I. 1. Die Erlassung eines Gesetzes, das dem von der Ktn. Landesregierung vorgelegten Entwurf eines Gesetzes über die Regelung von Sammlungen (Sammlungsgesetz) entspricht, fällt mit Ausnahme der Bestimmungen des §2 Z2, des §11 Abs1 litb, soweit er sich auf die Z2 des §2 bezieht, und der Zitierung des §11 Abs1 litb (in diesem Umfang) in §10 gemäß Art15 Abs1 B-VG in die Zuständigkeit der Länder.
2. Die Erlassung von Bestimmungen, die den §§2 Z2 und 11 Abs1 litb entsprechen sowie die Erlassung einer dem §10 entsprechenden Bestimmung, die sich auf §11 Abs1 litb bezieht, fällt gemäß Art10 Abs1 Z8 B-VG in die Zuständigkeit des Bundes.
II. Rechtssätze:
1. Die gesetzliche Regelung der Sammlung von Spenden zugunsten gemeinnütziger und wohltätiger Zwecke ist, soweit sich nicht aus speziellen Kompetenztatbeständen zugunsten des Bundes anderes ergibt, Sache der Länder.
2. Eine gesetzliche Regelung, die es verbietet, derartige Sammlungen mit einer erwerbswirtschaftlichen Tätigkeit zu verbinden, fällt als Regelung zur Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs gemäß Art10 Abs1 Z8 B-VG in die Zuständigkeit des Bundes.
III. Der Bundeskanzler ist verpflichtet, diese Rechtssätze unverzüglich im Bundesgesetzblatt kundzumachen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Der Ktn. Landtag hat mit Gesetzesbeschluß vom 29. Juni 1979 ein Gesetz über die Regelung von Sammlungen beschlossen. Gegen diesen Beschluß hat die Bundesregierung gemäß Art98 Abs2 B-VG Einspruch erhoben (und gleichzeitig gemäß Art97 Abs2 B-VG die Zustimmung zur Mitwirkung von Organen der Bundesgendarmerie bei der Vollziehung des Gesetzes verweigert). Im Zuge dieses Verfahrens vertrat die Bundesregierung die Auffassung, daß mit dem Gesetz ein Eingriff in Bundeskompetenzen gegeben sei. Der Ktn. Landtag hat keinen Beharrungsbeschluß gefaßt.
2. Die Ktn. Landesregierung hat diesen Gesetzesbeschluß dem VfGH als Entwurf für ein zu beschließendes Gesetz mit dem Antrag vorgelegt, "der VfGH wolle gemäß Art138 Abs2 B-VG feststellen, ob, bzw. inwieweit die Erlassung und Vollziehung eines Gesetzes, das dem beiliegenden Entwurf eines Sammlungsgesetzes entspricht, in die Zuständigkeit des Bundes oder der Länder fällt".
3. Der vorgelegte Gesetzesbeschluß hat folgenden Wortlaut:
§1
Begriffsbestimmungen
(1) Eine Sammlung iS dieses Gesetzes ist jede an eine Mehrzahl von Personen gerichtete Aufforderung, für gemeinnützige oder mildtätige Zwecke
a) unentgeltliche und freiwillige Sach- oder Geldleistungen zu erbringen oder
b) Gegenstände anzukaufen oder Waren zu bestellen.
(2) Gemeinnützig sind Zwecke, durch deren Erfüllung die Allgemeinheit gefördert wird. Eine Förderung der Allgemeinheit liegt insbesondere vor, wenn die Erfüllung des Zweckes dem Gemeinwohl auf geistigem, sittlichem, kulturellem, materiellem oder sportlichem Gebiet nützt.
(3) Mildtätig sind Zwecke, die darauf gerichtet sind, hilfsbedürftige Personen zu unterstützen.
§2
Verbote
Verboten sind:
1. die Veranstaltung einer Sammlung für andere als die im §1 Abs1 angegebenen Zwecke;
2. die Veranstaltung einer Sammlung gemäß §1 Abs1 litb in der Weise, daß beim Vertrieb von Waren oder beim Aufsuchen von Bestellungen auf einen damit verbundenen gemeinnützigen oder mildtätigen Zweck hingewiesen wird, es sei denn, daß der gesamte nach Abzug der Kosten der Durchführung verbleibende Erlös diesem Zweck zugeführt wird;
3. das Aufsuchen von Dienststellen und Anstalten des Bundes, des Landes, der Gemeinden, anderer Körperschaften öffentlichen Rechts und von Schulen zur Durchführung von Sammlungen, es sei denn, es liegt ein Fall des §3 vor.
§3
Bewilligungspflicht
(1) Eine Sammlung darf, soweit nicht ein Fall des §4 vorliegt, nur mit behördlicher Bewilligung (Sammlungsbewilligung) veranstaltet werden.
(2) Die öffentliche Ankündigung einer bewilligungspflichtigen Sammlung vor dem Eintritt der Rechtskraft der Sammlungsbewilligung ist verboten.
§4
Ausnahmen
Einer Sammlungsbewilligung bedürfen nicht:
a) Sammlungen, die vom Bund, vom Land, von einer Gemeinde oder von einem Gemeindeverband veranstaltet werden;
b) Sammlungen, die von Angehörigen einer Schule innerhalb des Schulgebäudes veranstaltet werden;
c) Sammlungen, die von einer gesetzlich anerkannten Kirche oder Religionsgemeinschaft unter ihren Angehörigen für kirchliche Zwecke veranstaltet werden;
d) Sammlungen, die durch Versendung von schriftlichen Aufforderungen oder durch Aufrufe auf Plakaten, in der Presse, über Film oder Rundfunk durchgeführt werden;
e) Sammlungen, die von Personen, die sich zur Verfolgung gemeinsamer Interessen zusammengeschlossen haben, untereinander veranstaltet werden;
f) Sammlungen, die von Teilnehmern an einer geschlossenen Veranstaltung untereinander veranstaltet werden;
g) Sammlungen, die von den Angehörigen eines Betriebes, einer Anstalt oder einer öffentlichen Dienststelle untereinander veranstaltet werden;
h) Sammlungen, die von den Bewohnern eines Hauses in den Angelegenheiten dieser Personen untereinander veranstaltet werden;
i) Sammlungen im Rahmen der Betreuung von Kriegsgräbern;
j) Sammlungen, die in Form des Verkaufes von Festabzeichen u.ä. veranstaltet werden;
k) Sammlungen, die von politischen Parteien für ihre Zwecke veranstaltet werden, wobei die Parteibezeichnung eindeutig erkennbar sein muß.
§5
Sammlungsbewilligung
(1) Ansuchen um Erteilung einer Sammlungsbewilligung müssen spätestens vier Wochen vor dem beabsichtigten Beginn bei der zuständigen Behörde eingebracht werden. Sie haben insbesondere Angaben iS des Abs4 zu enthalten.
(2) Eine Sammlungsbewilligung ist zu erteilen, wenn
a) das Sammlungsergebnis für gemeinnützige oder mildtätige Zwecke bestimmt ist, an deren Erfüllung ein öffentliches Interesse besteht;
b) die ordnungsgemäße Durchführung der Sammlung und die bestimmungsgemäße Verwendung des Sammlungsergebnisses gewährleistet ist;
c) die Entlohnung des Inhabers der Sammlungsbewilligung und der die Sammlung durchführenden Person, falls eine solche vorgesehen ist, einen in einem angemessenen Verhältnis zum voraussichtlichen Sammlungsergebnis stehenden Betrag nicht übersteigt.
