I. Die Beschwerdeführer sind durch die angefochtenen Bescheide in ihrem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt worden.
Die Bescheide werden aufgehoben.
II. Der Bund (Bundesministerin für Inneres) ist schuldig, den Beschwerdeführern zuhanden ihres Rechtsvertreters die jeweils mit € 2.400,–, also insgesamt € 4.800,–, bestimmten Prozesskosten binnen 14 Tagen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Entscheidungsgründe
I. Sachverhalt, Beschwerdevorbringen und Vorverfahren
1. Der Beschwerdeführer zu B358/12, ein philippinischer Staatsangehöriger, und der Beschwerdeführer zu B1011/12, ein österreichischer Staatsbürger, gingen am 4. Februar 2010 eine Eingetragene Partnerschaft ein. In der am Tag der Begründung der Eingetragenen Partnerschaft erfolgten Eintragung im Partnerschaftsbuch und in den am selben Tag ausgestellten Partnerschaftsurkunden sind die "Zunamen" der Beschwerdeführer ("G[…]" bzw. "J[…]") als "Nachnamen" ausgewiesen. In der Folge beantragten die Beschwerdeführer – der Beschwerdeführer zu B358/12 mit am 14. April 2010, der Beschwerdeführer zu B1011/12 mit am 1. April 2010 bei der Bezirkshauptmannschaft Wien Umgebung eingelangtem Schreiben – jeweils einerseits die Erlassung eines Feststellungsbescheides darüber, dass ihnen der Familien name "G[…]" bzw. "J[…]" zukomme, und andererseits die Ausstellung jeweils einer Partnerschaftsurkunde, in der die "Zunamen" jeweils als "Familienname" und nicht als "Nachname" ausgewiesen werden sollen.
2. Diese Anträge wurden von der Bezirkshauptmannschaft Wien-Umgebung (im Fall des Beschwerdeführers zu B358/12 am 28. April 2010, im Fall des Beschwerdeführers zu B1011/12 am 21. April 2010) mit der Begründung, dass die Voraussetzungen für die Erlassung der beantragten Feststellungsbescheide nicht vorlägen und dass die Behörde keine Kompetenz habe, die Urkunden antragsgemäß auszustellen, weil die Form von Partnerschaftsurkunden durch die Personenstandsverordnung festgelegt sei, als unzulässig zurückgewiesen. Nachdem die von den nunmehrigen Beschwerdeführern gegen die erstinstanzlichen Bescheide der Bezirkshauptsmannschaft Wien-Umgebung erhobenen Berufungen vom Landeshauptmann von Niederösterreich am 14. Juni 2010 abgewiesen und die erstinstanzlichen Bescheide vollinhaltlich bestätigt wurden, erhoben die Beschwerdeführer Beschwerden gemäß Art131 B-VG an den Verwaltungsgerichtshof.
Der Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerden hinsichtlich der Zurückweisung des Antrages auf Erlassung eines Feststellungsbescheides, dass den Beschwerdeführern die Familiennamen "G[…]" bzw. "J[…]" zukommen, als unbegründet ab, hob die Berufungsbescheide aber jeweils insoweit wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes auf, als sie die Zurückweisung der Anträge auf Ausstellung von Partnerschaftsurkunden betrafen. Begründend verweist der Verwaltungsgerichtshof in beiden Entscheidungen zunächst darauf, dass er bereits in einer Entscheidung vom 29. November 2010, 2010/17/0080, ausgesprochen habe, dass gemäß §34a Personenstandsgesetz ein Recht auf Ausstellung einer Partnerschaftsurkunde bestehe. Dem könne auch nicht entgegengehalten werden, dass gemäß §13 Personenstandsverordnung die in den Anlagen erwähnten Formulare zu verwenden sind. Auch wenn die belangte Behörde der Ansicht sein sollte, dass nur Partnerschaftsurkunden ausgestellt werden können, in denen "G[…]" bzw. "J[…]" als "Nachnamen" und nicht wie von den Beschwerdeführern beantragt als "Familiennamen" ausgewiesen werden, hätte sie – so der Verwaltungsgerichtshof – eine inhaltliche Entscheidung treffen müssen, da die Ausstellung einer Partnerschaftsurkunde als solche nicht unzulässig sei (VwGH 10.1.2011, 2010/17/0183, bzw. VwGH 10.1.2011, 2010/17/0182).
