1. Im §25 Abs2 des Zollgesetzes 1955, BGBl. 129, idF der Nov. BGBl. 527/1974, werden folgende Satzteile als verfassungswidrig aufgehoben:
"um sie unter Zollaufsicht zu bringen,";
"oder um die Deckung der Zölle, der sonstigen Eingangs- und Ausgangsabgaben sowie allfälliger Geldstrafen und Kosten zu sichern" und
"für eine Zollstrafuntersuchung von Bedeutung sein können oder".
Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Mai 1985 in Kraft.
Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Wirksamkeit.
Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt verpflichtet.
2. Im übrigen wird das Gesetzesprüfungsverfahren eingestellt.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim VfGH ist zu Z B284/82 das Verfahren über eine auf Art144 B-VG gestützte Beschwerde anhängig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
Der Zweitbf. war den unwidersprochen gebliebenen Beschwerdeausführungen zufolge Eigentümer bestimmter Juwelen und Schmuckgegenstände und der sich auf diese Gegenstände beziehenden Urkunden und Zertifikate.
Diese Pretiosen wurden vom Zweitbf. am 13. und 19. September 1979 einer Raiffeisenkasse (der Erstbf.) zur Sicherstellung einer Darlehensforderung verpfändet. Die Pretiosen befanden sich seither im Gewahrsam der Raiffeisenkasse.
Am 2. April 1982 wurden diese Gegenstände von der Raiffeisenkasse einem Sbg. Juwelier übergeben, der in der Zeit vom 3. bis 12. April 1982 eine Verkaufsausstellung durchzuführen plante, bei der die Pretiosen verkauft werden sollten.
Die dinglichen Rechte an diesen Gegenständen, also das Eigentumsrecht bzw. das Pfandrecht, verblieben - wie sie unwidersprochen ausführen - den Bf.
Bei der - routinemäßigen - am 10. April 1982 von Organen des Zollamtes Sbg. durchgeführten Überprüfung der erwähnten Juwelen-Verkaufsausstellung wurden unpunzierte Pretiosen vorgefunden. Die Zollorgane hatten daher den Verdacht, daß es sich um Waren handle, die unverzollt nach Österreich gelangt seien. Die Zollorgane beschlagnahmten deshalb unter Berufung auf §25 Abs2 des Zollgesetzes 1955, BGBl. 129, idF der Nov. BGBl. 527/1974 (im folgenden kurz: ZollG), die Pretiosen und Urkunden. Während die Pretiosen vorläufig im Gewahrsam des Juweliers belassen wurden, seien die beschlagnahmten Urkunden sofort dem Zollamt Sbg. abgeliefert worden. Am 14. April 1982 seien auch die Pretiosen dem Juwlier abgenommen und sodann gleichfalls beim Zollamt Sbg. verwahrt worden.
Ein die Beschlagnahme anordnender oder deckender Bescheid wurde nicht erlassen.
Gegen die am 10. April 1982 erfolgte Beschlagnahme der Pretiosen und Urkunden durch Organe des Zollamtes Sbg. wendet sich die oben erwähnte Verfassungsgerichtshofbeschwerde. Die bekämpfte Amtshandlung wird von den Bf. als Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt qualifiziert.
2. a) Der VfGH hat aus Anlaß dieses Beschwerdeverfahrens am 26. November 1982 beschlossen, gemäß Art140 Abs1 B-VG von Amts wegen ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des §25 Abs2 ZollG einzuleiten.
Diese Bestimmung lautet:
"Die Zollorgane haben in Ausübung ihres Dienstes das Recht, Waren zu beschlagnahmen, um sie unter Zollaufsicht zu bringen, um die Einziehung einer im Strafverfahren verfallenen Ware vorzunehmen oder um die Deckung der Zölle, der sonstigen Eingangs- und Ausgangsabgaben sowie allfälliger Geldstrafen und Kosten zu sichern. Sie sind ferner befugt, Gegenstände, die für eine Zollstrafuntersuchung von Bedeutung sein können oder voraussichtlich der Einziehung (dem Verfall) unterliegen, zu beschlagnahmen; sie können zur Sicherung des Zolles, der sonstigen Eingangs- und Ausgangsabgaben, der Geldstrafen sowie der Kosten die bei der Betretung des Täters einer Zollzuwiderhandlung in dessen Besitz befindlichen Beförderungsmittel in Gewahrsam nehmen; solche der Beförderung zu Lande oder zu Wasser dienende Beförderungsmittel können unentgeltlich dazu benützt werden, um die in Zollgewahrsam genommenen Waren zur nächsten Amtsstelle zu bringen, wo ihre Aufbewahrung tunlich ist. Wenn die Besitzergreifung nicht möglich ist oder wenn die amtliche Verwahrung unverhältnismäßige Schwierigkeiten oder Kosten bereiten würde, so ist ein Vebot zu erlassen, über die Gegenstände zu verfügen."
b) Der VfGH ging im Einleitungsbeschluß davon aus, daß §25 Abs2 ZollG eine untrennbare Einheit bilde, und sohin zur Gänze präjudiziell sei.