(3) Eine Sammlungsbewilligung ist mit Auflagen oder unter Bedingungen zu erteilen, soweit dies zur Sicherung der ordnungsgemäßen Durchführung und der wirksamen behördlichen Überwachung der Sammlung sowie der Gewährleistung der bestimmungsgemäßen Verwendung des Sammlungsergebnisses erforderlich ist.
(4) In der Sammlungsbewilligung ist insbesondere festzusetzen:
... (Die Wiedergabe der Abs4 und 5 dieses Paragraphen sowie der §§6 Ausweise, Sammellisten, Sammelbüchsen, 7 Behörden, 8 Überwachung, 9 Eigener Wirkungsbereich unterbleibt hier) ...
§10
Mitwirkung der Bundesgendarmerie
Die Organe der Bundesgendarmerie haben bei der Vollziehung des §11 Abs1 lita bis c, des §11 Abs1 litd, soweit er sich auf §5 Abs3 und 4 lita und b bezieht, sowie des §11 Abs2 lita bis c nach Maßgabe der Bestimmungen des Gesetzes über die Mitwirkung der Bundesgendarmerie und der Bundespolizeibehörden bei der Vollziehung von Landesgesetzen mitzuwirken.
§11
Strafbestimmungen
(1) Wer
a) eine Sammlung ohne die erforderliche Sammlungsbewilligung veranstaltet,
b) den Verboten des §2 zuwiderhandelt,
c) entgegen der Vorschrift des §3 Abs2 eine bewilligungspflichtige Sammlung vor Eintritt der Rechtskraft der Sammlungsbewilligung öffentlich ankündigt,
d) den in der Sammlungsbewilligung enthaltenen Auflagen, Bedingungen (§5 Abs3) oder sonstigen Bestimmungen (§5 Abs4) zuwiderhandelt,
e) gegen die Bestimmungen des §6 verstößt,
f) entgegen der Regelung des §8 Abs1 nicht Rechnung legt,
g) entgegen der Regelung des §8 Abs2 der Bewilligungsbehörde die Einsichtnahme in Aufzeichnungen und Belege oder Auskünfte verweigert
begeht eine Verwaltungsübertretung und ist hiefür von der Bezirksverwaltungsbehörde mit einer Geldstrafe bis zu S 10.000,- zu bestrafen.
(2) Derselben Strafe unterliegt - unbeschadet einer allfälligen strafgerichtlichen Verfolgung - wer
a) um eine Sammlungsbewilligung zu erlangen oder die Überwachung einer Sammlung zu vereiteln oder zu erschweren, der Bewilligungsbehörde unwahre, unvollständige oder irreführende Angaben macht,
b) die Hilfsbereitschaft der Bevölkerung dadurch mißbraucht, daß er bei Durchführung einer Sammlung wider besseres Wissen irreführende Mitteilungen verbreitet,
c) die Durchführung einer bewilligten Sammlung vorsätzlich durch Verbreitung irreführender oder falscher Angaben stört.
(3) Der Versuch ist strafbar.
(4) Bei Vorliegen von erschwerenden Umständen, im Falle des Abs1 lita auch ohne Vorliegen solcher Umstände, kann der Verfall des Sammlungsergebnisses ausgesprochen werden.
... (Die Wiedergabe der §§12 Übergangsbestimmungen und 13 Schlußbestimmungen unterbleibt hier) ...
4. a) Die Ktn. Landesregierung legt zur Zulässigkeit ihres Antrages - soweit er sich auf die Klärung der Gesetzgebungskompetenz bezieht - dar, daß der vorgelegte Gesetzesbeschluß als Entwurf wirklicher Gegenstand der Beschlußfassung im Ktn. Landtag sein könne. Unter Hinweis auf VfSlg. 1563/1947 führt die Landesregierung aus, die Stellung eines Antrages nach Art138 Abs2 B-VG erscheine trotz des bereits gefaßten Gesetzesbeschlusses des Ktn. Landtages als zulässig, da dieser Gesetzesbeschluß durch den Einspruch der Bundesregierung gleichsam aus der Welt geschafft wurde.
b) In der Sache erklärt die Ktn. Landesregierung, daß sie den gesamten Gesetzesentwurf dem Antrag nach Art138 Abs2 B-VG zugrunde lege, wenngleich sich die Fragen hinsichtlich der Zuständigkeit zur Gesetzgebung auf die Bestimmungen der §§1 und 2 Z2 iVm §11 Abs1 sowie des §10 konzentrieren. Hinsichtlich der übrigen Bestimmungen sei die Landesregierung der Auffassung, daß hier weitere Ausführungen zur Begründung der Landeszuständigkeit zur Erlassung der entsprechenden gesetzlichen Regelungen entbehrlich erscheinen. Diese Zuständigkeit sei auch von der Bundesregierung nicht bestritten worden.
Im einzelnen begründet die Landesregierung ihren Antrag wie folgt:
"1. Gemäß §2 Z2 des beiliegenden Gesetzesentwurfes ist die Veranstaltung einer Sammlung gemäß §1 Abs1 litb verboten, wenn sie in der Weise durchgeführt wird, daß beim Vertrieb von Waren oder beim Aufsuchen von Bestellungen auf einen damit verbundenen gemeinnützigen oder mildtätigen Zweck hingewiesen wird, es sei denn, daß der gesamte nach Abzug der Kosten der Durchführung verbleibende Erlös diesem Zweck zugeführt wird. Ein Zuwiderhandeln gegen dieses Verbot stellt eine Verwaltungsübertretung dar (§11 Abs1 litb); auch der Versuch ist strafbar (§11 Abs3); bei Vorliegen erschwerender Umstände (§11 Abs3) kann der Verfall des Sammlungsergebnisses ausgesprochen werden.
Vergleichbare Regelungen enthalten jedenfalls die Sammlungsgesetze Tirols (LGBl. Nr. 40/1977), Vorarlbergs (LGBl. Nr. 16/1948 in der Fassung des Gesetzes LGBl. Nr. 44/1969) und Niederösterreichs (LGBl. Nr. 4650-0).
a) Gemäß §2 Abs2 des Niederösterreichischen Sammlungsgesetzes 1974, LGBl. Nr. 4650-0 gelten u.a. auch als öffentliche Sammlung die von Person zu Person gerichtete Aufforderung zum Kauf oder zur Bestellung von Waren mit dem Hinweis darauf, daß der Erlös ganz oder teilweise wohltätigen, gemeinnützigen oder kulturellen Zwecken zugeführt wird, sofern nicht die Bestimmungen der Gewerbeordnung oder des Hausierpatentes anzuwenden sind. Diese Regelung des Sammlungsgesetzes 1974 entspricht der des §2 Abs2 des Niederösterreichischen Sammlungsgesetzes in der Fassung LGBl. Nr. 35/1951.
In seinem Erk. Slg. 5573/1967 hat sich der VfGH mit dieser Bestimmung des Niederösterreichischen Sammlungsgesetzes in einem Gesetzesprüfungsverfahren auseinandergesetzt. In diesem Erk. hat nun der VfGH ausdrücklich ausgeführt, daß weder der Kompetenztatbestand 'Pressewesen' noch der Kompetenztatbestand 'Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie' dem Bund die Möglichkeit gibt, die Sammlung von Spenden, auch wenn sie mit dem Sammeln von Bestellungen auf Druckschriften oder sonstigen Waren gekoppelt wird, gesetzlich zu regeln. Die Sammlung von Spenden zu regeln fällt gemäß Art15 Abs1 B-VG jedenfalls soweit in die Zuständigkeit der Länder, als sich nicht etwa aus speziellen Kompetenztatbeständen zugunsten des Bundes oder aus sonstigen Verfassungsvorschriften ausnahmsweise anderes ergibt.