3. Nachdem der – nach den die Berufungsbescheide teilweise aufhebenden, den Beschwerdeführern am 28. Jänner 2011 zugestellten Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes vom 10. Jänner 2011 (wieder) zur Entscheidung über die Berufungen gegen die Zurückweisung der Ausstellung von Partnerschaftsurkunden zuständige – Landeshauptmann von Niederösterreich untätig geblieben war, erhoben die Beschwerdeführer zunächst auf Art132 B-VG gestützte Säumnisbeschwerden an den Verwaltungsgerichtshof. Diese wurden am 20. September 2011 vom Verwaltungsgerichtshof als unzulässig zurückgewiesen, weil die Beschwerdeführer nicht von der Möglichkeit, die Bundesministerin für Inneres als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde iSd §73 Abs2 AVG im Wege eines Antrags auf Übergang der Entscheidungszuständigkeit anzurufen, Gebrauch gemacht hatten (VwGH 20.9.2011, 2011/01/0235, bzw. VwGH 20.9.2011, 2011/01/0236). In der Folge stellten die Beschwerdeführer jeweils am 28. Oktober 2011 Devolutionsanträge an die Bundesministerin für Inneres, in denen der "Übergang der Zuständigkeit zur Entscheidung über die Berufung […], insoweit sich diese Berufung auf den Antrag auf Ausstellung einer gesetzeskonformen Partnerschaftsurkunde bezieht" beantragt wurde.
4. Diese Devolutionsanträge wies die Bundesministerin für Inneres gestützt auf §73 Abs2 AVG mit den nunmehr beim Verfassungsgerichtshof angefochtenen Bescheiden als unzulässig zurück. Begründend wird in diesen – in den wesentlichen Punkten gleichlautenden – Bescheiden ausgeführt, bei der Ausstellung einer Urkunde handle es sich nicht um einen Akt der Rechtsetzung, sondern um die Abgabe einer schlichten Wissenserklärung. Ein Devolutionsantrag sei gemäß §73 Abs2 AVG nur zulässig, wenn eine Behörde einen Bescheid nicht innerhalb der Entscheidungsfrist erlassen habe. Da daher mit einem Devolutionsantrag zwar ein Bescheid über das Vorliegen der Voraussetzungen für die Urkundenausstellung einfordert werden könne, nicht jedoch die Ausstellung der betreffenden Urkunde, sei ein Devolutionsantrag in Fällen wie den vorliegenden kein zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung taugliches Rechtsmittel. In dem gegenüber dem Beschwerdeführer zu B358/12 ergangenen Bescheid führt die Bundesministerin für Inneres "abschließend" aus, dass der rechtsfreundliche Vertreter der Beschwerdeführer mitgeteilt habe, dass der Beschwerdeführer zu B358/12 das österreichische Bundesgebiet am 5. Mai 2011 dauerhaft verlassen habe und dass zwischen den beiden Beschwerdeführern "keine neuerliche eingetragene Partnerschaft" bestehe.
5. In den auf Art144 B-VG gestützten, durch den selben Rechtsvertreter eingebrachten und in den wesentlichen Punkten gleichlautenden Beschwerden wird das Vorliegen von Willkür sowie die Verletzung in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter gemäß Art83 Abs2 B-VG, auf eine wirksame Beschwerde gemäß Art13 EMRK, auf Achtung des Privatlebens gemäß Art8 EMRK und auf Gleichbehandlung gemäß Art14 EMRK behauptet. Begründend wird insbesondere ausgeführt, die Beschwerdeführer hätten mit den Devolutionsanträgen nicht die Ausstellung der Partnerschaftsurkunden, sondern den Übergang der Zuständigkeit zur Entscheidung über die Berufungen gegen die Zurückweisungsbescheide der ersten Instanz verlangt. Die begehrten Berufungsentscheidungen bestünden somit nicht in der Ausstellung der Urkunden, sondern in der Bestätigung oder Aufhebung der erstinstanzlichen Bescheide, in letzterem Fall verbunden mit der Feststellung, dass die Voraussetzungen für die Urkundenausstellung vorliegen. Die angefochtenen Bescheide seien in der erkennbaren Absicht ergangen, die Entscheidung zu verzögern und "nicht zur Frage 'Familienname/Nachname' Stellung zu nehmen, also in der Sache entscheiden zu müssen". Diese "Verschleppungstaktik" sei mit Art13 EMRK sowie den aus Art8 EMRK ableitbaren prozessualen Gewährleistungen unvereinbar. Überdies sei die Verkennung der Rechtslage so gravierend, dass Willkür vorliege. Durch die Zurückweisung und die damit verbundene Verweigerung der Sachentscheidung habe die Bundesministerin für Inneres die Beschwerdeführer in ihrem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt.
