberufung eine neue Verwendung in seiner Dienststelle zuzuweisen. §112 wird hiedurch nicht berührt.
(2) Die Abberufung des Beamten von seiner bisherigen Verwendung ist einer Versetzung gleichzuhalten, wenn
1. die neue Verwendung der bisherigen Verwendung des Beamten nicht mindestens gleichwertig ist oder
2. durch die neue Verwendung eine Verschlechterung für die Beförderung des Beamten in eine höhere Dienstklasse oder Dienststufe zu erwarten ist oder
3. dem Beamten keine neue Verwendung zugewiesen wird.
(3) Die neue Verwendung ist der bisherigen Verwendung gleichwertig, wenn sie innerhalb derselben Verwendungsgruppe derselben Funktions- oder Dienstzulagengruppe zugeordnet ist.
(4) Abs2 gilt nicht
1. für die Zuweisung einer drei Monate nicht übersteigenden vorübergehenden Verwendung, wenn dem Beamten daran anschließend eine der bisherigen Verwendung zumindest gleichwertige Verwendung zugewiesen wird,
2. für die Beendigung der vorläufigen Ausübung einer höheren Verwendung zur Vertretung eines an der Dienstausübung verhinderten oder zur provisorischen Führung der Funktion an Stelle des aus dieser Funktion ausgeschiedenen Beamten und
3. für das Enden des Zeitraums einer befristeten Ernennung des Beamten, ohne daß dieser weiterbestellt wird.
Berufungskommission
§41a. (1) bis (5) […]
(6) (Verfassungsbestimmung) Die Berufungskommission entscheidet über Berufungen gegen in erster Instanz ergangene Bescheide in Angelegenheiten der §§38, 40, 41 Abs2, 123 Abs2 und 124 Abs2.
(7) […]
Begriffsbestimmungen
§278. (1) Dienststellen im Sinne dieses Bundesgesetzes sind die Behörden, Ämter und anderen Verwaltungsstellen sowie die Anstalten und Betriebe des Bundes, die nach ihrem organisatorischen Aufbau eine verwaltungs- oder betriebstechnische Einheit darstellen.
(2) Zentralstellen im Sinne dieses Bundesgesetzes sind das Bundeskanzleramt, die übrigen Bundesministerien und jene Dienststellen, die keinem Bundesministerium nachgeordnet sind.
(3) Ressorts im Sinne dieses Bundesgesetzes sind die Zentralstellen mit den ihnen nachgeordneten Dienststellen."
2. §2 der "Geschäftsordnung des Bundesministeriums für Inneres mit Wirksamkeit vom 1. September 2006" (im Folgenden: Geschäftsordnung) lautet — samt Überschrift — auszugsweise wie folgt:
"Leitung von Organsiationseinheiten und Übertragung von Arbeitsplätzen
§2. (1) — (2) […]
(3) Die dauernde Betrauung mit der Wahrnehmung der von den Absätzen 1 und 2 [dies sind Arbeitsplätze mit Leitungsfunktion bzw. stellvertretender Leitung bestimmter Organisationseinheiten] nicht umfassten Arbeitsplätze im Sinne des §36 Abs1 BDG 1979 obliegt dem Leiter der Abteilung I/1. […]
[…]"
3. §§1 und 4 Bundes Personalvertretungsgesetz (PVG), BGBl 133/1967 idF BGBl I 153/2009, lauten auszugsweise samt Überschrift wie folgt:
"Geltungsbereich
§1. (1) bis (3) […]
(4) Dienststellen im Sinne dieses Bundesgesetzes sind die Behörden, Ämter und anderen Verwaltungsstellen sowie die Anstalten und Betriebe, die nach ihrem organisatorischen Aufbau eine verwaltungs- oder betriebstechnische Einheit darstellen.
(5) […]
Personalvertretung bei den Dienststellen
§4. (1) Bei jeder Dienststelle ist eine Personalvertretung zu bilden. Für zwei oder mehrere Dienststellen kann eine gemeinsame Personalvertretung, für besonders große und organisatorisch trennbare und für örtlich getrennt untergebrachte Dienststellen sowie für Dienststellen, in denen Bedienstete verschiedener Besoldungsgruppen oder Verwendungen tätig sind, können mehrere Personalvertretungen gebildet werden, wenn dies unter Berücksichtigung der personalmäßigen Struktur der Dienststellen der Wahrung der Interessen der Bediensteten am besten entspricht; hiebei ist dafür zu sorgen, dass für Dienststellen mit weniger als fünf Bediensteten gemeinsam mit anderen Dienststellen eine Personalvertretung geschaffen wird. Unter der gleichen Voraussetzung kann auch für Teile mehrerer Dienststellen, denen Bedienstete gleicher Besoldungsgruppen angehören, eine gemeinsame Personalvertretung gebildet werden. Sind in einem Ressort mehrere Zentralausschüsse eingerichtet (§13 Abs1), so sind in den Dienststellen für jene Bediensteten, für die die Zentralausschüsse errichtet sind, eigene Dienststellenausschüsse zu bilden.
