Die Z4 der V des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds vom 22. März 1983 betreffend den Übergang der Einzelrichtmenge auf einen anderen Betrieb im Falle der Verpachtung oder der Eigentumsübertragung von Futterflächen, kundgemacht im amtlichen Teil der "Österreichischen Milchwirtschaft" vom 7. April 1983, Beilage 4 (zu Heft 7), S. 41 f, mit Ausnahme der Worte "und Eigentumsübertragungen" im ersten und zweiten Absatz der Z4, war gesetzwidrig.
Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruchs im Bundesgesetzblatt verpflichtet.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim VfGH sind folgende Beschwerdeverfahren nach Art144 B-VG anhängig:
a) Der Bf. der zu B849/86 protokollierten Beschwerde (im folgenden Erstbeschwerdeführer genannt) wendet sich gegen den Bescheid des Geschäftsführers des Milchwirtschaftsfonds vom 29. Juli 1986, mit dem über Antrag des Bf. die seinem landwirtschaftlichen Betrieb für das Wirtschaftsjahr 1986/87 zustehende Einzelrichtmenge gemäß §76 Abs1 Marktordnungsgesetz (MOG) 1985, BGBl. 210/1985, "mit derzeit 150.012 kg" festgestellt wurde. Gleichzeitig wurde festgestellt, daß diese Einzelrichtmenge bei Vorliegen näherer Voraussetzungen gemäß §73 Abs5 Z1 MOG 1985 rückwirkend ab 1. Juli 1986 auf einen anderen landwirtschaftlichen Betrieb übergehe.
Dieser Bescheid ist folgendermaßen begründet:
"Mit Schreiben vom 29. Juni 1986 beantragten Sie die Feststellung Ihrer Einzelrichtmenge durch den Milchwirtschaftsfonds gemäß §76 Abs1 MOG. Sie begründeten dies damit, die zuständige Molkerei habe Ihnen bis 15. Juni 1986 nicht mitgeteilt, daß Ihre Einzelrichtmenge 200.004 kg betrage.
Der Milchwirtschaftsfonds hat auf dem Wege über den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb (Unterkärntner Molkerei) sowie unter Heranziehung der ho. aufliegenden Akten folgenden entscheidungswesentlichen Sachverhalt festgestellt:
In den Wirtschaftsjahren 1982/83 und 1983/84 stand Ihrem Betrieb Th 14 eine Einzelrichtmenge von jeweils 200.004 kg zu. Im Basiszeitraum 1. Mai 1982 bis 30. April 1983 tätigten Sie von Ihrem Betrieb eine Anlieferung von 30.410 kg. Im Basiszeitraum 1. Mai 1983 bis 30. April 1984 tätigten Sie von Ihrem Betrieb eine Anlieferung von 146 kg. Diesen Lieferungen im Basiszeitraum stand eine anteilige Einzelrichtmenge in diesen Zeiträumen von jeweils 200.004 kg gegenüber.
Seit dem Wirtschaftsjahr 1984/85 haben Sie einen Partnerschaftsvertrag mit Frau W Sch, vlg. H, R..., 9063 Maria Saal (Partnerschaftsvertrag vom 25. Jänner 1984 mit fixierter Laufzeit von 10 Jahren). Frau Sch hatte eine Einzelrichtmenge von ursprünglich 142.020 kg für ihren Hof. Für das Wirtschaftsjahr 1984/85 wurde der Übergang der Einzelrichtmenge Ihres Betriebes auf den landwirtschaftlichen Betrieb der W Sch infolge des eben erwähnten Partnerschaftsvertrages mit Bescheid vom 13. Juli 1984 genehmigt.
Auch im Wirtschaftsjahr 1985/86 haben Sie eine derartige Partnerschaftsvereinbarung mit Frau Sch hinsichtlich der Auswirkungen auf die Richtmengenregelung aufrecht erhalten. Die diesbezügliche Genehmigung durch den Milchwirtschaftsfonds erfolgte mit Bescheid vom 18. Oktober 1985 für das Wirtschaftsjahr 1985/86. Auf dem Wege über die zuständige Unterkärntner Molkerei langte am 10. Juli 1986 beim Milchwirtschaftsfonds der Antrag auf Genehmigung der erwähnten Richtmengenübertragung infolge des bestehenden Partnerschaftsvertrages auch für das Wirtschaftsjahr 1986/87 ein.
Mit Schreiben vom 15. Juli 1986, Ia/1766/Dr.G./r., gab Ihnen der Milchwirtschaftsfonds Gelegenheit zur Geltendmachung Ihrer Rechte und rechtlichen Interessen im Rahmen des Parteiengehörs (§115 Abs2 BAO). Innerhalb der Ihnen eingeräumten Frist bzw. bis zur Erlassung des gegenständlichen Bescheides ist keine diesbezügliche Stellungnahme eingelangt.
In rechtlicher Hinsicht ergibt sich hiezu folgendes:
Gemäß §73 Abs3 Ziffer 1 MOG 1985 (vormals §57 e Abs3 lita MOG 1967) verringert sich die Wahrungsmenge, wenn in jedem der beiden letzten Basiszeiträume weniger als die Hälfte der auf diese Basiszeiträume entfallenden Anteile der Einzelrichtmengen geliefert wurden. Die neue Wahrungsmenge beträgt in diesem Fall drei Viertel der bisherigen Wahrungsmenge. Aus den oben angeführten Anlieferungszahlen ist ersichtlich, daß diese zwingende Gesetzesbestimmung in Ihrem Fall erstmals für das Wirtschaftsjahr 1984/85 anzuwenden war; die Einzelrichtmenge des Betriebes Th 14 war sohin um ein Viertel zu kürzen, also von 200.004 kg auf 150.012 kg (unter Beachtung der Rundungsregel des §73 Abs1 MOG 1985, vormals §57 e Abs6 MOG 1967).
Gemäß §73 Abs5 Ziffer 1 MOG 1985 (vormals §57 e Abs5 Ziffer 1 MOG 1967) geht die Einzelrichtmenge für die Dauer des Partnerschaftsverhältnisses auf den die Milchlieferung übernehmenden Betrieb über, wenn zwei oder mehrere Betriebe mit Einzelrichtmengen für ein oder mehrere Wirtschaftsjahre schriftlich vereinbaren, daß die Milcherzeugung - ausgenommen zur Selbstversorgung (BGBl. Nr. 263/1984) - ausschließlich von einem, die Jungviehaufzucht ausschließlich bei den anderen Betrieben erfolgt (Partnerschaftsbetriebe). Soferne das Partnerschaftsverhältnis vor Ablauf eines Wirtschaftsjahres aufgelöst wird, gilt die Einzelrichtmenge rückwirkend als mit Beginn dieses Wirtschaftsjahres nicht übergegangen. Die Partnerschaftsverträge sind vom zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb dem Milchwirtschaftsfonds jährlich zu melden. Der Fonds hat bei Vorliegen der Voraussetzungen den Übergang der Einzelrichtmenge zu genehmigen, die Einhaltung der Partnerschaftsverträge durch die Vertragspartner zu überprüfen und die Genehmigung erforderlichenfalls zu widerrufen.
Die Anwendung der eben angeführten Gesetzesstelle haben Sie zusammen mit Frau Sch erstmals für das Wirtschaftsjahr 1984/85 unter Hinweis auf den oben bereits erwähnten Partnerschaftsvertrag mit Frau Sch für den Betrieb R beantragt, wobei der Betrieb R der die Milchlieferung übernehmende Betrieb war. Die übertragungsfähige Einzelrichtmenge des Betriebes Th betrug für das Wirtschaftsjahr 1984/85 - wie bereits oben erwähnt - 150.012 kg. Die Erledigung der Meldung über den gegenständlichen Partnerschaftsvertrag erfolgte mit Bescheid des Milchwirtschaftsfonds vom 13. Juli 1984 für das Wirtschaftsjahr 1984/85.
Auch für das Wirtschaftsjahr 1985/86 langte eine derartige Meldung über den Partnerschaftsvertrag ein und erfolgte die Genehmigung der Richtmengenübertragung für das Wirtschaftsjahr 1985/86 mit Bescheid des Milchwirtschaftsfonds vom 18. Oktober 1985.