6. Die Bundesministerin für Inneres legte auf Aufforderung des Verfassungsgerichtshofes in beiden Fällen die Verwaltungsakten vor und erstattete jeweils eine – in den wesentlichen Punkten übereinstimmende – Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerden beantragt. Begründend führt sie aus, die Devolutionsanträge seien entsprechend den gesetzlichen Vorgaben behandelt worden. Die Entscheidungsbefugnis der Behörde richte sich gemäß §59 AVG nach Inhalt und Umfang des Anbringens. Da der Verwaltungsgerichtshof die im ersten Rechtsgang erlassenen Berufungsbescheide nur hinsichtlich jenes Teiles behoben habe, der sich auf den Antrag auf Ausstellung von Partnerschaftsurkunden, in denen die Namen "G[…]" bzw. "J[…]" nicht als "Nachname", sondern als "Familienname" ausgewiesen werden, beziehe, sei von der Behörde auch nur eine Behandlung hinsichtlich dieses Teils der Anträge möglich. Mangels der "formellen Voraussetzungen" sei eine "inhaltliche Prüfung entbehrlich" gewesen. Warum Art8 EMRK angeführt werde, sei unverständlich, da die Eingetragene Partnerschaft nach Angaben des rechtsfreundlichen Vertreters der Beschwerdeführer bereits seit Längerem aufgelöst sei.
II. Rechtslage
1. Die relevanten Bestimmungen des Personenstandsgesetzes, BGBl 60/1983 idF BGBl I 135/2009, haben folgenden Wortlaut:
"4a. Abschnitt
Partnerschaftsbuch
Inhalt der Eintragung
§26a. (1) Die Begründung einer eingetragenen Partnerschaft erfolgt in Anwesenheit der Partnerschaftswerber vor der Bezirksverwaltungsbehörde in Form einer Niederschrift (§6 Abs2 EPG).
(2) In das Partnerschaftsbuch sind einzutragen
1. die Nachnamen und die Vornamen der eingetragenen Partner, ihr Wohnort, der Tag, der Ort und die Eintragung ihrer Geburt sowie die Zugehörigkeit zu einer gesetzlich anerkannten Kirche oder Religionsgesellschaft;
2. der Tag und der Ort der Begründung der eingetragenen Partnerschaft sowie die Bezeichnung der Behörde und der Name des Beamten, vor dem diese begründet wurde.
(3) Die Eintragung ist von den eingetragenen Partnern, einem allenfalls beigezogenen Dolmetscher und dem Beamten, vor dem die eingetragene Partnerschaft begründet wurde, zu unterschreiben.
[…]
6. Abschnitt
Personenstandsurkunden und Abschriften
Personenstandsurkunden
§31. (1) Personenstandsurkunden sind Auszüge aus den Personenstandsbüchern, die den wesentlichen Inhalt der Eintragung wiedergeben.
(2) Die Personenstandsbehörden haben auszustellen
1. Geburtsurkunden;
2. Heiratsurkunden;
3. Urkunden über Todesfälle.
(2a) Die Bezirksverwaltungsbehörden haben Partnerschaftsurkunden auszustellen.
(3) Hinweise (§8 Abs4) sind nicht in die Personenstandsurkunden einzutragen.
[…]
Partnerschaftsurkunde
§34a. Die Partnerschaftsurkunde hat zu enthalten
1. die Nachnamen und die Vornamen der Partner, ihre Familien- oder Nachnamen vor der Begründung der eingetragenen Partnerschaft, ihren Wohnort, den Tag, den Ort und die Eintragung ihrer Geburt sowie die Zugehörigkeit zu einer gesetzlich anerkannten Kirche oder Religionsgesellschaft;
2. den Tag und den Ort der Begründung der eingetragenen Partnerschaft sowie die Bezeichnung der Behörde und den Namen des Beamten vor dem die Begründung erfolgte;
3. an der für Vermerke vorgesehenen Stelle die Auflösung oder Nichtigerklärung der eingetragenen Partnerschaft."