In diesem Zusammenhang führte der VfGH im angeführten Erk. weiters folgendes aus: 'Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der beiden Begriffsumschreibungen' ('Gewerbe', 'Pressewesen') 'und dem Stand der Rechtsordnung vom 1. Oktober 1925. Die Rechtsordnung enthielt im damaligen Zeitpunkt nichts, woraus abgeleitet werden könnte, daß einer der beiden Begriffe dem Bund die Zuständigkeit zur Regelung öffentlicher Sammlungen im Zusammenhang mit dem Aufsuchen von Bestellungen auf Druckwerke oder sonstigen Waren gegeben hätte. Auch aus sonstigen Verfassungsvorschriften ergibt sich keine solche Zuständigkeit des Bundes.'
b) Nach der Vorarlberger Regelung (§2 litb des Sammlungsgesetzes) gilt als öffentliche Sammlung iS des Sammlungsgesetzes u.a. der Vertrieb von Waren, mit dem Hinweis, daß der Ertrag ganz oder teilweise zu gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken verwendet wird oder daß dadurch solche Zwecke auf andere Weise gefördert werden. Diese Fassung erhielt §2 litb durch die Nov. LGBl. für Vorarlberg Nr. 44/1969. Vor dieser Nov. galt als Sammlung u.a. auch der Vertrieb von Waren mit dem Hinweis, daß der Ertrag ganz oder teilweise zu gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken verwendet wird.
Diese ursprüngliche Fassung des §2 litb des Vorarlberger Sammlungsgesetzes war Grundlage der Entscheidung des VfGH Slg. 5576/1967.
Der VfGH hat in diesem Erk. unter Hinweis auf das Erk. Slg. 5573/67 (s. Bemerkungen zu lita) ausdrücklich festgestellt, daß er gegen diese gesetzliche Bestimmung keine Bedenken habe. Hinsichtlich der Begründung, warum in dem Vertrieb von Abonnements in der Form, daß fünf Schilling je Bestellung karitativen Zwecken zugeführt werden, eine Sammlung von Spenden zu erblicken ist, wurde ebenfalls auf das Erk. VfGH Slg. 5573/67 verwiesen. Der VfGH hat ausdrücklich festgestellt, daß gegen die Regelung des §2 litb des Vorarlberger Sammlungsgesetzes auch keine sonstigen (über die gesondert behandelten Bedenken im Erk. Slg. 5573/67) verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen.
2. Vergleicht man nun die vom VfGH in den angeführten Erk. in Prüfung gezogenen gesetzlichen Bestimmungen Vorarlbergs und Niederösterreichs mit denen des §2 Z2 des beiliegenden Gesetzentwurfes so muß einmal grundsätzlich festgestellt werden, daß hier völlig gleichartige Arten von Sammlungen geregelt werden.
Während sich die vom VfGH bereits überprüften Regelungen Vorarlbergs und Niederösterreichs darauf beschränken, eine von Person zu Person gerichtete Aufforderung zum Kauf oder zur Bestellung von Waren mit dem Hinweis darauf, daß der Erlös ganz oder teilweise wohltätigen gemeinnützigen oder kulturellen Zwecken zugeführt wird, unter den Begriff der 'öffentlichen Sammlung' iS dieser Gesetze zu unterstellen und der Bewilligungspflicht unterwerfen, geht der Ktn. Entwurf davon aus, daß es sich bei der vorliegenden Form um eine dem §1 des Entwurfes zu unterstellende Sammlung handelt, die gemäß §2 Z2 ex lege verboten ist, wobei das Verbot gemäß §11 unter Strafsanktion gestellt wird.
Wenn nun die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers für die Regelung derartiger Sammlungen gegeben ist, wie dies im Vorarlberger und Niederösterreichischen Fall ausdrücklich festgestellt wurde, dann muß dem Landesgesetzgeber auch die Kompetenz zukommen, derartige Sammlungen in weiterer Folge zu verbieten.
Von der Ktn. Landesregierung kann nicht gefunden werden, daß die Regelung des Entwurfes kompetenzrechtlich anders zu beurteilen ist, als die bereits überprüften Regelungen Vorarlbergs und Niederösterreichs. Im Hinblick auf diese Erk. des VfGH Slg. 5573 und 5576/67, daß keine kompetenzrechtlichen Bedenken gegen diese Bestimmungen bestehen, kann der Einspruch der Bundesregierung gegen die im beiliegenden Entwurf enthaltenen diesbezüglichen Regelungen aus kompetenzrechtlichen Gründen nur so verstanden werden, daß die Bundesregierung die Auslegung des VfGH im Hinblick darauf, daß diese nicht in einem allgemein verbindlichen Rechtssatz eines Kompetenzfeststellungsverfahrens ausgesprochen wurden, nicht als verbindlich ansieht.
Besteht die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zur Erlassung von gesetzlichen Regelungen wie sie Gegenstand der Prüfung in den Erk. Slg. 5573 und 5576 waren, so muß auch die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers gegeben sein, diese Art von Sammlungen zu verbieten und die Übertretung des Verbotes unter Strafandrohung zu stellen.
3. In ihrem Einspruch gegen die Regelung eines dem §2 Z2 des Entwurfes entsprechenden Gesetzesbeschlusses des Ktn. Landtages hat die Bundesregierung vorgebracht, daß ein Eingriff in den Kompetenztatbestand des Art10 Abs1 Z8 B-VG 'Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbes' vorliege. Betrachtet man nun im Hinblick auf die vom VfGH geprägte 'Versteinerungstheorie' diesen Kompetenzbegriff mit dem Inhalt, der ihm am 1. Oktober 1925 zugekommen ist, so muß gefunden werden, daß daraus keinesfalls abgeleitet werden kann, daß die Durchführung von Sammlungen die mit dem Aufsuchen von Bestellungen in Verbindung standen, hievon erfaßt waren.
§1 des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb BGBl. Nr. 531/1923, lautete: 'Wer im geschäftlichen Verkehr zu Zwecken des Wettbewerbs Handlungen vornimmt, die gegen die guten Sitten verstoßen, kann auf Unterlassung und Schadenersatz in Anspruch genommen werden.'
Aus dieser Regelung kann jedoch im Hinblick auf die Zulässigkeit von Sammlungen und die Arten von erlaubten Sammlungen nichts gewonnen werden. Es findet sich keinerlei Hinweis, daß dieser Regelung ein Inhalt beizumessen wäre, daß ein Verstoß gegen die guten Sitten immer dann vorliegt, wenn bei einem Vertrieb von Waren oder dem Aufsuchen von Bestellungen darauf hingewiesen wird, daß ein Teil oder das gesamte Entgelt für mildtätige oder ähnliche Zwecke verwendet wird.