Am 10. Juli 1986 langte, wie erwähnt, die Meldung über den aufrechten Bestand des Partnerschaftsvertrages für das Wirtschaftsjahr 1986/87 auf dem Wege über die Unterkärntner Molkerei beim Milchwirtschaftsfonds ein. Die bescheidmäßige Genehmigung des Überganges der Einzelrichtmenge des Betriebes Th auf den Betrieb R für das Wirtschaftsjahr 1986/87 durch die Obmännerkonferenz des Milchwirtschaftsfonds steht derzeit noch aus. Zum Zeitpunkt der Erlassung dieses Bescheides steht daher dem Betrieb Th eine Einzelrichtmenge in der im Spruch bezeichneten Höhe zu; im Hinblick auf das anhängige Verfahren im Rahmen der jährlichen Meldung gemäß §73 Abs5 Ziffer 1 MOG 1985 war allerdings darauf zu verweisen, daß im Falle der Genehmigung der richtmengenmäßigen Auswirkung des Partnerschaftsvertrages mit Frau Scheließnig für das Wirtschaftsjahr 1986/87 die festgestellte Einzelrichtmenge rückwirkend per 1. Juli 1986 auf den Betrieb R zu übertragen sei. Aus diesen Erwägungen hatte der Geschäftsführer des Milchwirtschaftsfonds spruchgemäß zu entscheiden."
b) Der Bf. der zu B850/86 protokollierten Beschwerde (im folgenden Zweitbeschwerdeführer genannt) wendet sich gegen den Bescheid des Geschäftsführers des Milchwirtschaftsfonds vom 29. Juli 1986, mit dem auf Antrag des Bf. die seinem landwirtschaftlichen Betrieb zustehende Einzelrichtmenge für das Wirtschaftsjahr 1986/87 gemäß §76 Abs1 MOG 1985 mit 99.936 kg festgestellt wurde.
Dieser Bescheid ist folgendermaßen begründet:
"Mit Schreiben vom 30. Juni 1986 beantragten Sie die Feststellung Ihrer Einzelrichtmenge durch den Milchwirtschaftsfonds gemäß §76 Abs1 MOG. Sie begründeten dies damit, der zuständige Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb habe Ihnen in Unkenntnis des genauen Sachverhaltes die Ihrem landwirtschaftlichen Betrieb vlg. R für das Wirtschaftsjahr 1986/87 zustehende Einzelrichtmenge unrichtig mitgeteilt.
Der Milchwirtschaftsfonds hat die rechnerische Richtigkeit der Ihnen mitgeteilten Einzelrichtmenge überprüft und folgenden Sachverhalt festgestellt:
Die Einzelrichtmenge des Betriebes vlg. R für das Wirtschaftsjahr 1985/86 betrug 99.936 kg (Bescheid Ia/2565/Dr.G./r. vom 26. Juli 1985). Im Wirtschaftsjahr 1985/86 tätigten Sie eine Anlieferung von 80.362,8 kg an Ihren zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb.
Mit Schreiben vom 15. Juli 1986, Ia/1756/Dr.G./r., gab Ihnen der Milchwirtschaftsfonds Gelegenheit zur Geltendmachung Ihrer Rechte und rechtlichen Interessen im Rahmen des Parteiengehörs (§115 Abs2 BAO). Innerhalb der Ihnen eingeräumten Frist bzw. bis zur Erlassung des gegenständlichen Bescheides ist keine diesbezügliche Stellungnahme eingelangt.
In rechtlicher Hinsicht ergibt sich folgendes:
Gemäß §73 Abs2 MOG bleibt die Einzelrichtmenge grundsätzlich von Wirtschaftsjahr zu Wirtschaftsjahr gleich (Wahrungsmenge). Da auf Sie bzw. Ihren Betrieb keine Bestimmung des MOG, welche diese Grundsatzbestimmung ausschalten würde (z.B. §73 Abs3, 4 oder 5 MOG), anzuwenden ist, bleibt Ihnen die Einzelrichtmenge des Wirtschaftsjahres 1985/86 für das Wirtschaftsjahr 1986/87 in der im Spruch angeführten Höhe gewahrt. In diesem Zusammenhang ist auf den Bescheid der Obmännerkonferenz des Milchwirtschaftsfonds vom 28. Juli 1986, Ia/Dr.K./f., der aufgrund eines auf §73 Abs5 Ziffer 2 MOG gestützten Antrages ergangen ist, hinzuweisen. Der Geschäftsführer des Milchwirtschaftsfonds hatte daher spruchgemäß zu entscheiden.
Die Zuständigkeit des Geschäftsführers des Milchwirtschaftsfonds zur Erlassung des gegenständlichen Bescheides stützt sich auf Pkt. 13 Abs3 lita der Geschäftsordnung des Milchwirtschaftsfonds."
c) Beide Bf. behaupten, wegen Anwendung einer rechtswidrigen V, nämlich der in Prüfung gezogenen V des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds, in ihren Rechten, der Zweitbeschwerdeführer auch im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unversehrtheit des Eigentums verletzt zu sein und beantragen, die angefochtenen Bescheide aufzuheben, in eventu die Beschwerden dem VwGH zur Entscheidung abzutreten.
2. Mit Beschluß vom 2. Oktober 1987 hat der VfGH die beiden - zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Beschwerdeverfahren unterbrochen und gemäß Art139 Abs1 B-VG ein Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit der Z4 der V des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds vom 22. März 1983 betreffend den Übergang der Einzelrichtmenge auf einen anderen Betrieb im Falle der Verpachtung oder der Eigentumsübertragung von Futterflächen, kundgemacht im amtlichen Teil der "Österreichischen Milchwirtschaft" vom 7. April 1983, Beilage 4 (zu Heft 7), S. 41 f, mit Ausnahme der Worte "und Eigentumsübertragungen" im ersten und zweiten Absatz der Z4, wegen des Bedenkens eingeleitet, diese Bestimmung verleihe der V rückwirkende Kraft, ohne daß dies gesetzlich gedeckt sei.
Die nähere Begründung dieser Bedenken und der Wortlaut der V (unten II. 3.) gehen aus den weiteren Erwägungen hervor.
3. Der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds legte die die in Prüfung gezogene V betreffenden Verwaltungsakten vor und trat in einer Äußerung den Bedenken des VfGH entgegen. Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft schloß sich der Äußerung des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds inhaltlich an und legte die in seinem Bereich bestehenden Verwaltungsakten vor.
4. Mit Erkenntnis vom 18. März 1986, V4/85 (VfSlg. 10835/1986), hat der VfGH auf Antrag des Bezirksgerichtes Klagenfurt aus Anlaß eines Rechtsstreites der beiden Bf. die Gesetzwidrigkeit anderer Teile der in Prüfung gezogenen V festgestellt.
II. Der VfGH ist in seinem Prüfungsbeschluß vom 2. Oktober 1987 von folgendem Sachverhalt ausgegangen, wobei gleichzeitig soweit des Zusammenhangs wegen notwendig - jeweils auch die Rechtslage dargestellt wird:
1. Seit Bestehen der Einzelrichtmengenregelung des Marktordnungsgesetzes stand dem landwirtschaftlichen Betrieb des Erstbeschwerdeführers eine Einzelrichtmenge von 200.004 kg zu. Der Erstbeschwerdeführer beabsichtigte, die Milchviehhaltung aufzugeben und seinen Betrieb ausschließlich auf Getreidebau umzustellen. Um die ihm zustehende Einzelrichtmenge auf andere zu übertragen, verpachtete er zunächst mit Vertrag vom 29. November 1982 an den Zweitbeschwerdeführer und zwei weitere Landwirte Futterflächen, wobei die Einzelrichtmenge aufgeteilt wurde und auf den Zweitbeschwerdeführer ein Teil von 80.004 kg entfallen sollte. In weiterer Folge kaufte der Zweitbeschwerdeführer vom Erstbeschwerdeführer mit Vertrag vom 16. bzw. 22. Februar 1983 eine nicht vom Pachtvertrag betroffene Futterfläche im Ausmaß von weniger als einem Hektar, um nach Ablauf der Pachtverträge (spätestens 30. Juni 1993) die gesamte Einzelrichtmenge des Erstbeschwerdeführers erwerben zu können.
