§41 der Richtlinien für die Ausübung des Rechtsanwaltsberufes, für die Überwachung der Pflichten des Rechtsanwaltes und für die Ausbildung der Rechtsanwaltsanwärter (RL-BA 1977) vom 8. Oktober 1977, kundgemacht im Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 14. Dezember 1977 sowie im Anwaltsblatt 1977, S 476, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
Der Bundesminister für Justiz ist zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung im Bundesgesetzblatt verpflichtet.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Der Ausschuß der Rechtsanwaltskammer für Wien, Niederösterreich und Burgenland erteilte dem zu B453/85 bf. Rechtsanwalt, der seinen Kanzleisitz in W hat, mit dem (im zweiten Rechtsgang erlassenen) Bescheid vom 28. Juli 1981 auf die Dauer von zwei Jahren die Genehmigung, in T jeden Freitag anwaltliche Sprechstunden abzuhalten.
Nachdem die Genehmigung auf weitere zwei Jahre verlängert worden war, beantragte der Bf. mit Schreiben an den Kammerausschuß vom 30. April 1985 die unbefristete Verlängerung der Sprechstundengenehmigung. Über diesen Antrag entschied der Ausschuß mit dem Schreiben vom 14. Mai 1985, welches (abgesehen vom Briefkopf, Adressierung und Fertigungsklausel) wie folgt lautet:
"Herrn Dr. R G, Rechtsanwalt in W, wird die Bewilligung zur Abhaltung anwaltlicher Sprechstunden in T unter den gleichen Bedingungen wie bisher bis 31. Mai 1987 erteilt, da sich dortselbst keine Rechtsanwaltskanzlei befindet.
Sollte jedoch ein Rechtsanwalt in T seine Kanzlei etablieren, erlischt diese Bewilligung (§41 RL-BA 1977)."
2. Auf Grund eines Ansuchens des zu B538/87 bf. Rechtsanwaltes um Erteilung der Genehmigung zur Abhaltung von Sprechstunden in der Gemeinde B richtete der Präsident des Ausschusses der Salzburger Rechtsanwaltskammer auf Grund eines Beschlusses dieses Ausschusses an den Bf. ein mit 16. April 1987 datiertes Schreiben, welches (abgesehen vom Briefkopf, Adressierung und Fertigungsklausel) wie folgt lautet:
"Auf Grund Ihres Antrages hat der Kammerausschuß ein Ermittlungsverfahren durchgeführt, dessen Ergebnis dahin zusammengefaßt werden kann, daß der Bürgermeister der Gemeinde B die Abhaltung von Sprechstunden befürwortet, hingegen die Kollegen Dr. E G und Dr. K W in O vermeinen, daß die rechtssuchende Bevölkerung in B von ihnen - nicht zuletzt wegen der ausgezeichneten Verkehrsverbindung - bestens betreut werden kann und daher keine Notwendigkeit bestünde, in einem von O nur 6 km entfernten Ort Sprechstunden zu bewilligen.
Der Kammerausschuß hat erwogen, daß der Rechtsanwalt seinen Beruf nur von seinem Kanzleisitz aus ausüben darf (§40 RL-BA 1977) und im Vergleich hiezu die Genehmigung von Sprechstunden außerhalb dieses Kanzleisitzes eine Ausnahme darstellt. Der Kammerausschuß ist der Auffassung, daß es im Hinblick auf das räumliche Naheverhältnis der Gemeinde B zur Marktgemeinde O bzw. dem Gerichtsort O einen unzulässigen Eingriff in die Rechte der beiden vorerwähnten Kollegen darstellen würde, würde Ihnen die Abhaltung von Sprechstunden bewilligt. Es ist nicht zu übersehen, daß die beiden Kollegen das wirtschaftliche Risiko der Eröffnung Ihrer Kanzleien in O eingegangen sind und zwar auf der Basis ganz bestimmter Voraussetzungen. Es erscheint dem Kammerausschuß unzulässig, den beiden genannten Kollegen die wirtschaftliche Basis für die Ausübung Ihres Berufes zu beschneiden, und zwar auf eine Art, die den beiden genannten Kollegen nur Nachteile und Ihnen nur Vorteile ohne jegliches wirtschaftliches Risiko bringen würde.
Der Kammerausschuß hat daher in seiner Sitzung vom 14.4.1987 beschlossen, die beantragte Genehmigung nicht zu erteilen."
3. Der Ausschuß der Oberösterreichischen Rechtsanwaltskammer versagte dem zu B472/87 bf. Rechtsanwalt, der seinen Kanzleisitz in St hat, mit Schreiben vom 31. März 1987 die Genehmigung zur Abhaltung von Sprechstunden im Markt St. F. Das Schreiben entspricht in Aufbau und Inhalt den beiden oben zitierten Erledigungen vom 14. Mai 1985 und vom 16. April 1987.