Hingegen erscheint aus dem Inhalt der am 1. Oktober 1925 in Geltung gestandenen Sammlungsgesetze nichts hervorzugehen, das darauf hindeutet, daß die Veranstaltung von Sammlungen, die mit dem Aufsuchen von Bestellungen oder dem Vertrieb von Waren verbunden waren, nicht dem Sammlungsrecht zuzurechnen waren (vgl. insbesondere Normalien-Sammlung für den politischen Verwaltungsdienst, 1902, 2. Band, Seite 812 f. und 4. Band Seite 451 ff. und Mayerhofer, Handbuch für den politischen Verwaltungsdienst, 5. Auflage, 5. Band, Seite 227 f. und Seite 263 ff.).
So werden etwa bereits damals mannigfaltige Arten von Sammlungen angeführt, wie etwa das unmittelbare Einsammeln von Spenden von Haus zu Haus oder bei bekannten Wohltätern oder öffentliche Aufrufe zu mildtätigen Gaben, die Aufstellung von Sammelbüchsen in Lokalen oder die Bitte zur Leistung von Überzahlungen bei Lösung von Eintrittskarten usw. Auch die Durchführung von Sammlungen mit einem 'Schneeballsystem' war bereits 1925 dem Sammlungsrecht unterstellt (vgl. Ausführungen in der Normalien-Sammlung a.a.O.)
4. Selbst wenn man die Auffassung vertreten sollte, daß die Durchführung von Sammlungen in der Weise, daß beim Vertrieb von Waren oder beim Aufsuchen von Bestellungen auf einen damit verbundenen gemeinnützigen oder mildtätigen Zweck hingewiesen wird, dem Kompetenztatbestand der Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs unterstellt werden könnte, so würde dies nicht ausschließen, daß auch der Landesgesetzgeber, der ja zur Regelung von Sammlungen zuständig ist, die Durchführung von Sammlungen in dieser umschriebenen Weise regelt. Der Landesgesetzgeber regelt ja nicht Maßnahmen zur Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs sondern eben die Durchführung von Sammlungen (vgl. insbesondere Ausführungen im Erk. Slg. 2674/54 und 5669/68). Es würde sich hier nur um kumulative Teilkompetenzen des Bundes und der Länder für einen Bereich komplexer Sachverhalte handeln (vgl. Schäffer, Verfassungsinterpretation in Österreich, S 94 f.).
5. Da seitens der Ktn. Landesregierung die Auffassung vertreten wird, daß die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zur Regelung des §2 Z2 des vorliegenden Entwurfes gegeben ist, erscheint diese Zuständigkeit auch hinsichtlich der Strafbestimmungen des §11 gegeben. Die Zuständigkeit zur Erlassung der im §11 geregelten Strafbestimmungen folgt der Zuständigkeit zur Regelung der Materie."
Zu §10 des Entwurfes, der die Mitwirkung der Organe der Bundesgendarmerie bei der Vollziehung im Zusammenhang mit den Verwaltungsstrafbestimmungen des Entwurfs vorsieht, enthält der Antrag zunächst Darlegungen über das Zustandekommen und die nach Auffassung der Landesregierung mangelnde sachliche Rechtfertigung der Verweigerung der Zustimmung der Bundesregierung zur Mitwirkung von Organen der Bundesgendarmerie bei der Vollziehung des Gesetzes. Zur Frage, ob der Landesgesetzgeber zuständig ist, eine dem §10 des Entwurfes entsprechende Regelung zu treffen, wird sodann ausgeführt:
"Die vorgesehene Mitwirkung nach §10 erstreckt sich ausschließlich auf die Strafbestimmungen des Entwurfes.
Es ist nun keinesfalls so, daß Art97 Abs2 B-VG eine Norm ist, von der es nicht ausdrückliche und stillschweigende Ausnahmen gibt (vgl. hiezu insbesondere, Pernthaler, 'Über das Erfordernis der Zustimmung der Bundesregierung gemäß Art97 Abs2 B-VG bei der Mitwirkung von Bundeswachkörpern an der Vollziehung von Landesgesetzen' in: 'Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiete der Verwaltungsorganisation', Band 1 der Schriftenreihe des Institutes für Föderalismusforschung, S 23 ff., sowie die dort angegebenen weiteren Hinweise auf Rechtsprechung und Schrifttum und Walter, Österreichisches Bundesverfassungsrecht, S 569).
Aus den Erläuterungen zur Regierungsvorlage, betreffend die B-VG-Nov. 1974, 182 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des NR., XIII. GP, S 18, ergibt sich, daß eine Ausnahme von der Regel des Art97 Abs2 B-VG anzunehmen ist, wenn andernfalls eine Verweigerung der Zustimmung (der Bundesregierung) eine verfassungsgesetzlich nicht gedeckte Beschränkung der Gesetzgebungshoheit des betreffenden Landes bedeuten würde.
Die Mitwirkung der Bundesgendarmerie an der Vollziehung eines Landesgesetzes kann nun insbesondere aus dem Grund unerläßlich sein, da ja den Ländern durch die 2. B-VG-Nov. und das Übergangsgesetz 1929 die Möglichkeit entzogen wurde, eigene Wachkörper zu schaffen.
Dies wird im Hinblick auf die Schaffung von verwaltungsstrafrechtlichen Bestimmungen in Verbindung mit den Bestimmungen des VStG 1950 besonders deutlich (vgl. hiezu insbesondere §35 VStG 1950 über die Festnehmung, §37a VStG 1950 über die vorläufige Sicherheit). Würde nun in Fällen, in denen derartige Maßnahmen möglich und erforderlich sein könnten, das Erfordernis der Zustimmung der Bundesregierung zur Mitwirkung von Organen der Bundesgendarmerie vorliegen, so käme dies jedenfalls einer wesentlichen Einschränkung der Gesetzgebungshoheit der Länder gleich.
Der VfGH hat sich mit Fragen, die annähernd gleichartige Themen zum Gegenstand haben, in den Erk. Slg. 4692/1962 und 8155/1977 bereits beschäftigt, allerdings ohne auf die konkrete Frage einzugehen, ob bzw. inwieweit Art97 Abs2 B-VG für die Mitwirkung der Bundesgendarmerie an der Vollziehung von Strafbestimmungen gilt.
5. Seitens des Amtes der Ktn. Landesregierung wird daher ersucht, auszusprechen, daß die Regelung des §10 des vorgesehenen Entwurfes in die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers fällt.
Bei der Prüfung dieser Frage erschienen Ausführungen zweckmäßig, ob bzw. inwieweit eine derartige Regelung der Zustimmung der Bundesregierung nach Art97 Abs2 B-VG bedarf, da dieses Erfordernis letztlich auch für die Beurteilung der Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zur Erlassung einer Norm (Landesgesetzgeber allein, oder Landesgesetzgeber mit Zustimmung der Bundesregierung) ist."
Zusammenfassend vertritt die Ktn. Landesregierung die Auffassung, daß die Erlassung eines dem vorgelegten Entwurf entsprechenden Gesetzes zur Gänze in die Kompetenz des Landesgesetzgebers fällt und beantragt, die Zuständigkeit der Landesgesetzgebung zur Erlassung des angefochtenen Gesetzesentwurfes auszusprechen.