2.a) Diese Verträge wurden im Hinblick auf die V des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds vom 6. Oktober 1982, kundgemacht im amtlichen Teil der "Österreichischen Milchwirtschaft" vom 7. November 1982, Beilage 15 (zu Heft 21) S. 212 ff geschlossen. Nach dieser, auf Grund des §57e Abs5 Z2 MOG 1967 idF der MOG-Nov. 1982, BGBl. 309 (nunmehr §73 Abs5 Ziffer 2 MOG 1985) erlassenen V ging im Falle der zumindest 6-jährigen Verpachtung bzw. mit der Eigentumsübertragung von Futterflächen die Einzelrichtmenge an den (oder die) Erwerber über.
b) Zur Durchführung der Übertragung der Einzelrichtmenge bestimmte die V für den Fall der Verpachtung folgendes, wobei eine inhaltlich völlig gleiche Regelung auch für die Eigentumsübertragung galt:
"Zur Überprüfung der Einhaltung dieser Bestimmungen wird festgelegt, daß die in lita genannten Pachtverträge durch das in der Beilage enthaltene Formblatt an den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb zu melden sind. Dieses Formblatt kann von den Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieben selbst aufgelegt oder beim Milchwirtschaftsfonds bestellt werden. Nach Vorlage des Formblattes an den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb mit vollständig ausgefüllten und von der zuständigen Landwirtschaftskammer (oder deren Bezirksstelle) und dem zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb vollständig bestätigten Angaben geht die Einzelrichtmenge an den oder die Pächter mit dem dem Beginn des Pachtverhältnisses und der Einstellung der Milcherzeugung auf dem landwirtschaftlichen Betrieb des Verpächters folgenden Wirtschaftsjahr (frühestens 1. Juli 1982) über. Soferne jedoch vom landwirtschaftlichen Betrieb des Verpächters im laufenden Wirtschaftsjahr keine Milch übernommen wurde, kann die Einzelrichtmenge über Antrag bereits mit Beginn des laufenden Wirtschaftsjahres (frühestens 1. Juli 1982) übergehen, in welchem das Pachtverhältnis begonnen hat und die Milcherzeugung am landwirtschaftlichen Betrieb des Verpächters eingestellt wurde."
Der - am 29. November 1982 geschlossene - Pachtvertrag wäre bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen nach dieser Bestimmung ab 1. Juli 1983 richtmengenmäßig wirksam geworden.
3.a) Mit Beschluß vom 22. März 1983 erließ der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds eine neue V betreffend den Übergang der Einzelrichtmenge auf einen anderen Betrieb im Falle der Verpachtung oder der Eigentumsübertragung von Futterflächen, und zwar die in Prüfung gezogene V. Sie unterscheidet sich von der alten V
insbesondere darin, daß sie den Übergang der Einzelrichtmenge im Falle der Verpachtung oder der Eigentumsübertragung von Futterflächen an strengere Voraussetzungen knüpfte, insbesondere mußten die am Übergang der Einzelrichtmenge beteiligten Betriebe im selben oder in unmittelbar aneinander grenzenden Gerichtsbezirken gelegen sein und konnten pro Hektar übergebener Futterfläche höchstens 5.000 kg Einzelrichtmenge übergehen. Ebenso wie die vorhergehende war die V bis 30. Juni 1984 befristet (Z3).
b) Die mit "Verpachtung" überschriebene Z1 der V hat folgenden Wortlaut:
"a) Im Falle des schriftlichen Abschlusses von Pachtverträgen, die Futterflächen betreffen und deren Geltungsdauer mindestens sechs Jahre nach dem 1. Juli 1982 beträgt, geht die Einzelrichtmenge für die Dauer des Pachtverhältnisses, längstens jedoch für die Dauer der Einstellung der Milcherzeugung im landwirtschaftlichen Betrieb des Verpächters an den oder die Pächter über, soferne folgende weiteren Voraussetzungen erfüllt sind:
Nach Vorlage des Formblattes an den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb mit vollständig ausgefüllten und von der zuständigen Landwirtschaftskammer (Bezirksbauernkammer, Bezirksstelle) und dem zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb vollständig bestätigten Angaben geht die Einzelrichtmenge an den oder die Pächter mit dem Beginn des Pachtverhältnisses und der Einstellung der Milcherzeugung auf dem landwirtschaftlichen Betrieb des Verpächters folgenden Wirtschaftsjahr (frühestens 1. Juli 1982) über.
Soferne jedoch vom landwirtschaftlichen Betrieb des Verpächters im laufenden Wirtschaftsjahr keine Milch übernommen wurde, kann die Einzelrichtmenge über Antrag bereits mit Beginn des laufenden Wirtschaftsjahres (frühestens 1. Juli 1982) übergehen, in welchem das Pachtverhältnis begonnen hat und die Milcherzeugung am landwirtschaftlichen Betrieb des Verpächters eingestellt wurde.
Jeweils nach drei Jahren hat der Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb die Formblätter der zuständigen Landwirtschaftskammer (Bezirksbauernkammer, Bezirksstelle) zur Bestätigung vorzulegen, ob das Pachtverhältnis noch aufrecht ist und ob auf dem landwirtschaftlichen Betrieb des Verpächters nach wie vor keine Milch erzeugt wird.
Die Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetriebe haben diese Formblätter gesammelt aufzubewahren. Die Formblätter werden von den Fondsprüfern anläßlich der jährlichen Revision daraufhin überprüft, ob für alle vorgenommenen Übertragungen von Einzelrichtmengen vollständig ausgefüllte und bestätigte Formblätter vorliegen.
c) Nach Ablauf der Pachtdauer fallen die Einzelrichtmengen in dem Ausmaß, in dem sie übergegangen sind, höchstens aber in dem zum Zeitpunkt des Ablaufes der Pachtdauer bestehenden Ausmaß, wieder zurück. Soferne das Pachtverhältnis vor Ablauf der sechs Jahre aufgelöst wird oder auf dem landwirtschaftlichen Betrieb des Verpächters vor diesem Zeitpunkt die Milcherzeugung wieder aufgenommen wird, gelten die Einzelrichtmengen rückwirkend als nicht übergegangen; der Milchwirtschaftsfonds kann in besonders gelagerten Fällen zur Vermeidung unbilliger Härten aussprechen, daß diese Wirkung erst mit Beginn des jeweiligen Wirtschaftsjahres eintritt."
c) Als Übergangsregelung bestimmte die in Prüfung gezogene Ziffer 4 dieser V:
"Dieser Beschluß gilt für alle Verpachtungen und Eigentumsübertragungen von Futterflächen, für die das entsprechende Formblatt ab dem 3. Tag nach Kundmachung dieses Beschlusses dem zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb vorgelegt wird. Darüber hinaus gilt dieser Beschluß auch für alle Verpachtungen und Eigentumsübertragungen von Futterflächen, die zwar erst ab dem 3. Tag nach Kundmachung dieses Beschlusses richtmengenmäßig wirksam werden, für die jedoch das entsprechende Formblatt nach den bisher geltenden Bestimmungen des Milchwirtschaftsfonds schon vor dem 3. Tag nach Kundmachung dieses Beschlusses dem zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb vorgelegt wurde."
4. Im Verordnungsprüfungsverfahren ist nichts vorgebracht worden und auch sonst nichts hervorgekommen, was dem vom VfGH angenommenen Sachverhalt entgegensteht.
Aus der Äußerung des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds und den Verwaltungsakten ergibt sich lediglich zusätzlich, daß noch vor Feststellung der für das Wirtschaftsjahr 1983/84 zustehenden Einzelrichtmenge des Zweitbeschwerdeführers mit Bescheid vom 20. Juli 1983 ein Antrag des Zweitbeschwerdeführers vom 4. Mai 1983, gerichtet auf die Feststellung der Rechtslage "hinsichtlich des Falles des Kaufes einer Futterfläche im Ausmaß von weniger als 10.000 m2 und dem damit verbundenen Erwerb einer Einzelrichtmenge in der Höhe von 80.004 kg im Zusammenhang mit der allgemein verbindlichen Anordnung des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds vom 22. März 1983" (das ist die in Prüfung gezogene Verordnung) mit Bescheid vom 28. Juni 1983 als unzulässig zurückgewiesen wurde. Dieser Bescheid wurde mit Erkenntnis des VwGH vom 19. November 1985, Z82/07/0189, 84/07/0288, 85/07/0108 aufgehoben, ein Ersatzbescheid ist anscheinend bisher noch nicht ergangen. Auf die Begründung dieses Bescheides wird im folgenden noch einzugehen sein.
Inwieweit und wann die nach dieser V vorgesehenen Formblätter betreffend den Einzelrichtmengenübergang auf Grund der von den Bf. geschlossenen Verträge den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieben vorgelegt wurden, ist, wie zu zeigen sein wird, zur Beurteilung der maßgebenden Rechtsfragen nicht von ausschlaggebender Bedeutung.
5. Des Zusammenhangs wegen sei folgendes weitere Geschehen dargestellt:
a) Nach dem Vorbringen des Erstbeschwerdeführers sei ihm im Jänner 1984 von Vertretern des zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetriebes mitgeteilt worden, daß nach der unter 3. dargestellten V sein Kaufvertrag mit dem Zweitbeschwerdeführer ungültig sei, sodaß ihm weiterhin eine Einzelrichtmenge in Höhe von 200.004 kg zustünde. Diese Menge wurde dem Erstbeschwerdeführer vom Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb für die Wirtschaftsjahre 1982/83 und 1983/84 gemäß §76 MOG auch tatsächlich mitgeteilt.
