V39/82 – Vfgh Entscheidung

 Spruch

1. §5 Abs5 der Verordnung des Bundeskanzlers vom 20. Dezember 1979, BGBl. 573, über das Datenverarbeitungsregister (DVR-VO), in der Fassung der Verordnung BGBl. Nr. 129/1980, wird als gesetzwidrig aufgehoben.

Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Mai 1984 in Kraft.

Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung im Bundesgesetzblatt verpflichtet.

2. §7 Abs3 DVR-VO wird nicht als gesetzwidrig aufgehoben.

Entscheidungsgründe:

I. 1. a) Die Datenschutzkommission hat unter dem Datum 3. Dezember 1981 an die "Ev. Pfarrgemeinde H. B. Wien-Innere Stadt z. Hd. des Presbyteriums" einen Bescheid mit folgendem Spruch erlassen:

"Die Registrierung Ihres Antrages, protokolliert beim Datenverarbeitungsregister am 28. März 1980, wird wegen Unvollständigkeit gemäß §7 Abs3 Datenverarbeitungsregister-Verordnung in Verbindung mit §23 Datenschutzgesetz abgelehnt."

Dieser Bescheid wurde wie folgt begründet:

"Gemäß §5 Abs5 Datenverarbeitungsregister-Verordnung war Ihrem Antrag auf Registrierung der Nachweis der Bezahlung der Registrierungsgebühr (§9 Datenverarbeitungsregister-Verordnung) beizulegen. Da Sie diesen Nachweis nicht beigelegt haben und die Ihnen zur Behebung dieses Mangels eingeräumte Frist ungenützt verstrichen ist, entspricht der gegenständliche Antrag nicht den Vorschriften der §§5 und 6 Datenverarbeitungsregister-Verordnung. Für diesen Fall bestimmt §7 Abs3 Datenverarbeitungsregister-Verordnung, daß der mangelhafte Antrag vom Datenverarbeitungsregister der Datenschutzkommission vorzulegen ist, die ihrerseits gemäß §23 Datenschutzgesetz vorzugehen hat. Gemäß §23 Abs5 Z2 Datenschutzgesetz war der gegenständliche Antrag auf Registrierung abzulehnen, da er unvollständig war und dieser Mangel binnen gesetzter Frist nicht behoben wurde."

b) Gegen diesen Bescheid hat die "Evangelische Pfarrgemeinde H. B.-Innere Stadt Wien" zur hg. Zahl B71/82 eine auf Art144 B-VG gestützte Beschwerde erhoben.

2. Aus Anlaß dieser Beschwerde hat der VfGH beschlossen, gemäß Art139 Abs1 B-VG die Gesetzmäßigkeit des §5 Abs5 und des §7 Abs3 der Verordnung des Bundeskanzlers vom 20. Dezember 1979, BGBl. 573, über das Datenverarbeitungsregister (DVR-VO), idF der Verordnung BGBl. 129/1980, von Amts wegen zu prüfen.

3. Der Bundeskanzler hat eine Äußerung erstattet, in der er primär den Antrag stellt, das Verordnungsprüfungsverfahren mangels Präjudizialität der in Prüfung gezogenen Vorschriften einzustellen, in eventu diese Bestimmungen nicht als gesetzwidrig aufzuheben.

II. Der VfGH hat über die Zulässigkeit des Verordnungsprüfungsverfahrens erwogen:

1. a) Der Bundeskanzler weist darauf hin, daß der bekämpfte Bescheid an das Presbyterium der Evangelischen Pfarrgemeinde H. B. Wien-Innere Stadt gerichtet sei, als Beschwerdeführer aber nicht das Presbyterium sondern die Evangelische Pfarrgemeinde H. B. Wien-Innere Stadt auftrete; daher sei möglicherweise die Beschwerdeführerin in ihren Rechten überhaupt nicht berührt und daher zur Erhebung der Beschwerde nicht legitimiert. Dann aber seien die in Prüfung gezogenen Bestimmungen auch nicht präjudiziell.

b) Mit diesem Einwand ist der Bundeskanzler schon deshalb nicht im Recht, weil der bekämpfte Bescheid an die "Ev. Pfarrgemeinde H. B. Wien-Innere Stadt z. Hd. des Presbyteriums" gerichtet ist, also der Adressat des Bescheides die Evangelische Pfarrgemeinde ist; eben diese tritt auch als Beschwerdeführer auf.