5. Die Bundesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie ua. folgendes ausführt:
"Nach Ansicht der Bundesregierung stellt die Bestimmung des §2 Z2 im Zusammenhang mit §11 Abs1 litb des vorliegenden Entwurfes eine Regelung auf dem Gebiet der 'Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbes' (Art10 Abs1 Z8 B-VG) dar:
Über den Inhalt des Kompetenzbegriffes 'Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbes' ist im Bundes-Verfassungsgesetz nichts weiter ausgesagt. Im Sinne der ständigen Rechtsprechung des VfGH zur Interpretation der Kompetenzbegriffe ist man diesfalls auf die von diesem Gerichtshof entwickelte objektivhistorische Interpretation (sog. 'Versteinerungstheorie') verwiesen. Danach ist zur Sinnermittlung solcher Verfassungsbegriffe 'auf die vom Verfassungsgesetzgeber vorgefundene historische Ausprägung des Begriffsbildes' (SCHÄFFER, Verfassungsinterpretation in Österreich, Seite 77) zurückzugreifen. Maßgeblich ist hiebei das Begriffsbild nach dem Stand der Rechtsordnung im Zeitpunkt des erstmaligen Inkrafttretens der jeweiligen Kompetenzbestimmung - in Ansehung des Kompetenzbegriffes 'Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbes' also zum 1. Oktober 1925. Zu diesem Zeitpunkt waren die Angelegenheiten der Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbes im wesentlichen durch das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb vom 26. Dezember 1923 bestimmt. §1 dieses Gesetzes enthält aber schon in seiner am 1. Oktober 1925 geltenden Fassung folgenden Tatbestand:
'Wer im geschäftlichen Verkehr zu Zwecken des Wettbewerbes Handlungen vornimmt, die gegen die guten Sittenverstoßen, kann auf Unterlassung und Schadenersatz in Anspruch genommen werden.'
Nach Auffassung der Bundesregierung sind die oben erwähnten Vorschriften des vorgelegten Gesetzesentwurfes mit dieser Regelung des §1 UWG tatbestandsmäßig gleichzusetzen. Die Unterschiedlichkeit der Sanktionsmittel, nämlich im Falle des §1 UWG die Begründung eines Unterlassungs- bzw. Schadenersatzanspruches, im Falle des vorliegenden Gesetzesentwurfes die Regelung eines Verwaltungsstraftatbestandes, ist nach Auffassung der Bundesregierung für die kompetenzrechtliche Beurteilung unmaßgeblich.
Die Ktn. Landesregierung führt in ihrem Antrag ferner aus, daß aus dem Inhalt der am 1. Oktober in Geltung gestandenen Sammlungsgesetze nichts hervorgehe, was darauf hindeutet, daß die Veranstaltung von Sammlungen, die mit dem Aufsuchen von Bestellungen oder dem Vertrieb von Waren verbunden waren, nicht dem Sammlungsrecht zuzurechnen waren. Dazu darf bemerkt werden, daß sich die von der Ktn. Landesregierung zitierten Fundstellen nicht ausdrücklich auf Sammlungen beziehen, die mit dem Vertrieb von Waren verbunden waren. Im übrigen erscheint diese Argumentation auch interpretationsmethodisch verfehlt, da auf diese Weise nicht überzeugend dargetan werden könnte, daß derartige Bestimmungen - selbst wenn sie zum damaligen Zeitpunkt in landesgesetzlichen Regelungen enthalten waren - nicht begrifflich dem Bereich der 'Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbes' zuzuordnen wären.
Nach Auffassung der Bundesregierung handelt es sich bei den Bestimmungen des §2 Z2 in Verbindung mit §11 Abs1 litb des vorliegenden Gesetzesentwurfes eindeutig um Vorschriften, die dem Regelungsbereich des §1 UWG, in der zum 1. Oktober 1925 geltenden Fassung, zuzuordnen sind: Der beim Vertrieb von Waren erfolgende Hinweis auf einen damit verbundenen mildtätigen oder gemeinnützigen Zweck ist nämlich durchaus geeignet, bei einem nicht unerheblichen Teil der in Frage kommenden Verkehrskreise den fälschlichen Eindruck zu erwecken, daß der Verkaufserlös zur Gänze dem genannten Zweck zugeführt wird. Der Hinweis widerspricht sohin ohne Zweifel den guten Sitten iS des historischen §1 UWG.
Die Ktn. Landesregierung nimmt in ihrem Antrag auch Bezug auf die Verweigerung der Zustimmung zur Mitwirkung von Bundesorganen an der Vollziehung des mehrfach erwähnten Gesetzesbeschlusses und wirft in diesem Zusammenhang - über die Frage nach der Zuständigkeit zur Erlassung einer solchen Regelung hinaus auch die Frage auf, ob und inwieweit eine derartige Regelung überhaupt der Zustimmung nach Art97 Abs2 B-VG bedarf.
1. Dazu sei festgehalten, daß die Bundesregierung die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zur Erlassung einer Bestimmung wie der des §10 des vorliegenden Entwurfes nie in Zweifel gezogen hat.
2. Abgesehen davon vertritt die Bundesregierung die Auffassung, daß die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit einer solchen Regelung im Verfahren nach Art97 Abs2 B-VG nicht Gegenstand eines Verfahrens vor dem VfGH nach Art138 Abs2 B-VG sein kann. Gegenstand eines solchen Verfahrens kann lediglich die Frage der Zuständigkeit zur Erlassung eines Gesetzes, nicht jedoch können es die näheren Modalitäten des Gesetzgebungsverfahrens an sich sein. Im Hinblick darauf hält es die Bundesregierung auch für entbehrlich, zu der von der Antragstellerin entwickelten Auffassung, Art97 B-VG wäre im Falle des erwähnten Gesetzesbeschlusses gar nicht anzuwenden gewesen, bzw. die Bundesregierung hätte bei der Verweigerung der Zustimmung den Gleichheitsgrundsatz im Art18 B-VG verletzt, Stellung zu nehmen. Die Bundesregierung beschränkt sich darauf, festzustellen, daß sie diese Auffassung für unzutreffend hält.
Auf Grund der vorstehenden Ausführungen stellt die Bundesregierung den Antrag, der VfGH möge feststellen, daß die Erlassung und Vollziehung eines dem vorgelegten Gesetzesentwurf entsprechenden Gesetzes weder in die Zuständigkeit des Bundes noch in die der Länder fällt, dies deshalb, weil die Erlassung von Bestimmungen iS des §2 Z2 in Verbindung mit §11 Abs1 litb des vorgelegten Gesetzesentwurfes in die Zuständigkeit des Bundes fällt."
6. Sämtliche Landesregierungen haben Äußerungen abgegeben, in denen sie durchwegs zur Auffassung gelangen, daß die Erlassung einer dem von der Ktn. Landesregierung vorgelegten Gesetzesentwurf entsprechenden gesetzlichen Regelung in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt.
Einige Landesregierungen haben überdies auch die Argumentation der Ktn. Landesregierung über die Unzulässigkeit der Verweigerung der Zustimmung zur Mitwirkung von Bundesorganen an der Vollziehung der verwaltungsstrafrechtlichen Vorschrift wegen des Entwurfs gemäß Art97 Abs2 B-VG durch die Bundesregierung ausdrücklich unterstützt.
II. 1. Der VfGH deutet den Antrag, er "wolle gemäß Art138 Abs2 B-VG feststellen, ob, bzw. inwieweit die Erlassung und Vollziehung eines Gesetzes, das dem beiliegenden Entwurf eines Sammlungsgesetzes entspricht, in die Zuständigkeit des Bundes oder der Länder fällt" nur als Umschreibung der gewünschten Feststellung, daß die Angelegenheit unter den Art15 B-VG falle (vgl. VfSlg. 3152/1957).
Er sieht sich daher nur aufgerufen, festzustellen, ob ein dem vorgelegten Gesetzentwurf entsprechendes Gesetz vom Bund oder vom Land zu erlassen wäre.