2. §13 Abs1 der Personenstandsverordnung, BGBl 629/1993 idF BGBl II 1/2010, lautet wie folgt:
"Zu §§33 bis 36
§13. (1) Für die Ausstellung von Personenstandsurkunden und Abschriften sind Vordrucke im Format DIN A4 nach den Anlagen 3 (Geburtenbuch), 4 und 4a (Geburtsurkunde), 5 (Geburtsurkunde gemäß §33 Abs4 PStG), 7 (Ehebuch), 8 und 8a (Heiratsurkunde), 10 (Sterbebuch), 11 und 11a (Sterbeurkunde), 12 (Buch für Todeserklärungen), 24 (Partnerschaftsbuch) sowie 25 und 25a (Partnerschaftsurkunde) zu verwenden. Für die Ausstellung von Personenstandsurkunden nach den Anlagen 5 und 11 kann auch das Format DIN A4 2/3 oder DIN A5 benützt werden."
3. §73 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991 – AVG, BGBl 51 (Wv.) idF BGBl I 65/2002, hat folgenden Wortlaut:
"4. Abschnitt: Entscheidungspflicht
§73. (1) Die Behörden sind verpflichtet, wenn in den Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmt ist, über Anträge von Parteien (§8) und Berufungen ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Monate nach deren Einlangen den Bescheid zu erlassen. Sofern sich in verbundenen Verfahren (§39 Abs2a) aus den anzuwendenden Rechtsvorschriften unterschiedliche Entscheidungsfristen ergeben, ist die zuletzt ablaufende maßgeblich.
(2) Wird der Bescheid nicht innerhalb der Entscheidungsfrist erlassen, so geht auf schriftlichen Antrag der Partei die Zuständigkeit zur Entscheidung auf die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde, wenn aber gegen den Bescheid Berufung an den unabhängigen Verwaltungssenat erhoben werden könnte, auf diesen über (Devolutionsantrag). Der Devolutionsantrag ist bei der Oberbehörde (beim unabhängigen Verwaltungssenat) einzubringen. Er ist abzuweisen, wenn die Verzögerung nicht auf ein überwiegendes Verschulden der Behörde zurückzuführen ist.
(3) Für die Oberbehörde (den unabhängigen Verwaltungssenat) beginnt die Entscheidungsfrist mit dem Tag des Einlangens des Devolutionsantrages zu laufen."
III. Erwägungen
1. Die – zulässigen – in sinngemäßer Anwendung der §§187 und 404 ZPO iVm §35 VfGG zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbundenen Beschwerden sind begründet:
2. Das Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter wird durch den Bescheid einer Verwaltungsbehörde verletzt, wenn die Behörde eine ihr gesetzlich nicht zukommende Zuständigkeit in Anspruch nimmt (zB VfSlg 15.372/1998, 15.738/2000, 16.066/2001, 16.298/2001 und 16.717/2002) oder wenn sie in gesetzwidriger Weise ihre Zuständigkeit ablehnt, etwa indem sie zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert (zB VfSlg 15.482/1999, 15.858/2000, 16.079/2001 und 16.737/2002). Eine derartige, gesetzwidrige Ablehnung ihrer Zuständigkeit ist der belangten Behörde im vorliegenden Fall vorzuwerfen:
3. Die Beschwerdeführer beantragten im Februar 2010 (unter anderem) die Ausstellung von Partnerschaftsurkunden, wobei sie ausdrücklich die Ausstellung in einer insofern von der in der Anlage zur Personenstandsverordnung vorgesehenen Vorlage abweichenden Form begehrten, als sie beantragten, dass ihre "Zunamen" nicht als "Nachnamen", sondern als "Familiennamen" ausgewiesen werden sollen. Die im Laufe des Verfahrens angerufenen Behörden scheinen der Auffassung zu sein, dass eine Ausstellung von Partnerschaftsurkunden in dieser von den Beschwerdeführern beantragten Form nicht mit den einschlägigen Regelungen des Personenstandsgesetzes bzw. der Personenstandsverordnung vereinbar wäre, wobei sie diese Rechtsauffassung nicht in einer die Anträge mangels Vorliegens der Voraussetzungen für die Ausstellung der Partnerschaftsurkunden in der begehrten Form abweisenden Entscheidung zum Ausdruck brachten, sondern die Anträge ohne eine Sachentscheidung zu treffen als unzulässig zurückwiesen.