Da der Erstbeschwerdeführer diese Einzelrichtmenge wegen der mittlerweile erfolgten Umstellung seines Betriebes auf Getreideanbau keinesfalls ausnützen konnte, lieferte der Erstbeschwerdeführer, um seine Einzelrichtmenge wegen Nichtanlieferung nach §73 Abs3 Ziffer 2 MOG 1985 (damals §57e Abs3 litb MOG 1967) nicht zur Gänze zu verlieren, im Februar 1984 noch 146 kg Milch ab. Der zuständige Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb kürzte daraufhin die dem Erstbeschwerdeführer zustehende Einzelrichtmenge gemäß §73 Abs3 Ziffer 1 MOG 1985 (§57e Abs3 lita MOG 1967) um ein Viertel und teilte dem Bf. gemäß §76 MOG 1985 für das Wirtschaftsjahr 1984/85 eine Einzelrichtmenge von 150.012 kg mit.
Um den Verlust seiner Einzelrichtmenge für die folgenden Jahre zu vermeiden, schloß der Erstbeschwerdeführer nach seinem Vorbringen vorsichtshalber einen Partnerschaftsvertrag mit der Inhaberin eines anderen (dritten) landwirtschaftlichen Betriebes, damit gemäß §73 Abs5 Ziffer 1 MOG 1985 die ihm zustehende Einzelrichtmenge auf diese übergehe. In der Folge teilte der zuständige Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb für die Wirtschaftsjahre 1985/86 und 1986/87 diesem (dritten) landwirtschaftlichen Betrieb eine um die frühere Einzelrichtmenge des Erstbeschwerdeführers erhöhte Einzelrichtmenge mit, an den Erstbeschwerdeführer erfolgte keine Mitteilung mehr. Mit Ausnahme des nunmehr angefochtenen Bescheides erfolgte in keinem Wirtschaftsjahr eine bescheidmäßige Feststellung der Einzelrichtmenge durch den Milchwirtschaftsfonds im Sinne des §76 MOG 1985.
b) Dem Zweitbeschwerdeführer wurde für die Wirtschaftsjahre 1983 bis 1987 jeweils ohne Berücksichtigung der Verträge mit dem Erstbeschwerdeführer eine Einzelrichtmenge von
99.936 kg mitgeteilt. Diese Einzelrichtmengen wurden auf Antrag des Zweitbeschwerdeführers mit Bescheiden des Geschäftsführers des Milchwirtschaftsfonds vom 20. Juli 1983, vom 30. Juni 1984 und vom 26. Juni 1985 für das jeweilige Wirtschaftsjahr gemäß §76 MOG 1985 festgestellt. Den Bescheid für das Wirtschaftsjahr 1984/85 vom 30. Juni 1984 bekämpfte der Zweitbeschwerdeführer beim VwGH, der die Beschwerde mit Erkenntnis vom 19. November 1985, Z84/07/0288 abwies.
6. Ergänzend sei noch darauf hingewiesen, daß der Zweitbeschwerdeführer wegen des Abschlusses des vorhin erwähnten Partnerschaftsvertrages durch den Erstbeschwerdeführer mit einer dritten Person eine Klage auf Feststellung der Schadenersatzpflicht gegen den Erstbeschwerdeführer beim Bezirksgericht Klagenfurt einbrachte. Dieses Verfahren nahm das Bezirksgericht Klagenfurt zum Anlaß, das unter I. 4. erwähnte Verordnungsprüfungsverfahren beim VfGH in die Wege zu leiten.
III. Der VfGH hat zur Zulässigkeit des Verordnungsprüfungsverfahrens erwogen:
1. Es ist nichts hervorgekommen, was die Annahmen des VfGH zur Zulässigkeit der diesem Verfahren zugrundeliegenden Beschwerden widerlegte. Die Beschwerdeverfahren sind zulässig.
2. Der Geschäftsführer des Milchwirtschaftsfonds hat schon in seinen Gegenschriften in den Anlaßbeschwerdeverfahren bestritten, daß die in Prüfung gezogene V präjudiziell sei. Er führte damals aus, bei einem Feststellungsbescheid über die Einzelrichtmenge nach §76 MOG 1985 sei lediglich zu prüfen, ob sich die Einzelrichtmenge gegenüber dem Vorjahr geändert habe. Hiebei seien die Veränderungen auf Grund des Partnerschaftsvertrages mit der dritten Person zu prüfen, nicht aber Änderungen, die in den Vorjahren eingetreten sind. Die in Prüfung gezogene V hätte lediglich für die Feststellung der Einzelrichtmenge der Betriebe der Bf. für das Wirtschaftsjahr 1983/84 Bedeutung gehabt. Ein entsprechender Antrag gemäß §76 MOG 1985 (damals noch §57 h MOG 1967) sei vom Erstbeschwerdeführer nicht gestellt worden; der Zweitbeschwerdeführer habe die Feststellung begehrt, der damalige Bescheid sei aber unangefochten geblieben und daher rechtskräftig. In den Folgejahren sei daher von der für das Wirtschaftsjahr 1983/84 festgestellten Einzelrichtmenge auszugehen gewesen.
Diese Rechtsansicht werde durch das Erkenntnis des VwGH vom 20. Juni 1986, Z86/17/0068, bestätigt, nach welchem das Verfahren nach §76 MOG 1985 bzw. der sich aus den Mitteilungen oder Nichtmitteilungen durch den Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb ergebende Tatbestand im Falle, daß ein Antrag nach §76 MOG 1985 nicht gestellt wird, "einen - für das jeweilige Wirtschaftsjahr - abschließenden und endgültigen Charakter hinsichtlich der Richtmengenmitteilung" habe.
3.a) Diesen Ausführungen hielt der VfGH im Prüfungsbeschluß für das den Erstbeschwerdeführer betreffende Verfahren folgende Annahmen entgegen:
"Mit diesen Ausführungen scheint der Geschäftsführer des Milchwirtschaftsfonds nicht im Recht zu sein. Nach §76 Abs1 MOG 1985 (vorher §57h MOG 1967) hat der zuständige Bearbeitungsund Verarbeitungsbetrieb denjenigen Milcherzeugern, die keinen Antrag nach §73 Abs4 (dieser regelt die Neuzuteilung von Einzelrichtmengen) gestellt haben, die ihnen im nächsten Wirtschaftsjahr zustehenden Einzelrichtmengen schriftlich bis zum 15. Juni mitzuteilen. Personen, die bis zu diesem Termin keine solche Mitteilung erhalten, sowie Milcherzeuger, welche die Mitteilung durch den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb als unrichtig ansehen, können bis 30. Juni einen Antrag auf Feststellung der Einzelrichtmenge beim Milchwirtschaftsfonds stellen. Der Milchwirtschaftsfonds hat bis 31. Juli über solche Anträge zu entscheiden.
Der VwGH führt in dem vom Milchwirtschaftsfonds herangezogenen Erkenntnis hiezu folgendes aus:
'Die Befristung des Antragsrechtes durch den Gesetzgeber zeigt, daß diesem an einer abschließenden und vollständigen Regelung betreffend die Feststellung von Einzelrichtmengen für das nächste Wirtschaftsjahr über Antrag betroffener Personen oder Milcherzeuger gelegen war. Wird von diesen die erwähnte Frist versäumt, soll daher der sich aus der Mitteilung oder Nichtmitteilung durch den Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb ergebende Tatbestand (keine Einzelrichtmenge oder mitgeteilte Einzelrichtmenge) Geltung haben.'
Mit diesen Ausführungen legt der VwGH lediglich dar, welche Wirkung ein Bescheid gemäß §76 MOG 1985 bzw. die Mitteilung der Einzelrichtmenge durch den Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb für das betreffende Wirtschaftsjahr hat.
Dem VfGH scheint, daß eine die Einzelrichtmengenfeststellung auch der folgenden Jahre bindende Wirkung der bloßen Mitteilung der Einzelrichtmenge durch den Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb keinesfalls zukommen kann. Die Mitteilung der Einzelrichtmenge hat keinen normativen Charakter, sondern bildet lediglich einen Tatbestand, an den das Gesetz bestimmte Wirkungen knüpft, sofern es nicht auf Antrag des Betroffenen zu einem Feststellungsbescheid des Milchwirtschaftsfonds kommt. §76 Abs1 erster Satz MOG beschränkt aber die Wirkung der Mitteilung auf das betreffende Wirtschaftsjahr, eine darüber hinausgehende Wirkung, wie sie etwa der Rechtskraft von Bescheiden entspricht, kann dieser Bestimmung nicht entnommen werden.