(2) Für welche Dienststellen oder Dienststellenteile eine gemeinsame und für welche Dienststellen mehrere Personalvertretungen gebildet werden, hat der zuständige Zentralausschuss nach Anhörung der betroffenen Dienststellenausschüsse im Einvernehmen mit der oder dem für den Zentralausschuss zuständigen Leiterin oder Leiter der Zentralstelle zu bestimmen. Hiebei ist der Sitz der gemeinsamen Personalvertretung zu bestimmen. Nach Maßgabe der im Abs1 festgelegten Grundsätze über die Interessenwahrung der Bediensteten können abweichend von Abs1 letzter Satz auch in einem Ressort, in dem mehrere Zentralausschüsse eingerichtet sind, gemeinsame Dienststellenausschüsse gebildet werden, wenn dies von den betroffenen Zentralausschüssen einvernehmlich mit der Leiterin oder dem Leiter der Zentralstelle nach Anhörung der betroffenen Dienststellenausschüsse bestimmt wird. Dabei ist auch festzulegen, welchem Fachausschuss bzw. Zentralausschuss die Zuständigkeit im Falle der Anwendung des §10 Abs5 zukommt.
(3) Wird für zwei oder mehrere Dienststellen (Dienststellenteile) eine gemeinsame Personalvertretung oder werden für eine Dienststelle mehrere Personalvertretungen gebildet, so gelten die zusammengefassten beziehungsweise jede der getrennten Dienststellen im Sinne dieses Bundesgesetzes als eine Dienststelle.
Wer im Sinne dieses Bundesgesetzes als Leiterin oder Leiter der zusammengefassten Dienststelle (Dienststellenteile) gilt, hat der zuständige Zentralausschuss nach Anhörung der betroffenen Dienststellenausschüsse im Einvernehmen mit der oder dem für den Zentralausschuss zuständigen Leiterin oder Leiter der Zentralstelle zu bestimmen.
(4) […]"
III. Erwägungen
1. Der Verfassungsgerichtshof hat über die — zulässige — Beschwerde erwogen:
2. Bedenken gegen die dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegenden Rechtsvorschriften werden in der Beschwerde nicht vorgebracht und sind beim Verfassungsgerichtshof aus Anlass der vorliegenden Beschwerde auch nicht entstanden.
3. Das Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter wird durch den Bescheid einer Verwaltungsbehörde verletzt, wenn die Behörde eine ihr gesetzlich nicht zukommende Zuständigkeit in Anspruch nimmt (zB VfSlg 15.372/1998, 15.738/2000, 16.066/2001, 16.298/2001 und 16.717/2002) oder wenn sie in gesetzwidriger Weise ihre Zuständigkeit ablehnt, etwa indem sie zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert (zB VfSlg 15.482/1999, 15.858/2000, 16.079/2001 und 16.737/2002).
3.1. Der Beschwerdeführer begründet die Grundrechtsverletzung damit, dass die Berufungskommission in gesetzwidriger Weise ihre Zuständigkeit abgelehnt habe, indem sie zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert habe. Auf das Wesentliche zusammengefasst wird dazu ausgeführt, dass die bei der belangten Behörde bekämpfte Erledigung vom 29. März 2012 einen Bescheid darstelle, weil damit eine — mit Bescheid auszusprechende — Versetzung an eine andere Dienststelle vorgenommen worden sei.
3.2. Gemäß der Verfassungsbestimmung des §41a Abs6 BDG 1979 entscheidet die Berufungskommission ausschließlich gegen in erster Instanz ergangene Bescheide in Angelegenheiten der u.a. §§38 und 40 BDG 1979.
3.3. Ob eine behördliche Enunziation einen Bescheid darstellt, ist nach objektiven Gesichtspunkten zu beurteilen (vgl. etwa VwGH 16.5.2001, 2001/08/0046); auch für die Beurteilung des Bescheidwillens des Genehmigenden sind objektive Kriterien maßgeblich (VwGH 9.10.2001, 2001/05/0295). Ob aus einer Erledigung deutlich ein objektiv erkennbarer Bescheidwille hervorgeht, kann sich auch daraus ergeben, dass die Behörde von Rechts wegen verpflichtet war, einen Bescheid zu erlassen (VfSlg 9520/1982; 13.162/1992; 13.750/1994).