Der Gerichtshof äußerte gegen diese Vorschrift das Bedenken, daß sie gegen das sich aus dem Gleichheitsgrundsatz ergebende Sachlichkeitsgebot und gegen das Determinierungsgebot des Art18 B-VG verstoße, dies aus folgenden Gründen:
"§25 Abs2 ZollG ermächtigt nach seinem Wortlaut die Zollorgane - wenn nur die in dieser Bestimmung umschriebenen Zwecke verfolgt werden - Gegenstände zu beschlagnahmen, ohne daß weitere Voraussetzungen vorliegen müßten (ohne daß etwa Gefahr im Verzug gegeben sein müßte).
Der VfGH kann vorerst keine sachliche Rechtfertigung für die - bei dieser Auslegung - nicht weiter eingeschränkte - offenbar rechtsschutzfeindliche - Ermächtigung finden, anscheinend ohne vorangegangenes Verfahren Verwaltungsakte (Beschlagnahmen) vorzunehmen.
Im Gesetzesprüfungsverfahren wird zu klären sein, ob das Gesetz - ungeachtet seines Wortlautes - bei verfassungskonformer, systematischer und teleologischer Interpretation - dahin ausgelegt werden kann, daß auch hier das Vorliegen von Gefahr im Verzug gefordert ist.
Das Gesetz scheint es dem Belieben der Zollorgane zu überlassen, von der erwähnten Ermächtigung zur Beschlagnahme Gebrauch zu machen oder dies zu unterlassen.
So läßt es das Gesetz anscheinend in vielen Fällen offen, ob die Zollorgane überhaupt von einer Beschlagnahme absehen, ob sie eine Beschlagnahme nach §25 Abs2 ZollG vornehmen oder aber, ob sie die Gegenstände gestützt auf §89 FinStrG beschlagnahmen."
§89 FinStrG lautet auszugsweise:
"§89. (1) Die Finanzstrafbehörde hat die Beschlagnahme von verfallsbedrohten Gegenständen und von Gegenständen, die als Beweismittel in Betracht kommen können, anzuordnen, wenn dies zur Sicherung des Verfalls oder zur Beweissicherung geboten ist. Diese Anordnung ist bei Durchführung der Beschlagnahme vorzuweisen.
(2) Bei Gefahr im Verzug sind die Organe der Abgabenbehörden, der Zollwache und des öffentlichen Sicherheitsdienstes berechtigt, die im Abs1 bezeichneten Gegenstände auch dann in Beschlag zu nehmen, wenn eine Anordnung der Finanzstrafbehörde nicht vorliegt. Die beschlagnahmten Gegenstände sind, falls nicht nach §90 Abs1 zweiter Satz vorgegangen wird, der Finanzstrafbehörde abzuführen.
(3) ..."
3. a) Die Bundesregierung erstattete eine Äußerung, in der sie den Antrag stellt, "der VfGH möge die amtswegige Prüfung des §25 Abs2 ZollG auf die Worte 'für eine Zollstrafuntersuchung von Bedeutung sein können oder' oder in eventu dazu zusätzlich noch auf die Worte 'um sie unter Zollaufsicht zu bringen,' und 'oder um die Deckung der Zölle, der sonstigen Eingangs- und Ausgangsabgaben sowie allfälliger Geldstrafen und Kosten zu sichern' beschränken und im übrigen das Verfahren einstellen."
Insoweit der VfGH die genannten Bestimmungen in Prüfung zieht, stellt die Bundesregierung den Antrag, "der VfGH wolle §25 Abs2 des Zollgesetzes 1955 idF der Novelle BGBl. Nr. 527/1974 (bzw. die in Prüfung gezogenen Teile dieser Bestimmung) nicht als verfassungswidrig aufheben."
Für den Fall der Aufhebung von Bestimmungen des §25 Abs2 ZollG 1955 stellt die Bundesregierung den Antrag, der VfGH wolle eine Frist von einem Jahr für das Außerkrafttreten der aufgehobenen Norm festsetzen, da durch die Aufhebung eine Lücke im Zollrecht entstehe, deren Schließung im öffentlichen Interesse unabdingbar sei, wobei die Vorbereitung der Ersatzregelung längere Zeit beanspruchen dürfte.