4. Die im ersten Rechtsgang erlassenen, diese Anträge als unzulässig zurückweisenden Berufungsentscheidungen wurden vom Verwaltungsgerichtshof aufgehoben. In diesen Entscheidungen weist der Verwaltungsgerichtshof zum einen darauf hin, dass §34a Personenstandsgesetz ein Recht auf Ausstellung von Partnerschaftsurkunden einräumt und dass somit Anträge auf Ausstellung von Partnerschaftsurkunden nicht als solche unzulässig sind. Zum anderen sprach der Verwaltungsgerichtshof – unter Hinweis auf Vorjudikatur und Literatur – aus, dass die Verwaltungsbehörden – sollten sie der Auffassung sein, dass die Urkunden nicht in der von den Beschwerdeführern beantragten Form ausgestellt werden können, weil deren "Zunamen" nur als "Nachnamen" und nicht wie beantragt als "Familiennamen" ausgewiesen werden können – eine inhaltliche Entscheidung zu treffen haben.
5. Der nach der Aufhebung seiner im ersten Rechtsgang erlassenen Berufungsentscheidungen durch den Verwaltungsgerichtshof wieder zur Entscheidung über die Berufungen gegen die Zurückweisung der Anträge auf Ausstellung von Partnerschaftsurkunden zuständige Landeshauptmann von Niederösterreich hätte somit dieser in den aufhebenden Entscheidungen zum Ausdruck gebrachten Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofes Rechnung zu tragen gehabt und hätte eine inhaltliche Entscheidung darüber treffen müssen, ob die in erster Instanz erfolgte Zurückweisung zu Recht erfolgt ist oder nicht. Den Übergang dieser Pflicht zur – inhaltlichen – Entscheidung über die Berufungen gegen die Zurückweisungen der Anträge auf Ausstellung von Partnerschaftsurkunden hatten die von den Beschwerdeführern an die Bundesministerin für Inneres gerichteten Devolutionsanträge zum Ziel.
6. Der Umstand, dass diese Devolutionsanträge in Verfahren zur Entscheidung über Anträge auf Ausstellung von Urkunden gestellt wurden, führt nicht zu deren Unzulässigkeit: Zwar bietet ein Devolutionsantrag nur Rechtsschutz gegen die Säumnis einer Behörde bei der Erlassung eines Bescheides. Ein Antrag auf Ausstellung einer Urkunde, auf deren Ausstellung ein Rechtsanspruch besteht, schließt aber stets auch den Antrag mit ein, die Behörde möge feststellen, ob die Voraussetzungen für die Ausstellung der beantragten Urkunde vorliegen. Ebensowenig wie daher ein Devolutionsantrag, mit dem von der Oberbehörde – anstelle der säumigen ersten Instanz – die Ausstellung einer Urkunde beantragt wird, unzulässig ist, ist ein Devolutionsantrag unzulässig, mit dem der Übergang der Zuständigkeit zur Entscheidung über eine Berufung gegen einen, einen solchen Antrag auf Ausstellung einer Urkunde zurückweisenden Bescheid begehrt wird. Da auf die Ausstellung einer Partnerschaftsurkunde – wie der Verwaltungsgerichtshof in den den vorliegenden Beschwerden zugrunde liegenden Verfahren ausdrücklich ausgesprochen hat – ein Rechtsanspruch besteht, hätte die Bundesministerin für Inneres die Devolutionsanträge der Beschwerdeführer nicht als unzulässig zurückweisen dürfen, sondern hätte anstelle des säumigen Landeshauptmannes von Niederösterreich über die Berufungen gegen die erstinstanzlichen Zurückweisungen – in Entsprechung der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichtshofes – eine Sachentscheidung hinsichtlich dieses Verfahrensgegenstandes treffen müssen. Indem die belangte Behörde somit durch die Zurückweisung der an sie gerichteten Devolutionsanträge zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert hat, wurden die Beschwerdeführer in ihrem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Entscheidung durch den gesetzlichen Richter gemäß Art83 Abs2 B-VG verletzt.
IV. Ergebnis und damit zusammenhängende Ausführungen
1. Die Beschwerdeführer sind durch die angefochtenen Bescheide im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt.
2. Die angefochtenen Bescheide sind daher aufzuheben, ohne dass auf das weitere Beschwerdevorbringen einzugehen ist.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf §88 VfGG. In den zugesprochenen Kosten ist Umsatzsteuer in der Höhe von jeweils € 400,– enthalten.
4. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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