2. Wie der VfGH mehrfach ausgeführt hat, ist die Befassung des Gerichtshofes mit einem Antrag gemäß Art138 Abs2 B-VG möglich, solange die gesetzgebende Körperschaft einen Gesetzesbeschluß hierüber noch nicht gefaßt hat (vgl. zB VfSlg. 1563/1947, 6084/1969); für den Fall eines Einspruches hat der Gerichtshof jedoch in VfSlg. 1563/1947 ausgeführt, daß durch ihn der Gesetzesbeschluß "gleichsam aus der Welt geschafft wurde" und es in diesem Zeitpunkt daher noch möglich ist, die Kompetenzfrage beim VfGH anhängig zu machen. Erst wenn der Landtag einen Beharrungsbeschluß faßt, ist der Gesetzesbeschluß wieder zustande gekommen; in diesem Stadium wäre dann eine Befassung des Gerichtshofes mit einem Antrag nach Art138 Abs2 B-VG nicht mehr möglich.
Da der Antrag somit einen Text zur Grundlage hat, über den ein (endgültiger) Gesetzesbeschluß noch nicht gefaßt wurde, und er im übrigen geeignet ist, den Gegenstand der Beschlußfassung in einer gesetzgebenden Körperschaft zu bilden (§54 VerfGG), ist der Antrag zulässig.
III. In der Sache hat der VfGH erwogen:
1. a) Nach dem bundesverfassungsrechtlichen System der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung liegt die Generalkompetenz zur Gesetzgebung gemäß Art15 Abs1 B-VG bei den Ländern. Von der Zuständigkeit der Bundesländer sind nur diejenigen Angelegenheiten ausgenommen, welche in die Zuständigkeit des Bundes verwiesen sind.
b) Eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Bestimmung, die die gesetzliche Regelung des Sammlungswesens dem Bund zuwiese, besteht nicht. Auch kommt keinem Kompetenztatbestand der Art10 bis 12 B-VG ein Inhalt zu, der das Sammlungswesen insgesamt umfassen würde. Es fällt daher auf Grund der Generalkompetenz des Art15 Abs1 B-VG die Regelung des Sammlungswesens grundsätzlich in die Kompetenz der Länder.
In dieser Beziehung besteht im übrigen kein Streit zwischen den am verfassungsgerichtlichen Verfahren Beteiligten. Auch der VfGH ist in seinen Erk. VfSlg. 5573/1967 und 5576/1967 dieser Auffassung gewesen. Ausdrücklich hat er in VfSlg. 5573/1967 ausgesprochen: "Die Sammlung von Spenden zu regeln, fällt, da dem Bund eine generelle Kompetenz hiefür durch keine Verfassungsvorschrift eingeräumt ist, gemäß Art15 Abs1 B-VG jedenfalls soweit in die Zuständigkeit der Länder, als sich nicht etwa aus den speziellen Kompetenztatbeständen zugunsten des Bundes oder aus sonstigen Verfassungsvorschriften ausnahmsweise anderes ergibt."
2. a) Die eben wiedergegebene Formulierung macht deutlich, daß trotz der grundsätzlichen Zuordnung des Sammlungswesens in die Gesetzgebungskompetenz der Länder einzelne Aspekte von Sammlungen in einem so engen sachlichen Zusammenhang mit einer Verwaltungsmaterie stehen können, für die die Gesetzgebungskompetenz nach den Kompetenzartikeln des B-VG dem Bund zukommt, daß die Regelung der betreffenden Angelegenheit als Angelegenheit dieser Verwaltungsmaterie in die Bundeskompetenz fällt. Der VfGH vertritt in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, es könne - da die Bundesverfassung konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen nicht vorsehe - ein und dieselbe Materie nur einem einzigen Kompetenztatbestand zugeordnet werden, doch werde damit nicht ausgeschlossen, daß bestimmte Sachgebiete nach verschiedenen Gesichtspunkten geregelt werden können (vgl. zB VfSlg. 7169/1973 mwH). In concreto bedeutet das, daß Angelegenheiten, die dem Sammlungswesen zugeordnet werden können, auch Gegenstand einer bundesgesetzlichen Regelung sein können, wenn sich dafür ein Anknüpfungspunkt in jenen Kompetenzartikeln finden läßt, die dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz einräumen.
Einen solchen Zusammenhang behauptet die Bundesregierung für jene Bestimmungen des vorgelegten Entwurfes, die sich auf Sammlungen beziehen, die mit dem Vertrieb von Waren oder dem Aufsuchen von Bestellungen verbunden sind (§2 Z2 des Entwurfes sowie - in Zusammenhang damit - die korrespondierende Strafbestimmung des §11 Abs1 litb des Entwurfes).
b) Dieser Bestimmung kommt - im Zusammenhang betrachtet - folgende Bedeutung zu:
§1 Abs1 des Gesetzesentwurfes umschreibt den Begriff der Sammlung als jede an eine Mehrzahl von Personen gerichtete Aufforderung, für gemeinnützige oder mildtätige Zwecke (a) unentgeltliche und freiwillige Sach- oder Geldleistungen zu erbringen oder (b) Gegenstände anzukaufen oder Waren zu bestellen; in den Abs2 und 3 des §1 wird definiert, was unter "gemeinnützig" und unter "mildtätig" zu verstehen sein soll.
Bestimmte Sammlungen (iS des eben dargelegten Sammlungsbegriffs) sind verboten - eine taxative Aufzählung solcher verbotener Sammlungen enthält §2 des Gesetzesentwurfes. Bestimmte andere Sammlungen sind ohne Bewilligung erlaubt - derartige Sammlungen sind im §4 des Gesetzesentwurfes taxativ aufgezählt. Für alle übrigen Sammlungen iS der Begriffsbestimmung des §1 gilt, daß sie erlaubt sind, aber einer Sammlungsbewilligung (§3) bedürfen, hinsichtlich deren Erlangung die §§5 und 7 des Gesetzesentwurfes näheres bestimmen.
Zu jenen Sammlungen, die dem Gesetzesentwurf zufolge verboten sind, zählt die Veranstaltung einer Sammlung gemäß §1 Abs1 litb in der Weise, daß beim Vertrieb von Waren oder beim Aufsuchen von Bestellungen auf einen damit verbundenen gemeinnützigen oder mildtätigen Zweck hingewiesen wird, es sei denn, daß der gesamte nach Abzug der Kosten der Durchführung verbleibende Erlös diesem Zweck zugeführt wird (§2 Z2). Eine Übertretung dieses Verbots soll als Verwaltungsübertretung gemäß §11 Abs1 litb des Entwurfes strafbar sein.
Die eben dargestellte Systematik und vor allem der Inhalt des §2 Z2 des Gesetzesentwurfes verbieten es, dem §1 einen Inhalt beizumessen, demzufolge nur dann eine Sammlung vorliegt, wenn der gesamte Erlös gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken zufließt. Vielmehr ist die Aufforderung, Gegenstände zu erwerben, auch dann eine Sammlung iS des §1, wenn nur ein Teil des nach Abzug der Kosten der Durchführung verbleibenden - Erlöses gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken zukommt. Eine solche Sammlung ist allerdings gemäß §2 Z2 des Gesetzesentwurfes verboten.