II. Der VfGH hat erwogen:
1. a) §25 Abs2 ZollG zählt verschiedene Voraussetzungen auf, unter denen eine Beschlagnahme erfolgen darf. Im Anlaßbeschwerdeverfahren kommen offenkundig nur folgende Beschlagnahmefälle in Betracht:
die Beschlagnahme von Waren, um sie unter Zollaufsicht zu bringen;
die Beschlagnahme einer Ware zur Deckung der Zölle und sonstiger Abgaben sowie von Geldstrafen und Kosten;
die Beschlagnahme von Gegenständen, die für eine Zollstrafuntersuchung von Bedeutung sein können.
Alle anderen Fälle scheiden offenkundig von vornherein aus.
Der VfGH hat also im Anlaßbeschwerdeverfahren nur die die erwähnten Beschlagnahmefälle betreffenden Bestimmungen anzuwenden. Nur sie sind präjudiziell in der Bedeutung des Art140 Abs1 B-VG.
In Ansehung dieser Bestimmungen ist das Gesetzesprüfungsverfahren - da auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen gegeben sind - zulässig.
b) Die übrigen, gleichfalls in Prüfung gezogenen Bestimmungen des §25 Abs2 ZollG sind von den erwähnten Vorschriften - entgegen der vorläufigen Annahme des VfGH im Einleitungsbeschluß - sprachlich und inhaltlich trennbar, sodaß auch dann, wenn nur die in der vorstehenden lita erwähnten Bestimmungen aufgehoben werden sollten, ein sinnvoller Gesetzestext verbliebe. Für den Anlaßfall wären im gedachten Fall die im Einleitungsbeschluß geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken beseitigt.
Das Gesetzesprüfungsverfahren war sohin, soweit es sich nicht auf die in der vorstehenden lita) erwähnten Vorschriften bezieht, einzustellen.
2. a) Der VfGH hat gegen die zu prüfenden Vorschriften Bedenken unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes und des Determinierungsgebotes geäußert. So lasse es das Gesetz anscheinend vielfach offen, ob die Zollorgane bei einem bestimmten Sachverhalt eine Beschlagnahme auf §25 Abs2 ZollG oder aber auf §89 des Finanzstrafgesetzes, BGBl. 129/1958, idgF (FinStrG) zu stützen haben; damit gerate die Regelung anscheinend in Gegensatz zu Art18 B-VG.
b) Dieser Widerspruch zum Determinierungsgebot liegt tatsächlich vor:
aa) Die Bundesregierung meint - wenngleich in anderem Zusammenhang - daß die Beschlagnahme von Gegenständen, die "für eine Zollstrafuntersuchung von Bedeutung sein können", ihre Rechtsgrundlage nicht ausschließlich im §25 Abs2 ZollG finde, sondern auch von §89 des FinStrG erfaßt sei. §89 FinStrG regle nämlich nur das Verfahren in Beschlagnahmefällen, nicht aber, unter welchen Voraussetzungen die Gegenstände der Beschlagnahme unterliegen. Die Regelung rekurriere vielmehr bloß auf "auf verfallsbedrohte" Gegenstände und verweise damit ganz offensichtlich auf jene materiellen Normen, die Gegenstände mit Verfall bedrohen. Eine solche Norm stelle §25 Abs2 ZollG dar. Diese materielle Norm enthalte nun keinerlei Verfahrensregelungen, insbesondere nicht, wann eine Beschlagnahme bescheidmäßig und wann ohne Bescheid erfolgen kann. Die Differenzierungen, die §89 FinStrG vornimmt, bezögen sich im vollen Umfang auf alle Beschlagnahmen in Strafverfahren, die §25 Abs2 ZollG vorsieht.
bb) Die Bundesregierung führt in ihrer Äußerung weiters aus, daß in bestimmten, von §25 Abs2 ZollG erfaßten Falltypen praktisch immer Gefahr im Verzug gegeben sei.
Auf diese Falltypen kann sich die in der vorstehenden sublitaa) wiedergegebene Ansicht der Bundesregierung nicht beziehen, da diese Meinung voraussetzt, es gäbe Falltypen, bei denen Gefahr im Verzug immanent ist, und solche, bei denen diese Voraussetzung nicht vorliegt.
§25 Abs2 ZollG läßt nun aber weder bei einer Wortinterpretation noch aufgrund einer anderen (etwa systematischen) Auslegung erkennen, daß diese Bestimmung ihrerseits von den genannten zwei Falltypen ausgeht. Schon daraus ergibt sich, daß die oben unter sublitaa) erwähnte Ausgangsposition der Bundesregierung unrichtig ist.