4. Der VfGH hat aus Anlaß der drei genannten Beschwerden beschlossen, den §41 der Richtlinien für die Ausübung des Rechtsanwaltsberufes, für die Überwachung der Pflichten des Rechtsanwaltes und für die Ausbildung der Rechtsanwaltsanwärter (RL-BA 1977) vom 8. Oktober 1977, kundgemacht im Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 14. Dezember 1977 sowie im Anwaltsblatt 1977, S 476, von Amts wegen auf seine Gesetzmäßigkeit zu prüfen.
§41 RL-BA 1977 lautet:
"Der Rechtsanwalt darf Sprechstunden außerhalb seines Kanzleisitzes nur nach vorheriger Genehmigung durch den Ausschuß der Rechtsanwaltskammer abhalten. Die Genehmigung ist, soferne die Interessen der rechtsuchenden Bevölkerung dies erfordern, nur für eine Ortsgemeinde zu erteilen, in der kein Rechtsanwalt seinen Kanzleisitz hat."
5. Der Österreichische Rechtsanwaltskammertag hat in Äußerungen die Gesetzmäßigkeit der in Prüfung gezogenen Bestimmung verteidigt. Der Bundesminister für Justiz hat im Verordnungsprüfungsverfahren keine Äußerung abgegeben.
II. Der VfGH hat erwogen:
1. Zu den Prozeßvoraussetzungen ist insbesondere festzuhalten, daß den in den Anlaßfällen angefochtenen Schreiben der Kammerausschüsse Bescheidcharakter zukommt (was auch weder in den Beschwerdeverfahren noch im Verordnungsprüfungsverfahren bestritten wurde), daß die RL-BA 1977 auf der Stufe einer Rechtsverordnung stehen (s. zB VfSlg. 9470/1982) und daß bei Erlassung der angefochtenen Bescheide der §41 dieser V angewendet worden ist.
Das Verordnungsprüfungsverfahren ist somit zulässig.
2. Der VfGH hat bei Darlegung seiner Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit des §41 RL-BA 1977 an seine Rechtsprechung zu Punkt 62 der vormaligen Richtlinien für die Ausübung des Rechtsanwaltsberufes (VfSlg. 2400/1952) angeknüpft und hat betont, daß der Gerichtshof an der in dem genannten Erkenntnis ausgesprochenen Rechtsauffassung festhalte, daß ein Rechtsanwalt seinen Beruf nicht an mehreren Wohnsitzen (Berufssitzen, Kanzleien) ausüben darf und daß durch die Abhaltung von Sprechtagen außerhalb des Wohnsitzes des Rechtsanwaltes ein zweiter Wohnsitz (Berufssitz) nicht hergestellt wird. Die weitere im Erkenntnis VfSlg. 2400/1952 gezogene Schlußfolgerung, das Erfordernis der Genehmigung für die Durchführung derartiger Sprechtage halte sich durchaus im Rahmen der der Kammer durch §23 RAO auferlegten Verpflichtung zur Wahrung des Ansehens des Rechtsanwaltsstandes, schien dem Gerichtshof jedoch im Sinne seiner neueren Judikatur nicht (mehr) haltbar zu sein.
Die Regelung des zweiten Satzes der in Prüfung gezogenen Bestimmung, wonach die Genehmigung nur für Ortsgemeinden zu erteilen ist, in denen kein Rechtsanwalt seinen Kanzleisitz hat legte der VfGH seine Bedenken dar -, scheine nämlich darauf hinzudeuten, daß die Wahrung von Ehre und Ansehen des Rechtsanwaltsstandes in Wahrheit gar nicht (oder wenigstens nicht ausschließlich) die Grundlage für die Genehmigungspflicht sei. Es sei auch nicht erkennbar (und im Erkenntnis VfSlg. 2400/1952 auch nicht begründet worden), welcher Zusammenhang an sich zwischen dem Ort, an welchem der Rechtsanwalt seine Tätigkeit ausübt einerseits und der Ehre sowie dem Standesansehen andererseits bestehen solle.
Die in §23 RAO der Kammer (dem Ausschuß) ebenfalls auferlegte Überwachung der Pflichten der Rechtsanwälte dürfte führte der VfGH aus - die Statuierung einer Genehmigung für die Abhaltung von Sprechtagen ebenfalls nicht rechtfertigen. Zunächst scheine nicht erkennbar, warum eine Genehmigung (und nicht etwa eine Anzeige) erforderlich sein sollte, um die Ausübung der Pflichten anläßlich der Sprechstunden überwachen zu können (sofern die Kenntnis der Kammer, wo der Rechtsanwalt seinen Beruf ausübt, überhaupt ein geeignetes Kontrollmittel dafür darstelle, wie der Rechtsanwalt seinen Pflichten nachkommt). Ebenso sei zu berücksichtigen, daß bei einer (im Hinblick auf Art6 StGG gebotenen) verfassungskonformen Interpretation Bestimmungen, welche die Ausübung der Erwerbsfreiheit berühren und allenfalls einschränken (hier: §23 RAO), im Zweifel restriktiv auszulegen seien (Hinweis auf VfSlg. 8765/1980 und 10368/1985).