3.4. Gemäß §38 Abs1 BDG 1979 liegt eine Versetzung vor, wenn ein Beamter einer anderen Dienststelle zur dauernden Dienstleistung zugewiesen wird; gemäß §38 Abs7 leg.cit. ist die Versetzung mit Bescheid zu verfügen. Eine einer Versetzung gleichzuhaltende und mit Bescheid zu erledigende Verwendungsänderung im Sinne des §40 Abs2 leg.cit. ist im vorliegenden Fall ebenfalls nicht gegeben. In allen übrigen Fällen einer Verwendungsänderung hat deren Anordnung nicht im Wege eines Bescheides, sondern durch Weisung (Dienstauftrag) zu erfolgen (VwGH 24.4.1986, 95/12/0248; 25.2.1998, 96/12/0018 und 96/12/0279).
§278 Abs1 BDG 1979 bestimmt, dass Dienststellen u.a. die Behörden, Ämter und andere Verwaltungseinheiten des Bundes sind, die nach ihrem organisatorischen Aufbau eine verwaltungs- oder betriebstechnische Einheit sind. Zu den maßgebenden Faktoren für das Vorliegen einer Dienststelle zählen u.a. die in einer einheitlichen Organisation und in relativer Selbständigkeit zu besorgenden Aufgaben (vgl. zB VwGH 8.11.1995, 95/12/0205).
§6 Abs1 Satz 1 SPG enthält eine Definition der Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit. Im Gegensatz zum Bundeskriminalamt und zum Bundesamt zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung, für die §6 Abs1 Satz 2 SPG normiert, dass deren Einrichtung und die Regelung der Organisation durch besonderes Bundesgesetz zu erfolgen hat (vgl. hiezu Bundeskriminalamt-Gesetz sowie das Bundesgesetz über die Einrichtung und Organisation des Bundesamts zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung), bestehen hinsichtlich des BVT keine besonderen gesetzlichen Bestimmungen betreffend die Einrichtung dieser Organisationseinheit. Das BVT ist, wie bereits das Organigramm des Bundesministeriums für Inneres zeigt, eine organisatorische Untergliederung der Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit (Sektion II).
Auch in der Geschäftsordnung wird das BVT als Teil der Generaldirektion gesehen. So obliegt dem Leiter der Abteilung I/1 die dauernde Betrauung mit der Wahrnehmung von — abgesehen von den in §2 Abs1 und 2 leg.cit. erwähnten — Arbeitsplätzen im Sinne des §36 Abs1 BDG 1979. Auch hinsichtlich der in §2 Abs1 und Abs2 leg.cit. genannten Leitungsfunktionen — im Hinblick auf das BVT stellen dies die Funktion des Direktors des BVT und seines Stellvertreters dar — kommt das Betrauungsrecht der Ressortleitung bzw. dem Leiter der Sektion I zu. Auch in der Dienstrechtsverfahrens-, Personalstellen- und Übertragungsverordnung 2005, BGBl II 205/2005, ist das BVT nicht als Dienstbehörde angeführt. Weiters sieht auch die Geschäftseinteilung des Bundesministeriums für Inneres (Textierung mit Wirksamkeit vom 1. Jänner 2011) vor, dass die Abteilung I/1 unter anderem für 'Angelegenheiten des Dienst-, Besoldungs- und Pensionsrechtes sowie Personalangelegenheiten für den gesamten Ressortbereich' zuständig ist. Weiters können weder die zu besorgenden Aufgaben noch budgettechnische oder organisatorische Belange in relativer Selbständigkeit ausgeübt werden. Das Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung weist aus diesen Gründen die notwendige relative Selbständigkeit im Lichte des §278 Abs1 BDG 1979 nicht auf.
Der Arbeitsplatz im Referat II/2/e ist ebenfalls in der Sektion II des Bundesministeriums für Inneres angesiedelt; es weist ebenfalls keine relative Selbständigkeit auf. Somit handelt es sich bei den Verwendungen des Beschwerdeführers beim BVT und beim Referat II/2/e nicht um Verwendungen an Arbeitsplätze in unterschiedlichen Dienststellen.
Daran ändert auch das Argument des Beschwerdeführers, wonach aus dem zu §278 BDG 1979 identen Dienststellenbegriff gemäß §1 Abs4 PVG auf Gegenteiliges geschlossen werden könne, nichts.Er verkennt nämlich, dass gemäß §4 Abs1 bis 3 PVG eine Zusammenlegung oder Teilung der bei den Dienststellen einzurichtenden Personalvertretungen möglich ist. Auch die sonst vom Beschwerdeführer herangezogenen Grundlagen lassen keine Schlüsse zu, dass das BVT eine selbständige Dienststelle ist.