Der VfGH geht daher vorläufig davon aus, daß der Milchwirtschaftsfonds im Fall einer Antragstellung nach §76 MOG bei Feststellung der Einzelrichtmenge auch Umstände einzubeziehen hat, die in früheren Wirtschaftsjahren liegen, auch wenn diese der Berechnung der Einzelrichtmenge für diese früheren Wirtschaftsjahre nicht zugrundegelegt worden waren.
Im Falle des Erstbeschwerdeführers hätte daher der Geschäftsführer des Milchwirtschaftsfonds jedenfalls (auch) zu untersuchen gehabt, ob es im Wirtschaftsjahr 1983/84 zu einer Veränderung der Einzelrichtmenge auf Grund der vom Erstbeschwerdeführer abgeschlossenen Verträge gekommen ist."
b) Im Verordnungsprüfungsverfahren äußerte sich der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds nach einer Zusammenfassung des Sachverhaltes und Wiedergabe des im Prüfungsbeschluß angeführten Zitates des Erkenntnisses des VwGH (unter Hervorhebung der Worte "abschließenden" und "vollständigen") folgendermaßen (die Namen der Bf. werden jeweils durch "Erstbeschwerdeführer" und "Zweitbeschwerdeführer" ersetzt):
"Wenn man im Zusammenhang mit dem eben erwähnten VwGH-Erkenntnis der vertretenen Ansicht des VfGH ... folgt, wonach die Mitteilung der Einzelrichtmenge keinen normativen Charakter hat, sondern lediglich einen Tatbestand bildet, an den das Gesetz bestimmte Wirkungen knüpft, so ist nach Ansicht des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds eine dieser Wirkungen, und zwar eine sehr wesentliche, die, daß gemäß §73 Abs2 MOG 1985 diese Einzelrichtmenge von Wirtschaftsjahr zu Wirtschaftsjahr gleichbleibt 'sofern im folgenden nicht anderes bestimmt wird.' Aus dem Tatbestand der abschließenden und vollständigen Erledigung für das betreffende Wirtschaftsjahr ergibt sich daher als gesetzliche Wirkung die Bindung für die folgenden Jahre aus den gesetzlichen Wirkungen des §73 Abs2 MOG. Diese Gesetzesstelle in Verbindung mit den Ausführungen des VwGH im obangeführten Fall muß zu dem Schluß führen, daß der Gesetzgeber - offensichtlich im Interesse der Erreichung einer möglichst großen Rechtssicherheit für die Milchlieferanten daran interessiert war, auch mit der bloßen Mitteilung der Einzelrichtmenge des nächstfolgenden Wirtschaftsjahres durch den Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb die Frage der Höhe der im nächstfolgenden Wirtschaftsjahr zustehenden Einzelrichtmenge endgültig und abschließend zu regeln. Ausgenommen davon sind lediglich im MOG selbst genannte Fälle einer Veränderung (arg 'sofern im folgenden nicht anderes bestimmt wird' des §73 Abs2 MOG) und allfällige Gründe für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß §§308 ff BAO. Liegen keine dieser Ausnahmen vor, bleibt daher die Richtmenge für die folgenden Wirtschaftsjahre unverändert. Hiebei bleibt unbestritten, daß einer derartigen Mitteilung des Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetriebes, dem ja keinerlei Behördenfunktion zukommt, selbstverständlich keine normative Kraft zukommen kann. Trotzdem vermeint der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds in diesem Zusammenhang, daß der Gesetzgeber für die Milchlieferanten, die Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetriebe und den Milchwirtschaftsfonds ein möglichst hohes Maß an Rechtssicherheit auf möglichst unbürokratische Weise erreichen wollte, weshalb grundsätzlich die Form der jährlichen Mitteilung der Einzelrichtmenge gewählt wurde und die förmliche Feststellung mit Bescheid einer Abgabenbehörde, nämlich des Milchwirtschaftsfonds, nur für den Ausnahmefall des 'Streitigwerdens' einer derartigen bloßen Mitteilung vorgesehen wurde. Jenem Landwirt, der die Mitteilung seiner Einzelrichtmenge durch den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb erhielt und dagegen nichts unternahm, muß wohl unterstellt werden, daß er diese Mitteilung für richtig hielt und sein künftiges Lieferverhalten auf die Höhe der mitgeteilten Einzelrichtmenge ausrichtete; er mußte sich also darauf verlassen können, daß sich diese Mitteilung weder 'nach oben' noch 'nach unten' verändern wird. Folgt man dieser Ansicht des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds, welche sich, was an dieser Stelle nochmals festzuhalten ist, auf die Bestimmung des §73 Abs2 MOG 1985 betreffend die Wahrungsmenge stützt, so kommt man zu dem Ergebnis, daß auch im Falle des Erstbeschwerdeführers der Ziffer 4 der in Prüfung gezogenen Fondsverordnung vom 22. März 1983 keine präjudizielle Bedeutung zukommt."
c) Mit diesen Ausführungen ist der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds nicht im Recht.
Wie der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds einräumt, hat der VwGH in seinem Erkenntnis nichts über die Wirkung einer Mitteilung der Einzelrichtmenge für die Folgejahre ausgesagt. Aus dem Satz "Sofern im folgenden nicht anderes bestimmt wird, bleibt die Einzelrichtmenge von Wirtschaftsjahr zu Wirtschaftsjahr gleich (Wahrungsmenge)." in §73 Abs2 MOG 1985 kann nicht abgeleitet werden, daß eine solche Mitteilung eine die Einzelrichtmengenfeststellung für die Folgejahre bindende Wirkung entfaltet. Diese Bestimmung enthält lediglich einen allgemeinen Grundsatz, von dem in der Folge Ausnahmen festgesetzt werden, bei deren Zutreffen sich die Einzelrichtmenge entgegen dem allgemeinen Grundsatz ändert. Diese Bestimmung enthält aber keine Aussage darüber, ab welchem Zeitpunkt oder überhaupt nach welchem Verfahren eine Änderung der Einzelrichtmenge erfolgt und ob die gleichbleibende Einzelrichtmenge sich nach den tatsächlichen Verhältnissen oder nach der Mitteilung der Einzelrichtmenge durch den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb bestimmt.
Für die Feststellung der Einzelrichtmenge bzw. ihrer Änderung enthält §76 MOG 1985 eine nähere Regelung: Der zuständige Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb hat den Milcherzeugern die ihnen im nächsten Wirtschaftsjahr zustehenden Einzelrichtmengen schriftlich bis zum 15. Juni mitzuteilen. Personen, die bis zu diesem Termin keine solche Mitteilung erhalten, sowie Milcherzeuger, welche die Mitteilung durch den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb als unrichtig ansehen, können bis 30. Juni einen Antrag auf Feststellung der Einzelrichtmenge beim Milchwirtschaftsfonds stellen. Der Milchwirtschaftsfonds hat bis 31. Juli über solche Anträge zu entscheiden.
Wie der VwGH im bereits wiederholt genannten Erkenntnis vom 20. Juni 1986 ausgeführt hat, zeigt die Art des Verfahrens, daß der Mitteilung der Einzelrichtmenge durch den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb für das betreffende Wirtschaftsjahr abschließende Bedeutung zukommt. Dem Gesetz läßt sich aber nicht entnehmen, daß auch für die Feststellung der Einzelrichtmenge der Folgejahre nicht die tatsächlichen Verhältnisse, sondern die Mitteilung durch den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb maßgeblich wäre.
Die Auffassung des Milchwirtschaftsfonds unterstellt der Mitteilung der Einzelrichtmenge durch den Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb die gleiche Wirkung wie einem der Rechtskraft fähigen Bescheid. Die Mitteilung des Bearbeitungsund Verarbeitungsbetriebes ergeht aber ohne näher geregeltes Ermittlungsverfahren, welches die Wahrscheinlichkeit von Fehlern in der Mitteilung verringern würde. Würde auch eine fehlerhafte Mitteilung eine für alle Folgejahre unabänderliche Wirkung erzeugen, hätte dies die Konsequenz, daß sich die durch die Mitteilung der Einzelrichtmenge geschaffene Rechtslage immer weiter von der Tatsachenlage entfernt, ohne daß es die Möglichkeit einer Korrektur gäbe. Dies kann dem Willen des Gesetzgebers nicht unterstellt werden.
Dies bedeutet, daß bei der Festsetzung von Einzelrichtmengen nach §76 Abs1 MOG 1985 jedenfalls Umstände früherer Wirtschaftsjahre zu berücksichtigen sind, wenn in diesen jeweils nur Mitteilungen der Einzelrichtmenge durch den Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb erfolgt sind.