Daß §25 Abs2 ZollG keiner Komplettierung durch andere Normen (etwa durch Verfahrensvorschriften des §89 FinStrG) bedarf, sondern eine für sich allein vollziehbare Regelung darstellt, geht nicht bloß aus Wortlaut und Sinn dieser Bestimmung, sondern auch daraus hervor, daß - worauf die Bundesregierung in ihrer Äußerung (S 19) zu Recht hinweist - §25 Abs2 ZollG zu einer Zeit Gesetzeskraft erlangt hat, zu der eine dem §89 Abs1 und 2 FinStrG entsprechende Regelung noch gar nicht bestanden hat (vgl. §430 der (Reichs )Abgabenordnung 1931, DRGBl. I S 161).
c) Damit ist aber noch keine Aussage darüber getroffen, in welchen Fällen §25 Abs2 ZollG und in welchen Fällen §89 FinStrG (Texte s. oben I.2.a und b) anzuwenden ist.
Dies zu erkennen ist aber schon deshalb wesentlich, weil nach §89 FinStrG unterschieden wird zwischen Fällen, in denen Gefahr im Verzug nicht vorliegt (Abs1), und jenen, in denen Gefahr im Verzug gegeben ist (Abs2), wogegen §25 Abs2 ZollG - wie dargetan - diese Unterscheidung nicht vorsieht. Auch in den Fällen, die von den in Prüfung gezogenen Bestimmungen geregelt werden, ist praktisch manchmal Gefahr im Verzug gegeben (etwa in der Regel beim Einschreiten an der Bundesgrenze), manchmal jedoch nicht. Schon der Anlaß-Beschwerdefall (dem nicht ein als außergewöhnlich zu bezeichnender Sachverhalt zugrunde liegt) zeigt, daß nicht in allen Beschlagnahmefällen, die durch die zu prüfenden Bestimmungen des §25 Abs2 ZollG geregelt werden, immer Gefahr im Verzug vorliegen muß. Gerade bei einer Beschlagnahme durch ein "Innerlandszollamt", die - wie sich aus der Äußerung der Bundesregierung ergibt - ein sehr häufiger Fall ist, wird in der Regel keine Gefahr im Verzug vorliegen. Es kann also keinesfalls von vernachlässigbaren Ausnahmefällen gesprochen werden.
Die sohin rechtlich wesentliche Trennung der Anwendungsbereiche des §25 Abs2 ZollG und des §89 FinStrG ist jedoch ausgeschlossen:
§97 FinStrG trägt zur Lösung dieses Problems nichts bei. Er bestimmt:
"§97. Die den Organen der Zollämter und der Zollwache zur Ausübung ihres Dienstes in den Zollvorschriften eingeräumten Befugnisse bleiben unberührt."
Der Finanzstrafgesetzgeber wollte mit dieser Vorschrift ua. auf §25 Abs2 ZollG verweisen. Dies ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes. §97 FinStrG wurde nämlich durch das BG BGBl. 335/1975 (ArtI Z50) derart novelliert, daß er mit §25 ZollG (der kurz zuvor durch ArtI Z6 des BG BGBl. 527/1974 geändert worden war) sprachlich harmonisiert wurde. In beiden Gesetzen ist seither nämlich übereinstimmend von "Organen der Zollämter und der Zollwache" ("Zollorganen") die Rede.
Welche der beiden Bestimmungen aber in welchem Fall der anderen vorzugehen hat, läßt §97 FinStrG gerade offen.
Demnach steht es den Zollorganen dem §97 FinStrG zufolge frei, beim selben Sachverhalt nach ihrem Belieben die Beschlagnahme auf §25 Abs2 ZollG oder aber auf §89 FinStrG zu stützen. Je nachdem, ob nach der einen oder nach der anderen Vorschrift vorgegangen wird, dürfen - wie dargetan - die Zollorgane dann, wenn keine Gefahr im Verzug vorliegt, im ersten Fall aus eigener Macht eine Beschlagnahme durchführen, im zweiten Fall nur über (bescheidmäßige) Anordnung der Behörde.
Weder eine Wortinterpretation, noch eine andere Auslegungsmethode ermöglicht es, die Anwendungsbereiche der in Prüfung gezogenen Teile des §25 Abs2 ZollG und des §89 Abs1 und 2 FinStrG voneinander abzugrenzen; weder diese Bestimmungen für sich allein, noch iZm. §97 FinStrG, noch in Zusammenschau mit anderen Rechtsvorschriften bestimmen ausreichend voraus, wie die Zollorgane vorzugehen haben, ob nämlich nach der einen oder nach der anderen Rechtsnorm. Diese - durchaus vermeidbare - mangelhafte Determinierung steht in Widerspruch zu Art18 B-VG (vgl. zB VfSlg. 9227/1981).
d) Die in Prüfung gezogenen Gesetzesbestimmungen waren daher schon aus den geschilderten Gründen aufzuheben, ohne daß auf die im Einleitungsbeschluß weiters geäußerten Bedenken einzugehen war.
3. Die übrigen Aussprüche gründen sich auf Art140 Abs5 und 6 B-VG.
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