4. Daher war die Zuweisung des Beschwerdeführers zur dauernden Dienstleistung in das Referat II/2/e nicht mit Bescheid vorzunehmen. Die Verfügung vom 29. März 2012 war auch nicht als Bescheid gekennzeichnet. Der Anordnung einer Verwendungsänderung, für die nach dem Gesetz "je nach den Gegebenheiten des Falles" entweder das rechtstechnische Mittel des Bescheides oder jenes der Weisung in Betracht kommt (vgl. auch VfSlg 9420/1982; 9797/1983), kann nur dann Bescheidcharakter beigemessen werden, wenn die betreffende Erledigung ausdrücklich als Bescheid bezeichnet ist (vgl. VwGH 28.9.1994, 93/12/0068; 19.3.2003, 2000/12/0110; vgl. auch VwGH 14.6.1995, 95/12/0091 s. auch VwGH 2.7.2009, 2008/12/0163). Mangels Bezeichnung als Bescheid, handelt es sich somit bei dem vor der belangten Behörde bekämpften Akt um keinen Bescheid, sondern um eine schriftliche Weisung.
5. Eine Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz kann nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg 10.413/1985, 14.842/1997, 15.326/1998 und 16.488/2002) nur vorliegen, wenn der angefochtene Bescheid auf einer dem Gleichheitsgebot widersprechenden Rechtsgrundlage beruht, wenn die Behörde der angewendeten Rechtsvorschrift fälschlicherweise einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstellt oder wenn sie bei Erlassung des Bescheides Willkür geübt hat.
Angesichts der verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der angewendeten Rechtsvorschriften und des Umstandes, dass kein Anhaltspunkt dafür besteht, dass die Behörde diesen Vorschriften fälschlicherweise einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstellt hat, könnte der Beschwerdeführer im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz nur verletzt worden sein, wenn die Behörde Willkür geübt hätte.
Ein willkürliches Verhalten der Behörde, das in die Verfassungssphäre eingreift, liegt unter anderem in einer gehäuften Verkennung der Rechtslage, aber auch im Unterlassen jeglicher Ermittlungstätigkeit in einem entscheidenden Punkt oder dem Unterlassen eines ordnungsgemäßen Ermittlungsverfahrens überhaupt, insbesondere in Verbindung mit einem Ignorieren des Parteivorbringens und einem leichtfertigen Abgehen vom Inhalt der Akten oder dem Außer-Acht-Lassen des konkreten Sachverhaltes (zB VfSlg 8808/1980 mwN, 14.848/1997, 15.241/1998 mwN, 16.287/2001, 16.640/2002).
Keiner dieser Mängel liegt jedoch hier vor.
Der Verfassungsgerichtshof vermag nicht zu erkennen, dass das Ermittlungsverfahren mit einem in die Verfassungssphäre reichenden Mangel behaftet wäre; auch kann — nach dem vorher (vgl. Punkt III.3.) Gesagten — weder von einem gehäuften Verkennen der Rechtslage noch von denkunmöglicher Gesetzesanwendung die Rede sein.
6. Vom Beschwerdeführer wurde in der Berufung gegen die Weisung vom 29. März 2012 ein Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung gestellt; der angefochtene Bescheid wurde ohne vorangegangene mündliche Verhandlung erlassen. Eine Verletzung von Art6 EMRK kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg 13.414/1993 mwN) durch einen verfahrensrechtlichen Bescheid — wie den hier vorliegenden — in ein anderes verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht als in das Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz und in das Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter nicht eingegriffen werden kann (vgl. auch VfSlg 17.376/2004, 18.281/2007).
IV. Ergebnis
1. Die behauptete Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte hat sohin nicht stattgefunden.
Das Verfahren hat auch nicht ergeben, dass der Beschwerdeführer in von ihm nicht geltend gemachten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurde. Angesichts der Unbedenklichkeit der angewendeten Rechtsgrundlagen ist es auch ausgeschlossen, dass er in seinen Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm verletzt wurde.
2. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
3. Ob der angefochtene Bescheid in jeder Hinsicht dem Gesetz entspricht, ist vom Verfassungsgerichtshof nicht zu prüfen, und zwar auch dann nicht, wenn sich die Beschwerde — wie im vorliegenden Fall — gegen die Entscheidung einer Kollegialbehörde nach Art133 Z4 B VG richtet, die beim Verwaltungsgerichtshof nicht bekämpft werden kann (vgl. zB VfSlg 10.659/1985, 12.915/1991, 14.408/1996, 16.570/2002 und 16.795/2003).
4. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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