Wie der VfGH im Beschluß vom 17. Oktober 1981, B449/81, dargetan hat, kann als Beschwerdeführer in einem Fall wie dem vorliegenden nur der Rechtsträger (hier die Evangelische Pfarrgemeinde H. B. Wien-Innere Stadt), vertreten durch das hiezu berufene Organ, auftreten, nicht aber etwa das Organ selbst (etwa das Pfarramt oder das Presbyterium).

Da auch sonst keine Prozeßhindernisse bestehen, ist die zu B71/82 erhobene Beschwerde zulässig.

2. Der angefochtene Bescheid wird vor allem auf §5 Abs5 und §7 Abs3 DVR-VO gestützt. Auch der VfGH hat bei Entscheidung über die - zulässige (s. den vorstehenden Punkt 1) - Beschwerde diese Verordnungsbestimmungen anzuwenden.

Sie sind präjudiziell.

3. Da auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen gegeben sind, ist das Verordnungsprüfungsverfahren zulässig.

III. Der VfGH hat in der Sache erwogen:

1. a) Das Datenschutzgesetz, BGBl. 565/1978 (DSG), behandelt im 3. Abschnitt (§17 bis 31) den Datenschutz im "privaten Bereich".

§23 DSG lautet auszugsweise:

"§23. (1) Auftraggeber von anderen als nach §22 zulässigen Verarbeitungen" (ds. Verarbeitungen für eigene Zwecke) "haben beim Datenverarbeitungsregister (§47) vor der Aufnahme der Echtverarbeitung von Daten die Registrierung zu beantragen.

(2) Der Antrag hat folgende Angaben zu enthalten:

1. Name und Anschrift des Auftraggebers;

2. die gesetzlichen Bestimmungen, behördlichen Bescheide oder sonstigen Vorschriften, aus denen sich der berechtigte Zweck des Rechtsträgers ergibt (§17);

3. den Zweck der Verarbeitung;

4. die Art der zu verarbeitenden Daten und den Kreis der Betroffenen;

5. ob und welche Art und an welchen Kreis von Empfängern Übermittlungen vorgesehen sind.

(3) ...

(4) Die Registrierung ist binnen sechs Wochen nach Einlangen des Antrages vorzunehmen.

(5) Die Ablehnung der Registrierung hat nach Anhörung des Österreichischen Statistischen Zentralamtes durch Bescheid der Datenschutzkommission zu erfolgen, wenn

1. ...

2. der Antrag unvollständig ist und dieser Mangel binnen angemessener Frist nicht behoben wird."

Nach §24 DSG ist mit dem Antrag auf Registrierung (§23) eine Gebühr zu entrichten, deren Höhe durch eine vom Bundeskanzler nach Anhörung des Datenschutzrates zu erlassende Verordnung festzulegen ist.

Dem §47 Abs1 DSG zufolge ist beim Österreichischen Statistischen Zentralamt ein Register der automationsunterstützten Verarbeitungen von Daten (Datenverarbeitungsregister) einzurichten.

§47 Abs3 DSG lautet:

"(3) Der Bundeskanzler hat nach Anhörung des Datenschutzrates die näheren Bestimmungen über die Registrierung und die Führung des Registers durch Verordnung zu erlassen. Dabei ist auf die Übersichtlichkeit der Eintragungen, auf die Vergabe einer Registernummer, auf die Einfachheit der Einsichtnahme in das Register sowie bei Eintragung gerichtlicher Entscheidungen auf die Anonymisierung von Daten Bedacht zu nehmen."

b) Der Bundeskanzler hat unter Berufung auf die §§24 und 47 Abs3 DSG die DVR-VO erlassen.

§5 dieser Verordnung enthält Vorschriften über die Registrierungseingaben.

Nach §5 Abs1 sind derartige Eingaben beim Österreichischen Statistischen Zentralamt einzubringen.