Daraus folgt, daß der Geschäftsführer des Milchwirtschaftsfonds bei Erlassung des zu B849/86 angefochtenen Bescheides auch zu prüfen gehabt hätte, ob es im Wirtschaftsjahr 1983/84 zu einer Veränderung der Einzelrichtmenge auf Grund der vom Erstbeschwerdeführer abgeschlossenen Verträge gekommen ist. Zur Beurteilung dieser Frage hätte die bel. Beh. die in Prüfung gezogene V anzuwenden gehabt. Sie ist daher für das den Erstbeschwerdeführer betreffende Verfahren präjudiziell.
4.a) Zur Präjudizialität der in Prüfung gezogenen V für das den Zweitbeschwerdeführer betreffende Verfahren B850/86 hat der VfGH im Prüfungsbeschluß folgendes ausgeführt:
"Gleiches scheint auch für den Fall des Zweitbeschwerdeführers zu gelten, obwohl die diesem zustehenden Einzelrichtmengen jeweils mit Bescheid des Milchwirtschaftsfonds im Sinne des §76 MOG 1985 festgestellt wurden. Hiebei kann unerörtert bleiben, ob im allgemeinen solchen Feststellungsbescheiden für die Zukunft bindende Wirkung zukommt, wofür manches sprechen mag. Wie nämlich der VwGH im oben unter
II. 4. b) angeführten Erkenntnis vom 19. November 1985 ausgeführt hat, ist der Milchwirtschaftsfonds von der unrichtigen, im Tätigkeitsbericht des Milchwirtschaftsfonds über das Jahr 1980, Band A, S. 77 mitgeteilten Rechtsansicht ausgegangen, daß ein Feststellungsbescheid nach §57h MOG 1967 (dem nunmehrigen §76 MOG 1985) lediglich über die rechnerische Richtigkeit der Mitteilung der Einzelrichtmenge durch den Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb abzusprechen habe. Dementsprechend scheint der Geschäftsführer des Milchwirtschaftsfonds in den Feststellungsbescheiden über die dem Zweitbeschwerdeführer zustehenden Einzelrichtmengen der Wirtschaftsjahre 1983 bis 1986 gar nicht über die Frage abgesprochen zu haben, ob der Zweitbeschwerdeführer auf Grund der von ihm mit dem Erstbeschwerdeführer abgeschlossenen Verträge weitere Einzelrichtmengen erworben hätte. Insoweit dürften diese Bescheide somit keinesfalls Bindungswirkung für folgende Wirtschaftsjahre entfaltet haben."
b) Diesen Annahmen tritt der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds zunächst allgemein mit folgender Begründung entgegen:
"Der geschäftsführende Ausschuß vertritt die Ansicht, daß Bescheiden nach §76 MOG zweifellos bindende Wirkung zukommt, und, daß gerade dies das Wesen dieser Feststellungsbescheide ist.
Der VwGH hat in seinem Erkenntnis Zl. 84/07/0288 vom 19. September 1985 festgestellt (Seite 14), daß keinem Milcherzeuger mehr als eine einzige Richtmenge zustehen soll und daß nicht vom Bestehen zweier getrennter Richtmengen ausgegangen werden darf. Bei Bescheiden nach §76 MOG ist daher keine geteilte Feststellung möglich, sondern muß eine vollständige Erledigung erfolgen.
§73 Abs2 MOG 1985 bestimmt - seit 1982 inhaltlich unverändert (damals §57 e Abs2 MOG i.d.F. BGBl. Nr. 309/1982) -, daß die Einzelrichtmenge grundsätzlich von Wirtschaftsjahr zu Wirtschaftsjahr gleichbleibt ((Wahrungsmenge) 'sofern im folgenden nicht anderes bestimmt wird'. Nach Ansicht des geschäftsführenden Ausschusses hat daher die einmal rechtskräftig festgestellte Einzelrichtmenge bindende Wirkung für die folgenden Jahre, soferne nicht ein Grund zur Wiederaufnahme des Verfahrens gemäß §§303 ff BAO vorliegt oder soferne nicht ein anderer im MOG ausdrücklich genannter Grund für eine Veränderung der Richtmenge vorliegt (z.B. Erhöhung der Richtmenge durch Partnerschaft und Futterflächentransaktion gemäß §73 Abs5 MOG, Erhöhung der Richtmenge im Rahmen des Aufstockungsverfahrens nach §75 Abs7 MOG, Erlöschen der Richtmenge gemäß §73 Abs3 oder §75 Abs3 MOG).
Auf dieser Grundsatzbestimmung aufbauend muß der Geschäftsführer des Fonds daher bei Erstellung der Feststellungsbescheide gemäß §76 MOG seine Erhebungen jeweils auf jene Einzelrichtmenge stützen, welche in dem der Antragstellung vorangehenden Wirtschaftsjahr mitgeteilt und festgestellt worden war, und sodann prüfen, ob es Sachverhalte aus dem vergangenen Wirtschaftsjahr gibt, welche geeignet sind, im speziellen Fall die eben erwähnte 'Wahrungsklausel' nicht anzuwenden und eine höhere oder eine niedrigere Einzelrichtmenge mitzuteilen. Demgegenüber bietet die Bestimmung des §73 Abs2 MOG nach Ansicht des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds keine Möglichkeit mehr, Umstände aus früheren Wirtschaftsjahren heranzuziehen, wenn diese weder einen Wiederaufnahmegrund nach der BAO darstellen noch im MOG ausdrücklich genannt sind.
Jede andere Auslegung würde nach Ansicht des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds nicht nur der eben angeführten Bestimmung des §73 Abs2 MOG 1985 nicht entsprechen, sondern darüber hinaus auch eine nicht vertretbare Rechtsunsicherheit für die betroffene Partei bringen, wenn sie zwar über Mitteilungen oder Bescheide gemäß §76 MOG 1985 verfügt und sich hiedurch in Sicherheit wähnt, jedoch trotzdem die Möglichkeit besteht, daß es plötzlich zu Veränderungen der jährlichen Einzelrichtmenge dadurch kommt, daß Umstände berücksichtigt werden, die in früheren Wirtschaftsjahren liegen."
In weiterer Folge legt der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds das Verwaltungsgeschehen dar und weist insbesondere darauf hin, daß der Bescheid vom 28. Juni 1983, mit dem ein Antrag des Zweitbeschwerdeführers auf Feststellung des Übergangs der Einzelrichtmenge vom Erst- auf den Zweitbeschwerdeführer zurückgewiesen wurde (vgl. oben II. 4.), damit begründet worden sei, daß diese Umstände auf folgende Weise zu berücksichtigen seien: Der zuständige Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb werde - entsprechend einer vom Milchwirtschaftsfonds bereits mitgeteilten Rechtsansicht - dem Zweitbeschwerdeführer eine Einzelrichtmenge ohne Berücksichtigung der vom Zweitbeschwerdeführer begehrten Erhöhung mitzuteilen haben. Bis 30. Juni 1983 habe der Zweitbeschwerdeführer sodann die Möglichkeit, die Feststellung der seinem Betrieb zustehenden Einzelrichtmenge beim Milchwirtschaftsfonds zu begehren. Der Milchwirtschaftsfonds werde anschließend bis 31. Juli 1983 über diesen Antrag mittels Bescheid zu entscheiden haben.
Aus dieser Begründung leitet der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds dann weiter ab, daß er die Prüfung von Feststellungsanträgen nach §76 MOG seit jeher schon so verstanden habe, wie es der VwGH in dem im Prüfungsbeschluß zu dieser Frage angeführten Erkenntnis verlangt habe; unter der Überprüfung der "rechnerischen Richtigkeit" sei stets die Überprüfung der gesetzlich zustehenden Richtmenge gemeint gewesen (und zwar im Gegensatz zu den damals häufigen Begehren, die Richtmenge allgemein ohne Rechtsgrundlage zu erhöhen, weil sie schlechthin zu niedrig sei). Der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds schließt daraus:
"Dementsprechend wurde dann auch mit Bescheid des Geschäftsführers des Milchwirtschaftsfonds Ia/Dr.G./j. vom 20. Juli 1983 'die Einzelrichtmenge des Betriebes vlg. R, 9431 St. Stefan, für das Wirtschaftsjahr 1983/84 ...... mit
99.936 kg festgestellt', wobei in der Begründung angegeben wurde, was für die Feststellung dieser Richtmenge anerkannt wurde. In diesem Zusammenhang weist der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds neuerlich darauf hin, daß die erwähnten jährlichen nach §76 MOG 1985 (§57 h MOG 1967), ergangenen Bescheide Bindungswirkung gegenüber anderen Behörden, aber auch gegenüber den Parteien, mit dem jeweiligen Spruch - nicht auch mit der jeweiligen Begründung - entfalten (Antoniolli-Koja, Allgem. Verwaltungsrecht, Seite 532). Mit dem Spruch wurde für das jeweils in Frage kommende Wirtschaftsjahr die zustehende Einzelrichtmenge festgestellt. Selbst unter der Annahme, daß die Begründung der in Rede stehenden Bescheide mangelhaft oder gar falsch gewesen wäre, was der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds ausdrücklich bestreitet, weist der Spruch dieser Bescheide keinerlei Mangel im Hinblick auf die vollständige Erledigung der Feststellungsanträge auf. Der erwähnte Bescheid wurde nicht angefochten."