Diese Überlegungen führten den VfGH zur Schlußfolgerung, daß §23 RAO es dem Verordnungsgeber nicht gestattet, im Rahmen der Aufsichtspflicht die Abhaltung von Sprechstunden an eine Genehmigung zu binden und darüberhinaus gleichsam nach seinem Belieben - auch noch von weiteren Voraussetzungen (s. den zweiten Satz des §41 RL-BA 1977) abhängig zu machen. Es schienen dem VfGH auch keine anderen Gesetzesvorschriften vorhanden zu sein, auf die sich die genannte Verordnungsbestimmung stützen könnte.
Der VfGH fügte seinen Bedenken hinzu, daß er die Bestimmung des §23 RAO zwar auch in seiner auf das Erkenntnis VfSlg. 2400/1952 folgenden Rechtsprechung als taugliche Rechtsgrundlage für die Erlassung einer V zur Begründung und Gestaltung von Rechten und Pflichten der Rechtsanwälte im Hinblick auf die Wahrung der Ehre und des Ansehens des Standes gewertet habe (Hinweis auf VfSlg. 4886/1964, 7903/1976 und 9470/1982) und einen grundsätzlich gleichen Standpunkt zur ähnlichen Rechtslage für Notare gemäß §134 Abs2 Z1 der Notariatsordnung eingenommen habe (Hinweis auf VfSlg. 6767/1972, S 578, und VfSlg. 9470/1982). Die entsprechenden Bestimmungen der RAO und der Notariatsordnung böten nämlich durchaus eine gesetzliche Grundlage für die Ausübung der Aufsichtspflicht; die Rechtsanwalts- und die Notariatskammern seien sicherlich an sich befugt, sowohl generelle wie auch individuelle Normen über das Benehmen und die Geschäftsführung ihrer Mitglieder zu erlassen. Diese Rechtsprechung ändere aber nichts daran, daß einzelne dieser Normen verfassungs- oder gesetzwidrig sein können.
3. Nach Ansicht des Österreichischen Rechtsanwaltskammertages findet §41 RL-BA 1977
"seine gesetzliche Deckung einerseits in dem vom Gesetzgeber in den §§5 (1), 21 und 56 (1) Zif. 3 RL-BA" (richtig wohl: RAO) "vorgeschriebenen einzigen Kanzleisitz des Anwaltes, der, auch wenn keine Filialkanzlei, sondern nur ein Sprechtag an einem anderen Ort geführt wird, eine Relativierung erfährt und andererseits auch darin, daß die den Anwalt vorwiegend treffende persönliche Leistungspflicht regelmäßig nur sicherzustellen ist, wenn er nur von einem Sitz aus tätig wird! Es darf nämlich nicht übersehen werden, daß die Rechtsanwaltsordnung eine Reihe von Vorschriften enthält (§9, §11 RAO), die den Rechtsanwalt zur persönlichen Leistungserbringung verpflichten und der Rechtsanwalt gemäß §14 RAO nur im Verhinderungsfall zur Substitution berechtigt ist. Diese grundsätzliche persönliche Leistungspflicht kann in der Praxis nur dadurch bewerkstelligt werden, daß der Rechtsanwalt nur von einem Ort aus tätig wird. Anders wird er seiner Verantwortung zB für Briefe und Eingaben, die er nur persönlich fertigen darf, der Überwachung seiner Kanzlei einschließlich der Rechtsanwaltsanwärter nicht, jedenfalls aber nicht im vollen Ausmaß nachkommen können. Die persönliche Kontaktaufnahme zwischen Klient und Anwalt würde ferner durch einen zweiten Ort der Tätigkeit nicht unbeträchtlich erschwert.
Insofern ist es nach Ansicht des Österreichischen Rechtsanwaltskammertages daher für die Frage, wie der Rechtsanwalt seinen Pflichten nachkommt, durchaus wesentlich, ob er eine mehr oder weniger organisierte Basis für seine Berufsausübung nur an einem oder auch noch an einem anderen Ort hat.
Daher stehen die Richtlinien 1977, wenn sie aufgrund der zitierten Gesetzesstellen die Verpflichtung nicht nur zu einem Kanzleisitz, sondern auch zu nur einer einzigen 'Organisationsbasis' Vorrang einräumen mit dem Gesetz im Einklang.