§5 Abs5 DVR-VO idF der Nov. BGBl. 129/1980 lautet:

"(5) Weiters ist bei Registrierungseingaben nach §23 DSG die Bezahlung der vom Registrierungspflichtigen gemäß §9 zu berechnenden Bearbeitungsgebühr nachzuweisen."

§7 Abs3 DVR-VO idF der Nov. BGBl. 129/1980 bestimmt:

"(3) Kommt das Österreichische Statistische Zentralamt zur Ansicht, daß die Registrierungseingabe den Vorschriften der §§5 und 6 bzw. den Vorschriften des DSG nicht entspricht, so hat es die Behebung des behaupteten Mangels innerhalb einer angemessenen Frist aufzutragen. Durch einen solchen Auftrag wird der Lauf von Fristen zur Vornahme der Registrierung gehemmt. Wird der behauptete Mangel nicht fristgerecht behoben, so ist die Registrierungseingabe an die Datenschutzkommission weiterzuleiten. Diese hat entsprechend dem §23 bzw. dem §41 DSG vorzugehen; ..."

2. Der VfGH hat in dem dieses Verordnungsprüfungsverfahren einleitenden Beschluß gegen die Gesetzmäßigkeit des §5 Abs5 und des §7 Abs3 DVR-VO die folgenden Bedenken geäußert:

"§47 Abs3 erster Satz DSG ermächtigt den Bundeskanzler ua. 'die näheren Bestimmungen über die Registrierung durch Verordnung zu erlassen'. Der zweite Satz dieses Absatzes hat mit dem Nachweis der Bezahlung der Bearbeitungsgebühren offenbar nichts zu tun. Mit dem ersten Satz wird dem Bundeskanzler lediglich die Ermächtigung zur Erlassung einer Durchführungsverordnung erteilt, die sich - bei verfassungskonformer Auslegung - inhaltlich mit jener zu decken scheint, die bereits Art18 Abs2 B-VG den Verwaltungsbehörden erteilt (vgl. zB VfGH 18. 3. 1982 V20/80).

Es müßten sich daher andere Gesetzesvorschriften finden lassen, die den Verordnungsstellen eine ausreichende inhaltliche Deckung bieten. Dies scheint nicht der Fall zu sein; vielmehr dürften die Verordnungsbestimmungen dem Gesetz geradezu widersprechen:

Der VfGH nimmt vorläufig an, aus §24 DSG ergebe sich, daß die (Bearbeitungs )Gebühr gleichzeitig mit dem Antrag auf Registrierung zu entrichten ist. Diesem vom Gesetzgeber offenbar vorgeschriebenen System scheint die DVR-VO vom Ansatz her zu widersprechen, da sie ihrem §9 zu folgeden Registrierungspflichtigen anscheinend dazu zwingt, die Gebühr noch vor Einbringung des Registrierungsantrages auf ein Konto einzuzahlen. In weiterer Folge dieser - anscheinend gesetzwidrigen - Vorauszahlungsverpflichtung verhält §5 Abs5 DVR-VO den Registrierungspflichtigen, die erfolgte Bezahlung der Gebühr anläßlich der Antragstellung nachzuweisen.

Der VfGH geht weiters vorläufig davon aus, daß §23 Abs2 DSG taxativ jene Angaben aufzählt, die ein Registrierungsantrag zu enthalten hat, und daß damit vom Gesetz auch abschließend geregelt wird, welche Unterlagen einem Antrag angeschlossen werden müssen; vom Nachweis der Bezahlung der Bearbeitungsgebühr wird hier aber nicht gesprochen.

Auch wenn man von diesen vorläufig angenommenen Gesetzwidrigkeiten absieht, dürften die in Prüfung gezogenen Verordnungsbestimmungen im Gesetz keine ausreichende inhaltliche Deckung finden. Insbesondere scheinen sie auch nicht auf jene Gesetzesstellen gestützt werden zu können, die eine Bedachtnahme auf die Verfahrensökonomie anordnen (vgl. §39 Abs2 letzter Satz AVG 1950 iVm §36 Abs3 DSG)."