Zur Untermauerung seiner Ansicht führt der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds weiter an, daß der Zweitbeschwerdeführer im Folgejahr den Feststellungsbescheid des Geschäftsführers des Milchwirtschaftsfonds beim VwGH bekämpft habe, der die Begründung seines Erkenntnisses auf den rechtskräftigen Bescheid betreffend das Wirtschaftsjahr 1983/84 gestützt habe und hiebei keinerlei Kritik erkennen habe lassen, der erwähnte Fondsbescheid habe den Feststellungsantrag des Zweitbeschwerdeführers nicht vollständig erledigt oder es wären noch weitere Umstände vor dem Ergehen des Bescheides zu prüfen gewesen.
Abschließend führt der Milchwirtschaftsfonds aus:
"Zusammenfassend ist der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds daher der Ansicht, daß in all diesen Jahren 'die Einzelrichtmenge' vollständig bescheidmäßig festgestellt wurde. Da weder ein Wiederaufnahmsgrund nach der BAO vorliegt, noch im MOG selbst etwas abweichendes festgestellt ist, bleibt daher die Einzelrichtmenge gemäß §73 Abs2 MOG auch für das Wirtschaftsjahr 1986/87 in gleicher Höhe bestehen.
Der geschäftsführende Ausschuß kommt daher zu dem Schluß, daß der in Prüfung gezogenen Passage der V des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds vom 22. März 1983 keinerlei Präjudizialität für den Fall des Zweitbeschwerdeführers zukommt.
Sollten aber - was vom geschäftsführenden Ausschuß bestritten wird - die genannten Feststellungsbescheide keine vollständige Erledigung beinhalten, weil der Geschäftsführer des Milchwirtschaftsfonds in den Feststellungsbescheiden über die dem Zweitbeschwerdefüher zustehenden Einzelrichtmengen der Wirtschaftsjahre 1983 bis 1986 gar nicht über die Frage abgesprochen hätte, ob der Zweitbeschwerdeführer durch den Vertrag mit dem Erstbeschwerdeführer eine weitere Richtmenge erworben hätte, dann wäre die in Prüfung gezogene Ziffer 4 erst recht nicht präjudiziell für den angefochtenen Bescheid. Die Ziffer 4 hätte dann ja nur Bedeutung für den nicht erledigten Teil des Feststellungsbegehrens.
Insofern ergibt sich daher, daß die Bescheide entweder
In ersterem Fall wäre die Ziffer 4 nicht präjudiziell infolge rechtskräftiger und vollständiger Feststellungsbescheide, im zweiten Fall, weil dann die Bescheide gerade die maßgebliche Seite nicht abgesprochen hätten.
Ausdrücklich festgehalten wird, daß der geschäftsführende Ausschuß von der vollständigen Erledigung ausgeht."
c) Die zuletzt wiedergegebene Ansicht des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds scheint die unrichtige Rechtsansicht zur Grundlage zu haben, nur solche Normen wären präjudiziell, die die Behörde bei Erlassung eines Bescheides tatsächlich angewendet hat. Doch ist eine V auch dann präjudiziell, wenn sie die Behörde bei Erlassung eines Bescheides anzuwenden gehabt hätte (vgl. zB VfSlg. 10617/1985, S. 362). Soferne die bel. Beh. ungeachtet des Vorliegens von Feststellungsbescheiden für frühere Wirtschaftsjahre bei Erlassung des vom Zweitbeschwerdeführer angefochtenen Bescheides Umstände des Wirtschaftsjahres 1983/84 zu berücksichtigen gehabt hätte, die von der Rechtskraft der Feststellungsbescheide früherer Wirtschaftsjahre nicht erfaßt wurden, wäre die angefochtene V auch für das Verfahren B850/86 präjudiziell.
Dies ist auch der Fall. Der VfGH teilt zwar die Rechtsauffassung des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds, allgemein hätten Feststellungsbescheide nach §76 MOG 1985 bindende Wirkung auch für die Zukunft. Dies gilt aber nur für den Fall, daß nach dem erkennbaren Willen der Behörde alle für die Bestimmung der Einzelrichtmenge des betreffenden Wirtschaftsjahres maßgebenden Umstände berücksichtigt und bewertet werden sollten.
Anders als der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds meint, ergibt sich nämlich der Umfang der Rechtskraft eines Bescheides nicht nur aus dem Spruch, sondern auch aus dem den Spruch des Bescheides tragenden Teil der Begründung, soweit sich aus ihm der der Entscheidung zugrundegelegte Sachverhalt ergibt (vgl. zB Antoniolli-Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 538f, und die dort zitierte Judikatur des VwGH; vgl. auch VfSlg. 10123/1984, S. 70).
Es ist daher zu prüfen, ob im konkreten Fall der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds - entgegen der von ihm damals allgemein vertretenen, in der Begründung des Prüfungsbeschlusses wiedergegebenen Rechtsansicht - bei der Erlassung des Feststellungsbescheides für das Wirtschaftsjahr 1983/84 oder in einem der darauffolgenden Wirtschaftsjahre die Prüfung der sich aus den vom Zweitbeschwerdeführer abgeschlossenen Verträgen ergebenden Konsequenzen zu einem Teil seiner Entscheidung gemacht hat.
Die gesamte Begründung für den Bescheid betreffend das Wirtschaftsjahr 1983/84 (in dem das erste Mal über die hier in Rede stehende, vom Zweitbeschwerdeführer begehrte Erhöhung abgesprochen hätte werden können) lautet:
"Mit Schreiben vom 20. Juni 1983 beantragten Sie die Feststellung Ihrer Einzelrichtmenge durch den Milchwirtschaftsfonds gemäß §57 h Abs1 MOG. Mit Schreiben vom 27. Juni 1983 zogen Sie diesen Antrag wieder zurück. Unter Hinweis auf einen Fondsbescheid vom 28. Juni 1983 im Zusammenhang mit Ihrem Antrag vom 4. Mai 1983 haben Sie mit einem Antrag vom 30. Juni 1983 neuerlich die Feststellung Ihrer Einzelrichtmenge durch den Milchwirtschaftsfonds gemäß der im Spruch bezogenen Gesetzesstelle begehrt, wobei die Rechtzeitigkeit der Ihnen mitgeteilten Einzelrichtmenge durch den zuständigen Bearbeitungsund Verarbeitungsbetrieb in Ihrem Antrag außer Streit gestellt wurde.
Der Milchwirtschaftsfonds hat die rechnerische Richtigkeit der Ihnen mitgeteilten Einzelrichtmenge durch Erhebungen auf dem Wege über die Molkereigenossenschaft W überprüft. Die Ihnen vom genannten Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb mitgeteilte Einzelrichtmenge für das Wirtschaftsjahr 1983/84 berechnet sich wie folgt:
Summe der Anteile der Einzelrichtmenge im Basiszeitraum
1. Mai 1982 bis 30. April 1983 Mai, Juni 1982
(nur Einzelrichtmengenanteile R...): 6.532 kg
Juli 1982 bis April 1983 (Einzelrichtmengenanteile R...
und E... gemäß §57e Abs5 Z2 MOG): 83.280 kg
Summe 89.812 kg
Höhe der Anlieferung im Basiszeitraum
1. Mai 1982 bis 30. April 1983 64.380 kg
Überlieferung 0 kg
Ihre Einzelrichtmenge für das Wirtschaftsjahr 1982/83 beträgt daher:
Einzelrichtmenge Wirtschaftsjahr 1982/83:
R...: 39.204 kg
E...: 60.732 kg
Summe 99.936 kg
Die Molkereigenossenschaft W hat Ihnen die Einzelrichtmenge für das Wirtschaftsjahr 1983/84 in der eben errechneten Höhe rechtzeitig, d.h. vor dem 30. Juni 1983 mitgeteilt. Nach Überprüfung der von der Molkereigenossenschaft W übermittelten Unterlagen hat der Milchwirtschaftsfonds spruchgemäß die Höhe Ihrer Einzelrichtmenge für das Wirtschaftsjahr 1983/84 festgestellt."