Der normative Inhalt dieser gesetzlichen Regelung liegt also im Verbot der Vermischung von erwerbswirtschaftlicher Verkaufstätigkeit und Sammlung für gemeinnützige oder mildtätige Zwecke.
c) In seinem Erk. VfSlg. 5573/1967 hatte sich der VfGH mit der Verfassungsmäßigkeit einer Vorschrift des NÖ Sammlungsgesetzes zu befassen, derzufolge eine "von Person zu Person gerichtete Aufforderung zum Kauf oder zur Bestellung von Waren mit dem Hinweis darauf, daß der Erlös ganz oder teilweise wohltätigen, gemeinnützigen oder kulturellen Zwecken zugeführt wird, sofern nicht die Bestimmungen der Gewerbeordnung oder des Hausierpatents anzuwenden sind" als Sammlung einer Bewilligungspflicht unterworfen wurde. Der VfGH hatte damals ausgeführt:
"Weder der Kompetenztatbestand 'Pressewesen' noch der Kompetenztatbestand 'Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie' (Art10 Abs1 Z6 und 8 B-VG) gibt dem Bund die Möglichkeit, die Sammlung von Spenden, auch wenn sie mit dem Sammeln von Bestellungen auf Druckschriften oder sonstige Waren gekoppelt wird, gesetzlich zu regeln. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der beiden Begriffsumschreibungen und dem Stand der Rechtsordnung vom 1. Oktober 1925 (vgl. die Ausführungen unter lita). Die Rechtsordnung enthielt im damaligen Zeitpunkt nichts, woraus abgeleitet werden könnte, daß einer der beiden Begriffe dem Bund die Zuständigkeit zur Regelung öffentlicher Sammlungen im Zusammenhang mit dem Aufsuchen von Bestellungen auf Druckwerke oder sonstige Waren gegeben hätte."
In VfSlg. 5576/1967 hat der Gerichtshof auch im Hinblick auf die Verbindung von Sammlungen mit dem Vertrieb von Waren auf die eben wiedergegebene Begründung in VfSlg. 5573/1967 verwiesen.
d) Der VfGH hat in den genannten Erk. auch ausgesprochen, daß sich für die Regelung öffentlicher Sammlungen, auch wenn sie in Verbindung mit dem Kauf oder der Bestellung von Waren stehen, auch aus anderen Verfassungsvorschriften keine Bundeszuständigkeit ergebe. Diese Auffassung kann der Gerichtshof aus den nachfolgenden Gründen nicht aufrecht erhalten, da eine Bedachtnahme auf den Kompetenztatbestand "Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbes" in Art10 Abs1 Z8 B-VG zu einem anderen Ergebnis führt:
Nach der ständigen Rechtsprechung des VfGH sind Begriffe, die in der Verfassung selbst nicht näher umschrieben sind, in dem Sinn zu verstehen, der ihnen zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der den entsprechenden verfassungsrechtlichen Begriff enthaltenden Verfassungsnormen nach dem Stand und der Systematik der Rechtsordnung zugekommen ist (vgl. VfSlg. 2721/1954, 4680/1964, 5019/1965). Dementsprechend fallen unter den Kompetenztatbestand "Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbes" in Art10 Abs1 Z8 B-VG alle Vorschriften, die nach dem Stand und der Systematik der einfach-gesetzlichen Rechtslage am 1. Oktober 1925 als Vorschriften zum Schutz vor unlauterem Wettbewerb anzusehen sind (vgl. zur analogen Problematik der Inhaltsbestimmung des Kompetenztatbestandes "Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie" in Art10 Abs1 Z8 B-VG etwa VfSlg. 2500/1953, 5024/1965).
Diese Vorschriften finden sich durchwegs in dem - im Gefolge der von Österreich durch Art10 bis des Pariser Verbandsübereinkommens zum Schutz des gewerblichen Eigentums (RGBl. 266/1908) und durch Art226 des Staatsvertrags von Saint Germain (StGBl. 303/1920) übernommenen Verpflichtung zum wirksamen Schutz gegen unlauteren Wettbewerb ergangenen - Bundesgesetz vom 26. September 1923, BGBl. 531, gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG). Die wettbewerbsrechtlichen Sondergesetze, wie das Zuwendungsgesetz, Zugabengesetz, Rabattgesetz, die Einheitspreisgeschäfteverordnung oder die Ausverkaufsverordnung sind - als spezifische Ausprägungen des Regelungsinhaltes der Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs, wie er im UWG grundgelegt wurde - erst in späterer Zeit erlassen worden.
Es ist daher zu prüfen, ob die in Rede stehenden Bestimmungen des Entwurfes eines Ktn. Sammlungsgesetzes einen Regelungsbereich betreffen, der im UWG geregelt war oder doch in intrasystematischer Fortentwicklung durch ein Gesetz geregelt werden könnte, das der Angelegenheit "Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs" zuordenbar ist. Ist eine solche Möglichkeit gegeben, so besteht für eine entsprechende Regelung keine Landeskompetenz, da in der Österreichischen Verfassung konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nicht vorgesehen sind (vgl. zB VfSlg. 7169/1973, 7792/1976). Zwar hat der VfGH - wie schon erwähnt (vgl. oben Pkt. III.2.a) - mehrfach, zB in den eben genannten Erk. ausgeführt, daß das Prinzip der Exklusivität der Kompetenzbereiche (vgl. Funk, Die grundlegenden Ordnungsprobleme im System der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, JBl. 1976, 449 ff., hic: 450) nicht ausschließt, daß bestimmte Sachgebiete nach verschiedenen Gesichtspunkten geregelt werden können; die teilweise Identität von Tatbestandselementen einer Regelung des Sammlungswesens mit einer auf Grund einer Bundeskompetenz ergangenen Regelung, die sich auch auf das Sammlungswesen bezieht, würde die Regelung noch nicht verfassungswidrig machen. Es ist aber vom System der Kompetenzverteilung her ausgeschlossen, daß Bund und Länder verfassungsmäßigerweise Regelungen für inhaltlich gleichartige Tatbestände erlassen (vgl. Funk aaO, 456 ff.).
Es ist daher zu untersuchen, ob der Bund auf Grund des Kompetenztatbestandes der Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs eine dem §2 Z2 des Entwurfs im genannten Sinn inhaltlich gleichartige Regelung erlassen dürfte:
e) Das Wettbewerbsrecht bezweckt - gemeinsam mit dem Kartellrecht - die Aufrechterhaltung eines funktionierenden geschäftlichen Wettbewerbs; es enthält rechtliche Vorkehrungen, um die Beseitigung, Beeinträchtigung oder Verfälschung des Wettbewerbs zu unterbinden oder jedenfalls unter Kontrolle zu halten (vgl. Koppensteiner, Wettbewerbsrecht, 1981, 11). Zentraler Regelungsgegenstand des Rechts zur Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs ist dabei die Verhinderung von gegen die guten Sitten verstoßenden Handlungen im geschäftlichen Verkehr zum Zwecke des Wettbewerbs (vgl. §1 UWG). Gesetzliche Regelungen, die ihrem Inhalt nach diesem Regelungsbereich zuzuordnen sind, zählen zu den Regeln zur Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs. Das Verbot einer Sammlung zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken, die mit einer gewinnorientierten Geschäftstätigkeit vermischt ist, zählt zu diesem Regelungsbereich:
Dem Regime des Wettbewerbsrechts ist jedes geschäftliche Verhalten unterworfen, also jegliche auf Erwerb gerichtete Tätigkeit (vgl. OGH SZ 9/287; ÖBl. 1963, 114 ua.), und zwar nach der ständigen Judikatur des OGH auch jene, die ohne Gewinnabsicht erfolgt (vgl. etwa OGH ÖBl. 1968, 62); auch wohltätigen oder gemeinnützigen Zielen dienende Unternehmen handeln im geschäftlichen Verkehr (vgl. etwa OGH ÖBl. 1969, 36).