§41 RL-BA öffnet auf dieser Grundlage ausschließlich im übergeordneten Interesse der rechtssuchenden Bevölkerung unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit, Sprechstunden außerhalb des Kanzleisitzes abzuhalten. Diese Möglichkeit ist daher keine Regelung des Wettbewerbs zwischen Rechtsanwälten, sondern soll dort, wo anwaltliche Beratung und Vertretung auch unter Berücksichtigung zumutbaren zeitlichen Aufwandes nicht zu erlangen ist, die Möglichkeit geben, anwaltlichen Rat und Vertretung zu erhalten. Es geht also nicht um eine Beschränkung der Berufsausübung, sondern um die Abdeckung eines Bedarfes, wo er anders nicht oder nur mit unzumutbarem Aufwand gedeckt werden könnte."
4. Der VfGH geht in Übereinstimmung mit dem Österreichischen Rechtsanwaltskammertag und der Vorjudikatur davon aus, daß (worauf bereits im Beschluß auf Einleitung des Verordnungsprüfungsverfahrens hingewiesen wurde) der Rechtsanwalt nach der Rechtsanwaltsordnung seinen Beruf nicht an mehreren Wohnsitzen (Berufssitzen, Kanzleien) ausüben darf und daß durch die Abhaltung von Sprechtagen außerhalb des Wohnsitzes des Rechtsanwaltes ein zweiter Wohnsitz (Berufssitz) nicht hergestellt wird. Soweit der Rechtsanwaltskammertag in seiner Äußerung dieses System rechtfertigt und ausführt, daß die RL-BA 1977 mit dem Gesetz in Einklang stünden, wenn sie die Verpflichtung nicht nur zu einem Kanzleisitz, sondern auch nur zu einer einzigen "Organisationsbasis" vorsehen, verteidigt der Österreichische Rechtsanwaltskammertag etwas, was vom VfGH gar nicht in Zweifel gezogen wurde.
Zu der hier relevanten Frage aber, ob die Statuierung einer Bewilligungspflicht für eine bestimmte Tätigkeit des Rechtsanwaltes außerhalb seines Berufssitzes (Abhaltung von Sprechstunden) durch den Verordnungsgeber eine gesetzliche Grundlage aufzuweisen vermag, äußert sich der Österreichische Rechtsanwaltskammertag nur indirekt, indem er auswärtige Sprechstunden als eine "Relativierung" des Grundsatzes eines einzigen Berufssitzes pro Anwalt bezeichnet. Was immer man unter "Relativierung" im hier gegebenen Zusammenhang verstehen mag:
Keine Bestimmung der Rechtsanwaltsordnung ermächtigt zur Einführung einer Genehmigungspflicht als Voraussetzung für die Abhaltung von Sprechstunden. Das bereits im Beschluß auf Einleitung des Verordnungsprüfungsverfahrens als nicht tragfähig gewertete Argument, die Genehmigungspflicht könnte erforderlich sein, um die Überwachung der Ausübung der Standespflichten durch die Kammer zu gewährleisten (und so in §23 Rechtsanwaltsordnung ihre gesetzliche Deckung finden) wird vom Rechtsanwaltskammertag auch gar nicht herangezogen.
Zu bemerken bleibt schließlich, daß die Hinweise des Rechtsanwaltskammertages zum Zweck der Bestimmung des §41 RL-BA 1977 (die Regelung diene dem Interesse der rechtssuchenden Bevölkerung, es gehe nicht um eine Beschränkung der Berufsausübung, sondern um die Abdeckung eines Bedarfs) ebenfalls keine gesetzliche Grundlage für die vom Verordnungsgeber getroffene, hier in Prüfung gezogene Vorschrift dartun. Auch aus dem Umstand, daß der Rechtsanwalt seinen Beruf nicht an mehreren Wohnsitzen ausüben darf und daß die Einhaltung dieser Vorschrift überprüft und überwacht werden kann, ist (noch) nicht abzuleiten, daß die Abhaltung von Sprechstunden - deren gesetzliche Zulässigkeit hier nicht geprüft wurde - an eine formelle Genehmigung geknüpft werden darf.
Zur Vermeidung von Mißverständnissen sei hinzugefügt, daß der VfGH keine Normbedenken unter dem Blickwinkel des Art6 StGG geäußert, sondern diese Verfassungsbestimmung (lediglich) zur Auslegung des Gesetzes herangezogen hat.
5. Zusammenfassend ist festzuhalten, daß die vom VfGH gegen §41 RL-BA 1977 geäußerten Bedenken im Verordnungsprüfungsverfahren nicht entkräftet wurden.
Die genannte Bestimmung ist daher als gesetzwidrig aufzuheben.
Die Verpflichtung des Bundesministers für Justiz zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung im Bundesgesetzblatt beruht auf Art139 Abs5 erster Satz B-VG.
6. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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