Dieser Begründung ist keineswegs zu entnehmen, daß der Milchwirtschaftsfonds nicht nur die rechnerische Richtigkeit der vom zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb mitgeteilten Einzelrichtmenge überprüft, sondern auch über alle Fragen abgesprochen hätte, die sich aus den vom Zweitbeschwerdeführer abgeschlossenen Verträgen zur Erlangung einer zusätzlichen Einzelrichtmenge ergeben, wie sie im zugrundeliegenden Antrag des Zweitbeschwerdeführers dargelegt worden waren. Der Umfang der Rechtskraft dieses Feststellungsbescheides erstreckt sich daher nur auf die rechnerische Richtigkeit der im Spruch festgestellten Höhe der Einzelrichtmenge für das Jahr 1983/84.
In den Feststellungsbescheiden für die folgenden Wirtschaftsjahre hat sich der Geschäftsführer des Milchwirtschaftsfonds zwar auch mit anderen Fragen als der "rechnerischen Richtigkeit" der vom Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb ermittelten Einzelrichtmenge beschäftigt, sich gerade aber für die Frage, ob es im Wirtschaftsjahr 1983/84 zu einer Veränderung der Einzelrichtmenge gekommen ist, ausschließlich auf den dieses Wirtschaftsjahr betreffenden, lediglich über die rechnerische Richtigkeit absprechenden Bescheid gestützt.
Dieser Auffassung kann das abweisende Erkenntnis des VwGH betreffend den Feststellungsbescheid für das (folgende) Wirtschaftsjahr 1984/85 nicht entgegengehalten werden, weil nach §41 VwGG der VwGH den angefochtenen Bescheid nur im Rahmen der geltend gemachten Beschwerdepunkte zu überprüfen hat, der Bf. zur Frage der Veränderung der Einzelrichtmenge im Wirtschaftsjahr 1983/84 aber nichts vorgebracht hatte.
Richtigerweise hätte also der Geschäftsführer des Milchwirtschaftsfonds über das Vorbringen des Bf., durch die von ihm abgeschlossenen Verträge sei es im Wirtschaftsjahr 1983/84 zu einer Erhöhung seiner Einzelrichtmenge gekommen, (auch) im angefochtenen Bescheid betreffend das Wirtschaftsjahr 1986/87 absprechen müssen. Bei der Lösung dieser Frage wäre die in Prüfung gezogene V anzuwenden gewesen, sodaß sie auch für das den Zweitbeschwerdeführer betreffende Verfahren präjudiziell ist.
5. Zur Präjudizialität gerade der Z4 der in Prüfung gezogenen V ging der VfGH im Prüfungsbeschluß von folgenden Annahmen aus:
"Zur Prüfung der Auswirkungen der seinerzeitigen Übertragung von Futterflächen zwischen den Bf. scheint die bel. Beh. die Übergangsbestimmung der Z4 der in Prüfung gezogenen V anzuwenden gehabt zu haben, und zwar zwecks Feststellung, ob der Sachverhalt anhand dieser oder der (alten) V vom 6. Oktober 1982 zu beurteilen ist. Hiebei scheinen beide Absätze der Z4 präjudiziell zu sein, unabhängig davon, ob das Formblatt über die Verpachtung der Futterflächen vor oder ab dem dritten Tag nach der Kundmachung der V dem Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb vorgelegt wurde, da gerade zur Prüfung, auf Grund welchen Tatbestandes die V für den vorliegenden Fall Geltung hat, die bel. Beh. jeden dieser beiden Absätze anzuwenden gehabt haben dürfte, auch wenn der Sachverhalt letzten Endes nur unter einen dieser beiden Tatbestände zu subsumieren war.
Die Unmaßgeblichkeit des Zeitpunktes der Vorlage des Formblattes im hier gegebenen Zusammenhang ist daraus zu ersehen, daß die Übertragung erst nach dem 3. Tag nach der Kundmachung der V richtmengenmäßig wirksam geworden wäre und daher die Voraussetzungen eines der beiden Übergangstatbestände jedenfalls erfüllt wären."
Diesen Ausführungen hält der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds der Sache nach entgegen, diese Bestimmung sei keinesfalls präjudiziell, weil jedenfalls eine der Voraussetzungen der Übergangsbestimmung nicht erfüllt gewesen sei, nämlich die Vorlage des "vollständig ausgefüllten Formblattes" an den zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb.
Der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds übersieht hiebei, daß er gerade zur Beurteilung dieser Frage die in Prüfung gezogene Z4 der V vom 22. März 1983 anzuwenden hat.
6. Im übrigen versucht der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds im Zusammenhang mit der Präjudizialität darzutun, daß auch eine Aufhebung der Übergangsbestimmung nichts an der Tatsache ändern würde, daß die Einzelrichtmenge nicht auf den Betrieb des Zweitbeschwerdeführers übergegangen sei. Hierauf braucht lediglich erwidert zu werden, daß die Auswirkungen einer Aufhebung weder für die Präjudizialität einer V noch für die Beurteilung ihrer Gesetzmäßigkeit maßgeblich sind.
7. Da somit die in Prüfung gezogene Verordnungsbestimmung für die zugrundeliegenden Beschwerdeverfahren präjudiziell ist und auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen, ist das Verordnungsprüfungsverfahren zulässig.
IV. In der Sache hat der VfGH erwogen:
1. Seine inhaltlichen Bedenken begründete der VfGH im Prüfungsbeschluß folgendermaßen:
"Gegen die Übergangsregelung der Ziffer 4 der genannten V hegt der VfGH das Bedenken, daß sie in gesetzwidriger Weise der V rückwirkende Kraft verleiht.
Nach der ständigen Rechtsprechung des VfGH sind rückwirkende Verordnungen nur dann zulässig, wenn das Gesetz hiezu ermächtigt (vgl. zB VfSlg. 8875/1980, S. 614, mit weiteren Nachweisen). Nach §50 Abs2 MOG 1967 (jetzt §59 Abs2 MOG 1985) können aber nur jene allgemein verbindlichen Anordnungen des Milchwirtschaftsfonds mit rückwirkender Kraft erlassen werden, die die Vorschreibung von Ausgleichsbeiträgen oder Regelungen über die Gewährung von Zuschüssen zum Gegenstand haben.
Die Ziffer 4 der in Prüfung gezogenen V knüpft den zeitlichen Geltungsbereich an den Zeitpunkt der Vorlage des entsprechenden Formblattes beim zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb bzw. - in Abs2 der Ziffer 4 - überhaupt an den Zeitpunkt des richtmengenmäßigen Wirksamwerdens der Verpachtung (oder Eigentumsübertragung). Die Vorlage des Formblattes ist aber nur eines von mehreren Tatbestandselementen, an die die gegenständliche V Rechtsfolgen knüpft. An andere Tatbestandselemente, insbesondere an den Abschluß von Verträgen, die den Übergang der Einzelrichtmenge zur Folge haben, knüpft die gegenständliche V auch dann Rechtsfolgen, wenn sie vor dem Inkrafttreten der V (dritter Tag nach Kundmachung der V am 7. April 1983) verwirklicht wurden. Insofern scheint der in Prüfung gezogenen V unzulässigerweise rückwirkende Kraft zuzukommen."
2. Die Äußerung des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds erschöpft sich in dieser Frage in einer bloßen Negation der Annahmen des VfGH, ohne diese näher zu begründen. Der VfGH bleibt aber bei seiner Ansicht, daß eine
V mit rückwirkender Kraft nicht erst dann vorliegt, wenn sämtliche Tatbestandselemente, an die die V ihre Anwendung knüpft, in der Vergangenheit liegen, sondern schon dann, wenn ein wesentliches Element vor dem Zeitpunkt der Erlassung der V liegt. Dies trifft im vorliegenden Fall deswegen zu, weil die V Rechtsfolgen auch an Verträge knüpft, deren Abschluß vor ihrem Wirksamwerden liegt.
Daß eine solche Rückwirkung durchaus beabsichtigt war, zeigt auch die Äußerung des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds, daß er "verpflichtet war, die zweite Durchführungsverordnung zu erlassen, um dem Willen des Gesetzgebers zu entsprechen und die kurz nach der ersten Durchführungsverordnung aufgetretenen Versuche der Handelsfähigkeit (von Einzelrichtmengen) zu verhindern".
Da diese Rückwirkung von keiner gesetzlichen Bestimmung gedeckt ist, ist die Gesetzwidrigkeit dieser - bereits außer Kraft getretenen - Bestimmung festzustellen.
3. Die Kundmachungsverpflichtung stützt sich auf Art139 Abs5 B-VG.
Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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