Das zeigt, daß auch die Durchführung von mit einem Warenkauf oder einer Warenbestellung verbundenen Sammlungen (schon nach geltendem Wettbewerbsrecht) wettbewerbsrechtlich relevant sein kann. Der OGH geht bei seiner Judikatur zu §1 UWG immer davon aus, daß das Verhalten eines Gewerbetreibenden im geschäftlichen Verkehr dann zur Wettbewerbshandlung wird, wenn es objektiv geeignet ist, den Absatz eines Unternehmens, meist des eigenen, auf Kosten der Mitbewerber zu fördern und von einer entsprechenden Wettbewerbsabsicht getragen wird (OGH ÖBl. 1963, 103). Daß aber eine geschäftliche Handlung (das Auffordern zur Bestellung von Waren oder zum Warenkauf) dann, wenn es mit einer Sammlung zu einem wohltätigen oder gemeinnützigen Zweck verbunden ist, (abstrakt) geeignet sein kann, die Wettbewerbssituation der am Markt auftretenden Anbieter zu beeinflussen, kann wohl kaum bezweifelt werden. Eine solche Handlung ist jedenfalls - was für die Zuordnung zum Wettbewerbsrecht von entscheidender Bedeutung ist - geeignet, die Marktverhältnisse zu beeinflussen (vgl. Koppensteiner, aaO 310, 312 ff.). Regelungen, die ein solches für die Wettbewerbssituation relevantes Verhalten im geschäftlichen Verkehr unter dem Gesichtspunkt der Verhinderung der Beeinträchtigung oder Verfälschung des Wettbewerbs einer Ordnung unterwerfen, zählen daher zum Regelungsbereich der Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs iS des Art10 Abs1 Z8 B-VG.
§2 Z2 des Gesetzentwurfes aber enthält - wie oben dargetan wurde (vgl. III.2.b) - mit dem Verbot der Vermischung von Sammlungen zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken mit einer auf Gewinn gerichteten Tätigkeit im geschäftlichen Verkehr eine solche Regelung, die sich auf genau den Tatbestand bezieht, dessen Regelung nach dem Gesagten eine Angelegenheit des Wettbewerbsrechtes ist. Zu ihrer Erlassung ist daher - ausschließlich der nach Art10 Abs1 Z8 B-VG zur Regelung von Angelegenheiten der Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs zuständige Gesetzgeber, also der Bundesgesetzgeber zuständig.
f) Die Kompetenz zur Normierung verwaltungsstrafrechtlicher Sanktionen (§11 Abs1 litb des Entwurfes) folgt - dem Adhäsionsprinzip entsprechend - der Kompetenz in der Sache selbst. In VfSlg. 6137/1970 hat der VfGH dazu ausgeführt, daß der zur Regelung einer bestimmten Sachmaterie kompetente Gesetzgeber auch zur Normierung von Zwangsrechten und Zwangsverpflichtungen zuständig ist, die dem Schutz des betreffenden Verwaltungsrechtsguts oder der Durchsetzung der betreffenden Verhaltensnormen dienen (Verwaltungspolizei). Soweit sich die Strafbestimmung des §11 Abs1 litb des Entwurfs auf §2 Z2 bezieht, ist daher zu ihrer Erlassung der Bundesgesetzgeber zuständig.
g) Im übrigen ist die Erlassung eines Gesetzes, das dem vorgelegten Entwurf entspricht, gemäß Art15 Abs1 B-VG Landessache. Dies gilt auch für die - für sich genommen - kompetenzrechtlich neutralen Begriffsbestimmungen des §1 des Entwurfs, deren kompetenzrechtliche Beurteilung das Schicksal der kompetenzrechtlichen Beurteilung jener Normen teilt, die an diese Begriffe anknüpfen.
Auch zur Erlassung einer Regelung, die dem §10 des Entwurfes entspricht, sind die Länder insoweit zuständig, als sie zur Sachregelung zuständig sind. Ob und inwieweit nämlich den Organen der Bundesgendarmerie das Recht und die Pflicht zukommt, als Hilfsorgane einer Behörde tätig zu werden, bestimmt das die einzelne Materie regelnde Gesetz. Zur Erlassung eines solchen Gesetzes ist also der Gesetzgeber zuständig, der berufen ist, die behördliche Tätigkeit auf Grund deren Inhaltes zu regeln (VfSlg. 8035/1977). Dies ist im vorliegenden Fall hinsichtlich der Normierung des Verbotes der Vermischung von Sammlungen und gewinnorientierter Geschäftstätigkeit der Bundesgesetzgeber, im übrigen der Landesgesetzgeber. Eine dem §10 des vorgelegten Entwurfs entsprechende Regelung könnte daher der Landesgesetzgeber nur erlassen, sofern er dabei die Zitierung des §11 Abs1 litb in dem oben genannten Sinn (also hinsichtlich der Bezugnahme auf §2 Z2) unterläßt.
h) Es war daher auszusprechen, daß die Erlassung eines Gesetzes, das dem von der Ktn. Landesregierung vorgelegten Entwurf eines Sammlungsgesetzes entspricht, mit Ausnahme der Bestimmungen des §2 Z2, des §11 Abs1 litb, soweit er sich auf §2 Z2 bezieht, und der Zitierung des §11 Abs1 litb (in dem eben genannten Umfang) in §10 gemäß Art15 Abs1 B-VG Landessache ist. Hingegen ist die Erlassung von Bestimmungen, die den §2 Z2 und §11 Abs1 litb, soweit er sich auf §2 Z2 bezieht, entsprechen sowie die Erlassung einer dem §10 entsprechenden Bestimmung, die sich auf §11 Abs1 litb (in dem genannten Umfang) bezieht, als Angelegenheit der Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs gemäß Art10 Abs1 Z8 B-VG Bundessache.
3. Die Beantwortung der Frage, ob die Erlassung einer Regelung, wie sie §10 des Entwurfes vorsieht, der Zustimmung der Bundesregierung in einem Verfahren nach Art97 Abs2 B-VG bedarf, kann nicht Gegenstand einer Entscheidung des VfGH in einem Kompetenzfeststellungsverfahren nach Art138 Abs2 B-VG sein. Der Bundesregierung ist Recht zu geben, wenn sie ausführt, daß in einem solchen Verfahren lediglich die Frage der Zuständigkeit zur Erlassung eines Gesetzes geklärt werden kann, nicht jedoch die weiteren Modalitäten des Gesetzgebungsverfahrens. Diese zu überprüfen kommt dem VfGH nur in einem Gesetzesprüfungsverfahren gemäß Art140 B-VG zu. Eine Verbindung von Aspekten dieser beiden Verfahren scheitert aber schon daran, daß Gegenstand des Verfahrens in einem Fall nur ein Gesetzesentwurf, im anderen Fall nur ein beschlossenes und kundgemachtes Gesetz sein kann.
IV. Gemäß §56 Abs4 VerfGG hatte der VfGH seine Feststellung in den im Spruch formulierten Rechtssätzen zusammenzufassen. Aus derselben Gesetzesbestimmung ergibt sich die Verpflichtung des Bundeskanzlers, diese Rechtssätze unverzüglich im Bundesgesetzblatt kundzumachen.
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