3. Der Bundeskanzler erwidert auf diese Bedenken zusammengefaßt folgendes:

a) Die Vorauszahlungsverpflichtung sei durch das Gesetz gedeckt: §24 DSG enthalte die Anordnung, daß die Gebühr mit dem Antrag auf Registrierung zu entrichten sei. Nach dem in der österreichischen Rechtsordnung üblichen System sei aber davon auszugehen, daß diese Entrichtung nicht mit "Hingabe von Bargeld" gleichzusetzen sei (Hinweis auf §3 Abs2 Gebührengesetz 1957, auf §166 Abs1 iVm §168 Abs3 Patentgesetz, auf die §§77 bzw. 78 AVG 1950 und §7 Abs1 Bundes-Verwaltungsabgabenverordnung 1968 bzw. §5 Bundes-Kommissionsgebührenverordnung 1976). Daraus ergebe sich, daß die "Entrichtung einer Gebühr" auch in der unbaren Begleichung der Gebührenschuld bestehen könne und in aller Regel in der österreichischen Rechtsordnung auch darin bestehe. In diesem Fall könne aber die Zeitbezeichnung "mit dem Antrag" nur so verstanden werden, daß der Nachweis der unbaren Bezahlung (die Stempelmarke, der Einzahlungsbeleg usw.) bei der Antragstellung beigelegt wird; die Hingabe von Bargeld (oder der entsprechende Abbuchungsauftrag) zum Erwerb des unbaren Entrichtungsmittels müsse notgedrungen vorher liegen und insofern immer zu einer zumindest sehr kurzfristigen Vorauszahlung führen.

b) Zum Bedenken des VfGH, daß im Gesetz der Anschluß des Einzahlungsbeleges nicht vorgesehen sei, bringt der Bundeskanzler zusammengefaßt vor: Der Gesetzgeber gehe wohl als selbstverständlich davon aus, daß die Behörde verpflichtet sei, auf die Einhaltung der Gebührenpflicht zu achten. Wenn §7 Abs3 DVR-VO vorsieht, daß das Österreichische Statistische Zentralamt im Falle der Unvollständigkeit der Registrierungseingabe wegen Nichtbezahlung der Registrierungsgebühren den Antrag der Datenschutzkommission vorzulegen habe, sei das mit dem DSG in seiner Gesamtheit vereinbar. Dies sei nämlich ein verfahrensrechtlich notwendiger Schritt zur Erlassung eines allfälligen Gebührenbescheides; für die Hereinbringung von Gebühren nach §24 DSG sei ein Bescheid als Exekutionstitel notwendig; diesen Exekutionstitel zu schaffen, sei gemäß §36 Abs1 Z3 DSG die Datenschutzkommission zuständig.

§7 Abs3 vierter Satz DVR-VO könne auch anders ausgelegt werden, als dies die Datenschutzkommission im Anlaßfall getan habe. Diese Bestimmung könne nämlich auch dahin interpretiert werden, daß ihr kein konstitutiver Charakter zukomme, daß sie also nur deklarativ auf Bestimmungen des DSG verweise. Sie regle daher keinesfalls abschließend die von der Datenschutzkommission einzuschlagende Vorgangsweise.

Es könne daher "die Gesetzmäßigkeit der in Prüfung gezogenen §§5 Abs5 und 7 Abs3 DVR-VO vertreten werden".

4. Der VfGH folgt diesen Ausführungen des Bundeskanzlers nicht:

Es kann unerörtert bleiben, ob - wie der Bundeskanzler meint - die im §24 DSG enthaltene Wendung "mit dem Antrag auf Registrierung" nicht wörtlich als "gleichzeitig mit dem Antrag auf Registrierung" zu verstehen, sondern - nach ihrem Sinn und durch Rückgriff auf ähnliche Regelungssysteme - dahin auszulegen ist, daß sie eine Vorauszahlungsverpflichtung enthält.

Denn auch wenn der Bundeskanzler mit dieser Ansicht im Recht sein sollte, würde dies nicht die Gesetzmäßigkeit der in Prüfung gezogenen Verordnungsbestimmungen nachweisen:

Das DSG selbst verpflichtet den Antragsteller (§23 Abs1 DSG) nicht, die erfolgte (Voraus )Zahlung der Bearbeitungsgebühr der Behörde nachzuweisen; das Gesetz enthält auch keine Ermächtigung an den Verordnungsgeber, eine derartige Verpflichtung zu verfügen. Es sieht auch nicht das Unterlassen der Entrichtung der Bearbeitungsgebühr oder die Nichtvorlage einer entsprechenden Zahlungsbestätigung als Grund für die Ablehnung (Versagung) der Registrierung vor:

Im Einleitungsbeschluß (s.o. III.2.) hat der VfGH dargetan, weshalb sich der Widerspruch zwischen Gesetz und Verordnung offenbar schon aus dem Wortlaut der in Betracht kommenden gesetzlichen Vorschriften ergebe. Diese vorläufige Annahme wurde im Verordnungsprüfungsverfahren nicht entkräftet.

Das Zutreffen der geäußerten Bedenken wird vielmehr zum einen noch dadurch untermauert, daß eine teleologische Auslegung die Pflicht zur Vorlage des Zahlungsbeleges nicht nahelegt. Es ist nämlich der Behörde auch ohne diese dem Antragsteller auferlegte Verpflichtung möglich, nachzuprüfen, ob er die Bearbeitungsgebühr entrichtet hat. Die von der Verordnung vorgesehene Verpflichtung wäre also leicht vermeidbar. Im Zweifel kann nicht angenommen werden, daß der Gesetzgeber den Normunterworfenen unnötige Lasten auferlegt.

Zum anderen widerspricht die von der DVR-VO getroffene Regelung vergleichbaren anderen Vorschriften (etwa den §§77 bzw. 78 AVG 1950 und der Bundes-Kommissionsgebührenverordnung 1976 bzw. der Bundes-Verwaltungsabgabenverordnung 1968 und 1983 sowie dem Überwachungsgebührengesetz und der Bundes-Überwachungsgebührenverordnung). Zwar hat im allgemeinen die zur Sachentscheidung berufene Behörde die Nichtbezahlung der Gebühr wahrzunehmen, worauf die Gebühr - allenfalls von einer anderen Behörde - bescheidmäßig vorgeschrieben wird; nicht aber führt im allgemeinen die Nichtentrichtung einer Gebühr zur Abweisung (Zurückweisung) des in der Sache gestellten Antrages.

§168 Abs3 und 4 des Patentgesetzes BGBl. 259/1970 enthält von diesem Regelungssystem abweichende Vorschriften (nämlich den geprüften Stellen der DVR-VO gleiche Bestimmungen). Diese Vorschriften des PatentG stehen aber eben - unmittelbar anwendbar - auf Gesetzesstufe. Nicht zu erörtern ist hier, ob diese Bestimmungen in Einklang mit Art11 Abs2 B-VG stehen.

Wenn der Gesetzgeber auch für den Bereich der Gebühren nach dem DSG ähnliches hätte anordnen wollen, so hätte er dies ausdrücklich und klar getan. Demnach ergibt sich auch aus einem Umkehrschluß, daß der im Einleitungsbeschluß angenommene Widerspruch zwischen Gesetz und Verordnung tatsächlich vorliegt.

§5 Abs5 DVR-VO ist daher als gesetzwidrig aufzuheben.

5. Nach Aufhebung dieser Verordnungsbestimmung treffen die im Einleitungsbeschluß geäußerten Bedenken aber auf §7 Abs3 der Verordnung nicht mehr zu. Der im ersten Satz enthaltene Hinweis auf §5 der Verordnung führt dann nämlich nicht mehr dazu, daß das Nichtnachweisen der Bezahlung der Bearbeitungsgebühr die Ablehnung der Registrierung zur Folge hat.

§7 Abs3 DVR-VO war daher nicht als gesetzwidrig aufzuheben.

6. a) Die Verpflichtung des Bundeskanzlers zur Kundmachung der Aufhebung des §5 Abs5 DVR-VO ergibt sich aus Art139 Abs5 erster Satz

B-VG.

b) Da - wie der Bundeskanzler vorbringt - allenfalls gesetzliche Vorkehrungen erforderlich sind, wurde für das Außerkrafttreten der aufgehobenen Verordnungsstelle gemäß Art139 Abs5 letzter Satz B-VG eine Frist von nahezu einem Jahr (bis 31. Mai 1984) bestimmt.